Estudo analítico das políticas públicas de financiamento da educação: a política do FUNDEF num município nordestino

Texto

(1)INALDA MARIA DOS SANTOS. ESTUDO ANALÍTICO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO: A POLÍTICA DO FUNDEF NUM MUNICÍPIO NORDESTINO. Tese apresentada ao Curso de Doutorado em Educação da Universidade Federal de Pernambuco, como requisito Parcial para obtenção do grau de Doutora em Educação.. ORIENTADORA: Profª Drª Janete Maria Lins de Azevedo. RECIFE 2008.

(2) 2. Santos, Inalda Maria dos Estudo analítico das políticas públicas de financiamento da educação: a política do FUNDEF num município nordestino / Inalda Maria dos Santos. – Recife: O Autor, 2008. 191f. Tese (Doutorado) – Universidade Federal de Pernambuco. CE. Educação, 2008.. 1. Política educacional. 2. Financiamento da Educação - FUNDEF. 3. Educação municipal - Piauí. I. Título. 37 379.2. CDU (2.ed.) CDD (22.ed.). UFPE CE2008-0068.

(3) 3.

(4) 4. Quando eu me encontrava preso na cela de uma cadeia Foi que eu vi pela primeira vez as tais fotografias Em que apareces inteira, porém lá não estavas nua, e sim coberta de nuvens Terra, terra, por mais distante o errante navegante Quem jamais te esqueceria Ninguém supõe a morena dentro da estrela azulada Na vertigem do cinema, manda um abraço pra ti, pequenina Como se eu fosse o saudoso poeta e fosses a Paraíba Terra, terra, por mais distante o errante navegante Quem jamais te esqueceria Eu estou apaixonado por uma menina terra Signo de elemento terra, do mar se diz terra à vista Terra, para o pé firmeza, terra, para a mão carícia. Outros astros lhe são guia Terra, terra, por mais distante o errante navegante Quem jamais te esqueceria Eu sou um leão de fogo, sem ti me consumiria A mim mesmo eternamente e de nada valeria Acontecer de eu ser gente, e gente é outra alegria, diferente das estrelas Terra, terra, por mais distante o errante navegante Quem jamais te esqueceria De onde nem tempo nem espaço que a força mande coragem Pra gente te dar carinho durante toda a viagem Que realizas no nada através do qual carregas o nome da tua carne Terra, terra, por mais distante o errante navegante Quem jamais te esqueceria Nas sacadas dos sobrados da velha São Salvador Há lembranças de donzelas do tempo do Imperador Tudo, tudo na Bahia faz a gente querer bem, a Bahia tem um jeito Terra, terra, por mais distante o errante navegante Quem jamais te esqueceria TERRA (Caetano Veloso).

(5) 5. DEDICO esta Tese a:. Minha Filha, Sofia Maria dos Santos Pela dádiva de poder viver plenamente a maternidade, pela sua presença na minha vida, pelos os momentos em que não pude dar atenção, mas tive sempre a impressão de que, de alguma forma, parecia que ela “entendia” a minha ausência Quando, por vezes, a minha pequena batia na porta e chamava “Mamãe! Mamãe!”, sabia que eu estava ali, debruçada sob o computador, ou mesmo quando ficava junto a mim e eu a colocava no meu colo e brincávamos... Por tudo isso e muito mais dedico-lhe a determinação, o esforço e a e persistência em concluir esse trabalho. a você meu Amor, todo o meu carinho!.

(6) 6. Terra de um povo capaz De amor e harmonia A todos os visitantes Que nos transmite alegria Sejam bem vindos a terra Do coração de Maria (Repente em homenagem à cidade de Francisco Santos/PI – Autoria: Joaquim de Béu). AGRADECIMENTOS. Neste momento agradeço a Deus pela saúde e perseverança na realização deste trabalho, e registrar o empenho e o investimento do meu pai (in memorian) nos meus estudos e o carinho da minha avô materna (in memorian) pelas suas orações.. Ao meu marido Luiz Roberto, pelo apoio e dedicação ao cuidar carinhosamente da nossa filha. A minha família, minha Mãe e meus irmãos Valdenilton e Socorrinha,.

(7) 7. pelo amor, pelo cuidado e pela presença na minha vida.. Aos meus sobrinhos, Ana Karine, Alan Bruno, Antônio Eduardo, Isabela, Érica, Gisleide e Anny Clara pelo amor e carinho. Ao meu amigo Alexandre Simão de Freitas, pela presença, pelo incentivo e pela amizade verdadeira. Às minhas amigas Tatiana, Karina, Keyla e Verônica pelos laços de amizade que vem se firmando ao longo dos anos.. A minha amiga e comadre Conceição Gislâne e seu marido e compadre Sandro Guimarães, pela acolhida em sua casa durante o processo de realização do curso e pela amizade sincera e verdadeira.. As amigas Fátima e Adriana por me acolherem tão gentilmente em sua casa durante o curso de Doutorado e pela amizade sincera.. Às colegas do curso de Doutorado, de maneira especial, a minha amiga Ângela Monteiro, pela sua calorosa amizade e sua prestimosa atenção todos os momentos em que precisei da sua ajuda e colaboração.. À Universidade Federal de Alagoas,.

(8) 8. em especial, ao Centro de Educação pela liberação do meu afastamento das atividades docentes, para dedicar-me ao curso de Doutorado.. À CAPES, pela bolsa de estudos, que me proporcionou as condições materiais para a dedicação a este tese.. Ao Programa de Pós-graduação em Educação, em particular ao curso de Doutorado na pessoa da professora Márcia Ângela. Á Secretaria do Programa de Pós-Graduação em Educação/UFPE pela atenção cordialidade.. Agradeço de forma especial a todos que colaboraram para a realização da pesquisa. Espero que todos se sintam representados pelas pessoas abaixo nominadas: Maria Édina Rodrigues dos Santos (in memorian), Secretária Municipal de Educação de Francisco Santos\PI. Maria José da Costa e Sales, Diretora de Planejamento da Secretaria Estadual de Educação e Cultura do Piauí. Elizângela Cipriano, Presidente do Conselho do FUNDEF no município. Ao Prof. Alfredo Macedo Gomes, que, na figura de Co-orientador, contribuiu fundamentalmente com suas sugestões na elaboração da Tese.. À Janete Maria Lins de Azevedo, meu muito Obrigada pelo exemplo de educadora e profissional, que de uma forma simples me fez ver os meandros da pesquisa.

