TIAGO DA SILVA JACAÚNA
POLÍTICA AMBIENTAL EM REDE
Governança e Difusão da Política Pública em Unidades de
Conservação
Campinas
2015
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
TIAGO DA SILVA JACAÚNA
POLÍTICA AMBIENTAL EM REDE
Governança e Difusão da Política Pública em Unidades de
Conservação
ORIENTADOR: Profª. Drª. Lúcia da Costa Ferreira
Tese de Doutorado apresentada ao Instituto de Filosofia e Ciências Humanaspara obtenção do Título de Doutor em Ciências Sociais.
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA TESE DEFENDA PELO ALUNO TIAGO DA SILVA JACAÚNA, ORIENTADA PELA PROF. DRª LÚCIA DA COSTA FERREIRA E APROVADA NO DIA 18 DE MARÇO DE 2015.
Campinas
2015
Resumo
Esta investigação aborda a política de conservação ambiental de criação de Unidades de Conservação (UCs) na Amazônia, particularmente, no estado do Amazonas.A principal característica dos processos que dão origem às políticas ambientais desta natureza é a multiplicidade de atores e interesses articulados em redes. Estas redes influenciam tanto os processos de difusão das práticas políticas quanto à coordenação da política pública e governança ambiental nas UCs. Realizeipesquisa empírica no Parque Nacional (PARNA) do Jaú, Reserva Extrativista (RESEX) do Rio Unini e Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS) do Rio Negro. Entrevisteimoradores, gestores e ONGs para entender o processo de formação e difusão destes modelos de UCs ecoleteidados sociométricos (relacionais) para descobrir a rede de política pública e governança ambiental.A pesquisa demonstrou que o PARNA Jaú foi fruto do processo de difusão vertical de cima para baixo (top-down), no qual o Estado impôso modelo influenciado, principalmente,pelo ambientalismo internacional. A RDS do Rio Negro tambémsurgiuatravés da difusão top-down, capitaneado pelo governo do estado do Amazonas que, sem mobilização social efetiva, conduziu sua criação.Este dado demonstra que o governo estadual inverteuo processo originário de difusão política, pois a primeira RDS brasileira (RDS Mamirauá) se incorporou à política do Amazonas pela influência de um conjunto de cientistas nas esferas administrativas do estado, configurando um processo de difusão vertical de baixo para cima (bottom-up).A RESEX do Rio Unini nasceu a partir da difusão horizontal da política, na qual as redes sociais construídas no interior da sociedade civil,conectaram moradores locais, agentes do Estado e ONGs.Criou-se, assim, uma rede de política pública e governança baseadana heterogeneidade, na colaboração (ora hierárquica, ora horizontal) e na influência como instrumento de poder, protagonizada pela ONG Fundação Vitória Amazônia (FVA). Historicamente, esta ONG vem se posicionandocomo promotora da inovação e mudança institucional na região e, ao lado de outras ONGs, alterando o contexto institucional e territorial no Baixo Rio Negro.A análise dos dados demonstra queconsiderar o Estado ou a sociedade civil como variáveis isoladas não é o melhor caminho para entender a política ambiental. A
maneira mais efetiva seriaexaminar a relação que se estabelece entre os atores nas suas redes de articulações, ultrapassando fronteiras territoriais e institucionais. Nesse contexto, as redes de política pública e governança ambiental não obedecem a hierarquias formais edevem ser tratadas comoautônomas. Assim, a compreensão dos processos decisórios e a direção das mudanças dependem da estrutura e da posição dos atores no interior das redes.
Palavras-Chave: Política Ambiental - Amazônia;Ciências Sociais - Análise de
Abstract
This research concerns the environmental conservation policies of Conservation Units (protected areas) created in the Amazon, particularly in the State of Amazonas. The main feature of the processes that give rise to this kind of environmental policy is the multiplicity of actors and interests articulated within networks. These networks influence both political practices and the diffusion process in the coordination of public policy, as well as environmental governance within Conservation Units. I conducted empirical research in the National Park of Jaú, the Extractive Reserve of the Rio Unini, and the Sustainable Development Reserve of the Rio Negro. In these areas Iinterviewed residents, managers, and NGOs in order to understand the process of creating and diffusing models of Conservation Units, and collectingsociometric data (relational) in order to untangle networks of public policy and environmental governance.This research shows that the National Park of Jaú was the result of top-down vertical diffusion processes in which the State imposed a model influenced mainly by international environmentalism. The Sustainable Development Reserve of the Rio Negro also emerged through the top- down vertical diffusion process, led by the Amazonas state government without effective social mobilization. This data shows that the state government reversed this process, and in this case the first Brazilian Sustainable Development Reserve (Mamirauá) was incorporated into the Amazonas policy by the influence of a group of scientists in theadministrative levels of the state, setting up a bottom-up vertical diffusion process.The Extractive Reserve of the Rio Unini was born from this horizontal diffusion of politics, in which social networks built within civil society were responsible in connecting local residents, state officials and NGOs.Thus, it created a network of public policy and governance based fundamentally on the heterogeneity in collaboration (either hierarchical or horizontal) and influence as an instrument of power, led by the NGO Fundação Vitória Amazônica (FVA).Historically, this NGO has positioned itself as a promoter of innovation and institutional change in the region and, together with other NGOs, has altered the institutional and territorial context in the region of Baixo Rio Negro.Data analysis shows that considering the state or civil society as separate variables is not an effective
means to understand environmental policy. A more effective way would be to examine the relationship established between the actors in their networks, and by overcoming territorial and institutional boundaries.In this context, public policy and environmental governance networks do not follow formal hierarchies and should be treated as autonomous.Thus, understanding the decision-making processes and the direction of the changes depend on the structure and the position of the actors within the networks.
