A ação não-estatal na difusão da política pública

A difusão dos modelos e das práticas políticas não são apenas transmitidos pelo canal dos Estados e dos seus agentes governamentais, outros atores também podem ser responsáveis. Neste caso, a participação da Organização Não-Governamental, Fundação Vitória Amazônica (FVA), na gestão e condução da política ambiental de unidades de conservação nesta região da Amazônia é, particularmente, interessante.

A FVA entra no cenário das unidades de conservação no estado do Amazonas, em 19 de janeiro de 1990, data de sua fundação, quando começa suas atividades no PARNA Jaú, fazendo um levantamento socioeconômico por amostragem (CREADO, 2006). Em seguida, em 1992, realiza, juntamente, com o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA)28, o Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia (INPA) e a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) uma expedição ao PARNA Jaú objetivando elaborar um “plano de atividades imediatas”, cujo resultado foi a elaboraçãodo “Plano de Ação para a Consolidação do Parque Nacional do Jaú” com o intuito de auxiliar as ações do órgão responsável pela gestão (FVA/IBAMA, 1998). No fim do mesmo ano, a FVA, em parceria com pesquisadores do INPA, da Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), eda Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), publica o documento “Censo e Levantamento Socioeconômico dos Moradores do PNJ”, atividade que já havia sido prevista no “Plano de Ação para a Consolidação do Parque Nacional do Jaú”. Neste documento, consta informações importantes para subsidiar o Plano de Manejo do

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O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) foi criado em 22 de fevereiro de 1989, através da Lei nº 7.735 e substituiu o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), no que tange à gestão e fiscalização ambiental no Brasil.

PARNA, que seria elaborado em 1998,tais como o uso de recursos naturais, as relações econômicas e a situação fundiária (FVA/IBAMA, 1998).

Em 1993, a FVA e o IBAMA oficializaram um acordo de cooperação técnica. Este acordo é símbolo de uma parceria que se estenderá por anos e que marca, em definitivo, a participação da ONG nos assuntos relacionados à gestão do Parque Nacional do Jaú e, em seguida, na região do Baixo Rio Negro. No mesmo ano, a FVA reuniu uma equipe multidisciplinar de pesquisadores que atuariam nos próximos três anos no PARNA-Jaú, a qual subsidiariam o Plano de Manejo da Unidade.

Em 1995 foi aprovado o “Plano de Ações Emergenciais” do PARNA Jaú, que foi elaborado a partir das discussões de membros da FVA, técnicos dos IBAMA, representes dos moradores e outras instituições. O objetivo do plano era encontrar possibilidades para o processo de gestão e apontar ações de curto prazo para a proteção da área do parque (FVA/IBAMA, 1998). Outras ações e reuniões foram providas pela ONG para pensar o plano de manejo da Unidade, entre elas a I Reunião sobre Manejo e Conservação de Bichos de Casco (quelônios), realizada em julho de 1995. Um aspecto interessante do manejo dos quelônios era o envolvimento dos moradores locais, em um cenário no qual a presença dos moradores estava sendo questionada, tendo em vista que dentro de um Parque Nacional não era permitida a moradia humana, a participação dos moradores no manejo demonstra uma certa flexibilidade do órgão gestor do Parque , mas também, a influência da FVA neste processo, como indica o Plano de Manejo,

Foram conduzidas atividades socioeducativas, em conjunto com as populações residentes, resultando no mapeamento do uso de recursos naturais na área. Essas atividades criaram também condições para a associação dos conhecimentos tradicionais aos conhecimentos científicos desenvolvidos pelos pesquisadores. A soma dessas informações permitiu um detalhamento acerca do Parque e um maior envolvimento das populações nas discussões, as quais promoveram sucessivas reuniões e dois encontros de representantes das comunidades do PNJ e de artesãos de Novo Airão (FVA/IBAMA, 1998, p. 8- 9).

A participação da FVA foi decisiva na nova forma de coordenação da política ambiental na região do PARNA Jaú e em seu entorno. A inclusão e a sensibilidade no trato dos moradores da Unidade recolocaram a maneira de tratar a questão ambiental, articulando-a com os problemas sociais apresentados pela implementação da Unidade de Conservação (UC). O Plano de Manejo do PARNA Jaú,

elaborado pela FVA, não contou apenas com a ajuda e a colaboração de várias entidades governamentais, não-governamentais e científicas, mas “também com o apoio inestimável dos moradores do Parque, com quem buscou criar um processo participativo que se tornou referência” (FVA/IBAMA, 1998, p. VII). Os moradores do rio Unini também narram a entrada da FVA,