(9) 9. e do trabalho docente. a você, Janete, a minha profunda admiração!. RESUMO. Este trabalho, desenvolvido no Doutorado em Educação da Universidade Federal de Pernambuco – UFPE, buscou conhecer/apreender o modo de funcionamento da educação municipal de Francisco Santos/PI e, de modo particular, analisar a política de financiamento por meio do Programa do FUNDEF como uma política pública, de maior impacto financeiro para a política de educação. Para tanto, partimos do pressuposto de que a realidade social em foco está enraizada nas nuances da cultura política brasileira. Nosso objetivo consistiu em saber que acomodações a política educacional local tem realizado, no sentido de propiciar os canais e mecanismos de participação e democratização, levando-se em conta a influência da cultura política e do poder local. De um modo geral, os argumentos que justificam a importância do FUNDEF foram unânimes em afirmar que este trouxe melhorias para a educação municipal. Dentre os seus impactos para a realidade, destaca-se uma mudança no aumento dos salários dos professores e, de certa forma, a exigência legal de criação do Plano de Cargos e Carreira, que regulamentou a profissão do magistério e suas garantias trabalhistas. Enfim, o processo de municipalização desencadeado na realidade investigada vem sendo motivado pelo aumento de recursos financeiros, mas que nem sempre tem acompanhado com qualidade a ampliação do número de alunos matriculados no ensino fundamental. A partir dos resultados da pesquisa, inferimos que, apesar das políticas mais modernizadas (e descentralizadas) serem hoje implementadas na realidade social (e, no nosso caso, no município investigado), elas se confrontam com uma política institucionalizada que se reveste das especificidades próprias das estruturas de poder local.. Palavras-Chave: Políticas Públicas – Financiamento da Educação – FUNDEF..

(10) 10. ABSTRACT. This Thesis Work developed under the Doctorate Program in Education of the Federal University of Pernambuco – UFPE sought to learn how the Municipal Educational System of the town of Francisco Santos, in the state of Piauí, works. We specifically analyzed financing policies through the FUNDEF Program, as a public policy with the greatest financial impact on education policies. For such a research, we started from the premise that, though the social reality in question is rooted in the nuances of Brazilian cultural politics, our objective was to find which accommodations the local education policies made towards providing the channels and mechanisms of participation and democratization, taking into account the influence of political culture, as well as local power. In general, the arguments which justify the importance of FUNDEF are unanimous in assuring that it has brought improvements to Municipal Education, and that among its impacts on the local reality, the increase in teachers’ pay stands out, and so does the legal demand for the creation of the Pay scale and Career Plan, which regulates the profession of teaching and its labor benefits. Finally, the process of municipalization triggered in Francisco Santos is being motivated by the increase in financial resources, but it hasn’t necessarily backed up in quality the increase in the number of students enrolled in basic education. From the results of this study, we inferred that despite the more modernized [and decentralized] policies being implemented in the social reality (in this case, in the town examined), they are confronted with institutionalized policies which are masked by the specificities inherent to the structure of the local power.. Key Words: Public Policy - Education Financing – FUNDEF..

(11) 11. RESUMÉ. Ce travail, développé au Doctorat en Education à l’Université Fédéral de Pernambuco – UFPE, a recherché connaître/apprendre le moyen de fonctionnement de l’éducation municipale du Francisco Santos/PI et, particulièrement, analyser la politique de financement par le Programme du FUNDEF comme une politique publique, de plus grand impact financier pour la politique d’éducation. Pour autant, nous sommes partis de la présupposition dont la réalité sociale est enracinée aux nuances de la culture politique brésilienne. Notre objectif était savoir quelles adaptations la politique d’éducation locale a réalisées, dans le sens de rendre propice les chemins et les mécanismes de participation et démocratisation, ayant comme point de référence l’influence de la culture politique et du pouvoir local. De façon générale, les arguments qui justifient l’importance du FUNDEF ont été unanimes, car il a apporté des améliorations pour l’éducation municipale. Parmi leurs impacts pour la réalité se détache le changement dans l’augmentation des salaires des enseignants et, plus particulièrement, l’exigence du Plan de Positions et Carrières qui a réglé leurs professions et aussi leurs garanties de travail. Enfin, nous pouvons en apercevoir que le processus de municipalisation qui a été déclanché par l'augmentation de ressources financières n’accompagne pas toujours avec qualité l’augmentation du nombre des élèves inscrits dans l’enseignement fondamental. A partir des résultats de cette recherche, nous pouvons inférer que, malgré les politiques plus modernisées (et décentralisées) soient aujourd’hui mises en pratique dans la réalité sociale, elles se confrontent à une politique institutionnalisée qui s'enduit des spécificités propres des structures du pouvoir local.. Mots-clés : Politiques Publiques - Financement de l’Education - FUNDEF.

(12) 12. S UM Á RI O. DEDICATÓRIA AGRADECIMENTOS RESUMO ABSTRACT RESUMÉ LISTA DE QUADROS E TABELAS ............................................................... 11 LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS ....................................................... 13 INTRODUÇÃO .................................................................................................. 18 - Processo de Pesquisa ................................................................................... 22 - Percurso da Pesquisa .................................................................................... 24 - Os Instrumentos da Coleta de Dados ........................................................... 24 - Sujeitos da Pesquisa ..................................................................................... 25 - Análise dos Dados ........................................................................................ 26 - Organização da Tese .................................................................................... 31. CAPÍTULO I - O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA: O Caso da Política do FUNDEF ............................... 32. 1.1 - O Financiamento da Educação como Política Pública ................................. 33 1.2 - O FUNDEF e a Valorização do Magistério no Governo de Fernando Henrique Cardoso ........................................................................................... 35 41.

(13) 13. 1.3 - O Financiamento da Educação: a questão do FUNDEF .............................. 1.3.1 – O FUNDEF em Questão ...................................................................... 44 1.3.2 - A Produção Recente sobre a Política de Financiamento do FUNDEF 56 1.3.2.1 - Estudos de caso do FUNDEF no Estado da Paraíba .................... 56 1.3.2.2 - Análise do FUNDEF a partir de seus idealizadores ..................... 58 1.3.2.3 - O FUNDEF no Estado do Rio de Janeiro: a óptica dos perdedores ............................................................................................................ 59 1.3.2.4 - Repercussões do FUNDEF em sete Municípios Paulistas ........... 61 1.3.2.5 - Democratização da Política Educacional Brasileira e o FUNDEF: uma análise de suas práticas discursivas – do “dito feito” ao “feito não dito” ............................................................................................................... 63 1.3.2.6 - Conselho do FUNDEF no âmbito da União: um mecanismo de controle social? ..................................................................................................... 65 1.3.2.7 - Impactos do FUNDEF: o caso da Bahia ...................................... 67. CAPÍTULO II - ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMENTO A PARTIR DE UM NOVO OLHAR SOBRE A RELAÇÃO ESTADO E SOCIEDADE: Cultura Política, Poder Local, Descentralização/Democratização e Participação ........................................... 70 2.1 - Considerações Iniciais ................................................................................... 71. 2.2 - Perspectivas atuais do Município sob o prisma do poder local e dos processos de descentralização e autonomia das políticas educacionais ............... 74. 2.3 - Referencial de política pública na análise da política de financiamento do FUNDEF: a política pública como mediação entre a ação do Estado e a 97 Sociedade ........................................................................................................... 2.3.1 - Estudos e pesquisas sobre Estado e Políticas Públicas: breve percurso histórico ................................................................................................................ 100. CAPÍTULO III: CONTEXTUALIZAÇÃO DO CAMPO EMPÍRICO DA PESQUISA: A política educacional do Estado do Piauí e o município de Francisco Santos ................................................................................................ 105 3.1 - O Município de Francisco Santos no Contexto da Política Educacional do Estado do Piauí .................................................................................................. 106.