Keywords: Environmental policy - Amazon; Social sciences - Network analysis;
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 1
Os cenários da política ambiental ... 1
A política de conservação ambiental e seus impactos na Amazônia ... 4
Política ambiental em rede ... 8
Análise de redes sociais ... 11
Métodos e técnicas de pesquisa ... 14
Estrutura da tese ... 19
CAPÍTULO I – PROCESSOS POLÍTICOS E SOCIAIS DA GOVERNANÇA AMBIENTAL NA AMAZÔNIA ... 21
1.1 Introdução ... 21
1.2 Expropriação e conflitos na Amazônia ... 22
1.3 A política e o ambiente ... 27
1.4 As Unidades de Conservação ... 29
1.4.1 O SNUC ... 31
1.4.2 O Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP) ... 38
1.4.3 Estrutura da governança de Áreas Protegidas ... 41
1.5 Os acordos de pesca ... 42
1.6 Conclusão ... 49
CAPÍTULO II – A VIAGEM DAS PRÁTICAS POLÍTICAS: A DIFUSÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL E DOS MODELOS DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ... 53
2.1 Introdução ... 53
2.2 A difusão da política pública ... 54
2.3 A Difusão dos modelos de Área Protegida... 60
2.3.1 O Estado e a difusão vertical do modelo Parque Nacional: o caso do Jaú ... 60
2.3.2 A ação não-estatal na difusão da política pública ... 71
2.3.3 A difusão horizontal da ideia da RESEX do rio Unini ... 78
2.3.5 A Associação dos Moradores do Rio Unini (AMORU) e o acordo de pesca .... 92
2.3.6 Os percalços da criação da RESEX ... 100
2.3.7 A força das redes sociais na difusão da política ... 106
2.4 Uma outra história: a difusão horizontal e vertical da ideia da Reserva de Desenvolvimento Sustentável ... 111
2.4.1 A política ambiental do estado do Amazonas ... 123
2.4.2 Guinada na Política Estadual do Meio Ambiente ... 124
2.4.3 Uma nova fase para as Unidades de Conservação estaduais ... 130
2.4.4 Programa Zona Franca Verde (ZFV) ... 131
2.4.5 A Política de Mudanças Climáticas e as Unidades de Conservação ... 133
2.4.6 Programa Bolsa-Floresta e a Fundação Amazônia Sustentável ... 134
2.5 A difusão vertical da RDS Rio Negro ... 137
2.6 Conclusão ... 146
CAPÍTULO III – REDE DE POLÍTICA PÚBLICA E GOVERNANÇA NO RIO UNINI ... 149
3.1 Introdução ... 149
3.2 Rio Unini, seus grupos e seus atores ... 150
3.3 Governança ambiental e redes de políticas públicas ... 157
3.4 A Estrutura da rede de política pública e governança do rio Unini ... 163
3.5 Centralidades e relações de poder ... 169
3.5.1 Graus de centralidade (degree) e de entrada (indegree) ... 171
3.5.2 Eigenvector ... 177
3.5.3 Grau de Intermediação ... 181
3.5.4 Proximidade ... 185
3.5.5 Centralidade do β de Bonacich: a relação entre centralidade e poder ... 188
3.6 Atores e grupos na rede de política pública e governança ... 193
3.6.1 Moradores ... 201
3.6.2 ICMBio ... 212
3.6.3 FVA ... 218
3.6.4 Outros grupos ... 222
CAPÍTULO IV – AS REDES NAS MUDANÇAS INSTITUCIONAIS E
TERRITORIAIS DO BAIXO RIO NEGRO ... 227
4.1 Introdução ... 227
4.2 Analisando as mudanças no rio unini: a redelimitação ... 228
4.3 Análise Institucional ... 239
4.3.1 Para entender a mudança institucional... 244
4.4 Os mecanismos da mudança institucional no rio Unini ... 245
4.5 Redes sociais e mudanças institucionais ... 247
4.6 As ONGs na governança ambiental ... 250
4.7 Conclusão ... 255
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 257
À minha amada família,
Meus pais Anildo e Valdilene,
Meu irmão Igor.
Agradecimentos
Ao longo desta caminhada, muitos foram os que contribuíram para a plena realização deste trabalho, assim sendo, gostaria de expressar o meu mais profundo agradecimento a todos e todas que ajudaram com boas ideias, que compartilharam os momentos de angústia, mas que também estiveram presentes nos momentos de celebração.
À Professora Dra. Lúcia da Costa Ferreira, orientadora, que foi minha primeira incentivadora a começar o doutorado, logo em seguida ao término do mestrado. Lúcia simboliza uma daquelas combinações do acaso que nos faz rever os planos e nos coloca em outra direção. Ao final desta tese, sem dúvida, vejo o quanto valeu oesforço.
Aos meus colegas do Programa de Doutorado em Ciências Sociais, pelas instigantes discussões durante as disciplinas cursadas, pela troca de ideias, pelo companheirismo e pelas celebrações nas horas vagas. Apesar do tempo de convivência ter sido curto, o mesmo foi bastante enriquecedor.
A todos os professores e funcionários do Programa de Doutorado em Ciências Sociais, pela excelência e pelo pronto atendimento.
Aos amigos do grupo sobre Conflitos Sociais, coordenado pela Professora Dra. Lúcia da Costa Ferreira, sediado no Núcleo de Estudos e Pesquisas Ambientais (NEPAM), especialmente, à Gabriela Di Giulio, Eduardo Viglio, Francisco Araos e Jorge Calvimontes, que deram importantes contribuições para o andamento desta tese.
Aos funcionários do NEPAM, sempre atenciosos e dispostos.
Ao casal de amigos, Jean Maia e Fabiane Vinente, pelo abrigo e confiança concedida desde minha chegada à Campinas. O auxílio de vocês foi essencial no período inicial desta caminhada.
Às chefes do Parque Nacional do Jaú e Reserva Extrativista do Rio Unini, respectivamente, Mariana Leitão e Ana Luiza Figueiredo, pela aceitação do trabalho e, principalmente, por permitirem que eu integrasse as excursões de trabalho organizadas pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio). Sem este auxílio o trabalho seria impossível.
Ao chefe da Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Rio Negro, Pablo Pacheco, que também auxiliou na pesquisa de campo ao permitir que eu integrasse as excursões organizadas por ele.
Aos moradores do rio Unini e do rio Negro, que aceitaram participar desta pesquisa, pois em meio aos muitos problemas que precisam enfrentar, ainda dispuseram de tempo para responder àsminhas perguntas, permitindo que eu soubesse um pouco mais sobre suas vidas.
À Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Amazonas (FAPEAM), pela bolsa de estudos/pesquisa, concedida no âmbito do Programa de Apoio à Formação de Recursos Humanos Pós-Graduados do Estado do Amazonas RH-DOUTORADO.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), pela bolsa de estágio de doutorado no exterior, concedida no âmbito do Programa de Doutorado Sanduíche no Exterior (PDSE), na Indiana University
Bloomington, Estados Unidos.
Ao meu Professor orientador, Dr. Armando Razo, do Departamento de Ciência Política, da referida Universidade, pela recepção e pelas disciplinas, as quaisme permitiu participar.
Ao Professor Dr. Weihua An, do Departamento de Sociologia, da mesma Universidade, pelas aulas que me ajudaram no aprofundamento do conhecimento em análise de redes sociais.
Aos professores e funcionários do Vincent and Elinor Ostrom Workshopin
Political Theory and Policy Analysis,do qual fiz parte como Visiting Scholar.
Especialmente, aos professores Daniel Cole e Burnell Fischer, pela recepção e pelas aulas, bem como aos funcionários Darla Kuh e David Price, por toda a ajuda que me foi dada durante as várias horas que passava no Ostrom Workshop.
Aos outros Visinting Scholarspelas trocas de ideias e camaradagens, sobretudo, ao Zhu Yukun, Claudia Konrad, Li Guoqing, Timor Sharan, Jampel Dell'Angelo, Sergio Villamayor, Irene Iniesta, Josephine Van Zeben e Keith Taylor.You
were the best!
Ao casal de amigos, Sam Schramski e Ana Carolina de Lima, e a Terrin Tamati, pelo companheirismo e amizade, além de todos e todas da Bloomington
funcionários e colegas do Broadview Learning Center, lugar este, onde conheci pessoas queridas, que me ajudaram no conhecimento da língua inglesa e deixaram-me saudades.
Thanks so much guys!
Ao Fundo de Apoio ao Ensino, à Pesquisa e à Extensão (FAEPEX), da UNICAMP, pelo auxílio financeiro à pesquisa de campo e à participação em eventos científicos internacionais.
Ao Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal do Amazonas (UFAM),do qual faço parte como professor, desde 2013, que me concedeu redução de carga horária e liberação de um semestre para que eu pudesse dedicar-me,inteiramente, a este trabalho. Muito obrigado, pois sem esta compreensão e apoio, o trabalho tornar-se-iamuito mais difícil.
Para finalizar, não posso deixar de mencionar minha amada família, a qual esteve sempre ao meu lado, nunca me deixando desistir. Esta conquista não é apenas minha, mas nossa, meu querido pai, Anildo Melo Jacaúna, minha amada mãe, Valdilene da Silva Jacaúna e meu irmão, Igor da Silva Jacaúna. Muito obrigado!
