CENTRO UNIVERSITÁRIO CESMAC
JANINE COUTINHO CANUTO
OS GARGALOS QUE ENVOLVEM AS OBRAS PÚBLICAS
COM ÊNFASE NA IMPORTÂNCIA DO PLANEJAMENTO E
CONTROLE
Maceió - Alagoas 2019.1
JANINE COUTINHO CANUTO
OS GARGALOS QUE ENVOLVEM AS OBRAS PÚBLICAS
COM ÊNFASE NA IMPORTÂNCIA DO PLANEJAMENTO E
CONTROLE
Trabalho de Conclusão de Curso – TCC, em formato de Artigo Científico, apresentado à Banca Examinadora do Curso de Pós-graduação em Gerenciamento da Construção Civil, do Centro Universitário CESMAC, como exigência parcial para a obtenção do grau de Especialista.
Orientador: Prof. Ismael Weber.
Maceió - Alagoas 2019.1
JANINE COUTINHO CANUTO
OS GARGALOS QUE ENVOLVEM AS OBRAS PÚBLICAS
COM ÊNFASE NA IMPORTÂNCIA DO PLANEJAMENTO E
CONTROLE
Trabalho de Conclusão de Curso – TCC, em formato de Artigo Científico, apresentado à Banca Examinadora do Curso de Pós-graduação em Gerenciamento da Construção Civil, do Centro Universitário CESMAC, como exigência parcial para a obtenção do grau de Especialista.
Orientador: Prof. Ismael Weber.
Maceió/AL, _______de ______________de 2019.
Aprovação: _______________________________
________________________________________ Prof. Ismael Weber
Orientador BANCA EXAMINADORA ____________________________________________ Examinador 1 ___________________________________________ Examinador 2
OS GARGALOS QUE ENVOLVEM AS OBRAS PÚBLICAS COM ÊNFASE NA IMPORTÂNCIA DO PLANEJAMENTO E CONTROLE
The issues related to the public constructions with emphasis in the importance of projects' planning and control
Janine Coutinho Canuto Engenheira Civil janine_coutinho@hotmail.com Prof. Me. Ismael Weber Orientador Engenheiro Civil Isma.weber@gmail.com RESUMO: As obras de infraestrutura do Brasil recebem investimento público e é comum encontra-las inacabadas, com construção lenta e preços bem acima do estipulado no contrato inicial. Este quadro influencia negativamente o desenvolvimento econômico e social do país, pois o dinheiro fica parado, outros projetos ficam sem capital, a população fica sem o empreendimento e setores dependentes da obra deixam de crescer. Portanto, é necessário identificar os principais gargalos das obras públicas para atuar nas suas causas, melhorar o gerenciamento da administração pública e alavancar o desenvolvimento do país. Este artigo identifica os gargalos das obras públicas, relata a situação das obras inacabadas no Brasil e no estado de Alagoas, e ressalta a importância do planejamento e controle das obras públicas brasileiras. Todas as informações foram obtidas por meio de revisão de literatura.
PALAVRAS-CHAVE: Obras públicas. Gargalos. Problemas. Gestão. Gerenciamento. Planejamento. Controle. Projeto.
ABSTRACT: Brazil’s infrastructure construction projects receive public investment and it’s common to find them unfinished, with slow progress and prices above of the estimated at the initial contract. This situation is a bad influence to the country’s economic and social development, because the money stands still, there will be not enough money for other projects, the population will not have the enterprise, and some departments may not grow. So, it’s necessary to identify the main issues related to public constructions and to act on its causes, to improve the public administration management and to boost the development of the country. This article addresses the public constructions’ issues, presents the situation of unfinished constructions in Brazil and Alagoas, and highlights the importance of planning and control of Brazilian’s public construction. All information was collected through literature review.
KEYWORDS: Public constructions. Issues. Problems. Management. Planning. Control. Project.
INTRODUÇÃO
O desenvolvimento econômico de um país e a qualidade de vida de sua população têm relação direta com a quantidade e qualidade de suas obras de infraestrutura, geralmente o responsável por esses investimentos é o poder público. De acordo com Júnior (2006), as melhorias na infraestrutura do Brasil podem atrair investimentos privados a longo prazo, pois a perspectiva de retorno aumenta. Além disso, postos de trabalho são gerados e os cidadãos podem ter acesso a equipamentos públicos essenciais ao seu bem-estar.
Entre os anos de 2014 e 2016 o Brasil vivenciou uma das maiores recessões econômicas da história, e isso impactou diretamente o setor de construção, levando à paralisação de diversos empreendimentos. Porém, os problemas com obras públicas não são causados apenas pela crise econômica. É comum ouvir notícias de obras que foram superfaturadas, entregues fora do prazo estipulado, paralisadas ou até abandonadas. Há mais de 20 anos foi criada uma Comissão Temporária do Senado Federal para fazer um levantamento das obras inacabadas financiadas com recursos públicos, foi estimado que em 1995 havia 2214 obras paralisadas (CNI, 2018).
O Brasil já gastou uma quantidade exorbitante de dinheiro em obras de grande e pequeno porte que atendem interesses particulares ou que tinham a finalidade de atender o interesse público, mas não chegaram a ser concluídas. As obras inacabadas são investimentos sem retorno social e elas são encontradas em diversos estágios de abandono.