Em 1992, eu lembro bem, nós estávamos aqui no rio Unini e até então essa história de parque era uma coisa ainda longe. As pessoas viviam aqui tranquilas, pressão quase não tinha, o IBDF não tinha condições de vir até aqui, quando eles vieram, era para fazer repressão mesmo né, eles não tinham diálogo, era uma polícia mesmo, que estava para cumprir as leis, as regras. A FVA entrou em 1992, acho que já era IBAMA, com o propósito de criar o plano de manejo do parque. Eu, particularmente, fui descobrir que eu morava dentro de uma Unidade de Conservação em 1992. Eu morava em Manapana na época, o pessoal se apresentaram lá falando sobre Parque. O que é isso? O parque é uma unidade de conservação, de proteção integral, que não pode morar gente... Eu comecei a entender a partir da criação do plano de manejo da Unidade, inclusive era uma desconfiança muito grande quando a FVA entrou... (Levi, pesquisa de campo, novembro de 2013).

De acordo com o Sr. Levi, a FVA, de início, era vista com os mesmos olhos que o IBDF/IBAMA era visto, como a polícia, nas palavras dele: “a FVA era o IBAMA, a polícia”. O morador relata que o órgão estatal enxergava-os como predadores, por isso “a gente tinha o IBAMA como inimigo”. Desta forma, o início dos trabalhos da ONG nas áreas do parque foi marcado por muita desconfiança, os moradores imaginavam que a FVA seria apenas mais um órgão responsável pela vigilância e repressão. O Sr. Levi lembra como era a atuação da ONG:

Uma parte do plano de manejo foi reunir as comunidades, fazer o mapeado das áreas onde a gente usava, dar o nome dos igarapés, de cada rio, de cada espécie de animal, um monte de coisa. A partir daí a FVA fez muitas pesquisas, de 1992 até final da década de 1990. Era mais era pesquisa mesmo... (Pesquisa de Campo, novembro de 2013)

Em 1997, a FVA adota outras estratégias de atuação no PARNA Jaú, principalmente, na área do rio Unini. Neste ano, começam os seus trabalhos de capacitação política junto aos moradores do rio Unini. O primeiro curso, lembrado pelos moradores, foi o “curso de cidadania”, realizado pela parceria FVA e IBAMA. O Sr. Edimilson e Tertuliano lembram deste primeiro curso:

O convite foi feito pela FVA, era para mais pessoas, mas só quem conseguiu ir na época foi nós dois (o outro era o Tertuliano). Foi um curso muito proveitoso, pra gente que tinha pouco conhecimentoem relação a coisas que a gente poderia estar conquistando. A gente não teve só este curso, tivemos várias capacitações. Esse foi um dos melhores cursos que a gente participou porque foi o início de um processo de conhecimento (Edmilson, pesquisa de campo, novembro de 2013).

Eu gostei, porque a gente tomamos conhecimento como a gente pode ser respeitado como cidadão (Tertuliano, pesquisa de campo, novembro de 2013).

O tema da cidadania chega ao rio Unini em virtude de um movimento nacional que ocorre, juntamente, com o estabelecimento de princípios democráticos na política brasileira. Os anos de 1990, que marcam a entrada de novos atores como protagonista políticos (as ONGs então entre estes atores), marcou também a recriação da esfera pública (GOHN, 2012). Neste cenário, desenvolve-se na sociedade brasileira a concepção de cidadania, tratada como categoria não individual, mas coletiva, além de não restrita aos aspectos jurídicos-políticos. A ideia de cidadania passa a incluir e reconhecer todos os seus valores e as suas demandas (TELLES, 1994), assim, os grupos historicamente marginalizados e excluídos socialmente, passam a ser tratados como detentores de direitos legítimos. As ONGs serão responsáveis pela mobilização e atuação junto a estes grupos que passam a ser reconhecidos como portadores de direito. É assim que a FVA passa a atuar no interior do Parque Nacional do Jaú, mobilizando e formando politicamente o seu público-alvo.

Durigan e Borges (2006, p. 75), que trabalhavam juntos na FVA, escreveram: “para complementar as ações focadas nas UCs, está se dando continuidade ao trabalho [da FVA] de capacity building com os grupos locais e, assim, destacamos o evidente fortalecimento dos grupos no contexto dos projetos em andamento na região”. Esta foi uma das características mais impactantes no trabalho da ONG na área do PARNA Jaú, principalmente nas comunidades do rio Unini, além disso, criou-se uma relação de parceria entre a FVA e os moradores locais. Se antes ela era vista com desconfiança, a partir de seu trabalho de educação e mobilização social, a FVA aproxima-se e constrói credibilidade junto aos moradores.