LISTA
DE
FIGURAS
FIGURA 1 - ÁREA DE ESTUDO ... 16
FIGURA 2 - ÁREAS PROTEGIDAS DA AMAZÔNIA LEGAL ... 39
FIGURA 3 - NOROESTE DA AMAZÔNIA COM A LOCALIZAÇÃO DO PARQUE NACIONAL DO JAÚ ... 62
FIGURA 4 - LIMITES DA RESEX DO RIO UNINI E PARNA DO JAÚ ... 88
FIGURA 5 - ORDENAMENTO PESQUEIRO NO MOSAICO DE ÁREAS PROTEGIDAS DO BAIXO RIO NEGRO. ... 99
FIGURA 6 - SOCIOGRAMA DA DIFUSÃO DO MODELO RESEX NO RIO UNINI. ... 107
FIGURA 7 - LOCALIZAÇÃO DA RDS MAMIRAUÁ. ... 114
FIGURA 8 - CORREDORES ECOLÓGICOS NO BRASIL ... 127
FIGURA 9 - LOCALIZAÇÃO DA RDS RIO NEGRO ... 145
FIGURA 10 - SOCIOGRAMA DA REDE DE POLÍTICA PÚBLICA E GOVERNANÇA AMBIENTAL DO RIO UNINI. ... 163
FIGURA 11 - DIFERENTES ESTRUTURAS DE REDE. ... 165
FIGURA 12 - GRÁFICOS DE MEDIDAS DE CENTRALIDADE ... 171
FIGURA 13 - ATORES COM MAIOR PRESTÍGIO NA REDE DE GOVERNANÇA. ... 176
FIGURA 14 - GRAU DE INTERMEDIAÇÃO DOS ATORES NA REDE DE GOVERNANÇA. ... 184
FIGURA 15 - BROKER COORDENADOR. ... 194
FIGURA 16 - BROKER CONSULTOR. ... 195
FIGURA 17 - BROKER REPRESENTANTE. ... 195
FIGURA 18 - BROKER PORTEIRO ... 196
FIGURA 19 - BROKER LIGAÇÃO... 196
FIGURA 20 - COMUNIDADES DO RIO UNINI. ... 229
FIGURA 21 - MOSAICO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO BAIXO RIO NEGRO... 238
FIGURA 22 - ELEMENTOS DO SISTEMA DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ... 248
FIGURA 23 - ÁREA DA RESERVA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL PURANGA CONQUISTA. ... 255
LISTA
DE
TABELAS
TABELA1– PROPORÇÃO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E TERRAS INDÍGENAS, POR
ESTADO, DA AMAZÔNIA LEGAL, 2010 ... 40
TABELA2 – DISTÂNCIAS GEODÉSICAS ENTRE OS ATORES DA REDE DE GOVERNANÇA DO RIO UNINI ... 166
TABELA3 - NÍVEL DE ENVOLVIMENTO E ATIVIDADE DOS ATORES NA REDE DE GOVERNANÇA ... 172
TABELA4 – GRAU DE CENTRALIDADE DO EIGENVECTOR ... 178
TABELA5 – GRAU DE PROXIMIDADE ENTRE OS ATORES DA REDE DE GOVERNANÇA DO RIO UNINI ... 187
TABELA6 – PODER E CENTRALIDADE ... 189
TABELA7 – FREQUÊNCIA DOS TIPOS DE BROKERS DESEMPENHADO PELOS ATORES .... 198
TABELA8 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 1 ... 202
TABELA 9 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 2 ... 202
TABELA10 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 4 ... 203
TABELA 11 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 5 ... 204
TABELA 12 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 7 ... 204
TABELA13 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 23 ... 205
TABELA14 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 12 ... 205
TABELA15 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 19 ... 207
TABELA16 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 37 ... 207
TABELA17 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 32 ... 208
TABELA18 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 21 ... 209
TABELA19 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 31 ... 210
TABELA20 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 30 ... 210
TABELA21 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 33 ... 211
TABELA22 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 24 ... 213
TABELA23 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 20 ... 214
TABELA24 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 10 ... 215
TABELA25 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 11 ... 215
TABELA26 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 29 ... 216
TABELA27 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 25 ... 218
TABELA28 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 27 ... 219
TABELA29 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 22 ... 220
TABELA30 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 26 ... 221
TABELA31 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 39 ... 222
TABELA32 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 44 ... 223
TABELA33 – MATRIZ DE RELAÇÃO ENTRE OS GRUPOS DO ATOR 28 ... 224
LISTA
DE
QUADROS
QUADRO1 – TRÂMITE DA LEI Nº 9.985 QUE INSTITUI O SNUC (1988-2000) ... 35
QUADRO2 – MODELOS DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO SNUC ... 36
QUADRO3 – PRESSÕES SOFRIDAS PELOS MORADORES PARA QUE SAÍSSEM DOS RIOS JAÚ E CARABINANI ... 67
QUADRO4 – RELAÇÃO ENTRE TIPOS DE ESTRUTURA DE REDES COM QUALIDADES DA GOVERNANÇA ... 168
LISTA DESIGLAS E ABREVIATURAS
AEMPNJ Associação dos Ex-moradores do Parque Nacional do Jaú AmazonasTur Empresa Estadual de Turismo do Amazonas
AMORU Associação de Moradores do Rio Unini APA Área de Proteção Ambiental
ARIE Área de Relevante Interesse Ecológico ARPA Áreas Protegidas da Amazônia
ASPROC Associação de Produtores Rurais de Carauari BASA Banco da Amazônia S.A
CAMURA Central das Associações de Moradores e Usuários da RDS Amanã CDB Convenção sobre Diversidade Biológica
CDCMAM Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias CEBs Comunidades Eclesiais de Base
CERBAC Conselho Estadual da Reserva da Biosfera da Amazônia Central CNBB Conferência Nacional dos Bispos do Brasil
CNPT Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentado das Populações Tradicionais
CNS Conselho Nacional dos Seringueiros
CODEMA Coordenadoria de Ecologia e Recursos Naturais do Centro de Desenvolvimento, Pesquisa e Tecnologia do Estado do Amazonas CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONSEMA Conselho Estadual do Meio Ambiente
COOMARU Cooperativa Mista Agroextrativista do Rio Unini CoopXixuaú Cooperativa Xixuaú
CPT Comissão Pastoral da Terra
CEUC Centro de Unidades de Conservação
EE Estação Ecológica
EEM Estação Ecológica Mamiraúa
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
FAS Fundação Amazônia Sustentável
FEPESCA Federação dos Pescadores dos Estados do Amazonas e Roraima FLOE Floresta Estadual
FLONA Floresta Nacional
FOPEC Fórum Permanente em Defesa das Comunidades Rurais de Manaus
FUNBIO Fundo Nacional de Biodiversidade FUNATURA Fundação Pró-Natureza
FVA Fundação Vitória Amazônica
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis IBDF Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
IDESAM Instituto de Conservação e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas
IDSM Instituto de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá IECAM Instituto Ecológico e Comunitário da Amazônia IFAM Instituto Fundiário do Estado do Amazonas
IMA Instituto de Desenvolvimento dos Recursos Naturais e Proteção Ambiental do Estado do Amazonas
INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária INPA Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia
IPAAM Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas IPÊ Instituto de Pesquisas Ecológicas
ISA Instituto Socioambiental
IUCN International Union for the Conservation of Nature
MEB Movimento Educacional de Base MMA Ministério do Meio Ambiente
NUPAUB Núcleo de Apoio à Pesquisa sobre Populações Humanas e Áreas Úmidas Brasileiras
ONG Organização Não-Governamental
PAEA Plano Ambiental do Estado do Amazonas PGAI Plano de Gestão Ambiental Integrada
PIM Polo Industrial de Manaus
PNAP Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas PNB Política Nacional da Biodiversidade
PND Plano Nacional de Desenvolvimento PNMA Programa Nacional do Meio Ambiente
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPG-7 Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais Brasileiras
PRODEPEF Projeto de Desenvolvimento e Pesquisa Florestal RDS Reserva de Desenvolvimento Sustentável
RDSM Reserva de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá REBIO Reserva Biológica
RESEX Reserva Extrativista
RF Reserva Faunística
RPPN Reservas Particulares do Patrimônio Natural RVS Refúgio da Vida Silvestre
SDS Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas
SEMA Secretaria Especial do Meio Ambiente
SEMACT Secretaria de Meio Ambiente Ciência e Tecnologia
SEPLAN Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservação
SPEVEA Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia
SUDAM Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia SUDEPE Superintendência do Desenvolvimento da Pesca SUDHEVEA Superintendência da Borracha
SUFRAMA Superintendência da Zona Franca de Manaus
UC Unidade de Conservação
UE União Europeia
UFMG Universidade Federal de Minas Gerais
UICN União Internacional para Conservação da Natureza WCS Wildlife Conservation Society
WWF World Wide Fund for Nature
ZFM Zona Franca de Manaus ZFV Zona Franca Verde
INTRODUÇÃO
Os cenários da política ambiental
A política ambiental é configurada pela multiplicidade de atores e instituições interessados nos processos decisórios de vários temas, tais como a conservação dos recursos naturais e da biodiversidade, o controle da poluição e dos impactos da implantação de empreendimentos de infraestrutura, entre outros. Os debates acerca da questão vêm sendo largamente ampliados nos últimos anos por diversas áreas do conhecimento, promovendo a produção de conhecimento tanto pelas ciências sociais quanto pelas ciências naturais.