Visando solucionar os gargalos das obras de infraestrutura pública nacional, a Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC), representando as construtoras, e o Tribunal de Contas da União (TCU), órgão responsável por fiscalizar as obras públicas, têm debatido sobre possíveis causas dos entraves das obras públicas no país e buscado soluções em conjunto desde 2013. Nos anos de 2013 e 2014 o vínculo entre o CBIC e o TCU possibilitou a atualização da ‘Cartilha TCU – Manual de fiscalização de obras do País’, com o documento ‘Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas’. Os debates atuais entre as duas entidades envolvem temas como sobrepreço, superfaturamento, aditivos contratuais, compensações entre acréscimos e supressões em obras públicas e efeitos e custos de paralisação de obras financiadas com recursos federais (CBIC, 2018).
O TCU (2014) lista como principais irregularidades em obras públicas as relacionadas a procedimento licitatório, ao contrato, à execução orçamentária, às medições e pagamentos, e ao recebimento da obra. Ribeiro (2012) afirma que os problemas de gestão são comuns nos órgãos e entidades da administração pública, que muitas vezes são ineficientes no planejamento, organização e controle de suas atividades. O autor ainda aponta a deficiência de controle dos órgãos repassadores de recursos financeiros federais para os estados, distrito federal e municípios como a principal causa de desvios nas obras públicas.
fabricação, recuperação ou ampliação de bem público. Quando a obra é realizada pela própria administração pública é considerada direta, e quando uma terceirizada é contratada para executar a obra chama-se indireta. Neste último caso, a contratação deve ser feita por meio de licitação por um dos seguintes regimes: empreitada por preço global, empreitada por preço unitário, tarefa ou empreitada integral. Existe também o Regime Diferencial de Contratação (RDC).
A Lei 8666, de 21 de junho de 1993, no seu art. 30 das disposições gerais,
afirma que as licitações devem garantir, entre outras coisas, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável (BRASIL, 1993).
A Lei 12462, de 04 de agosto de 2011 define como objetivos do RDC: ampliar a eficiência nas contratações públicas e a competitividade entre os licitantes, promover a troca de experiências e tecnologias, incentivar a inovação tecnológica e assegurar tratamento isonômico entre os licitantes e a seleção da proposta mais vantajosa para a administração pública. Inicialmente o RDC era aplicável apenas para os contratos necessários para realização dos três grandes eventos esportivos internacionais realizados no Brasil, foram eles a Copa das Confederações Fifa 2013, Copa do Mundo Fifa 2014 e Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016. Posteriormente foram incluídas no RDC as obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), de estabelecimentos penais e de atendimento socioeducativo, relacionadas à melhoria na mobilidade urbana e de infraestrutura logística, das ações no âmbito da segurança pública, e em órgãos e entidades dedicados à ciência, tecnologia e inovação.
Este trabalho foi elaborado devido ao elevado número de obras públicas paralisadas, entregues fora do prazo e/ou com custo superior ao do contrato inicial e até dos valores de mercado, o que gera um prejuízo econômico e financeiro para o país. Este cenário mostra a necessidade de analisar os motivos desta falta de eficiência na execução de infraestrutura, para a partir daí buscar soluções.
Foi realizada uma revisão de literatura com o objetivo de identificar os principais gargalos das obras públicas com ênfase na importância do planejamento e controle. Segundo Fonseca (2002 apud SILVEIRA e CÓRDOVA, 2009), a pesquisa bibliográfica permite que o pesquisador conheça o que já foi estudado sobre o assunto da sua pesquisa através do levantamento de referências teóricas que já foram
analisadas e publicadas por meios escritos e eletrônicos.
1 GARGALOS DAS OBRAS PÚBLICAS
Faz parte da realidade brasileira e as pessoas já aceitam como ‘normal’ que as obras públicas não sejam entregues no prazo estipulado no contrato, e com orçamento bem acima do estimado. Muitos empreendimentos não conseguem ser concluídos e ficam abandonados por anos, desperdiçando o dinheiro investido até então e tirando a atratividade do local para locação de empresas, que poderia trazer melhorias para população. Talamone (2016) ainda chama atenção para o problema da qualidade das obras que são concluídas sem planejamento e fiscalização adequados, colocando em risco a vida das pessoas.
O CBIC e o TCU consideram como problemas das obras públicas que merecem ser discutidos e solucionados a questão do sobrepreço e superfaturamento, os aditivos contratuais e as paralisações de obras. Eles destacam a má qualidade dos projetos e das obras, assim como a atitude irresponsável da administração pública em abrir concorrência para obras sem o recurso financeiro necessário para concluí-la, como principais causas das irregularidades no setor (CBIC, 2018).