A atuação da FVA estava sintonizada com o movimento que as ONGs ambientalistas promoveram no Brasil, a partir de 1990, estabelecendo parcerias com governos, universidades centros de pesquisa e aproximando-se, cada vez mais, dos

problemas sociais causados por questões ambientais. Na realidade, existiu um forte movimento de ONGs, na década de 1990, atuando diretamente junto aos movimentos sociais, fazendo com que estas servissem como mediadoras entre os coletivos organizados e o sistema de poder governamental, criando uma subesfera entre o público e o privado: o público não-estatal (GOHN, 2012). Uma das principais características da atuação das ONGs foi a articulação das políticas de parceria, estruturadas com o poder público.

No que se refere às ONGs ambientalistas, este tipo de atuação não poderia estar desconectado das discussões globais em torno da questão ambiental a partir da Conferência das Nações Unidades de 1992, onde verificou-se um esforço global para um pacto em torno da recuperação e conservação ambiental (FERREIRA, Lúcia, 1999). Entre os diversos projetos levados pelas ONGs em território nacional, como relata a mesma autora, destaca-se o diagnóstico participativo dos recursos naturais e das suas formas de uso, a transferência de conhecimento e técnicas de manejo e aprimoramento agrícola, as alternativas de geração de emprego e renda, a cogestão de áreas protegidas, além de cursos de capacitação específicos. A FVA embarcou neste tipo de atuação, promovendo várias parcerias, ressaltando-se a cooperação técnica FVA/IBAMA na elaboração do Plano de Manejo do PARNA-Jaú.

As ações empreendidas pelas ONGs movimentam, além de muitas pessoas, recursos financeiros de diversas naturezas. Para a elaboração do Plano de Manejo do Parque Nacional do Jaú a FVA recebeu recursos financeiros do IBAMA, através do Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA), do Fundo Mundial para a Natureza (WWF), da União Europeia (UE), da W. Alton Jones Foundation e do Governo da Áustria. De 1992 a 1997, a FVA arrecadou cerca de R$ 1.600.000,00 de suas fontes financiadoras. Excetuando os recursos captados pelo PNMA, os salários dos pesquisadores e os gastos efetuados pelas instituições colaboradoras29, apenas o IBAMA alocou de 1993 a 1997, a importância de R$ 1.383.480,00, dos quais R$

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As instituições colaboradoras foram: Instituto Nacional de Pesquisa da Amazônia (INPA), Projeto Genesys, State University of New York (SUNY), Universidade Federal do Amazonas (UFAM), Universidade de Brasília (UnB), EMBRAPA, Museu Paraense Emílio Goeldi, Agência Espacial Japonesa (NASDA), Carbon in the Amazon River Experiment (CAMREX) da Universidade de Washington, Petróleo Sabbá, Fundação Ford, Biodiversity Support Program (BSP), Fundação O Boticário de Proteção à Natureza, Fundação Magareth Mee, Fundação Nacional de Saúde, Fundação Oswaldo Cruz, Instituto de Pesquisas Ambientais da Amazônia, Enviramental Systems Research Institute (ESRI) e Cooperativa Nacional de Apicultores (CONAP).

378.042,00 foi destinado exclusivamente para a elaboração do Plano de Manejo (FVA/IBAMA, 1998).

A entrada da FVA no interior do PARNA Jaú promoveu um forte impacto na forma de gestão da área protegida, pois além do conhecimento técnico e da captação de recursos financeiros, ela estabeleceu conexões com vários atores locais e internacionais, potencializando redes sociais de colaboração (NASCIMENTO, 2011), inserindo-se como ator influente, juntamente com os atores governamentais. Da mesma forma, esta inter-relação de atores sociais (ONG, Estado, moradores locais) causou o encontro de várias ideias e diferentes anseios, em um cenário propício para mudanças sociais e institucionais. Finger (1996) tem razão ao afirmar que as ONGs têm funcionado como agentes de aprendizado social, assim, “as ONGs ambientalistas têm contribuído para transmitir o conhecimento técnico-científico e interdisciplinar às coletividades anteriormente apartadas do direito para usá-lo em seu benefício” (FERREIRA, Lúcia, 1999, p. 47). Ao mesmo tempo, a FVA assume o desejo de influenciar as políticas públicas, como aponta Muriel Saragoussi, coordenadora executiva da FVA, até 2003, em entrevista a Léna (2002, p. 299):

Na realidade, parte do reconhecimento ao nosso trabalho vem de nossa capacidade de levar as experiências práticas que desenvolvemos em campo com seriedade também para o campo das políticas públicas, lutando para aumentar a escala de seu impacto. Acho que temos um papel importante na reflexão sobre as políticas públicas e uma contribuição significativa nas suas definições.