Ao mesmo tempo, as preocupações com as mudanças ambientais globaisincorporaram-se, algumas mais que outras, nas agendas políticas dos Estados por todo o mundo. Assim, no que cabe às ciências sociais, cria-se uma dupla preocupação. Por um lado, procura-se conhecer as relações humanas em si e sua relação com a natureza e, por outro, como a política, os Estados e governos lidam com os problemas apontados pelos anunciantes da crise ambiental.O que motiva este estudo, seguindo uma das preocupações tradicionais das ciências sociais ao abordar o tema ambiental, é esclarecercomo a política, seus atores e suas redeslidaram e lidam com a questão ambientalno Brasil ede que maneira este tema foi pensado e executado na região amazônica.
No Brasil, o estudo da política ambiental começa a partir da década de 1980. Nesta época, entre os trabalhos que procuravam analisar o processo de institucionalização da questão ambiental na esfera administrativa do Estado, destacam-se o trabalho de Monteiro (1981), que aborda a institucionalização da política ambiental entre os anos de 1960-80 e o de Guimarães (1991), que trata da gestão ambiental no Brasil e o surgimento do que ele denominou de “ecopolítica”, analisando, especialmente, a atuação da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA) (FERREIRA, Leila, 1992b). Já no início da década de 1990, Ferreira, Leila (1992a) analisa a política ambiental no estado de São Paulo dando ênfase à interação dos atores e seus diferentes interesses na formação da política ambiental. É possível considerar que
tais trabalhos inauguram o campo de estudos da política ambiental no Brasil e se filiam a uma literatura que internacionalmente, desde a década de 1970, sobretudo nos Estados Unidos e na Inglaterra, já vinha sendo elaborada com mais força.
Desdaca-sedois eventos como os fundadores da dimensão pública da questão ambiental e que, por isto, demandaram um tratamento político e a sua posterior incorporação nas agendas de diversos governos.O primeiro foi o Relatório do Clube de Roma ou Relatório Medows, de 1972, chamado de Limites do Crescimento,o qual apontou para a necessidade de repensar as bases do crescimento econômico, assinalando que o mundo físico possui limites e que a deterioração ambiental era fruto de um longo e intensivo processo de exploração dos recursos naturais. Tal relatório sugeriuuma reflexão sobre os efeitos da atividade econômica no planeta e a urgência em se criar alternativas. O segundo foi a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo, também em 1972. Embora, como no caso brasileiro, a dimensão ambiental já estivesse na pauta das políticas públicas1, o interesse aumentou a partir da década de 1970, quando foram criados institutos e secretarias especiais para lidar especificamente com a questão ambiental.
No que se refere à literatura produzida por cientistas sociais, relacionada à questão ambiental, não resta dúvida de que os eventos supracitados contribuíram para o início de um esforço coletivo para a compreensão do problema, pois, como menciona Mann (1986), antes da década de 1970, críticos ainda lamentavam o fato de que a literatura na área das ciências sociais pouco produzira sobre o tema. Não obstante, houve um avanço significativo da produção sociológica e politológica a partir da década de 1970, direcionando os estudos para a análise do processo político e de formação da política pública ambiental, bem como dos aspectos institucionais e administrativos (FERREIRA, Leila,1992b). Essa geração de cientistas sociais, que surgiram após a questão ambiental ganhar dimensão pública, preocupou-se com o entendimento dos processos institucionais federais e da atuação dos policymakers na política ambiental (FERREIRA, Leila,1992b).
A intensidade dos debates acadêmicos, a mobilizações dos movimentos sociais ambientalistas (que também passam a ganhar força a partir da década de 1970) e
1
Medeiros (2006) mostra como a questão ambiental incorpora-se na política brasileira, desde o Período Colonial, principalmente, na criação de áreas protegidas. Mais detalhes também poderão ser consultados no Capítulo II desta tese.
a incorporação das demandas ambientais nas políticas públicas, caracterizaram a proteção ambiental como uma política setorial peculiar, de forte impacto político, sendo responsável pela alteração nos arranjos institucionais em todos os níveis da atuação estatal (FREY, 2009). Além disso, novos atores políticos entraram em cena, tais como agências e institutos voltados à questão ambiental,ao ladodo seu corpo técnico especializado, organizações não governamentais ambientalistas, movimentos sociais, institutos de pesquisa e seus cientistas, universidades, o setor privado, entre outros.
Tais atores surgem com demandas diferentes, formando coalizões ou estabelecendo conflitos,as relações são definidas a partir dos problema específico a serem tratados. Em razão disso, a política ambiental transformou-se em um subsistema da política pública altamente complexo, onde os outputs e os resultados dependerão das interações sociais, sejam elas de cooperação ou conflito, entre os diversos atores envolvidos na feitura2 da política ambiental. Cabe destacar que as interações sociais entre os diversos atores estão sempre sendo influenciadas tanto pelos arranjos institucionais mais amplos (como o ordenamento jurídico e as regras institucionais formais e informais) quanto pelo comportamento individual dos sujeitos participantes. Somente a partir da agregação destes fatores na análise é que se torna possível entender o processo político de feitura e governança da política ambiental, bem como as mudanças político-institucionais que operam na dinâmica das relações sociais.
Diante disso, esta investigação procura compreender como a política lida com os problemas ambientais, entendendo que a incorporação da questão ambiental na política inaugura um subsistemaparticular dentro da análise de políticas públicas: a política ambiental. O norteador da investigação que aqui se inicia é a problematização sobre esta política e a sua engenharia sobre a Amazônia. Busca-se entender, sobretudo, a rede de relações sociais em torno das políticas de conservação ambiental, isto é, como a política direcionada à conservação ambiental é construída e coordenada pelos atores sociais diretamente participantes de sua formulação e execução.