(14) 14. 3.2 - Impacto do FUNDEF no Estado do Piauí ................................................. 109 3.3 - Situação Educacional no Estado do Piauí .................................................. 111 3.4 - Principais Características do Município . .................................................... 116 3.4.1 – Situando o Município de Francisco Santos no Contexto do Território 118 Vale do Rio Guaribas e na Microregião de Picos 3.4.2 – A Educação no Município: um começo de história ............................ 120 3.4.3 - Estrutura e Funcionamento da Secretaria Municipal de Educação ...... 122 3.5 - Situando o Campo de Pesquisa .................................................................... 125. CAPÍTULO IV: IMPACTOS DO FUNDEF NA REALIDADE INVESTIGADA .................................................................................................. 126. 4.1- O Processo de Implantação do FUNDEF nas Escolas Municipais ............... 127 4.1.2- O Impacto na Questão Salarial .............................................................. 132 4.1.3- Impacto na Formação/Qualificação do Professor ................................. 139 4.1.4- Impacto na Implantação do Plano de Cargos e Carreira ....................... 141 4.1.5- Impacto no Conselho do FUNDEF ....................................................... 147 4.1.6 – Impacto no Poder Local ...................................................................... 158 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................ 162 REFERÊNCIAS ................................................................................................. 169 DOCUMENTOS ................................................................................................. 189 ANEXOS ............................................................................................................. 192.

(15) 15. LISTA DE QUADROS E TABELAS Quadro 01. Quadro 02. −. −. Relação das Entrevistas Realizadas no Município de Francisco Santos, Segundo o Segmento que os Entrevistados Representavam no Conselho do FUNDEF ......................................................................... Composição do Conselho do FUNDEF, no âmbito da União ................................................................................ 26 67. Tabela 01. −. Movimento do FUNDEF do Piauí em 1998 ................... Tabela 02. −. Número de Matrículas em Creche por Dependência Administrativa, segundo o Período 2002 – 2006 ............ 113. Tabela 03. −. Número de Matrículas em Pré-Escola, por Dependência Administrativa, segundo o período 2002 – 2006 .......... 113. Tabela 3.1. _. Número de Matrículas em Pré-Escola, por Dependência 114 Administrativa, segundo o período 2002 – 2006. Tabela 04. 110. Número de Matrículas em Creches e Pré-escolas Públicas no Município de Francisco Santos/PI, segundo o período 2001 – 2006 .................................................... 115. Tabela 05. −. Tabela 5.1. _. Número de Matrículas no Ensino Fundamental, por Dependência Administrativa, segundo o Período 2002 – 2006 ................................................................................. 115 Número de Matrículas no Ensino Fundamental, por 116 Dependência Administrativa, segundo o Período 2002 – 2006 ..................................................................................

(16) 16. Tabela 06. Taxa de Atendimento na Rede Pública no Estado do Piauí no período 1980-2000 ............................................ 121. Tabela 07. Média de Anos de Estudo da População de 10 anos ou mais de idade (1998-2006) ............................................. 122 Evolução das Matrículas no Ensino Fundamental na Rede Pública de Ensino do Município de Francisco Santos (1998-2006) ......................................................... 130. Tabela 08. −. Tabela 09. −. Matrículas no Ensino Fundamental nas Redes Públicas de Ensino do Município de Francisco Santos (19982006) ............................................................................... 131. Tabela 10. Transferências de Recursos do FUNDEF para o Município ........................................................................ 132. Tabela 11. Valores Fixados para o período de 1997 a 2006.............. 133. Tabela 12 Desempenho dos alunos do ensino fundamental da rede municipal no período de 1999 a 2005 ............................. 138.

(17) 17. SIGLAS E ABREVIATURAS. PDDE - Programa Dinheiro Direto na Escola FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira FUNDAP - Fundação para o Desenvolvimento Administrativo IPEA- Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada MEC - Ministério da Educação e do Desporto FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação PIB - Produto Interno Bruto PNE – Plano Nacional de Educação PDET - Plano Decenal de Educação para Todos INSS - Instituto Nacional de Seguro Social SAEB - Sistema de Avaliação da Educação Básica FPM - Fundo de Participação dos Municípios – FPM FPE- Fundo de Participação dos Estados – FPE ICMS- Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS IPIexp - Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às Exportações ISS - Imposto sobre Serviço LC 87/96 - Lei Complementar n.87/96.

(18) 18. RJU - Regime Jurídico Único CLT - Consolidação das Leis do Trabalho ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias EC/14 - Emenda Constitucional n. 14 CEB/CNE - Comissão da Educação Básica do Conselho Nacional de Educação CNE - Conselho Nacional de Educação CONSED - Conselho Nacional de Secretários de Estado da Educação CNTE - Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação UNDIME - União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação FHC - Fernando Henrique Cardoso TCU – Tribunal de Contas da União NEPP - Núcleo de Estudos de Políticas Públicas ANPOCS – Associação Nacional de Pesquisas Ciências Sociais CACS-FUNDEF - Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério PCC - Plano de Cargos e Carreira SEDUC - Secretaria Estadual de Educação PT - Partido dos Trabalhadores PNATE - Programa Nacional de Transporte Escolar IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística PROFA – Programa de Formação de Alfabetizadores PCN’s - Parâmetros Curriculares Nacionais.

(19) 19. INTRODUÇÃO.

(20) 20. INTRODUÇÃO A motivação inicial para desenvolvermos o presente trabalho de pesquisa tem suas origens numa trajetória acadêmica iniciada no curso de graduação em Pedagogia. Desde aquele momento, como bolsista de iniciação científica, passamos a participar do Núcleo de Política Educacional, Planejamento e Gestão da Educação, do então curso de Mestrado em Educação da UFPE. Essa participação inicialmente se deu através de um projeto de pesquisa 1 que, dentre outros aspectos, procurou investigar os novos padrões de gestão educacional que começaram a ser postos em prática pela política educacional brasileira, principalmente a partir do primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, ocasião em que começamos a nos interessar pelos estudos sobre a educação como política pública. A. partir. da. citada. pesquisa,. novas. inquietações. foram. suscitadas,. particularmente no que concerne ao financiamento da política educacional. Assim sendo, ao concluirmos a graduação e ingressarmos no Mestrado, nos vinculamos a outra pesquisa do mesmo Núcleo, intitulada “A Gestão da Educação e a Qualidade do Ensino no Contexto da Reforma do Estado”. Esta, por sua vez, teve como seus objetivos principais: identificar as repercussões da reforma administrativa do Estado brasileiro no setor educação e verificar como nos espaços locais estavam sendo incorporados à gestão da educação os princípios da descentralização e da participação, com vistas à sua democratização no alcance da qualidade do ensino (AZEVEDO; FERREIRA & AGUIAR, 1998). Desse modo, buscamos aprofundar o conhecimento acerca das repercussões da reforma do Estado na gestão da educação nos espaços locais, focando as novas formas de descentralização do financiamento do ensino fundamental neste contexto. Assim, como um sub-projeto da pesquisa acima citada, realizamos o estudo intitulado “A Política de Descentralização do Financiamento do Ensino Fundamental e sua Repercussão nas Unidades Escolares: um Estudo sobre o Programa Dinheiro Direto na 1. O projeto intitula-se “A Qualidade do Ensino e a Política Educacional no Nordeste” e foi desenvolvido no período compreendido entre os anos de 1997 a 1999, sob a orientação da Profa. Dra. Janete Maria Lins de Azevedo..

