ISABEL MARIA RIBEIRO DA FONSECA DIAS
Integração das Ferramentas CAF, SIADAP e ISO 9001 em
Serviços da Administração Pública
Universidade Fernando Pessoa
ISABEL MARIA RIBEIRO DA FONSECA DIAS
Integração das Ferramentas CAF, SIADAP e ISO 9001 em
Serviços da Administração Pública
Universidade Fernando Pessoa
ISABEL MARIA RIBEIRO DA FONSECA DIAS
Integração das Ferramentas CAF, SIADAP e ISO 9001 em
Serviços da Administração Pública
Orientador: Professora Doutora Ana Fonseca
Dissertação apresentada à Universidade
Fernando Pessoa como parte integrante
dos requisitos para obtenção do grau de
i
Sumário
A Administração Pública Portuguesa tem sido alvo de diversas modernizações e mudanças, através das quais foram introduzidas novas ferramentas de gestão, nomeadamente ao nível da auto-avaliação e da promoção da melhoria contínua da Qualidade dos serviços prestados.
Estas novas ferramentas de gestão são muitas vezes encaradas como encargos burocráticos, confusos e de difícil aplicação, sem mais-valias para os serviços públicos. Como tal a sua implementação nem sempre conduz à esperada melhoria do desempenho e da qualidade do serviço.
Neste contexto, o presente trabalho pretendeu desenvolver uma metodologia que integre três ferramentas de gestão da Qualidade nos serviços públicos: o SIADAP – Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho na Administração Pública, a CAF - Estrutura Comum de Avaliação, e a norma ISO 9001.
A metodologia desenvolvida foi aplicada através de um caso de estudo relativo ao Laboratório Regional de Engenharia Civil de Ponta Delgada (Açores).
ii
Abstract
Portuguese Public Administration has suffered several modernizations and changes, through which new management instruments have been introduced, namely at the levels of self-evaluation and continuous improvement of the quality of the services provided.
These new management tools are very often seen as bureaucratic work, confusing and difficult to implement, with lack of clear evidence of the advantages they can bring to public services. Therefore its implementation does not always lead to the expected improvements in the performance or in the quality of the public service.
In this context, the present work aims to develop a methodology which integrates three quality management tools in public services: SIADAP – Integrated System for Assessment of Performance in Public Administration; CAF – Common Assessment Framework; and the ISO 9001 Standard for Quality Management Systems.
The methodology was theoretically developed, and then tested in practice through a case study in the Regional Civil Engineering Laboratory in Ponta Delgada (Azores).
iii
Agradecimentos
A realização de uma dissertação não requer apenas um importante e árduo trabalho pessoal de formação e investigação, implica também alterações na vida quotidiana, e um trabalho adequado. No meu caso, ambas as situações implicaram um envolvimento total, que só foi possível porque muitos me acompanharam.
Por um lado, e de uma forma muito especial, a recordação de meu pai que esteve sempre presente, o apoio incondicional do Edmundo, sobretudo nos momentos mais difíceis, a minha mãe e a minha irmã pelo estímulo e compreensão do meu trabalho e o meu sobrinho Zé Pedro pela alegria que transmite à família.
Por outro lado, a minha Orientadora, Professora Dr.ª Eng.ª Ana Fonseca, que sempre se disponibilizou, me guiou, ajudou e se interessou, transmitindo-me uma motivação que se mostrou fundamental para levar a bom termo este trabalho. Junto com ela quero agradecer a ajuda e dedicação de todo o Corpo Docente do mestrado, pela forma inovadora de abordagem e transmissão dos novos conteúdos da área da Qualidade, que contribuíram de forma directa para que este trabalho pudesse ser desenvolvido.
De igual modo quero recordar todos os companheiros do mestrado, pela amizade e suporte mútuos, ao longo destes dois anos, ao Luis Filipe, ao Afonso Pissarra, ao Pedro Brito Rio, ao Emanuel Paquete e ao Roberto Dutra pelo apoio que me deram e, em geral, a todos os meus amigos pessoais pelo incentivo, paciência e compreensão pelos momentos em que não estive tão disponível como gostaria.