O TCU (2014) indica as principais irregularidades encontradas em cinco diferentes fases da obra pública, alertando que os gestores devem acompanhar cuidadosamente cada etapa para fazer o melhor uso dos recursos públicos. No procedimento licitatório ocorrem exigências desnecessárias de caráter restritivo no edital, falta de critério de aceitabilidade de preço, projeto básico inadequado ou incompleto, modalidade de licitação incompatível, dispensa ou inexigibilidade de licitação inapropriada, ausência da devida publicação de cada etapa, ausência de aprovação da assessoria jurídica, proposta vencedora não conforme com os requisitos do edital, manipulação do cronograma físico-financeiro pelo vencedor, critério de reajuste inadequado e autor do projeto básico ou executivo participando da licitação; tudo isso compromete o princípio da isonomia e da escolha da proposta mais vantajosa para a administração. As questões relativas ao contrato envolvem descrição do objeto diferente do edital, divergência entre projeto básico e executivo, não vinculação do contrato ao edital e à proposta vencedora, ausência de aditivos contratuais, não justificativa e/ou extrapolação dos limites de acréscimo ou supressão de serviços, jogo de planilha, execução de serviço não previsto no contrato e sem termo aditivo, contratação de serviço com preço unitário acima do apresentado na
licitação ou praticado no mercado, subcontratação não permitida pelo edital e contrato, contratação encerrada sem concluir o objeto do contrato, e prazo prorrogado sem justificativa. As irregularidades relacionadas à execução orçamentária mais comuns são a não inclusão da obra no plano plurianual ou em lei que autorize sua inclusão, e a ausência de recursos orçamentários que assegurem o pagamento de cada etapa a ser executada no exercício financeiro em curso. Nas medições e pagamentos ocorre o pagamento de serviços não executados ou executados, mas sem aprovação da fiscalização, divergência entre as medições e os valores pagos, execução de medição e pagamento em desacordo com o estipulado no edital e contrato, relatório de fiscalização inconsistente ou incoerente, e superfaturamento. Por fim, no recebimento da obra há ausência do recebimento provisório e/ou permanente da obra pelo fiscal, mediante termo circunstanciado assinado pelas partes; descumprimentos dos prazos de conclusão, entrega, observação e recebimento; e muitas vezes a obra é recebida com falhas visíveis.
A Controladoria Geral da União (CGU) realizou uma auditoria especial no Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS) em 2011 devido às irregularidades recorrentes nos anos anteriores, o que demonstrava a ineficiência da autarquia para gerir suas atividades. A CGU constatou que praticamente todos os setores da DNOCS possuíam gestão precária, fato observado em diversos outros órgãos públicos brasileiros, isso leva a execução de projetos com baixa qualidade e consequente cronogramas físico-financeiros inadequados. Assim, as obras podem ser superfaturadas e não entregues no prazo, ou até abandonadas, causando prejuízo aos cofres públicos (CGU, 2012).
Devido à frequência com que obras públicas são paralisadas no país, o Senado Federal criou a Comissão Temporária das Obras Inacabadas em 1995 e a Comissão Especial das Obras Inacabadas (CEOI) em 2016, com o objetivo de fazer um levantamento dos empreendimentos parados, identificar o que motivou tais situações e buscar soluções para reduzir o desperdício de dinheiro público. Entretanto, Venaglia (2018) informa que o CEOI foi finalizado em 2017 sem cumprir seus objetivos, ao todo foram realizadas apenas três reuniões e um relatório preliminar.
Em 1995, as principais causas para a paralisação de obras públicas identificadas pela Comissão Temporária das Obras Inacabadas foram: a desordem das finanças públicas; o processo caótico de elaboração do orçamento; a atuação
insuficiente do senado federal no seu dever de fiscalizador; uso inadequado pelo cni das informações fornecidas a respeito das auditorias realizadas pelo TCU; falta de controle dos órgãos da União; superfaturamento de obras e serviços; atraso nos pagamentos dos serviços; ausência de ferramentas necessárias para o planejamento, controle e avaliação no sistema de contabilidade do governo federal; e a existência de ‘esquemas ‘ com pessoas mais interessadas em obter vantagens pessoais que em desenvolver as obras de interesse da população (SENADO, 1995).
Apesar do CEOI ter encerrado suas atividades sem cumprir a função para qual foi criado, o Senado Federal (2017) constata através do relatório preliminar do CEOI que os principais motivos de paralisação das obras públicas são: abandono da empresa, impedimento ambiental, interpelação judicial, restrição orçamentária e financeira, paralisação cautelar por órgãos de controle, motivo técnico, titularidade do imóvel ou pendência de desapropriação. Os relatórios do Ministério do Planejamento que o CEOI teve acesso indicam que 38% das paralisações ocorrem por motivo técnico observado apenas na fase de execução. Porém, apesar de ser identificado com a obra em andamento, na maioria dos casos o problema vem desde a fase de licitação e elaboração do projeto básico. O objeto do contrato não é bem especificado, o projeto é mal feito e não prevê soluções técnicas adequadas ao bom desempenho do empreendimento, durante a execução surgem situações que não foram consideradas e acabam deixando a obra mais onerosa aos cofres públicos ou até inviabilizando sua continuidade. Tanto o órgão responsável pela elaboração do projeto básico que não o projeta adequadamente como o órgão federal que repassa a verba para execução do mesmo devem ser responsabilizados, pois os projetos precisariam ser analisados antes da liberação do recurso. O segundo maior percentual de causa de paralisação foi por abandono da empresa, 36%. Quando isso acontece muito no início da fase construtiva, pode indicar a inadequação técnica da empresa e consequente falha na seleção da proposta vencedora da licitação. Já o caso das empresas que abandonam as obras com boa parte executada, demonstra que elas tinham capacidade técnica, mas talvez as próximas fases não seriam tão lucrativas e por falta de ética e compromisso com a sociedade a empresa simplesmente deixa o empreendimento pela metade, essa prática é conhecida como jogo de planilha.
