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EJORAMIENTO
DE LA SALUD DE LA POBLACIÓN
MEDIANTE LA PLANIFICACIÓN
El Presidente de los Estados Unidos de Am&ica, John E Kennedy, da la bienvenida a los
ministros de salud de las Américas que formaron el Grupo de Estudio convocado por la OPS
a una reunión especial en Washington, D.C., en 1963
(Foto: A. Rowe, la Casa Blanca, EUA)474
1962
Carta de Punta del Este: el Plan Decenal de Salud Pública
Con la Carta de Punta del Este, y en especial con el Plan Decenal de Salud Pública de la Alianza para el Progreso, la salud trascendió la esfera de los or- ganismos especializados para convertirse en una preocupación de los jefes de Estado. Los países de la Región, al más alto nivel polftico, convinieron por primera vez en un programa continental encaminado a promover la salud. Su compromiso subrayó el he- cho de que la salud ya no podía considerarse como una cuestión sectorial; más bien, condiciona y es condicionada por el progreso social y el desarrollo económico.
El Plan Decenal de Salud Pública señaló la meta de aumentar en cinco años la esperanza de vida al nacer e incrementar la capacidad de aprendizaje y producción, mejorando la salud individual y pública. El logro de esta meta requerfa, entre otras cosas:
q Suministrar agua potable y servicios de alcantarillado por lo me- nos al 70% de la población urbana y al 50% de la población rural;
0 Reducir las tasas de mortalidad de los menores de cinco años de edad a la mitad;
0 Controlar las enfermedades transmisibles más graves, de acuerdo con su importancia como causa de enfermedad, incapacidad y muerte;
0 Erradicar las enfermedades, en especial la malaria, para las que se conocen técnicas eficaces;
0 Mejorar la nutrición;
0 Capacitar a personal médico y de salud para satisfacer las necesi- dades mínimas cuando menos;
0 Mejorar los servicios básicos de salud a nivel nacional y local; e 0 Intensificar la investigación científica y aplicar sus resultados más plena y eficazmente a la prevención y cura de las enfermedades.
La Carta encomendó a la Oficina Sanitaria Panamericana la pre- paración y ejecución de las actividades encaminadas a resolver los problemas regionales de salud. Como respuesta, en 1961 la OPS estableció en la sede una oficina para pro- gramar actividades de planificación, área ala que se había prestado anteriormente muy poca atención.
2963
Reunión de Ministros de Salud: Grupo de Estudio
En un perfodo marcado por lo que el entonces Director, Dr. Abra- ham Horwitz, denominó “espíritu de renovación, de transformación de las expectati- vas y esperanzas en la realidad del bienestar”, la OPS convocó la primera de lo que se convertiría, en el curso de tres lustros, en una serie de cuatro Reuniones Especiales de Ministros de Salud.
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(CENDES) en Venezuela colaboraron para formular lo que llegaría a conocerse como el método OWCENDES de planificación normativa. Ese método, que otorga al Estado la responsabilidad de la planificación, entraña un tratamiento racional, determinista y li- neal de las situaciones, problemas y soluciones de salud; identifica la importancia de la eficiencia en el uso de los recursos, y promueve elementos de programación tales como planes quinquenales para proyectar y evaluar la relación directa entre los recur- sos y los resultados.
En ese contexto, el Grupo de Estudio definió la situación de salud en las Américas, pronosticó su futuro y examinó los aspectos a los que debetian orien- tarse las actividades a fin de alcanzar las metas de la Alianza para el Progreso y, más específicamente, poner en práctica su Plan Decenal de Salud Pública.
La Organización instó a los países a que prepararan planes nacio- nales de salud para facilitar la asignación de recursos nacionales y externos con miras a lograr las metas de la Carta de Punta del Este; a que proporcionaran técnicos que tra- bajen para el desarrollo social y el progreso económico de cada país con un lenguaje común que promueva la comprensión mutua; y a que confirieran al sector su propio papel dentro del plan general.
En su resumen, el Grupo de Estudio reiteró que: ‘El Plan Decenal de Salud Pública recomienda, entre las medidas a largo plazo para la prevención de las enfermedades y la defensa y la recuperación de la salud, que se preparen planes nacio- nales. Con este fin, es indispensable que se cumplan una serie de etapas, dentro de un proceso continuo y permanente, que se inicia con la formulación de la política general de salud, en el marco de los requerimientos del programa nacional de desarrollo. A esta formulación general debe seguir el estudio de los problemas y su cuantificación, el aná- lisis de los recursos humanos y físicos disponibles, el establecimiento de prioridades, la fijación de metas, la selección de las técnicas más adecuadas y el desarrollo de métodos de información y evaluación con el fin de reajustar periódicamente los objetivos a la rea- lidad que refleja la experiencia”.