A preocupação em entender as configurações locais da política ambiental, nas suas dimensões relacionais a partir do encontro entre atores com diferentes
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Quando refiro-meà feitura da política pública chamo a atenção para o processo de seleção das possibilidades e da tomada de decisões, envolvendo os diversos interessados na questão. Neste caso, os agentes governamentais não são os únicos considerados na análise, pelo contrário, os demais participantes, igualmente (embora relações de poder sempre estejam presentes) recebem o mesmo cuidado.
interesses, mas que se articulam quando conveniências comuns estão em jogo, possibilita pensar e repensar as hierarquias e relações de poder em favor de um diagnóstico preciso, ressaltando as relações que se fazem no mundo real. A pesquisa distancia-se, então, de entender a política focalizando estruturas formais de poder, aproximando-se da compreensão dos microfundamentos da política envolvida na sua feitura e coordenação.
A política de conservação ambiental e seus impactos na Amazônia
O foco da investigação é a política pública de conservação ambiental, especialmente, a política de criação de Unidades de Conservação no Brasil e na Amazônia em particular. As implicações de diversos usuários e as diversas formas de controle do uso dos recursos naturais dentro dessas unidades,quer seja pelo Estado oupelos próprios grupos locais, ou ainda pela colaboração entre o Estado e os grupos locais, serão abordadas nesta pesquisa.
A política de criação de Unidades de Conservação está,há muito tempo, no horizonte das políticas ambientais. Consensualmente o Parque Nacional de Yelowstone,criado em 1872, nos Estados Unidos, é considerado a primeira área de proteção integral do mundo. O modelo foi exportado para outros países, incluindo o Brasil que, inspirado neste modelo, criou o Parque Estadual de São Paulo, em 1896 (MEDEIROSet al, 2004), duas Reservas Florestais, no Acre, em 1911 (MEDEIROS, 2006) e, em 1937, o Parque Nacional de Itatiaia, nas montanhas da Mata Atlântica, no Rio de Janeiro3 (DIEGUES, 2001). Estas áreas foram criadas baseadas nos pressupostos
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Atualmente, no Brasil, existem diversos tipos de unidades de conservação que podem ser divididos em duas categorias: Proteção Integral e Uso Sustentável. As áreas de Proteção Integral não permitem a presença humana, sendo destinadas à preservação da biodiversidade e à pesquisa científica. Em alguns casos, permite-se a atividade turística ou de educação ambiental, desde que haja autorização prévia. Fazem parte desta categoria: Estação Ecológica (Esec), Reserva Biológica (Rebio), Parque Nacional/Estadual (Parna/PES), Monumento Natural (Monat) e Refúgio de Vida Silvestre (RVS). Já as áreas de Uso Sustentável são destinadas tanto para a proteção da biodiversidade quanto para a extração dos recursos naturais. É permitida a presença humana, o turismo, a educação ambiental, a extração de produtos madeireiros e não-madeireiros, com base na ideia de “manejo sustentável” e de acordo com o plano de manejo da unidade. Fazem parte desta categoria: Área de Proteção Ambiental (APA), Área de Relevante Interesse Ecológico (ARIE), Floresta Nacional/Estadual (Flona/Flota), Reserva Extrativista (Resex), Reserva de Fauna (RF), Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS) e Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN).
da ideologia preservacionista americana, denominada wilderness, para a qual a preservação de áreas naturais de exuberante beleza cênica, destinava-se,exclusivamente, para a contemplação e lazer, e que, por contadisso, não deveriam ser habitadas por populações humanas. Isto porque, de acordo com o modelo, a presença humana é incompatível com a conservação ambiental, sendo necessário retirar e afastar os seres humanos dos espaços demarcados.
A política ambiental preservacionista, que demarca e impede a presença humana,coaduna-se com a ideia, cuja solução é a estatização ou a privatização4 dos recursos de uso comum (HARDIN, 1968), assim, o Estado apropria-se de maneira centralizadora ou elege a propriedade privada como solução para o problema da degradação ambiental, indicando a insustentabilidade de sistemas de uso comum dos recursos naturais5. Na prática, a consequência da adoção dessas ideias foi e é a espoliação de grupos sociais de seus territórios de origem e o estabelecimento de fortes conflitos entre os diversos interessados na preservação/conservação ambiental.
Acrescentando, a expansão do mercado de commodities, com a expansão do agronegócio, principalmente em países exportadores de alimentos, tais como o Brasil, historicamente, também tem contribuído para a exploração excessiva de recursos naturais, bem como para as desapropriações de áreas de uso comum e, por conseguinte, para os conflitos sociais. Na Amazônia Brasileira os recursos naturais de uso comum sofrem pressões devido a matriz econômica extensivamente exploradora de recursos naturais, impactando os grupos humanos dependentes das florestas e dos lagos da região para viver. Além disso, a política preservacionista de restrição à presença humana também é outro fator de pressão e de limitação para os atingidos.
No que se refere às pressões econômicas, no estado do Amazonas, por exemplo, os recursos pesqueiros começaram a sofrer com a forte exploração a partir dos anos de 1960 (BATISTAet al. 2004). Neste período, aumentou-se e intensificou-se o comércio de peixe na região, impulsionado pela criação da Zona Franca de Manaus (ZFM), que atraiu para a capital do estado do Amazonas um grande contingente
4 Embora as áreas protegidas denominadas de Uso Sustentável (que serão abordadas adiante) permitam a
presença humana e a extração de recursos naturais, as formas de utilização necessitam obedecer ao plano de manejo de cada unidade, no qual o grau de participação das populações na elaboração das regras nem sempre é equitativo e, assim sendo, cada caso apresenta uma realidade particular que apenas estudos empíricos podem melhor mensurar o nível de participação social dos grupos locais nas tomadas de decisão.
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populacional e contribuiu para o aumento da demanda por pescado, exigindo a ampliação da oferta de peixe e o consequente aumento da pesca para fins comerciais. Por contadisso, muitos pescadores, que outrora só pescavam para o autoabastecimento, passaram a viver apenas da pesca, servindo de força de trabalho para as grandes empresas do setor e aumentando, assim, o esforço de pesca por toda a região.
O crescimento da pesca comercial foi acompanhado por diversos conflitos sociais, envolvendo pescadores comerciais e os ribeirinhos,habitantes das áreas rurais do estado do Amazonas. Contrariando a ideia de que os indivíduos não seriam capazes de controlar o uso dos recursos naturais, muitas comunidades rurais da Amazônia passaram a se organizar com o intuito decontrolar e, muitas vezes, coibir o acesso de barcos de pesca comercial aos lagos próximo às suas moradias (CASTRO, 2000; JACAÚNA; FERREIRA, Lúcia, 2011). Este movimento ficou conhecido como “Movimento de Preservação dos Lagos” e teve o apoio da Comissão Pastoral da Terra (CPT) e de seus assessores, para auxiliar os ribeirinhos na luta contra a pesca comercial.
Nos anos 2000, o Estado brasileiro, através do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), reconheceu o movimento e suas reivindicações e constituíram os chamados “acordos comunitários de pesca”, ou seja, uma parceria entre o Estado e as populações locais na gestão dos recursos pesqueiros, sistema este, definido na literatura como comanejo (CARLSSON; BERKES, 2005). O acordo de pesca transformou-se, então, em uma instituição formal local, com regras e normas próprias e coma participação de inúmeros atores sociais, tais como a população local, a Igreja eos agentes do Estado, dentre outros.