Outro ponto que demanda atenção na questão das obras públicas é o processo de licitação. Ele é regulado pela lei 8666 de 1993, que torna o procedimento demorado
e pouco eficiente. Em 2011 entrou em vigor a lei 12462 que trata do Regime Diferenciado de Contratação (RDC), ela foi criada para agilizar as contratações das obras relacionadas à Copa do Mundo Fifa 2014 e às Olimpíadas e Paraolimpíadas de 2016, mas posteriormente seu uso foi expandido para outras contratações como por exemplo obras do PAC, do sistema de saúde e de educação (BRASIL, 2011).
Santos (2015) enfatiza que uma das mudanças do RDC em relação à lei 8666 que torna o processo licitatório mais eficiente é a contratação integrada. Nesse regime de contratação o dono da proposta vencedora fica responsável por todas as fases do empreendimento contratado, inclusive pelo desenvolvimento do projeto básico. Já em relação à agilidade do procedimento, o autor defende que a inversão das fases de habilitação e julgamento da proposta deixa o processo mais rápido. No RDC apenas a proposta vencedora precisa apresentar os documentos de habilitação, economizando tempo e recursos humanos e material.
O RDC é considerado mais vantajoso para administração pública por Junior (2017). Ele acredita que este regime reduz as chances dos concorrentes fazerem arranjo entre si, já que é realizado pela internet e com sigilo do orçamento. Apesar dele destacar os benefícios do uso da tecnologia da informação no processo licitatório, também faz uma ressalva para o cuidado que a administração pública deve ter para não limitar a concorrência ao optar pelo sistema online.
Os benefícios do RDC referentes à agilidade e eficiência também são defendidos por Ribeiro (2014), porém ele chama atenção para o problema de não fornecer o projeto básico aos licitantes no momento da abertura do edital. A avaliação dos riscos, custos e duração da obra serão prejudicadas por falta de informações relevantes, assim, durante a execução da obra podem surgir situações que encarecem o empreendimento e a empresa pode não conseguir arcar com o prejuízo, levando ao abandono da obra. O autor é a favor dos interessados terem acesso ao projeto básico antes de apresentarem suas propostas, mas que eles tenham liberdade para modificar os materiais, métodos construtivos e soluções técnicas de acordo com o que considerarem mais apropriado.
A presidente do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (Ibraop) é outra que enxerga pontos negativos no regime de contratação integrada. Ela acredita que a ausência de um projeto básico detalhado não permite que os licitantes façam uma análise de risco e custos adequadas, assim, a proposta menos cuidadosa nas
avaliações prévias acaba vencendo a licitação por oferecer um preço menor, mas no momento da execução é provável que surjam imprevistos e acabe tornando o projeto inexequível. Outra problemática é que o construtor, ao elaborar tanto o projeto básico como o executivo, pode optar pelo método mais lucrativo pra ele, mesmo que não seja o mais vantajoso para administração pública (LIMA, 2014).
O TCU compartilha da mesma posição das fontes anteriores no que diz respeito à ausência de projeto básico no edital de licitação. Em adição a isso, uma auditoria que analisou licitações de estradas feitas pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) desde 2007, chegou à conclusão que o preço por quilômetro construído é maior na contratação por RDC que de acordo com a lei 8666/93 (IAB, 2017).
Um estudo dirigido ao enfrentamento dos problemas de grandes obras paradas realizado pelo CNI (2018) constata que as principais causas da paralisação variam dependendo da natureza do empreendimento. No caso das obras de mobilidade urbana os principais entraves identificados foram: dificuldades técnicas dos tomadores, entre elas a falta de capacidade econômico-financeira, falta de capacidade técnica e não elaboração de um plano de mobilidade urbana; itens inerentes ao processo, como desapropriação, licença ambiental e atuação dos órgãos de controle; e os trâmites e procedimentos da secretaria do tesouro nacional (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2017 apud CNI, 2018).
A Tabela 1 apresenta o número de obras paradas de acordo com o motivo da paralisação e o tipo de obra. É possível perceber que nas obras de infraestrutura o principal problema é técnico, em especial nas obras de saneamento. Seguido pelo abandono pela empresa e dificuldades orçamentário-financeira. Apesar do senso comum alegar que os órgãos de controle são responsáveis pelo grande número de obras paradas, eles representam apenas 2,32% das causas entre os empreendimentos analisados no estudo. Já nas obras de menor porte como creches e quadras esportivas de escolas os números mais expressivos foram do abandono pela empresa e técnico, logo em seguida aparecem os órgãos de controle.
Tabela 1 - Distribuição do número de obras paralisadas por motivo e tipo de obra
Fonte: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, 2017 apud CNI, 2018.