Também o meu agradecimento, de forma muito especial, ao meu cunhado Machado Soares pelas sugestões e conselhos, tão necessárias na realização deste trabalho.
iv necessário, superiormente autorizada pelo Mestre Dr. José Contente, Secretário Regional da Ciência e Equipamentos da Região Autónoma dos Açores, a quem também agradeço.
v
ÍNDICE
INTRODUÇÃO ... 1
CAPÍTULO 1 ... 6
QUALIDADE E MODELOS DE GESTÃO ... 6
1.1. Conceito de Qualidade ... 6
1.2. Evolução da Qualidade ... 8
1.3. Gestão da Qualidade ... 14
1.3.1. Sistemas de Gestão da Qualidade ... 14
1.3.2. Gestão da Qualidade e Gestão Financeira ... 16
1.3.3 Gestão da Qualidade e Gestão de Recursos Humanos ... 17
1.4. Modelos de Gestão ... 19
1.4.1. Modelo de Gestão com base na norma ISO 9001 (série 9000) ... 20
1.4.2. Modelo de Excelência com base nos critérios da EFQM ... 23
CAPÍTULO 2 ... 29
A MUDANÇA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA... 29
2.1. Administração Pública Portuguesa... 30
2.1.1. Caracterização dos Serviços Públicos Portugueses ... 32
2.1.2. Gestão pública, governação e Qualidade ... 34
2.1.3. Desafios e tendências futuras ... 37
2.2. A Qualidade em Serviços Públicos Portugueses ... 38
2.2.1. Modernização Administrativa ... 38
2.2.2. Gestão da Qualidade nos Serviços Públicos ... 42
2.2.2.1. O papel do Dirigentes ... 44
2.2.2.2. Importância e inserção da auto-avaliação nos serviços públicos ... 46
2.3. Motivações e Dificuldades... 48
CAPÍTULO 3 ... 52
A NORMA ISO 9001, A CAF E O SIADAP ... 52
3.1. Série ISO 9000 ... 52
3.1.1. A Norma NP EN ISO 9001:2008 ... 53
3.1.2. Estrutura e Requisitos da ISO 9001 ... 56
3.1.3. Etapas no desenvolvimento e implementação do SGQ ... 57
3.2. CAF (Common Assessment Framework) ... 60
vi
3.2.2. Estrutura do Modelo CAF ... 63
3.2.3. O Sistema de Pontuação da CAF ... 66
3.2.4. Metodologia para Aplicação da CAF ... 69
3.2.4.1. Etapas e Fases de Implementação da CAF... 69
3.2.4.2 – Como fazer a auto-avaliação ... 70
3.2.4.3. Como fazer o Relatório ... 72
3.2.4.4. Como fazer o plano de melhorias ... 73
3.2.4.5. Implementação do Plano de Melhorias e Monitorização ... 75
3.3. Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho (SIADAP) ... 75
3.3.1. Âmbito de Aplicação. ... 75
3.3.2. O Ciclo de Gestão ... 76
3.3.3. Objectivos ... 76
3.3.4. Subsistemas do SIADAP ... 77
3.3.4.1. SIADAP 1 ... 77
3.3.4.2. SIADAP 2 ... 79
3.3.4.3. SIADAP 3 ... 81
CAPÍTULO 4 ... 83
INTERLIGAÇÃO E COMPLEMENTARIDADE ... 83
ENTRE O SIADAP, A CAF E A ISO 9001 ... 83
4.1. Motivações ... 83
4.2. Ligações entre a ISO 9001, a CAF e o SIADAP ... 84
4.3. Complementaridade entre Modelos ... 88
4.4. Calendário Integrado de Actividades do Sistemas de Gestão Proposto ... 91
CAPÍTULO 5 ... 94
ESTUDO DE CASO ... 94
5.1. Caracterização da Organização ... 94
5.1.1. Descrição do Serviço ... 94
5.1.2. Missão, Visão e Politica da Qualidade ... 96
5.1.3. Posicionamento Local e Regional ... 98
5.1.4. Recursos Humanos ... 98
5.2. Desenvolvimento e Implementação do Sistema de Gestão Proposto ... 98
5.2.1. Implementação do SIADAPRA no LREC ... 101
vii 5.2.3. Desenvolvimento do Sistema de Gestão da Qualidade segundo a NP EN ISO
9001:2008 ... 104
5.2.3.1. Estrutura Documental ... 106
5.2.3.2. Política e Objectivos da Qualidade ... 107
5.2.3.3. Identificação e Caracterização dos Processos ... 107
5.2.3.4. Requisitos da ISO 9001 versus Processos e Documentos Associados 117 5.3. Correlações entre resultados obtidos pela aplicação dos modelos ... 118
CONCLUSÕES ... 122