(21) 21. Escola”, cujos resultados foram sistematizados na forma de uma dissertação de Mestrado (SANTOS, 2001). O processo de realização da dissertação de Mestrado, os resultados a que chegamos com a pesquisa, as contribuições da banca examinadora no momento da defesa e estudos bibliográficos nos mostraram a pertinência de aprofundarmos os estudos sobre a produção do conhecimento relativo às políticas públicas de educação sob o ângulo do seu financiamento. Em relação à nossa dissertação, ao termos investigado as repercussões de um programa específico – o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) – nas escolas de um município pernambucano, não nos foi possível dimensionar o alcance financeiro deste no conjunto dos demais recursos destinados à educação fundamental. Portanto, mesmo tendo produzido um conhecimento sobre o processo de sua implementação nas escolas, particularmente em relação aos seus limites e possibilidades para a viabilização de uma gestão participativo-democrática, os limites em que teve de ser recortado o objeto, por se tratar de uma dissertação de mestrado, fizeram com que fossem deixadas de lado questões importantes, além de provocarem o surgimento de novas questões. O nosso trabalho no âmbito do Curso de Doutorado em Educação privilegiou, a partir da análise do FUNDEF (como uma política pública), a apreensão dos mecanismos que uma política de financiamento poderá acionar, ou não, no sentido de redimensionar a condução da coisa pública em benefício da escolarização da maior parte da população, em oposição às práticas e interesses do poder local conservador, remanescente no País desde períodos mais remotos da nossa história, particularmente em municípios situados nas regiões geográficas mais pobres. Ou seja, ainda que de modo limitado, estamos hipotetizando que as novas práticas de regulação social, de corte descentralizado, que abriram espaço à participação popular, podem ter propiciado mudanças no padrão de escolarização de determinados municípios, abalando, em certa medida, às formas de articulação dos interesses e da própria sustentação das condições de manutenção do poder personalista e das práticas conservadoras em espaços locais, ou, mais precisamente, em determinadas municipalidades. Face ao exposto, a nossa questão de pesquisa consiste em perceber quais possíveis modificações uma política de financiamento do ensino fundamental trouxe.

(22) 22. para a educação, num município nordestino, que preserva as características das relações de poder pautadas nas práticas conservadoras e clientelistas na condução da coisa pública..

(23) 23. Mais especificamente, a nossa intenção consistiu em apreender de que modo o FUNDEF tem propiciado, ou não, acesso à educação à parte da população que se encontra ausente do espaço escolar. Ou seja, pretendemos identificar quais mudanças a implementação da política municipal de educação – de modo particular, o seu financiamento através do Programa FUNDEF – trouxe para a realidade local, especialmente para as regiões interioranas do nosso país, em que, historicamente, as necessidades e carências atingem a maior parte da população, o que inclui o acesso das crianças e dos adolescentes ao ensino fundamental e a sua permanência nele, seja nas áreas rurais ou urbanas. Nesse contexto, justificou-se a escolha do município de Francisco Santos, situado no Estado do Piauí. Procuramos identificar as diretrizes e políticas implementadas sob a confluência e os arranjos advindos das orientações do poder central e local. A escolha desse município está ligada, num primeiro nível, às nossas referências pessoais e, num outro, às referências teóricas e práticas inerentes aos processos de formulação, decisão e implementação da política pública. Nesse sentido, nossas referências, mesmo reconhecendo que as políticas são articuladas ao planejamento global da sociedade e, portanto, ao projeto societário em curso, numa abordagem dialética, leva em conta que a realidade é mutável e, por isso, reconhecem também as possibilidades de seu redirecionamento durante o processo de sua implementação (AZEVEDO, 1997). Neste sentido, é oportuno lembrarmos o planejamento, como assinala Azevedo (2003, p.06) como: um instrumento de política pública, materializa as definições estabelecidas para um determinado setor, refletindo a filosofia de ação predominante e norteadora dos processos decisórios que conduziram à sua elaboração. O planejamento expressa também o modo como uma sociedade está pensando o seu futuro, ou, melhor dizendo: expressa a representação deste futuro que é própria das forças conjunturalmente hegemônicas e que, como tais, projetam a manutenção desta sua condição.. A nossa problemática empírica voltou-se em apreender se as inovações advindas com a implementação do FUNDEF propiciaram ou não mudanças, considerando que a.

(24) 24. realidade municipal em foco ainda mantém resquícios das relações conservadoras de poder, resultante da cultura política brasileira. Considerando as limitações do fundo, destacamos que o FUNDEF é um modelo de financiamento que, inclusive, foi aperfeiçoado por meio do FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação). Este, em linhas gerais, consiste num fundo de natureza contábil, que terá vigência de 14 anos (2006 a 2019) e visa ampliar o atendimento educacional, incluindo a educação infantil, o ensino médio e a educação de jovens e adultos, especial, profissionalizante e indígena. Nessa perspectiva, a nossa tese partiu do pressuposto de que, embora estejam enraizadas na cultura política do Brasil características como a dominação pessoal, a prática de favores e a conservação das estruturas de poder baseadas na fidelidade e lealdade ideológica aos governantes, as políticas educativas, a depender das forças sociais atuantes nas municipalidades brasileiras, poderão propiciar canais e mecanismos de participação e incorporação de mudanças na condução de uma educação pública mais qualificada, que atenda às necessidades de aprendizagens da população. Nesse sentido, nossa pesquisa procurou aprofundar o debate sobre a política de financiamento da educação, considerando tanto o ponto de vista da concepção da política do FUNDEF quanto os impactos de sua implantação na realidade investigada, realçando as suas possibilidades e desvelando suas fragilidades como política pública de educação.. PROCESSO DE PESQUISA O crescente processo de municipalização do ensino fundamental tem respaldo legal na Constituição de 1988 e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), promulgada em 1996, que atribuem aos municípios a responsabilidade de sua oferta, juntamente com a oferta da educação infantil e de jovens e adultos. A partir desses respaldos, a criação de programas federais como o FUNDEF e o PDDE (Programa Dinheiro Direto na Escola) condiciona a distribuição e/ou transferência de recursos à quantidade de matrículas efetuadas pelas escolas públicas. Sem desconhecermos as potencialidades de mudança presentes nos espaços locais, uma dimensão a ser considerada diz respeito à correlação perversa entre o tamanho dos municípios e os níveis de pobreza neles.

(25) 25. encontrados, posto que, no Brasil, existe uma dependência dos municípios que possuem menos de 20 mil habitantes em relação aos recursos transferidos pelo governo federal, especialmente no atendimento à demanda educacional. Essa dependência tem repercussão na própria ação da política municipal de educação e gera uma sensação de paralisia e inércia frente aos desafios cotidianos. De acordo com Azevedo (2003), a dependência tem repercussão direta no processo de escolarização da maior parte dos municípios brasileiros e resulta do: quadro político-administrativo que tem reflexo direto nas condições de oferta do ensino fundamental, sobretudo quando referido às séries iniciais, que são primordiais para todo o processo de escolarização. Quase sem fontes de renda própria que permitam investimentos mais substantivos para a ampliação da sua estrutura, a maior parte das municipalidades fica a depender das transferências do poder central para dar conta do atendimento da demanda por educação. Há localidades aonde o crescimento das matrículas vem sendo feito sem a expansão da rede física escolar, e, portanto, através do aumento do número de alunos por sala de aula, fato que contribui para o agravamento da precária qualidade da educação e para piorar as condições de trabalho dos docentes.. Diante desse cenário, buscamos perceber quais mecanismos o poder local tem acionado para que as políticas educativas advindas do governo federal possam atender prioritariamente àquela população excluída dos processos formativos, ou para que, ao menos, essas políticas sejam de fato e de direito disponibilizadas na forma de acesso a todos, evitando, assim, o uso das políticas públicas em prol dos interesses privados. Nesse. sentido,. o. nosso. estudo. pretendeu. analisar. o. processo. de. formação/continuidade da sociabilidade em realidades locais que resguardam nas suas práticas resquícios do conservadorismo, da tradição e da personificação do poder na.