Já a Tabela 2 mostra os recursos que foram gastos em milhões de Reais por cada tipo de obra e separado pelos motivos de paralisação. Nas construções de infraestrutura os maiores gastos foram em projetos inacabados por problemas orçamentário-financeiro, especialmente em rodovias e ferrovias; depois o técnico, onde se concentram a maioria dos investimentos em saneamento; titularidade e desapropriação, principalmente para edificação de ferrovias e rodovias; e abandono pela empresa, onde se destaca as de mobilidade urbana. As obras menores tem mais dinheiro investido em projetos parados por abandono pela empresa e problemas técnicos.
Comparando as Tabelas 1 e 2 pode-se notar que o capital investido em obras paralisadas devido a dificuldades na desapropriação é significativo, 13,3%, apesar do número de construções interrompidas por esse motivo corresponder a menos de 1% do total. No que diz respeito à quantidade, os projetos abandonados pela empresa estão na frente dos que tiveram problema orçamentário-financeiro, aqueles representando 34,73% e estes 7,44%. Porém, quanto ao investimento público, as obras abandonadas pela empresa receberam 12,65%, e as com dificuldade
orçamentário-financeira 28,70%. De acordo com as tabelas, a principal motivação de paralização tanto em relação à quantidade quanto ao capital investido é técnica. Elas correspondem a cerca de 44% das obras e 32,8% do investimento.
Tabela 2 - Distribuição do valor dos projetos por tipo de obra e motivo de paralisações (R$ milhões)
Fonte: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, 2017 apud CNI, 2018.
As grandes obras são um desafio em todos os lugares do mundo, pois elas estão sujeitas a muitos imprevistos que podem mudar seu cronograma, orçamento e até o método construtivo. Portanto, um bom gerenciamento de risco é essencial para que o empreendimento seja planejado e executado sem a ocorrência de surpresas que inviabilizem sua conclusão. Lotta (2018) afirmam que para investir em grandes obras é preciso considerar a especificidade delas. Eles também destacam alguns fatores que afetam a execução das obras, entre eles: deficiência do planejamento e gestão; burocracia; supervisão precária; falta de coordenação entre as atividades e os profissionais envolvidos; demora para conseguir licenças ambientais; desapropriações; multiplicidade de controles sobre a administração pública; legislação de licitação e contrato muito engessada; falta de articulação entre os entes federativos; limitação técnica de empresas de pequeno e médio porte; e falta de sensibilidade para lidar com a população do local onde será feita a construção, não
se pensa nos impactos que o empreendimento vai ter na sociedade, e isso resulta em judicialização e paralisação. Três problemas identificados como recorrentes nas obras públicas brasileiras são a visão dos territórios como simples local de exploração, sem considerar a identidade e economia local, o que pode gerar contestação por parte da sociedade e consequente atraso e aumento de custos na construção; a falta de coordenação entre os entes federativos, onde o governo federal fica sobrecarregado na gestão dos investimentos, não consegue antever os problemas, e a atuação dos estados e municípios geralmente acontece apenas para resolver situações que poderiam ser evitadas; e a falta de coordenação entre os diversos setores no momento do planejamento para prever as possíveis dificuldades do projeto.
Apesar das grandes obras serem mais desafiadoras, os gargalos das obras públicas não atingem apenas elas. Muitas obras pequenas e de pouca complexidade também se encontram paradas no Brasil, como creches, quadras esportivas de escolas e unidades básicas de saúde. Com base em dados do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, CNI (2018) chama atenção para o fato de haver mais obras paralisadas de pequeno porte que de infraestrutura no país. Os projetos parados de creches, pré-escolas e quadras esportivas de escolas correspondem a 48,7%, enquanto os de infraestrutura a 18,5%. A maioria das obras param quando já estão na fase de execução, o que evidencia a dificuldade da administração pública para planejar e executar projetos, independente do seu grau de complexidade. Falta recurso humano e técnico nos órgãos executores, e o controle interno não funciona de forma adequada, assim quando os problemas são identificados a obra já está sendo executada.
Segundo CNI (2018), o dinheiro investido em obras públicas brasileiras que não são finalizadas chega na casa de bilhões de Reais por ano. Além do prejuízo financeiro do capital investido sem retorno, a sociedade fica sem o serviço e os benefícios das atividades econômicas que o empreendimento deixado pela metade iria viabilizar. Os gargalos na gestão das obras públicas prejudicam as construtoras e o Brasil como um todo, os contratos precisam ser melhor geridos, o licenciamento ambiental poderia ser centralizado em um único órgão para facilitar o processo, a justiça deveria ser mais célere para solucionar os conflitos dos contratos administrativos, e os projetos melhor planejados e executados (MORAES, 2014).