É perceptível que a FVA deixe de pensar apenas em servir de suporte técnico ao Estado e aos moradores e passe a orientar e conscientizar os grupos locais no sentido de cobrar dos governos políticas e financiamento. Foi a mudança necessária para configurar a FVA como uma das principais influenciadoras de políticas ambientais na região do Baixo Rio Negro.

Durante a década de 1990, período que coincide com a chegada da FVA, problemas relacionados com a intensificação da pesca comercial em rios e lagos do estado do Amazonas (BATISTA et al., 2004) também afetaram os moradores do rio Unini.

Nessa época houve essa pressão muito grande de geleiros, eu cansei de conferir 30 barcos passando só em um dia ali no Manapana (comunidade

localizada na margem direita do rio Unini), um barco atrás do outro, às vezes, eles paravam nas comunidades e ficava igual uma cidade, muito barco e muita gente, e a gente não estava nem aí, jogava bola com eles. Eu mesmo ainda dizia “aquele lago tem muito peixe”. E aí a gente veio se dá conta que estávamos perdendo tudo de bom que a gente tinha, o nosso sustento (Levi, pesquisa de campo, novembro de 2013).

O relato do Sr. Levi atesta a possível pressão sobre os estoques pesqueiros, principalmente as espécies preferidas pelos pescadores comerciais, no rio Unini e a iminente diminuição das possibilidades de pesca pelos moradores locais. Segundo o Sr. Tertuliano “o rio Unini ficou numa situação que até o que pegar para comer ficou dificultoso, foi uma luta bem grande, nós tivemos que enfrentar várias dificuldades” (pesquisa de campo, novembro de 2013). Outro morador analisa que os acordos comunitários de pesca que estavam sendo organizados em comunidades do rio Solimões, direcionaram os barcos de pesca para o rio Negro e seus afluentes: “as organizações no [rio] Solimões começaram a afetar não só o Rio Unini, mas o Rio Negro em si, devido aos acordos de pesca que começaram a impedir os barcos de pesca de entrarem nas áreas que estavam organizadas” (Edmilson, pesquisa de campo, novembro de 2013).

Com a legitimação dos acordos de pesca pelo governo federal, problemas com a fiscalização e monitoramento dos arranjos comunitários de pesca, associadosà limitação de recursos financeiros, à falta de equipamentos e à escassez de técnicos, levou o IBAMA a implementar, a partir de 1999, o programa Agente Ambiental Voluntário, com o objetivo de capacitar, treinar e credenciar moradores de comunidades rurais para desenvolver atividades de educação, proteção, preservação do meio ambiente e utilização sustentável dos recursos naturais. Vários moradores do rio Unini realizaram a capacitação realizada pelo IBAMA para atuarem em suas comunidades. Segundo o Sr. Edimilson, o IBAMA tinha a meta de capacitar agentes ambientais voluntários,

[...] do [rio] Unini fizeram o curso umas seis pessoas ... O curso visava treinar os moradores de como abordar os geleiros, para “não entrar em atrito”. Fizemos todo esse processo, foi três ou quatro dias que ficamos nesse treinamento, recebemos nosso certificado, nossas fardas. Foi interessante isso, foi a única forma que nós encontramos na época para chegar até o gelador30 para conversar com ele, alguns deles falavam se o cabra pisasse na proa do barco dele, ele jogaria na água, mas era uma luta que a gente tinha que enfrentar.

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Os cursos de cidadania e de agente ambiental voluntário ajudaram a formar as principais lideranças do rio Unini. Em conversas informais com os moradores, constatei que as pessoas que estiveram envolvidas nestes cursos continuaram participando, ativamente, da vida política do rio Unini. A relação entre alguns moradores, o IBAMA e a FVA também foi, paulatinamente, estreitando-se. Alguns conflitos internos também surgiram, principalmente, entre as lideranças que estavam surgindo e aqueles que desconfiavam da atuação dos órgãos governamentais e não- governamentais na região. O Sr. João Evangelista narra estes problemas:

Teve problemas também dentro das comunidades. Pedimos para a FVA na época, que fizesse um encontro de educação ambiental e capacitação ambiental, pra gente se preparar novamente pra trabalhar. Fizemos esse curso também, voltamos com certificado. Então começamos a mudar nosso trabalho, em vez da ignorância, mudamos para a educação (pesquisa de campo, novembro de 2013).

Note-se que a partir deste momento, os moradores também passam a demandar a intervenção da ONG, estabelecendo-se uma relação de confiança entre os moradores e a FVA. Desta forma, a ONGtambém aumentou o seu poder de influência e intervenção no rio Unini e potencializou aquilo que Scherer-Warren (1995) denominou de empenho em conectar conhecimento (ciência) com valores morais (a ética ecológica) e a prática política (policymaking).