BIBLIOGRAFIA ... 127
ANEXOS ... 137
ANEXO 1 – Descrição sumária dos requisitos da NP EN ISSO 9001:2008 ... 138
ANEXO 2 - Grelha resumo da auto-avaliação por critério do modelo CAF ... 147
ANEXO 3 – Quadros de apoio à elaboração do Plano de Melhorias e Ficha de Acção de Melhoria ... 151
ANEXO 4 – Processos do LREC e actividades correspondentes ... 153
ANEXO 5 – Modelo de uma Ficha de Processo ... 155
ANEXO 6 – Processos do LREC, documentos associados e requisitos da ISO 9001 ... 156
viii
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1– Evolução da da Qualidade (Fonte: Adaptado de Pires, 2007). ... 10
Figura 2 – Subsistemas do SGQ (Fonte: Adaptado daNP EN ISO 9001:2008)... 15
Figura 3 – Modelo Global de Gestão (Fonte: adaptado das normas NP EN ISO 9001:2008 e NP EN ISO 9004:2011) ... 21
Figura 4– Os Conceitos Fundamentais da Excelência da EFQM. (Fonte: Homepageda EFQM) ... 24
Figura 5 – Modelo de Excelência da EFQM (Fonte:Homepage da EFQM) ... 26
Figura 6– A Lógica do RADAR utilizada pelo modelo EFQM (Fonte: Homepage da EFQM) ... 26
Figura 7– Estrutura da série normativa ISO 9000 ... 53
Figura 8 – Modelo de um sistema de gestão da qualidade baseado em processos (Fonte: Adaptado da NP EN ISO 9001:2008) ... 56
Figura 9– Desdobramento dos Objectivos pelos Níveis de Decisão ... 86
Figura 10– Gestão e auto avaliação do desempenho organizaconal e individual. (Fonte: Adaptado de DROAP, 2008) ... 89
Figura 11– A complementaridade entre a ISO 9001, a CAF e o SIADAP (Fonte: adaptado da NP EN ISO 9001:2008) ... 89
Figura 12 – A relação da CAF com o SIADAP e a ISO 9001 ... 90
Figura 13– Organigrama do LREC ... 95
Figura 14– Pirâmide Documental do LREC ... 107
ix
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro 1 – Definições de Qualidade ... 6
Quadro 2 – Principais Contributos dos “gurus da Qualidade” (Fonte: Carapeto e Fonseca, 2006) ... 12
Quadro 3 – Estrutura da norma ISO 9001 (Fonte: Adaptado da NP EN ISO 9001:2008) ... 57
Quadro 4 – Etapas e Respectivas Actividades no desenvolvimento de um SGQ (Fonte: Adaptado de Branco, 2008) ... 58
Quadro 5 – Critérios de Meios (Fonte: Adaptado da DGAP, 2007 e DROAP, 2008) .. 64
Quadro 6 – Critérios de Resultados (Fonte: Adaptado da DGAP, 2007 e DROAP, 2008) ... 65
Quadro 7 – Tabela de Pontuações dos Critérios de Meios (Fonte: DGAP, 2007 e DROAP, 2008). ... 67
Quadro 8 – Tabela de Pontuações dos Resultados (Fonte: DGAP, 2007 e DROAP, 2008). ... 67
Quadro 9 – Tabela de Pontuações dos Critérios de Meios (Fonte: DGAP, 2007 e DROAP, 2008). ... 68
Quadro 10 – Tabela de Pontuações dos Resultados (Fonte: DGAP, 2007 e DROAP, 2008). ... 69
Quadro 11 – Etapas e Respectivas Fases de Auto-Avaliação (Fonte: Adaptado de Azevedo, 2007) ... 70
Quadro 12 – Estrutura do Relatório de Auto-Avaliação (Fonte: DGAP, 2007 e
DROAP, 2008) ... 72
Quadro 13 – Pontuação a atribuir às acções atendendo ao Impacto no desempenho organizacional (Fonte: DGAP, 2007 e DROAP, 2008). ... 74
Quadro 14 – Pontuação a atribuir às acções atendendo à Capacidade de Recursos (Fonte: DGAP, 2007 e DROAP, 2008). ... 74
Quadro 15 – Pontuação a atribuir às acções atendendo à Satisfação do serviço e / ou cidadão / cliente (Fonte: DGAP, 2007 e DROAP, 2008). ... 74
Quadro 16 – Desdobramento de Objectivos ... 87
x
Quadro 18 – Planeamento integrado de actividades associadas ao sistema de gestão do LREC ... 100
Quadro 19 – Grelha de Resultados do LREC ... 103
Quadro 20 – Exemplos de como relacionar as acções com os diferentes tipos de