1968
Reunión Especial de Ministros de Salud de las Américas
Los presidentes de la mayorfa de los Estados americanos, reunidos nuevamente en Punta del Este en 1967, proclamaron su firme compromiso de lograr la medida más completa de orden social exigido por los pueblos de las Américas, entre otras cosas, mediante la expansión de los programas para el mejoramiento de la salud. Hacia tal fin, pidieron colectivamente a la OPS que cooperara con sus gobiernos en la redacción de dichos planes.
III Reunión Especial de Ministros de Salud de las Américas: El Plan
Decenal de Salud para las Américas
En esta reunión, los ministros, comenzando donde terminó la Carta de Punta del Este, formularon un nuevo Plan Decenal de Salud para las Américas que dominó la planificación y la programación de salud durante la década de 1970. En él analizaron el progreso alcanzado a la luz de la Carta y el Plan de Salud Pública para los años sesenta, así como los problemas persistentes de salud. Se habían puesto de ma- nifiesto las fallas inherentes del método OPS/CENDES, en particular el hecho de que la ausencia de una política explkita para organizar sistemas de salud había debilitado la planificación como instrumento para ordenar la administración de los servicios. Los ministros declararon que la salud era un derecho universal, reconocieron la importan- cia de la participación social en la toma de decisiones y establecieron como nueva meta principal la ampliación de los servicios a las poblaciones urbanas y rurales no servidas y deficientemente servidas, para alcanzar una cobertura total de la población por el sis- tema de servicios de salud en todos los países de la Región, bosquejando así lo que se convertirfa en la aspiración mundial de salud para todos. Para alcanzar ese fin, reco- mendaron que se mejoraran las polfticas y estrategias de salud y que se incorporaran al desarrollo económico y social, y que la planificación pasara a formar parte de la admi- nistración del sistema de servicios de salud en todos los niveles.
Como resultado importante de esas deliberaciones, en 1975 el Centro Panamericano de Planificación de la Salud, en Santiago, Chile, publicó un estudio tras- cendental sobre la formulación de las políticas de salud. Ese estudio sitúa la planifica- ción de la salud en la esfera política y prevé un proceso de planificación que parte del diagnóstico de la situación de salud, especifica luego los objetivos y las estrategias, y finalmente formula un plan.
1977
IV Reunión Especial de Ministros de Salud de las Américas
Las realidades geopotiticas de las Américas estaban evolucio- nando, con un mayor énfasis en la autosuficiencia de los países en desarrollo. Se pasó de la asistencia técnica -considerada como la subvención de los países subdesarrolla- dos por los países industrializados- a la cooperación técnica, en la que los países en desarrollo determinan su propio derrotero y trabajan en colaboración con el mundo de- sarrollado, en vez de a petición de este. Este cambio condujo a una nueva serie de en- foques de “cooperación técnica entre países en desarrollo”, que pretende que apren- dan a ayudarse y compartir recursos mutuos en vez de buscar siempre el apoyo del Primer Mundo; “tecnología apropiada” idónea para los países y que de preferencia se obtiene localmente, en vez de tecnología que casi siempre es importada y, a menudo, inapropiada; “ampliación de la cobertura de servicios” mediante la “atención pri- maria”, y “participación de la comunidad” en el mejoramiento de la salud indivi- dual y colectiva.
En la 30” Asamblea Mundial de la Salud (1977), los Estados Miem- bros de la OMS resolvieron que la principal meta social de los gobiernos y la OMS para el resto del siglo debetia ser “el logro para todos los ciudadanos del mundo para el año 2000 de un nivel de salud que les permita llevar una vida social y económicamente pro-
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Los ministros de las Américas, en su IV Reunión, hicieron suya la meta de salud para todos, declarando su intención de redoblar los esfuerzos para mo- vilizar los recursos necesarios a fin de acelerar la ampliación de la cobertura de salud a toda la población. Para alcanzar esa meta, adoptaron una polftica regional que definió la atención primaria como estrategia para ampliar los servicios de salud a toda la pobla- ción, no como un programa para satisfacer las necesidades mínimas de los pobres.
En 1978, la Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de Salud patrocinada por la OMS y el LJNICEF y celebrada en Alma-Ata, URSS, produjo la “Declaración de Alma-Ata”, posteriormente adoptada por la Asamblea Mundial de la Salud en 1979. Al formular estrategias mundiales para conseguir la salud para todos, la Declaración afirmó que la más esencial es la atención primaria de salud. A raíz de esta Declaración, quedó pendiente el que las regiones formularan estrategias más detalla- das y un plan de acción para alcanzar la meta.