O processo de constituição dos acordos de pesca, bem como sua institucionalização torna-se importante nesta investigação, já que esta ferramenta de controle e gestão dos recursos pesqueiros converte-se em um modelo importante para a governança ambiental na Amazônia e um instrumento corriqueiro na política ambiental da região. Como será mencionado nos capítulos que seguem, os acordos de pesca funcionam, algumas vezes, como ferramenta que auxilia no estabelecimento de Unidades de Conservação (UCs) por ser um processo mais rápido de ser implementado do que os Planos de Manejo das UCs. Em outras, o acordo é invocado na tentativa de controlar ou diminuir os conflitos de pesca. (VideCapítulos I e II)
A partir dos anos de 1990, a política ambiental ganhou ainda mais mecanismos de gestão com a criação de modelos descentralizados e mais inclusivos, pelo menos idealmente, de Unidades de Conservação, denominadas de Uso Sustentável. A Amazônia brasileira é o locus,por excelência, de implantação destes modelos.Apenas como primeira aproximação ao contexto atual, em termos de área, entre 2003 e 2006, foi criada na Amazônia a maior quantidade de Unidades de Conservação federais e estaduais da história, isto é, do total existente em 2010, 40% foi criada neste período (VERÍSSIMO et al, 2011). Entre os Estados que mais contribuíram para este percentual,destaco o Pará que conta com a proteção de 149.000 km² e o Amazonas com 87.000 km². Veríssimo et al (2011) aponta três principais motivos para o boom de Unidades de Conservação, criadas a partir de 2003. Primeiro, a necessidade de combater o desmatamento ilegal associado à grilagem de terra (principalmente ao sul do estado do Pará). Segundo, a urgência em proteger regiões com alto valor biológico. E, por fim, a necessidade de atender à demanda das populações locais (por RESEX e RDS) e de produção florestal sustentável (Flonas e Flotas).
O modelo das áreas protegidas denominado de uso sustentável também tem como pressuposto a ideia da cogestão ou do comanejo, isto é, a ampliação da participação social na gestão das Unidades de Conservação e a garantia de direitos de uso comum dos recursos naturais. Nesse modelo, Estado e populações residentes no interior das áreas demarcadas compartilham responsabilidades na gestão dos recursos naturais. Desta forma, a política pública de conservação ambiental na Amazônia segue com nitidez os pressupostos que afirmam que o Estado não consegue mais, sozinho, assumir a gestão sobre os recursos naturais, nem atender as demandas sociais oriundas dos diversos interesses que estão em jogo na arena política (PIERRA; PETERS, 2000), cooperando, delegando ou auxiliando outras instituições para diversas tarefas de interesse público.
Isto não significa que o Estado deixa de ser relevante para o processo político ou tenha perdido o seu papel de atuar sobre os problemas públicos a partir de decisões governamentais. Não obstante o crescente papel dos atores subnacionais, supranacionais, transnacionais, estudos demonstram que o Estado não está em decadência. As políticas de desenvolvimento para a Amazônia e o seu impacto social e ambiental são exemplos da força da ingerência estatal sobre os destinos das políticas e
das vidas das pessoas. Agora, quando aproximamos o olhar para os vários níveis da feitura e coordenação da política pública, percebemos a complexidade e a diversidade do processo e, em alguns casos, a própria coordenação hierárquica deixa de ser eficiente na medida em que os atores públicos, privados, não-governamentais e comunitários articulam-se em uma rede de política pública (semi) autônoma ou autogovernada (RHODES, 2007), ou seja, a própria articulação entre os atores torna-se mais importante do que hierarquias formais.
Política ambiental em rede
Em algumas políticas setoriais, incluindo a ambiental, o papel do Estado e da sociedade civil são reconfigurados. Em um cenário político onde a sociedade civil é caracterizada pelo seu papel de confrontação com o Estado, em alguns casos, passam a ser corresponsáveis (Estado e sociedade civil), inseridos em uma relação entre “iguais” na identificação e escolha das soluções para os problemas. O Estado, por seu turno, assume dois papeis: é corresponsável na identificação e solução dos problemas sociais, promotor da qualidade de vida e desenvolvimento social; ao mesmo tempo é promotor e coordenador das parcerias estabelecidas com a sociedade civil uma vez que promove ambientes organizativos permitindo a participação social na dinâmica das políticas públicas.
Evidente que os atores da sociedade civil, do Estado e a forma como atuam não estão definidos.As relações sociais entre eles, a priori, podem gerar inúmeras consequências (posto que são indeterminadas) e produzir diferentes assimetrias (pois são combinações do acaso e de cada caso), apenas um olhar atento à dinâmica específica da política pode precisar a relevância de cada ator e os efeitos sobre a feitura e coordenação da política pública. Nestes critérios, a governança (e não mais o governo) pode realizar-se de inúmeras maneiras, pois o Estado não é o único ator no processo. As redes formadas a partir das parcerias entre Estado e os diversos setores da sociedade civil são reguladas de forma autônoma, diferente da regulação centralizadora do Estado ou do mercado (JESSOP, 1998), embora, empiricamente, estas três esferas (Estado, mercado e redes) estejam constantemente se influenciando.
A análise dos dados desta pesquisa demonstra que a política de conservação ambiental na Amazônia, direcionada para a criação de áreas protegidas, apresenta uma diversidade de atores. Diante disto, este estudo procura contribuir para o entendimento de como a política pública para a conservação ambiental foi e é construída, partindo da premissa de que a maneira mais adequada é desvelando-se o desenho e as propriedades da sua rede de política pública (policy network) (MARSH; SMITH, 2000; RHODES; MARSH, 1992; SANDSTRÖM; CARLSSON, 2008).
Esta rede articula a feitura da política pública ao mesmo tempo em que realiza a governança a partir das relações sociais. Marsh (1998, 2008) distingue, conceitualmente, rede de política pública e governança. Por rede de política pública entende-se os vários níveis de intermediação entre interesses divergentes no processo de elaboração da política, superando modelos corporativistas e pluralista. Por governança entende-se as mudanças administrativas na forma pela qual o Estado administra os recursos públicos, superando o modelo hierárquico ou o modelo de mercado. Todavia, percebe-se que tanto a ideia de rede de política pública quanto a de governança indicam a situação na qual vários atores (grupos, instituições ou organizações) estão negociando, cooperando ou competindo em torno de uma questão específica da política pública, seja na elaboração ou na coordenação, assim, a rede de política pública também é uma forma de governança.
Ademais, também é possível afirmar que a rede de política pública e governança é uma forma de ação coletiva, pois os atores inseridos na rede produzem relações de confiança e de identidade, mobilizam recursos e participam de estruturas de oportunidades (CARLSSON,2000; GIRALDO et al., 2009). Neste sentido, as redes podem funcionar como canais de comunicação, onde ideias, valores e práticas políticas podem ser difundidas. Da mesma forma que a rede permite oportunidades para alguns, ela pode, também, representar obstáculo para outros. A posição que cada ator ocupa na rede, a influência que ele exerce sobre outros e o controle sobre os recursos materiais e simbólicos transacionados define as características e a direção das mudanças institucionais.
É do interesse desta investigação, entender como a política de criação de unidades de conservação chega à Amazônia, além de como ocorre o processo de difusão da política na região, quais suas redes e os seus mecanismos, como se estrutura a rede
de política pública e governança em uma Unidade de Conservação e, enfim, como ocorre a mudança institucional nas redes de política pública e governança.
A utilização da análise de redes sociais para o entendimento da política e governança ambiental vem sendo utilizada como ferramenta poderosa para compreender as estruturas sociais que formam as instituições de governança e que fundamentam a coordenação da rede de política pública e como estas estruturas afetam odesempenho destas instituições(BODIN, 2006; CARLSSON; SANDSTRÖM, 2008; SANDSTRÖM; ROVA, 2010a, 2010b; SANDSTRÖM; CARLSSON, 2008), assim como o impacto da intervenção estatal nas estruturas de governança (LUBELL, 2004; SCHNEIDER et al., 2003).