(26) 26. condução da coisa pública. Buscamos perceber como as orientações de uma política que pressupõe práticas participativas, definidas na esfera federal, podem possibilitar mecanismos de mudança na vida dos indivíduos e na coletividade. Tendo por referência o macro contexto em que o FUNDEF foi concebido e as formulações analítico-conceituais, objetivamos apreender, no âmbito do município de Francisco Santos/PI, que formas de acomodação e implementação o Programa teve, e que impactos trouxe para a tradicional cultura e poder locais e para o próprio ensino fundamental. Buscamos também saber que percepção os conselheiros do Fundo têm tido a respeito da atuação do Conselho para a realidade educacional. Especificamente, nos dispomos a trabalhar a legislação do FUNDEF e da política municipal, em particular a que legitima o funcionamento do Conselho do FUNDEF. A ênfase na política do FUNDEF justifica-se por ele constituir, do ponto de vista financeiro do município, o programa que disponibiliza um aporte maior de recursos para o ensino fundamental.. PERCURSO DA PESQUISA O nosso primeiro contato com o campo empírico se deu por meio de uma visita à Secretaria Municipal de Educação, onde entramos em contato com a gestora e apresentamos o objetivo da pesquisa. Em outro momento de nossa investigação, voltamos à Secretaria com o propósito de fazer o levantamento de dados sobre a educação, como informações estatísticas, sobre o quadro de professores (quantidade, formação, folha de pagamento) e sobre a situação educacional (nº de escolas, modo de funcionamento e como foi o processo de implantação do FUNDEF no município). Outro espaço de investigação consistiu em conhecer o Conselho do FUNDEF e seu modo de funcionamento. Para tanto, contatamos, inicialmente, a Presidente que nos forneceu documentos e informações relativos à dinâmica do FUNDEF no município. Dentre os documentos que tivemos acesso e analisamos constam: o Plano de Cargos e Carreira (PCC), o Projeto de Lei que cria o Conselho Municipal do FUNDEF e o Regimento Interno do Conselho. Num terceiro momento da investigação, partimos para a realização das entrevistas, as quais ocorreram nas respectivas casas de cada conselheiro, após agendamento prévio..

(27) 27. As análises que apresentamos não têm a pretensão de esgotar todas as possibilidades de interpretar a realidade em foco, mas contribuir com nossas reflexões sobre as questões aqui propostas, considerando que, dada às adversidades das realidades sociais, é necessário compreender como estas acomodam e dão sustentação as suas políticas mediante as condições e objetivos próprios. Nesse sentido, nossa análise, com base nos dados coletados, não pretendeu dar conta da complexidade da realidade social, mas aproximar-se desta a partir de um olhar sobre as políticas de educação em desenvolvimento.. OS INSTRUMENTOS DA COLETA DE DADOS Para o levantamento dos dados, utilizamos três instrumentos: análise documental, dados estatísticos e entrevistas. O primeiro procedimento consistiu no levantamento e na análise do conjunto de documentos que regulam o FUNDEF, ou seja, a legislação pertinente. O período demarcado para apreensão dos impactos do FUNDEF no município foi do ano de 1998 a 2006, por compreender o tempo de seu funcionamento, sendo este substituído no ano de 2007 pelo FUNDEB. Para o levantamento de informações estatísticas sobre a realidade educacional do município, procedemos da seguinte forma: a). Em consulta à home page do INEP, buscamos, no link Censo Escolar, informações estatísticas sobre a educação do município em destaque;. b). Na home page da Fazenda, fizemos o levantamento das Transferências Constitucionais para os municípios, com destaque para os valores transferidos do FUNDEF;. c). Na Secretaria de Educação do Município de Francisco Santos, fizemos o levantamento dos arquivos acerca da situação da formação dos professores;. d). Por fim, realizamos entrevistas semi-estruturadas com integrantes do Conselho do. FUNDEF, procurando atender aos seguintes critérios: . um quantitativo de representantes que atuam no Conselho, ou seja, os diversos segmentos do poder executivo e os representantes da comunidade escolar (pais, alunos, funcionários e professores); entrevista com a gestora, procurando apreender que ações são implementadas pela Secretaria de Educação, no sentido de se perceber as orientações gerais da política educacional..

(28) 28. Optamos por realizar entrevista semi-estruturada, pois a mesma possibilita uma abertura para formular novas questões a depender do desenrolar da conversa com o entrevistado. Nesse sentido, durante o percurso das entrevistas, observou-se que havia alguns sujeitos (conselheiros entrevistados) mais reticentes nas falas, ou seja, que mantinham discursos diretos e curtos. Por outro lado, outros sujeitos demonstravam vontade e interesse em discorrer sobre as questões, contando detalhes e fatos do cotidiano escolar/da educação. SUJEITOS DA PESQUISA Durante o processo de coleta de dados, quatro (4) integrantes do Conselho do FUNDEF, de um total de oito (8), participaram diretamente da pesquisa. Optamos por entrevistar, pelos menos, um representante de cada um dos segmentos que o compõem. Ou seja: o representante de professores e diretores das escolas, o representante da Secretaria de Educação, o representante de servidores de escolas públicas e o representante de pais e alunos. Conforme mostramos no quadro 01, foram realizadas quatro entrevistas. No conjunto, elas compreenderam um total de cinco entrevistas, ao considerarmos a que foi realizada com uma diretora da Secretaria Municipal, antes mencionada. QUADRO 01 Relação das entrevistas realizadas no Município de Francisco Santos, segundo o segmento que os entrevistados representavam no Conselho do FUNDEF SEGMENTO REPRESENTANTE DE PROFESSORES E DIRETORES DAS ESCOLAS REPRESENTANTE DA SECRETARIA DE EDUCAÇÃO REPRESENTANTE DOS SERVIDORES DE ESCOLAS PÚBLICAS REPRESENTANTE DE PAIS E ALUNOS TOTAL. QUANTID ADE 01 01 01 01 04. Antes de realizar e gravar as entrevistas, foi ressaltado que seria mantido o sigilo das informações. Com o objetivo de preservar a identidade dos sujeitos envolvidos diretamente neste estudo, designamos códigos na transcrição de suas falas. O roteiro da entrevista (em anexo) foi construído de modo que pudéssemos focalizar, na análise dos dados, os seguintes eixos temáticos: a). Processo de formação do Conselho do FUNDEF;.