2980
Salud para todos en el año 2000: estrategias
Al comienzo de los años ochenta, tal como habían hecho al prin- cipio de las dos décadas precedentes, los países de la Región se dispusieron a evaluar el progreso y las fallas en el cumplimiento de planes de salud pasados y a formular un nuevo plan a la luz de la experiencia obtenida en ese intervalo. El progreso incluyó un aumento en la esperanza de vida al nacer, un mayor control de las enfermedades trans- misibles en muchos países, descensos en la mortalidad general y una disminución de un tercio en la mortalidad infantil. Se advirtieron fallas en la ampliación de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento en comparación con el incremento de la po- blación; una organización insuficiente del sector salud frente a la mayor capacidad ins- talada; falta de impacto de la reorganización sectorial en la administración de los siste- mas nacionales de atención de salud; y una coordinación deficiente o inexistente entre la salud y otros sectores del desarrollo.
Hacia fines de la década de 1970 el enfoque estratégico para la pla- nificación de la salud pasó a primer plano. Este enfoque, que tenía varias variantes, se concentró en la planificación coyuntural centrada en los problemas y en las operaciones que debetian formularse para hacerles frente. Esto significa que hay más de una forma de comprender la realidad, que cada forma tiene sus defensores y que estos a su vez tienen sus propios intereses. A fin de conciliar fuerzas opuestas y hacer que actúen en consenso, la planificación ha de encontrar estrategias que abarquen todas las eventua- lidades y situaciones.
En este contexto, para 1980, la mayorfa de los países habían defi- nido o confirmado sus estrategias nacionales para alcanzar la salud para todos. Esas estrategias se convirtieron en la base para formular estrategias regionales que incor- poraron los planes nacionales a largo plazo a fin de proporcionar cobertura universal de salud, con la atención primaria como estrategia para los ricos tanto como para los po- bres, tomando como base servicios de salud eficaces y eficientes. Las estrategias regio- nales, presentadas y aprobadas por el Consejo Directivo en 1980, perfilaron los objeti- vos esenciales para alcanzar la meta de salud para todos en el año 2000:
0 Ningún país tendrá una esperanza de vida al nacer inferior a 70 años.
q Ningún pafs tendrá una mortalidad de 1150s de uno a cuatro años de edad superior a 2,4 defunciones por 1000 niiios de esas edades.
q Se proporcionarán servicios de inmunización a 100% de los niños menores de un año de edad contra las principales enfermedades de la niñez y esa co- bertura se mantendrá durante la primera década del siglo.
q El acceso adecuado a agua potable y sistemas de alcantarillado se ampliará a 100% de la población.
q El acceso a los servicios de salud se ampliará a 100% de la población..
1981
Salud para todos en el año 2000: Plan de Acción
para la Instrumentación de las Estrategias Regionales
La OPS preparó y adoptó oficialmente el Plan de Acción -consi- derado como la etapa intermedia entre la formulación de los objetivos, metas y estra- tegias regionales y su traducción a programas específicos- con la meta central de ase- gurar que toda la población obtenga acceso a servicios de salud y subrayando la importancia de los principios de equidad, solidaridad, justicia social y participación de la comunidad. El Plan dio prioridad a los niños, las mujeres en edad reproductiva, los ancianos y los incapacitados y advirtió que, para desempeñar el papel que le corres- ponde en la reducción de las desigualdades sociales y económicas, el sector de la salud deberá reordenar sus prioridades: “Primero, han de estructurarse y ampliarse los ser- vicios de salud a fin de contribuir a una mayor justicia social y eficiencia. Segundo, han de comprenderse las repercusiones de la política económica y los proyectos para la sa- lud de las personas y establecerse vínculos adicionales entre la salud y otros sectores. Finalmente, ha de promoverse la cooperación regional e interregional en armonía con las metas de salud para todos”.
En conjunto, las estrategias y el Plan de Acción sirvieron de linea- mientos nacionales y regionales en la planificación y programación de la salud durante la década de 1980 y en años posteriores.
2986
Orientación y prioridades programáticas para la OPS, 1987-1990
La XXII Conferencia Sanitaria Panamericana (1986) reconoció la necesidad de renovar y reorientar las actividades y recursos del sector de la salud así como las de otros sectores con miras a progresar hacia el logro de la meta de salud para todos. La Conferencia consideró que la cooperación técnica de la OPS debería concen- trar los recursos en áreas prioritarias que surtan un efecto importante en el desarrollo nacional de la salud como parte del desarrollo general de los países. Para transformar los sistemas nacionales de salud, la Organización habría de encauzar sus iniciativas ha- cia tres áreas generales y mutuamente relacionadas:
q Desarrollo de la infraestructura de servicios de salud, con hincapié en la atención primaria de salud.
q Atención a los problemas de salud de los grupos vulnerables.