São inúmeras as obras inacabadas pelo Brasil que receberam investimento público. Elas são encontradas em diversos estágios de abandono, algumas ainda no início da execução e outras faltando pouco para ser entregue. Mas todas elas têm em comum o desperdício de dinheiro público, o travamento do desenvolvimento de setores da economia que dependiam da infraestrutura que não foi finalizada e o não usufruto do empreendimento pela sociedade. O Senado (1995) relata que a Ferrovia Transnordestina é a obra inacabada mais antiga do país, pois foi iniciada ainda no Império e até hoje não foi concluída. De acordo com Camarotto (2015), as obras da transnordestina foram retomadas em 2005, com um novo traçado que ligaria os portos de pecém (CE) e Suape (PE) e o município Eliseu Martins (PI), com um custo estimado de R$ 4,5 bilhões. Até 2015 já havia sido gasto mais que o previsto para o total da obra e apenas 55% do projeto estava concluído.
Objetivando fazer um inventário das obras brasileiras inacabadas que receberam investimento público, o Senado Federal criou um Comitê Temporário de Obras Inacabadas em 1995. Com as informações que conseguiram coletar com os órgãos federais, estaduais e municipais, foi possível estimar um total de 2214 obras paralisadas e um gasto de mais de R$15 bilhões (SENADO, 1995). Segundo CNI (2018), R$15 bilhões em 1995 são equivalentes a R$64 bilhões em 2017.
Estas obras foram analisadas individualmente para identificar o dinheiro investido, o tempo de contrato, a porcentagem executada e o motivo da paralisação, a fim de identificar quais projetos valem a pena ser retomados e estabelecer uma ordem de prioridade entre eles. Wilson (1995 apud SENADO, 1995) enfatiza que obra cara é obra parada, pois ela causa prejuízo ao desenvolvimento econômico e social do país, penalizando duplamente a população, pela ausência da obra e pelo dinheiro de impostos que é jogado fora em obras sem serventia, quando poderia ser aplicado em algo útil para sociedade. Das 2214 obras identificadas, 1172 foram informadas pela União, das quais 44% possuíam valor para conclusão na ordem de R$ 6 bilhões; e as informações das outras 1042 foram fornecidas pelos estados e municípios, 85% desses projetos tinham valor para conclusão, totalizando quase R$ 9 bilhões (SENADO, 1995).
A Figura 1 apresenta o mapa do Brasil com a distribuição do número de obras inacabadas em cada unidade da federação. A maioria delas concentra-se em Minas
Gerais e na Bahia. Separando-se por região, é possível perceber que os projetos paralisados estão concentrados principalmente no Nordeste (32,38%) e Sudeste (27,96%). Logo em seguida vem a região Sul com 16,35% e o Centro-Oeste com 15,90%. O Norte é onde existem menos obras paradas, 7,41% do total registrado no inventário de 1995.
Figura 1 - Mapa do Desperdício no Brasil
Fonte: SENADO, 1995.
Dados divulgados pelo Ministério das Cidades mostram que em 2016 foram registradas 2318 obras financiadas com recursos do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço), destas, 19,7% estavam atrasadas e 17,8% paralisadas. A maioria das paralisações foram verificadas nas obras de saneamento, enquanto os atrasos foram mais frequentes em obras de mobilidade urbana e também de saneamento. O número de obras paralisadas com recursos do FGTS passou de 282 em 2015 para 413 em 2016 (CNI,2018).
O levantamento de obras paralisadas realizado pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (2017 apud CNI, 2018) apresenta 2797 projetos. Desse total, 48,7% correspondem a obras de creches, pré-escolas e quadras esportivas de escolas, que são projetos de baixo valor unitário, pouca complexidade técnica e pequena probabilidade de apresentar problemas com desapropriação e licença ambiental, mas ainda assim a administração pública apresenta dificuldade em sua gerência. As obras de infraestrutura paralisadas representam apenas 18,48% do total, no entanto, apesar da pouca representatividade numérica, os valores dos investimentos restantes em projetos de infraestrutura equivalem a 73,2% do total de investimento em todas as obras paradas. Entre as construções de infraestrutura, as de maior valor são rodovias, ferrovias e obras de mobilidade urbana. As paralisações foram verificadas principalmente no estágio de execução, tanto nos pequenos projetos como nos de infraestrutura. A exceção a essa regra foram os portos, que apresentaram paralisação durante o processo de licitação.
Devido ao elevado número de obras públicas paradas, no final de 2017 foi lançado o Programa Avançar. Este abrangia 7439 projetos cuja implantação já havia se iniciado, mas se encontrava com atraso ou parada. O objetivo era concluir as obras e ele se divide em três vertentes: Avançar Energia, Avançar OGU (com recursos do Orçamento Geral da União) e Avançar Cidades. Avançar Energia era a que tinha mais capital para investir e menos projetos para realizar, foram previstos R$58,9 bilhões para 97 projetos. A Avançar OGU é a que tem o maior número de obras, são 6233 projetos em política social, infraestrutura e defesa, para os quais foram previstos os investimentos de 6,9%, 18,4% e 6,9% do total de recursos, respectivamente. Deste total, 1039 são projetos de infraestrutura que absorvem R$21,1 bilhões, sendo a maioria deles de abastecimento de água e saneamento, mas incluindo também projetos de geração e transmissão de energia, rodovias, hidrovias, aeroportos, portos e ferrovias. Os investimentos do Avançar Cidades dividem-se em três áreas: habitação, com 943 projetos e 12,1% do total de recurso previsto; mobilidade e pavimentação, que engloba 71 projetos e 5% dos recursos; e saneamento, com 95 projetos e 5,6% do investimento (CNI, 2018).