(29) 29. b) c) d) e) f) g). Impactos do FUNDEF na realidade educacional; Estrutura e funcionamento do conselho municipal de acompanhamento e controle social do FUNDEF; Forma de articulação entre a rede estadual e municipal de educação; O FUNDEF como mecanismo de qualificação e valorização do professor; Condições de trabalho, carreira e salário dos professores da rede municipal; A cultura política e os processos de participação nas políticas públicas da educação local.. O processo de coleta de dados com a Secretária de Educação do município ocorreu por meio de questionário, pois a mesma não permitiu o uso da entrevista. Este questionário versou sobre: a) os principais problemas que o município vem enfrentando na educação; b) as mudanças trazidas com a implantação do FUNDEF na educação municipal; c) o que o FUNDEF trouxe para o município em termos de questão salarial e formação dos professores.. ANÁLISE DOS DADOS Para o tratamento e análise das informações, tanto as decorrentes de fontes secundárias (particularmente as encontradas em documentos) quanto as que resultaram das entrevistas, utilizamos a análise de conteúdo, de acordo com as sugestões que são encontradas em Bardin (1977), tendo por referência as categorias privilegiadas pela pesquisa (cultura política, poder local, descentralização e participação). Nesse sentido, consideramos pertinente apresentar em linhas gerais o que é a análise de conteúdo e em que princípios ela está estruturada. Um primeiro aspecto que destacaríamos é a própria conceituação do que é a análise de conteúdo. Segundo Bardin (1977), ela consiste num conjunto de técnicas de análise das comunicações, visando obter, por procedimentos, sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, indicadores (quantitativos ou não) que permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção/recepção (variáveis inferidas) destas mensagens (p. 42).. Acrescenta ainda que pertencem ao domínio da análise de conteúdo todas as iniciativas que, a partir de um conjunto de técnicas parciais mas complementares, consistam na explicitação e sistematização do conteúdo das mensagens e da expressão deste conteúdo, com o contributo de índices passíveis ou não de quantificação, a partir de um conjunto de técnicas, que embora parciais, são complementares. Esta.

(30) 30. abordagem tem por finalidade efetuar deduções lógicas e justificadas, referentes à origem das mensagens tomadas em consideração (o emissor e o seu contexto, ou, eventualmente, os efeitos dessas mensagens) (p. 42).. Como demonstraremos a seguir, a análise de conteúdo é um método que pode ser aplicado tanto em pesquisa quantitativa quanto em investigação qualitativa. Ela requer alguns procedimentos como forma de organização das fases constitutivas da análise, quais sejam: a) b) c). a pré-análise; a exploração do material; o tratamento dos resultados, a inferência e a interpretação.. A pré-análise constitui a fase de organização do material que será explorado. Na prática, trata-se do planejamento da análise. Essa fase de organização consiste na escolha dos documentos (“leitura flutuante” 2), na formulação das hipóteses e dos objetivos e na elaboração de indicadores que fundamentem a interpretação dos dados. Com a demarcação dos gêneros de documentos sobre os quais se efetuará a análise, é necessária a constituição do corpus, o qual consiste no conjunto dos documentos tidos em conta para serem submetidos aos procedimentos analíticos. A sua constituição implica, muitas vezes, escolhas, seleções e regras (p. 96-97). As principais regras são:. a). Regra de exaustividade – consiste em não deixar de fora da seleção de documentos nenhum dos elementos que não possa ser justificado no plano do rigor.. b). Regra de representatividade – significa dizer que a análise pode efetuar-se numa amostra, desde que o material a isso se preste, pois nem todo ele é susceptível de amostragem. Nesse caso, convém reduzir o seu universo. Sobre a representatividade da amostra, Bardin (1977, p. 97) assinala: a amostragem diz-se rigorosa se a amostra for uma parte representativa do universo inicial. Neste caso, os resultados obtidos para a amostra serão generalizados ao todo.. c). Regra da homogeneidade – diz respeito aos documentos selecionados. Estes devem ser homogêneos, ou seja, “devem obedecer a critérios precisos de escolha e. 2. A “leitura flutuante” consiste numa primeira atividade de contato com os documentos a analisar e em conhecer o texto, “deixando-se invadir por impressões e orientações” (BARDIN, 1977, p. 96)..

(31) 31. não apresentar demasiada singularidade fora destes critérios de escolha (BARDIN, 1977, p. 98). d). Regra de pertinência – refere-se à noção de que os documentos escolhidos devem ser adequados, como fonte de informação, de modo a corresponder ao objetivo da análise. A explicitação dessas regras é pertinente porque elas tratam da construção do. corpus. Durante o processo de elaboração dos indicadores, que ocorre desde a pré análise, procede-se a determinadas operações, ou seja, “de recorte do texto em unidades comparáveis de categorização para análise temática e de modalidade de codificação para o registro dos dados” (p. 100). Nisso consiste a etapa de exploração do material, que em última análise é a conhecida “descrição analítica”. A descrição analítica, que compõe a segunda fase da análise de conteúdo, “funciona segundo procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens” (p. 34). Nesse contexto, faz-se um estudo aprofundado do corpus, orientado pelas hipóteses 3 e pelo referencial teórico. Apresentamos, em linhas gerais, o que é o processo de codificação e de categorização. Segundo Bardin (1977, p. 103), tratar o material é codificá-lo, e a codificação corresponde a uma transformação – efetuada segundo regras precisas – dos dados brutos do texto, transformação esta que, por recorte, agregação e enumeração, permite atingir uma representação do conteúdo, ou da sua expressão, susceptível de esclarecer o analista acerca das características do texto.. O autor acrescenta ainda que a organização da codificação compreende três escolhas: 1. o recorte: escolha das unidades; 2. a enumeração: escolha das regras de contagem; 3. a classificação e a agregação: escolha das categorias.. Nessa perspectiva, o autor afirma que, a partir do momento em que a análise de conteúdo decide codificar o seu material, deve produzir um sistema de categorias, pois. 3. Segundo Bardin (1977, p. 98), uma hipótese é uma afirmação provisória que nos propomos verificar (confirmar ou infirmar), recorrendo aos procedimentos de análise. Trata-se de uma suposição cuja origem é a intuição e que permanece em suspenso enquanto não for submetida à proa de dados seguros..

(32) 32. a maioria dos procedimentos de análise organiza-se em torno do processo de categorização. Esta, por sua vez, constitui: uma operação de classificação de elementos constitutivos de um conjunto, por diferenciação e, seguidamente, por reagrupamento segundo o gênero (analogia), com os critérios previamente definidos. As categorias são rubricas ou classes, as quais reúnem um grupo de elementos (unidades de registro, no caso da análise de conteúdo) sob um título genérico, agrupamento esse efetuado em razão dos caracteres comuns destes elementos (BARDIN, 1977, p. 117).. E completa dizendo que: Classificar elementos em categorias 4 impõe a investigação do que cada um deles tem em comum com outros. O que vai permitir o seu agrupamento é a parte comum existente entre eles (BARDIN, 1977, p. 118). O autor ressalva ainda que todo processo classificatório possui sua importância. na atividade científica. Afirma também que os critérios de categorização estão organizados em: semântico (categorias temáticas), sintático (os verbos, os adjetivos), léxico (classificação das palavras segundo o seu sentido, com emparelhamento dos sinônimos e dos sentidos próximos) e expressivo. Enfim, adverte: A análise de conteúdo assenta implicitamente na crença de que a categorização (passagem de dados brutos a dados organizados) não introduz desvios (por excesso ou por recusa) no material, mas que dá a conhecer índices invisíveis, ao nível dos dados brutos (BARDIN, 1977, p. 119).. Por isso, um bom analista será, talvez, em primeiro lugar, alguém cuja capacidade de categorizar – e de categorizar em função de um material sempre renovado e de teorias evolutivas – está desenvolvida. (p. 119).. A última fase da análise de conteúdo, conhecida como interpretação referencial, parte da idéia de que, na interação com os materiais, é preciso que o pesquisador não analise apenas o conteúdo manifesto dos documentos, mas aprofunde sua análise buscando desvendar o conteúdo latente que eles possuem. Nesse sentido, Bardin (1977, p. 101) sintetiza: O analista, tendo à sua disposição resultados significativos e fiéis, pode então propor inferências e adiantar interpretações a propósito dos 4. O autor destaca que um conjunto de categorias boas deve possuir as seguintes qualidades: a exclusão mútua, a homogeneidade, a pertinência, a objetividade e a fidelidade e produtividade..