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En reconocimiento de la importancia de los sistemas de servicios de salud para los programas prioritarios de salud, la Conferencia resolvió que la Orga- nización debería prestar especial atención a lo siguiente:
q Fortalecimiento de infraestructuras para los servicios de salud. q Desarrollo de la capacidad de análisis financiero y de administra- ción de los recursos del sector salud.
q Perfeccionamiento de los sistemas nacionales de información sobre salud.
q Definición de las funciones de los trabajadores de salud, recono- cimiento de la importancia de la participación de la comunidad e integración de la edu- cación y capacitación del personal de salud.
1988
Desarrollo y fortalecimiento de los sistemas locales de salud
para la transformación de los sistemas nacionales de salud
La falta de acceso a los servicios de salud por una gran proporción de la población en muchos países de las Américas -problema gravemente exacerbado por la crisis económica en la década de 1980- acentuó la necesidad de utilizar en la forma más eficiente posible los recursos del sector salud y, en realidad, de transformar los sistemas nacionales de salud. Con esta perspectiva, en 1988 el Consejo Directivo de la OPS adoptó una resolución encaminada a desarrollar y fortalecer los sistemas locales de salud como parte de la transformación de los sistemas nacionales de salud. Resu- miendo la importancia de esta resolución, el Director de la OSP señaló: “El sistema local de salud puede fomentar una participación más activa de la población en la promoción de la salud y en la provisión de servicios y, además, asegurar la responsabilidad social y administrativa que tan esencial es para el logro de servicios eficaces”.
2992
Orientaciones Estratégicas y Prioridades Programáticas, 1991-1994
La XXJII Conferencia Sanitaria Panamericana (1990) formuló los li- neamientos para el trabajo de la Organización y los países en el cuadrienio en curso, tomando en cuenta la situación general y las posibilidades del desarrollo de las Améri- cas en su conjunto y -en ese contexto- las condiciones de salud prevalecientes en la Región y los desafíos para asegurar la transformación futura del sector a fin de satisfacer las necesidades de salud de la población.
La Conferencia aprobó orientaciones estratégicas sobre el papel de la salud en el desarrollo, la reorganización del sector salud, la concentración de acciones en los grupos de alto riesgo, la promoción de la salud, la utilización de la comunicación social en salud, la integración de la mujer en la salud y el desarrollo, la administración del conocimiento, la movilización de los recursos y la promoción de la cooperación en- tre los países.
mentación y la nutrición, estilos de vida y factores de riesgo, control y/o erradicación de
las enfermedades prevenibles, salud maternoinfantil, salud de los trabajadores, far- macodependencia y SIDA.
El Dr. Macedo ha explicado así el significado de las Orientaciones
Estratégicas y las Prioridades Programáticas para el trabajo de la Organización:
Las entidades internacionales en general necesitan aceptar el hecho de que hacen frente a demandas fundamentales de cambio. En la OPS, se están haciendo esfuerzos importantes por explorar las posibilidades de dicho cambio, incluso la aplicación de una serie de enfoques nuevos para los años noventa. Entre otras cosas, estos enfoques sugieren prioridades tanto para la Secretaría como para los Países Miembros de la OPS, fomentan iniciativas subregionales por grupos de países, fa- vorecen relaciones más estrechas entre las prioridades e iniciativas nacionales y los programas de cooperación técnica de la Organización, subrayan el papel clave del país individual en las actividades de cooperación técnica, encarecen la total poten- ciación de los recursos nacionales disponibles, apoyan la descentralización y regio- nalización de los sistemas nacionales de salud y favorecen la concentración de las iniciativas en las áreas más vitales de necesidad. Por lo demás, también estamos pre- sionando por que se reconozca el efecto principal que las decisiones políticas surten en las actividades de salud, por que se apliquen los principios de “salud para todos” y la estrategia de atención primaria, por que se integre la salud en el proceso socio- económico y por una mejor aplicación de la ciencia y la tecnología para atender las necesidades fundamentales de la población. Todo esto tiene por objetivo consolidar algunos cambios ya iniciados y hacer otros que ayudarán a afrontar los graves retos que tenemos ante nosotros. No esperamos que ninguno de estos cambios en nues- tras actividades consultivas y de cooperación sean fáciles, pero los enmarcamos en tres vertientes: nuestra responsabilidad, un paso adelante y la mejor respuesta de la OPS a las necesidades de salud de la Región.