3 OBRAS INCOMPLETAS EM ALAGOAS
Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Supremo Tribunal Federal (STF), Ministro Dias Toffoli, criou, no final de 2018, um comitê para fazer um levantamento minucioso dos projetos que se encontram parados. O comitê é composto pelo STF, TCU, e Atricon (Associação dos Tribunais de Conta). Segundo Ferreira (2019), o estado e 102 municípios de Alagoas foram intimados a elaborar um diagnóstico de todas as obras inacabadas do território Alagoano, porém, apenas cerca de 70% dos gestores públicos haviam enviado as informações para o Tribunal de Contas do Estado até março de 2019. Foram identificadas 84 obras paradas e mais de R$ 600 milhões investidos, sendo a maioria delas no setor de infraestrutura, como saneamento, abastecimento de água, rodovias e malhas urbanas.
O presidente do Tribunal de Contas de Alagoas (TC/AL), Otávio Lessa, informou que o relatório sobre as obras inacabadas do estado já foi enviado para o comitê que foi criado para destravar os projetos financiados pelo governo federal. Ele defende que a retomada dessas construções vai gerar emprego, diminuir o desperdício de dinheiro público e injetar recursos nas economias do estado e dos municípios nesse período de recessão. No relatório elaborado pelo diretor de engenharia do TC/AL, Daniel Pereira, consta que as duas obras mais caras são de abastecimento de água; juntas, elas correspondem a aproximadamente R$ 214 milhões do total de R$ 600 milhões. As obras mais caras são de infraestrutura, com ênfase nos projetos hídricos, de terraplanagem, construção de estradas, pavimentação, implantação de vias de transporte e restauração de rodovias intermunicipais (FERREIRA, 2019).
O município com o maior número de obras paradas de Alagoas é Maceió. Os dados do TCE/AL, informados por Ferreira (2019), é de 8 construções inacabadas na capital alagoana, somando R$ 200 milhões. Elas são de melhorias em infraestrutura turística, macrodrenagem, abastecimento de água, prevenção em áreas de risco, edificações administrativas e outras melhorias na infraestrutura urbana e periférica. A revitalização do Vale do Reginaldo é um exemplo de projeto que iniciou em 2009 e dez anos depois encontra-se parada e com pouca evolução. O Canal do Sertão não entrou no relatório, pois apesar da lenta construção que já dura mais de vinte anos, ele não entra na condição de projeto parado.
O Canal do Sertão é um moderno projeto hídrico do estado de Alagoas, ele teve início em 1992 com o objetivo de amenizar os problemas da seca nos municípios
do semiárido, hoje ele evolui lentamente e ainda não tem previsão para ser concluído. Quando criado, estimava-se um gasto de R$600 milhões nos seus 250km que vão de Delmiro Gouveia até Arapiraca; atualmente existe contrato de 150km do canal, mas até 2016 havia cerca de 112km construídos e os gastos já estavam em aproximadamente R$ 2,24 bilhões (SEPLAG, 2017).
4 PLANEJAMENTO E CONTROLE
A obra pública é dividida em várias fases, entre elas o estudo de viabilidade, a fase de licitação, a fase contratual e a fiscalização de obras. Cravo (2018) considera a criação do projeto a etapa mais importante, a qual ocorre na fase de licitação. É neste momento que são tomadas as decisões que vão direcionar a execução da construção, quanto mais bem calculado e detalhado for o projeto, maior a probabilidade da qualidade, duração e orçamento da obra sair conforme o planejado. O projeto bem feito permite a elaboração de um cronograma físico-financeiro mais preciso, que se for seguido pelo gestor da obra facilita o planejamento do Estado para repassar as verbas de cada etapa da obra e melhora a gestão da construção pela empresa executora, que pode programar a compra de material e a contratação de serviços. O uso eficiente do cronograma físico-financeiro possibilita antecipar situações que podem sair do planejado e auxilia na tomada de decisões, aumentando as chances da obra ser entregue no prazo e sem ou com menos aditivos contratuais. O projeto bem detalhado facilita a comunicação entre os profissionais envolvidos e diminui os erros de execução.
Os órgãos públicos são os responsáveis pela gestão do contrato, eles devem assegurar que o contratado está cumprindo todas as cláusulas que foram assumidas no momento da assinatura. A administração tem fiscais de obra responsáveis por acompanhar toda execução, fazer medições e registros das ocorrências, verificando se os materiais estão sendo utilizados conforme o especificado em quantidade e qualidade, se os métodos construtivos estão adequados e se o cronograma físico-financeiro está sendo seguido; assim, podem ser considerados essenciais para boa gestão de contratos. Os pontos que merecem maior atenção nesse processo de gestão são a especificação do objeto de contrato, para que as empreiteiras saibam exatamente o que deve ser feito; o acompanhamento eficiente da execução da obra, para garantir que tudo seja feito de acordo com o especificado no projeto, dentro do
tempo e orçamento previsto; e o controle da inclusão de aditivos. Para evitar problemas na gestão de contratos é aconselhável ter uma boa equipe técnica para elaboração dos projetos e utilizar os recursos tecnológicos disponíveis. Existem softwares específicos para gestão pública que permitem realizar o orçamento de forma rápida e precisa, o acompanhamento da execução também pode ser registrado nessas plataformas, que geram relatórios com o andamento da obra, facilitando as tomadas de decisão e os ajustes no cronograma físico-financeiro. Estes softwares substituem o tradicional uso das planilhas do Excel, que apesar de úteis, tem mais probabilidade de ocorrência de erros com várias pessoas trabalhando na mesma planilha (MORO, 2018).