(33) 33. objetivos previstos, ou que digam respeito a outras descobertas inesperadas. Por outro lado, os resultados obtidos, a confrontação sistemática com o material e o tipo de inferências alcançadas, podem servir de base a uma outra análise disposta em torno de novas dimensões teóricas, ou praticada graças a técnicas diferentes.. Após a explicitação das características da análise de conteúdo, ressaltamos que a nossa escolha por ela pauta-se no entendimento de que a mesma corresponderia ao nosso objetivo, ou seja, aprender, por meio das falas dos conselheiros, que impactos estavam sendo atribuídos à política do FUNDEF. Por fim, salientamos também que, com a pesquisa, em seu conjunto, esperamos ter produzido um conhecimento que possa vir a contribuir como subsídio para se repensar a pertinência de estudos dessa natureza, no sentido de problematizar questões relativas à política de financiamento da educação e a seus impactos para a realidade social, buscando apreender as relações entre a cultua política, o poder local e os processos de descentralização advindos das orientações das políticas educativas voltadas, efetivamente, para a melhoria das condições de escolarização da maioria da população. Diante do exposto, detalharemos, a seguir, a organização do trabalho de doutorado que ora apresentamos.. ORGANIZAÇÃO DA TESE No primeiro capítulo, apresentamos uma discussão em torno da problemática do financiamento da educação como política pública, procurando contextualizá-la tanto do ponto de vista histórico quanto legal, dando destaque para a política do FUNDEF – nosso objeto de investigação. Ainda neste capítulo, fizemos uma revisão da literatura concernente aos estudos realizados em torno dos impactos do FUNDEF em diversas realidades educacionais do nosso país. Consideramos de suma relevância essa abordagem, pois ela consiste numa justificativa da escolha do nosso objeto de investigação, ou seja, a política do FUNDEF na realidade de um município nordestino, tentando também destacar a pertinência do referido estudo, dado a originalidade do seu enfoque. No segundo capítulo, apresentamos as referências teórico-metodológicas que orientaram a pesquisa. A apresentação dessas referências é feita contemplando, também, uma abordagem histórica de questões ligadas aos principais conceitos.

(34) 34. utilizados, além da definição desses conceitos e do detalhamento dos procedimentos e estratégias metodológicas empregados no estudo. O terceiro capítulo inicia com uma breve referência sobre a política educacional do estado do Piauí com suas diretrizes para a educação piauiense como um todo. Consideramos pertinente situar a política estadual, devido ao fato de o município de Francisco Santos ser orientado pelo sistema estadual, uma vez que inexiste sistema municipal de educação naquela realidade. Em seguida, apresentamos as características do município de Francisco Santos, principal espaço empírico da nossa pesquisa. O quarto e último capítulo compõe-se de uma apresentação do campo da pesquisa e dos resultados encontrados acerca dos impactos do FUNDEF no município, decorrentes, principalmente, da análise de conteúdo das falas dos conselheiros entrevistados. Por último, nas considerações finais, apresentamos uma síntese e uma sistematização do conjunto de resultados obtidos com a investigação..

(35) 35. CAPÍTULO I – O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA: O Caso da Política do FUNDEF. 1.1- O Financiamento da Educação como Política Pública. A questão do financiamento público constitui-se historicamente num tema complexo e de restrita discussão e elaboração teórico-conceitual no âmbito acadêmico, pois, em geral, é encarado como um tema “chato”, desinteressante e demasiadamente técnico por aqueles que por ventura poderiam ter a intenção de conhecer/entender o processo de financiamento das políticas públicas, em particular, da política de financiamento da educação brasileira. De um modo geral, poucos são os pesquisadores interessados em estudar a política educacional no Brasil sob o ângulo do seu financiamento. Não estamos dizendo que inexistem estudos sobre o financiamento da educação no Brasil, mas que são poucos os que privilegiam a dimensão do financiamento como um dos aspectos imprescindíveis para se analisar a educação como política pública (AZEVEDO, 1997). É através da cadeia de relações representadas pelas decisões sobre a alocação de recursos e dos respectivos gastos que se podem apreender elementos significativos.

(36) 36. sobre a natureza dos objetivos e metas estabelecidos e sobre as prioridades traçadas para a política educacional. Numa revisão preliminar da literatura pertinente, foi possível identificar um número relativo de estudos sobre o financiamento da educação que, historicamente, vêm sendo produzidos pelos ou para os órgãos governamentais, através dos seus técnico-especialistas, como uma ferramenta auxiliar nas decisões do governo. Nesse quadro, situam-se os trabalhos nascidos no próprio Ministério da Educação, através do INEP, ou, principalmente, no Ministério do Planejamento, através do IPEA 5, a exemplo de Negri (1997), Xavier (1991), Xavier e Plank (1992), Marques (1991), Castro (1989), Fagnani (1989), Souza (1979), entre outros. Trata-se de um quadro que parece ter ligação direta com a própria constituição do campo disciplinar das políticas públicas no Brasil. Segundo Melo (1999: 6), há um problema clássico para que seja demarcado o objeto desse campo no interior das ciências sociais – entre a sociologia e a ciência política (e historicamente em relação ao campo do direito): a relativa indistinção entre os cientistas sociais e os especialistas setoriais em políticas públicas debilita o esforço de demarcação da especificidade da análise ancorada disciplinarmente (nas ciências sociais) em relação à análise dos especialistas setoriais em uma área de política pública.. Ainda de acordo com Melo (1999), a institucionalização do campo de estudo das Políticas Públicas no Brasil é bastante incipiente, e sua genealogia intelectual é relativamente curta, dada as limitações que esse campo vem enfrentando ao longo da produção de conhecimento concernente. Nesse sentido, observa-se que muitos estudos, apesar de estarem se distanciando da gestão de governo, continuam associados a entidades governamentais. Os que tratam, sobretudo, da avaliação de políticas foram e continuam sendo realizados por instituições governamentais, como é o caso da FUNDAP 6, em São Paulo, e do IPEA, do Ministério do Planejamento. O autor chama também a atenção para um duplo risco existente nessa proximidade da disciplina com os órgãos de governo, devido à “possibilidade da dimensão analítica ser subsumida em análises normativas e prescritivas e da agenda de pesquisa ser ‘pautada’ pela agenda de governo” (MELO, 1999, p. 32).. 5 6. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Fundação para o Desenvolvimento Administrativo do Estado de São Paulo..