Como sugere a literatura, as redes sociais podem funcionar como ferramenta para a análise de políticas públicas, sobretudo quando as políticas estão formuladas a partir de redes de colaboração e negociação entre diferentes atores. Embora nosso objetivo não seja realizar um estudo para avaliar qual modelo institucional ou estrutura responde melhor aos objetivos da conservação ambiental, os resultados do estudo podem subsidiar elementos e indicadores para este tipo de análise. O objetivo desta tese direciona-se para o entendimento da dinâmica das relações sociais subjacentes à elaboração e aplicação da política ambiental em Unidades de Conservação de um modo geral e na Amazônia em particular.
Neste cenário, a Amazônia é singular, pois tornou-se um laboratório de experiências de governança dos recursos naturais e uma oportunidade para investigar a dinâmica da política ambiental e o papel dos diversos atores na sua elaboração e coordenação. Embora a política ambiental na região caracterize-se tantopor sua diversidade institucional (acordos de pesca e diferentes modelos de Unidades de Conservação) quantopor sua característica em rede (presença de vários atores, com intenções diversas, interessados no processo de feitura e governança), a utilização da análise de redes sociais, como teoria e método (BORGATTI et al., 2009), não vem sendo utilizada pelos estudiosos do assunto no Brasil. Tal cenário coloca esta pesquisa em um ambiente frutífero para estimular o debate em torno das possibilidades heurísticas da análise de redes sociais para o entendimento da política ambiental e da gestão de unidades de conservação no Brasil.
Análise de redes sociais
As redes sociais são um conjunto de atores (referenciado como nós) ligados uns aos outros através de diversos tipos de relações sociais (amizades, parentesco, profissão, entre outros). Tais relações tanto podem ser analisadas através dos padrões estruturais que fundamentam as relações como pela dinâmica que as caracterizam, sempre focalizando a relação entre os atores e não os atributos individuais. Assim, examinam-se como os atores estão posicionados dentro da rede e como as relações estão estruturadas dentro dos padrões gerais da rede (SCOTT, 2000; WASSERMAN; FAUST, 1994; WELLMAN; GULIA, 1999)6.
A ideia de “imersão” (embeddedness) das relações sociais dá uma melhor compreensão dos fundamentos analíticos invocadas pelos pesquisadores das redes sociais. A proposta da imersão parte do argumento de que “os comportamentos e as instituições a serem analisados são tão compelidos pelas contínuas relações sociais que interpretá-los como sendo elementos independentes representa um grave mal-entendido” (GRANOVETTER, 2007, p.3). Assim, as relações sociais concretas, capturadas pela análise das redes sociais estão na origem do entendimento das dinâmicas sociais (cooperação, confiança, conflito, mudança). Nesta lógica, os indivíduos possuem relações contíguas em constelações dinâmicas (GOUDSBLOM, 1977) e constituem redes de interdependência de vários tipos, tais como família, classes sociais, Estados, nações e organizações, entre outros (ELIAS, 2008).
As redes sociais não são propriamente uma teoria ou um conjunto de técnicas de investigação complicado, mas uma “nova família de estratégias analíticas, um paradigma para o estudo de comorecursos, bens e, inclusive, posiçõesfluem através de uma particular figuração7 de relação social” 8(EMIRBAYE, 1997, p. 298, tradução
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A história da análise de redes sociais é longa e perpassa pela contribuição de muitas áreas do conhecimento, tais como a matemática, a psicologia, a antropologia, a sociologia e, mais recentemente, com aplicações na física, na biologia, nas ciências da informação, entre outras. Freeman (2004), por exemplo, começa esta história desde 1736 com o início da teoria dos grafos, de Leonard Paul Euler, passando por Georg Simmel até o surgimento, recentemente, de uma possível ciência das redes. Para maiores detalhes ver: Freeman (2004), Scott (2000), Wasserman e Faust (1994) e Prell (2012).
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Figuração é um conceito cunhado por Elias (2008) para explicar a interdependência entre os indivíduos e que suas vidas são moldadas pelas figurações oriundas destas relações. Além disso, as figurações estão constantemente em fluxos e mudanças. Estes processos possuem uma dinâmica própria e só podem ser
nossa). Desta forma, a análise de redes sociais abstém-se de abordagens que começam com indivíduos ou grupos pré-constituídos, procurando ater-se ao estudo transacional dos patrões de relações sociais.
Para os teóricos das redes sociais termos como “sociedade”, “governo” e “economia”, ofuscam o que seria a matéria principal da vida social: “as redes concretas de relações sociais, que ao mesmo tempo incorporam e transcendem organizações e instituições convencionais” (MIZRUCHI, 2006, p. 73). Deste modo, a estrutura social analisada pela metodologia das redes sociais é construída a partir das transações contidas nos padrões de relações sociais.
A análise das redes sociais torna-se uma experiência com potencial inovador, uma vez que permite construir estudos empíricos precisos sem eleger,a priori, qualquer relação causal dos atores sociais a uma pretensa estrutura social. Neste sentido, transforma-se em um “estruturalismo empírico” ou uma espécie de “individualismo relacional”, pois “permite a realização de investigações sofisticadas e diretas sobre os padrões de relação entre indivíduos e grupos, aproximando-nos dos tão decantados microfundamentos da ação social sem a perda de visão da estrutura” (MARQUES, 1999, p. 47).
Borgatti(2003) chama a atenção para o fato de que valorizar a estrutura das redes sociais sobre os indivíduos ou o papel das relações sociais sobre a estrutura da rede depende das preocupações do pesquisador, isto é, os mecanismos explicativos interessantes ao analista. É possível, assim, distinguir entre os pesquisadores que exaltam explicações mais estruturalistas, como no caso de Coleman (1990) e Burt (1992) que procuram entender a importância do capital social, focalizando a estrutura ou a configuração das redes centradas no ego, negligenciando os recursos que fluem nas relações sociais; dos que privilegiam as conexões entre os indivíduos, como no caso dos trabalhos de Lin (2001) e Snijders (1999) que se ativeram nos recursos que fluem através das redes sociais. Não obstante, parece-me mais interessante a combinação do estruturalismo empírico com o individualismo relacional, caminhando na direção de uma abordagem dialética das redes sociais, como sugere Marsh e Smith(2000), para os
entendidos a partir das relações sociais. Assim, a ideia na qual a sociedade é construída por estruturas superiores e que os indivíduos são moldados por estas estruturas mostra-se incompleta.
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“(...) new family of analytical strategies, a paradigm for the study of how resources, goods, and even positions flow through particular figurations of social tie” 8(EMIRBAYE, 1997, p. 298).
estudos das redes de política pública (policy networks), mas sem cair na armadilha do codeterminismo, como alerta Dépelteau (2008)9, ou seja, o importante é combinar as estratégias a fim de chegar a um conhecimento mais abrangente do fenômeno em estudo.
A mudança de foco dos atributos para os contatos e relações sociais é o que nos permite escapar da armadilha estruturalista ou individualista da determinação e da codeterminação, bem como entender a realidade social a partir das dinâmicas e fluxos sociais que ocorrem sincronicamente. O pressuposto básico é que nenhum ator específico pode alterar toda a estrutura social conforme sua vontade, assim como nenhuma estrutura social pode determinar as ações de qualquer indivíduo. Assim sendo, não são os atributos individuais ou dos grupos (caraterísticas e qualidades) que interessam na análise, mas os contatos, vínculos e conexões arranjados pelos atores.