Scala (2018) aconselha a criação de uma base de dados única e centralizada dos contratos de obras para facilitar a gestão pública. Assim, é possível saber quais obras estão em andamento, encerradas, paradas ou canceladas. Nas obras em andamento pode ser verificado se estão dentro do prazo ou atrasadas, e isso facilita a tomada de decisões, bem como o planejamento do capital que precisará ser desembolsado cada mês.
Os órgãos fiscalizadores devem reforçar sua atuação na fase de planejamento e preparação dos projetos de obras públicas na visão do CBIC (2018), pois é nesta etapa que surge boa parte dos problemas. O Senado (2017) identifica que a falta de planejamento da administração ocasiona a paralisação de obras, porque acaba liberando o início de várias obras sem orçamento previsto ou desembolso programado.
O planejamento das obras brasileiras precisa ser pensado a longo prazo, com ações coordenadas intersetoriais desde a etapa de planejamento, implementação, monitoramento, até a avaliação das obras. Assim, é possível antecipar contestações e outros problemas que podem surgir, principalmente nos projetos mais complexos. Por isso, é interessante a participação de profissionais de diversos ministérios nas tomadas de decisão desde a concepção da obra, com atuação em questões ambientais, sociais, econômicas e territoriais (LOTTA, 2018).
CONCLUSÃO
Um número expressivo de obras públicas brasileiras apresenta algum problema, seja na fase de licitação, contrato ou execução. É comum encontrar projetos
parados, com a construção prolongando-se por anos, custos que extrapolam muito o orçamento inicial e empreendimentos de má qualidade. Esta situação causa grande prejuízo aos cofres públicos e à sociedade, por isso as causas dos gargalos precisam ser analisadas e solucionadas pelas autoridades competentes, visando maior eficiência na gerência das obras públicas.
Entre os gargalos foram identificados problemas na fase de licitação, com projetos mal feitos e restrição da concorrência, contratos onde o objeto contratado não é bem especificado, fiscalização pouco atuante na fase de projeto e preparação da obra, sobrepreço e superfaturamento, jogo de planilhas, falta de repasse da verba pelos órgãos públicos, dificuldade para conseguir licença ambiental, problema com desapropriação e uso das obras para obter vantagem política. Pode-se perceber que a principal questão está no planejamento e controle das obras, assim como na gerência da administração pública.
O elevado número de obras públicas inacabadas no Brasil desperta preocupação há anos, o Senado Federal vem organizando comitês sobre obras inacabadas desde 1995 para tentar mapear a situação da construção pública e tomar medidas corretivas, porém, mesmo com algumas melhoras, o problema persiste até os dias de hoje. São bilhões de reais desperdiçados anualmente, e além desse prejuízo, o dinheiro parado impede o avanço de outros projetos, dependendo do tempo que a obra fica parada muita coisa precisa ser refeita, a população fica sem a infraestrutura, e outros setores da economia que seriam beneficiados com ela deixam de se desenvolver. A maioria dos projetos paralisados são de pequenas obras como creches e quadras de escola, mas as de infraestrutura são as que concentram o maior capital investido, mesmo sendo menor em número. Essas obras vêm sendo analisadas em todos os estados da federação para determinar quais valem a pena ser retomadas e estabelecer um critério de prioridade.
Em Alagoas a situação não é diferente do resto do país, há muitas obras paradas e o município com o maior número é Maceió. O projeto de revitalização do Reginaldo na capital alagoana iniciou em 2009 e teve pouca evolução, encontrando-se inacabado até hoje. O Canal do Sertão, que é o maior e mais moderno projeto hídrico do estado, foi iniciado em 1992 e apesar de estar em andamento, sua evolução
é lenta, a construção ainda não chegou nem na metade projetada e não existe previsão para ser finalizado.
Um projeto bem detalhado permite a execução de um cronograma físico-financeiro mais preciso, com isso o executor pode planejar suas compras e contratações, antever possíveis imprevistos e sua tomada de decisão fica facilitada. O gestor público também é beneficiado porque pode planejar o desembolso mensal com cada obra. De nada adianta um planejamento bem feito se não houver controle, os fiscais de obra devem assegurar que todas as especificações do contrato estão sendo cumpridas e exigir que todos os procedimentos e materiais estejam de acordo com o contrato e as normas de engenharia. As inadequações precisam ser corrigidas e os responsáveis punidos. A boa gestão da administração pública é fundamental para evitar que projetos sejam liberados para execução sem dinheiro para ser concluído, isso pode ser facilitado com uma boa equipe técnica gestora e uso de recursos tecnológicos.
REFERÊNCIAS
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