(37) 37. Por outro lado, Velloso (2001), a partir de uma pesquisa que mapeou o cenário sobre os estudos existentes no Brasil a respeito do financiamento da educação, mostra que tais estudos vêm ganhando autonomia acadêmica, na medida em que estão se constituindo como tema específico de grupos de pesquisas de programas de pósgraduação. Desse modo, estão deixando de ser cativos da temática “Economia da Educação” e passando a integrar o campo do “Financiamento Escolar”. Na pesquisa, esse autor identifica que os temas mais recorrentes nesse campo são os que focalizam os anos 90 e que abordam questões como eqüidade, custo-aluno anual, financiamento das instituições de ensino superior, peso das bolsas de estudos. Além disso, há alguns estudos que fazem a avaliação de programas específicos do financiamento, como os que abordam o FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (VELLOSO, 2001). Com efeito, o FUNDEF pode ser considerado o programa que mais chamou a atenção dentre as medidas de política educacional implantadas nos anos 90. Por isso, tem sido alvo de investigações de mais de uma dezena de pesquisadores, dentre os quais podemos apontar Alves (2002), Bassi (2001), Davies (1999, 2001), Esteves (2005), Gil (2005), Menezes (2005), Monlevade & Ferreira (1997, 1998), Oliveira (2002), Pereira (2006), Rodrigues (2000, 2003), Sales (2001), Sousa Junior (2001), Verhine (2001). Além dos estudos sobre o FUNDEF, também é possível localizar outros trabalhos de cunho acadêmico que procuram fornecer uma visão mais ampliada sobre o financiamento da educação no Brasil. Dentre eles, podemos destacar os trabalhos de Callegari & Callegari (1997), Dourado (1999), Melchior (1980, 1981, 1997), Pinto (2000, 2002) e Velloso (1985, 1987, 1988, 1992, 1997). Ao considerarmos as contribuições dos trabalhos citados acima, justificamos a relevância da pesquisa sobre a realidade educacional do município de Francisco Santos (PI), na tentativa de apreender as mudanças que vêm ocorrendo após a implementação do novo padrão de gestão e financiamento que o FUNDEF representou. Nessa perspectiva, priorizamos, no estudo da literatura concernente, as análises desenvolvidas sobre os impactos do FUNDEF no cotidiano da escola pública, atentando para a demanda de financiamento que o sistema de ensino exige e para as minúcias da estrutura de funcionamento do Fundo..

(38) 38. 1.2-. O FUNDEF e a Valorização do Magistério no Governo de Fernando Henrique Cardoso. De um modo geral, as reformas educativas implementadas na década de 90 situaram-se como medidas de política educacional que tinham como propósito promover a autonomia e a democratização da gestão escolar, como um caminho para se atingir a qualidade do ensino. É este o contexto de implantação do FUNDEF durante o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), no quadro do processo de descentralização das políticas públicas, em articulação direta com a reforma administrativa do Estado. Em termos de gestão, isso pode ser identificado com o princípio da descentralização, promovendo a autonomia dos serviços públicos (no caso a autonomia da escola) e fornecendo condições para a participação da sociedade nas decisões e no acompanhamento das políticas, o que se traduziu na obrigatoriedade de criação de canais de participação da comunidade nas decisões escolares. Esse discurso encontra sintonia com a divulgação da primeira mensagem do então presidente Fernando Henrique Cardoso ao Congresso Nacional, por ocasião da abertura dos trabalhos legislativos. Ao apresentar ao poder legislativo as diretrizes de ação do seu governo para a área social, a descentralização das políticas apareceu como uma prioridade: Descentralizar as ações do Governo Federal nas áreas da educação, da saúde, da alimentação e nutrição, da previdência e assistência social, do trabalho e da cultura importa em fornecer a Estados e Municípios informações que lhes confiram maior capacidade de alocar recursos públicos e gerir os problemas e realidades locais (CARDOSO, 1995).. Nesse contexto, o Presidente acenava para as reformas administrativas que iriam ser feitas, visando a uma redefinição do papel do MEC, ao mesmo tempo em que enfatizava o novo papel que a escola deveria assumir em relação à gestão: O Ministério da Educação e do Desporto deverá passar por reformas em sua estrutura interna para deixar de ser um executor e gestor de escolas, e atuar efetivamente como regulador das políticas de educação com vistas à qualidade do ensino; como financiador das prioridades educacionais; e como avaliador do desempenho escolar dos alunos, de modo a propiciar à sociedade e ao Governo informações úteis e confiáveis” [...] A política do Ministério em todos os níveis de ensino deverá primar pelo objetivo de valorizar a escola como unidade de decisão e de utilização de recursos, para que o controle exercido pelo Poder Público sobre a educação dependa cada vez menos da multiplicação de exigências burocráticas e, cada vez mais, da avaliação.

(39) 39. objetiva do desempenho das diferentes instâncias e unidades da Federação (CARDOSO, 1995).. Naquele período, a mídia foi utilizada como meio de divulgação das políticas educacionais, e seus resultados têm sido destacados nas diversas “prestações de conta” que o Ministério da Educação e o próprio Presidente têm feito à sociedade, conforme o exemplo a seguir: A prioridade do Governo na área da Educação é o fortalecimento do ensino fundamental, através da valorização da escola, da ampliação da sua autonomia, da descentralização das ações e da redistribuição das responsabilidades entre as diferentes esferas de governo (CARDOSO, 1996).. Como anunciado nos documentos “Mãos à obra Brasil: proposta de governo” (CARDOSO, 1994) e “Planejamento Político-estratégico – 1995/1998” (MEC, mai/1995), a prioridade do governo de Fernando Henrique Cardoso foi a escola de ensino fundamental; para tanto, o esforço foi enfrentar as distorções do sistema educacional brasileiro, conforme podemos perceber no discurso abaixo: Todos os estudos e diagnósticos apontam a escola fundamental como a raiz dos problemas educacionais do povo brasileiro. Portanto, a prioridade absoluta será a de promover o fortalecimento da escola de primeiro grau. Há escolas, há vagas, há evasão, há repetência, há professor mal treinado, professor mal pago, há desperdício. Para trilhar um caminho de seriedade, é preciso, acima de tudo, valorizar a escola e tudo o que lhe é próprio: a sala de aula e os professores; o currículo e a formação dos mestres; o resultado da aprendizagem (MEC, 1995, p. 3).. Essa tônica também foi retratada no “Relatório de Atividades de 1995” (MEC, dez/1995), o qual foi organizado sob a forma de objetivos e resultados, estabelecendo comparações entre dados de 1994 e 1995. Segundo análise de Vieira (1998), o referido documento revelou as principais intenções governamentais: estão a caminho as reformas prometidas, com especial destaque para aquelas referentes ao ensino fundamental – o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Professor (p. 7-8); a TV Escola (p. 8-10); o repasse de recursos diretamente às escolas (p. 13-14); a reestruturação do SAEB (p. 14-16); os parâmetros curriculares (p. 16-17); e a retomada do Projeto Nordeste (p. 18-20), para citar as ações mais importantes (p. 195)..