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Dépelteau (2008) elabora cinco princípios básicos da emergente sociologia relacional (sobre a sociologia relacional ver Emirbayer (1997)). São eles: transação, primazia dos processos, desreificação, perspectiva relacional e emergência. O primeiro, o princípio da transação, apregoa que específicas ações sociais só podem ser entendidas como parte de uma rede de transações, ou seja, qualquer ação individual é sempre uma peça que se move em um quebra-cabeça composto por ações interdependentes. A transação torna-se o foco da análise substituindo a ideia supersocializada/determinista (estrutura constrange a ação), como nas teorias estruturalistas, subsocializada/voluntarista (ação constrange a estrutura), como na teoria da escolha racional ou codeterminista, como nos trabalhos de Bourdieu (1980), Giddens (1984), Mills [1959] (2000), Berger e Luckmann (1966) e Acher (1982). O segundo, o princípio da primazia dos
processos, refere-se às características dinâmicas, contínuas e processuais do universo social. Todavia, é
necessário ter cuidado para não cair nas armadilhas causadas pela redução dos processos, transformando-o em “ctransformando-oisa”, separandtransformando-o transformando-os indivídutransformando-os da stransformando-ociedade transformando-ou tirandtransformando-o-transformando-os de seus ctransformando-ontexttransformando-os. Os fenômentransformando-os sociais devem ser abordados como sendo fluidos em vez de fixos, todavia, não se nega que o universo social possua contínuas e similares transações ou estruturas sociais como o mercado, casamento, guerra, amor, racismo, mas estas estruturas devem ser estudadas como cadeias de transações. O terceiro, o
princípio da desreificação, rejeita conceitos e formas de pensar reificados. Assim, estados, classes
sociais, movimentos sociais, partidos políticos, grupos de pressão, nações, empresas e culturas, sociedades, gênero, patriarcado, capitalismo, não são pessoas ou coisas em si, mas processos sociais constituídos historicamente compostos por atores interdependentes através de suas transações. Seguindo essa lógica, a noção de ação social (agência) não pode ser entendida como sendo uma propriedade individual. Evidente que os indivíduos são diferentes um dos outros e desenvolvem padrões particulares de memória e conhecimento, isto faz parte do desenvolvimento do ego, todavia, existem aspectos da ação social que só podem ser entendidos em contextos transacionais empíricos. Nestes termos, a ação social ou agência deve ser entendida como um processo dialógico no qual os indivíduos dividem as experiências da vida um com o outro em contextos organizacionais no tempo e no espaço, sendo modos de responder a problemas que muitas vezes perduram através do tempo e do espaço. O quarto, o princípio da perspectiva
relacional é a tentativa de substituir a perspectiva egocêntrica pela relacional. A visão egocêntrica do
universo social é perfeitamente ajustada com as perspectivas voluntaristas, deterministas e codeterministas, pois mostram o indivíduo ou as estruturas sociais como sendo objetos que estão acima ou a baixo do ego. Desta forma, o objetivo da sociologia relacional é substituir a perspectiva egocêntrica pela relacional através do estudo das transações. Finalmente, o princípio da emergência trata da característica indeterminada e imprevisível das transações, por esse motivo, a sociologia relacional rejeita a busca por leis universais, pois as estruturas sociais são mais ou menos os efeitos das transações, o que inviabiliza qualquer tentativa de uma explicação unívoca.
As relações sociais podem conter graus de dominação e protagonismos podem surgir, porém o interessante da análise é encontrar estas configurações nas relações sociais e nos recursos transacionados no fluxo das redes e não a partir de uma definição a priori. As redes sociais também são diversas, suas estruturas e os seus padrões de relação podem ser alterados de acordo com o tipo de rede investigada. Por isso, a dimensão indeterminada das relações sociais, do não planejado e dos encontros do acaso são importantes pressupostos para os analistas de redes sociais.
Métodos e técnicas de pesquisa
O trabalho empírico foi realizado em quatro Unidades de Conservação da região do Baixo Rio Negro, no estado do Amazonas. Destas, três UCs estão localizadas no rio Unini, São elas: Parque Nacional do Jaú, Reserva Extrativista do Rio Unini e Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Amanã10. A outra UC investigada foi a Reserva de Desenvolvimento Sustentável Rio Negro, localizado no rio que lhe deu o nome, Rio Negro.
A ideia inicial era estudar a rede de política pública e governança de diferentes modelos de UCs, porém, logo de início, o rio Unini mostrou-se paradigmático por comportar três modelos distintos em um mesmo lugar, geograficamente próximos11. A primeira dúvida que surgiufoi como, em um único rio, poderia haver modelos institucionais (com regras e formas de uso próprios) distintos um dos outros? Quais impulsos políticos levaram a esta configuração? O fato de estarem tão próximos fez-me, de imediato, ignorar uma explicação ecológica/biológica, pois ocupam o mesmo rio. Devido a isto, procurei descobrir o processo de difusão das práticas políticas que deram origem ao Parque Nacional do Jaú (margem direita do rio Unini) e a Reserva Extrativista do Rio Unini (margem esquerda). Vale ressaltar queno rio Unini existe apenas uma comunidade da RDS do Amanã, já que as outras estão mais próximas dos Municípios de Tefé (distante 523 km de Manaus), para este objetivo, amesma foi deixada de fora, pois elevaria os custos além de maior tempo de pesquisa. A foz do rio
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Das 22 comunidades que compõe a RDS, apenas a comunidade de Vila Nunes está localizada no rio Unini.
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Unini está a 220 km de Manaus, em linha reta, o que nos proporcionouuma distância menor em termos de deslocamento, além de uma maior facilidadeem chegar até os moradores (Figura 1).
Todavia, era de meuinteresse e pareceu-me importante incluir uma RDS para o enriquecimento desta pesquisa e, assim, entender como se constituiu modelos diferentes de UCs, bem como se deu o processo de difusão no estado do Amazonas. Durante minhas idas a Novo Airão (município localizado a pouco mais de 180 km de Manaus onde se encontra o escritório do ICMBio que administra o Parque Nacional do Jaú e a RESEX do Rio Unini, além do escritório do Centro Estadual de Unidades de Conservação (CEUC) do governo do estado do Amazonas e que administra as UCs estaduais da região do Baixo Rio Negro) estabeleci contado com pessoas ligadas à gestão da RDS do Rio Negro e que me estimularam a desenvolver a pesquisa na área da UC. Nesse encontro, visualizei uma excelente oportunidade do ponto de vista logístico (a RDS do Rio Negro está próxima tanto de Manaus quando de Novo Airão) e heurístico para a pesquisa, pois seria possível reverter a perda com a impossibilidade de realizar a pesquisa com uma parcela mais significativa dos moradores da RDS Amanã. Assim, a RDS Rio Negro passou a integrar o campo empírico da investigação (Figura 1).
Assim sendo, a pesquisa de campo foi realizada no Rio Unini, onde foram visitadas todas as comunidades pertencentes ao Parque Nacional do Jaú e da Reserva de Desenvolvimento do Amanã. No rio Negro visitei algumas comunidades da Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Rio Negro. Para entender a dinâmica das relações sociais na construção das regras de uso dos recursos naturais em UC e os participantes envolvidos na coordenação da política ambiental, foi utilizada a abordagem metodológica denominada bottomup(HULL; HJERN, 1987; HJERN; PORTER, 1997; CARLSSON, 2000),que elege como unidade de análise apenas a rede social dos atores que realmente participam na base das atividades de gestão. Entretanto, no caso desta pesquisa, como não era possível identificar os atores previamente, em um cálculo amostral tradicional, os limites da rede foram definidos de forma indutiva na realidade, isto é, a partir dos atores (SANDSTROM; ROVA, 2010a).