xi
GLOSSÁRIO
APCER - Assciação Portuguesa de Certificação AP - Administração Pública
APP - Administração Pública Portuguesa
AMSA - Agência para a Modernização e Simplificação Administrativa CAF - Common Assessment Framework / Estrutura Comum de Avaliação DMIO - Departamento para a Modernização e Inovação Organizacionais DROAP - Direcção Regional da Organização da Administração Pública DGAEP - Direcção Geral da Administração e do Emprego Público DGAP - Direcção Geral da Administração Pública
EFQM - European Foundiation fot Quality Management EAA - Equipe de Autoavaliação
EMM - Equipamento de Medição e Monotorização GQT – Gestão da Qualidade Total
ISO – International Organization Standardization IPQ – Instituto Português da Qualidade
IIAE – Instituto para a Inovação na Administração do Estado IPAC – Instituto Português da Acreditação
LREC – Laboratório Regional de Engenharia Civil MQ – Manual da Qualidade
NPQ – Núcleo de Promoção da Qualidade
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico PRACE – Programa de Reestruturação de Administração Central do Estado QUAR – Quadro de Avaliação e Responsabilização
RAA – Região Autónoma dos Açores RCC – Rede Comum de Conhecimento
SIADAP – Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública SIADAPRA – Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública da Região Autónoma dos Açores
SGQ – Sistema de Gestão da Qualidade
SMA – Secretariado para a Modernização Administrativa SPQ – Sistema Português da Qualidade
xii SRCTE – Secretaria Regional da Ciência, Tecnologia e Equipamentos
TQM – Total Quality Management
1
INTRODUÇÃO
Uma cultura de Qualidade não é uma realidade na Administração Pública actual, onde predomina, ainda, uma cultura centrada no cumprimento formal de referenciais normativos (Sá, 2003). O predomínio deste traço cultural não significa, contudo, o respeito escrupuloso daqueles referenciais, mas, antes, que aqueles são invocados frequentemente como justificação e defesa das práticas implementadas.
No entanto, a integração da Qualidade nos objectivos da gestão e a sua imposição ao nível do desempenho profissional, obriga ao estabelecimento prévio de uma cultura de gestão alicerçada na melhoria das competências e das capacidades, focada numa preocupação constante com a qualidade dos produtos e serviços prestados (Pires, 2007).
Esta abordagem comporta, porém, riscos, que é necessário prevenir, tendo em conta a avaliação da introdução de outras ferramentas de gestão, e algumas características inerentes ao desenvolvimento destas, como seja o seu carácter normativo e a evolução da adopção das mesmas nas organizações, confundindo-se, muitas vezes, com uma boa gestão.
Esta boa gestão exige que se actue sobre alguns aspectos, nomeadamente a cultura organizacional, a competência da gestão, a capacidade de liderança e as competências técnicas, no que respeita a métodos e técnicas inerentes às diferentes fases do processo de melhoria da qualidade.
2
Neste contexto, surge o presente projecto de investigação, subordinado ao tema:
“Integração das Ferramentas CAF, SIADAP e ISO 9001 em Serviços da Administração
Pública”.
Este trabalho pretende, por isso, contribuir para a diminuição dos problemas com que se debatem os serviços públicos, no que respeita à implementação de algumas ferramentas, umas de carácter obrigatório, caso do Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho na Administração Pública (SIADAP)1 e outras de carácter opcional, nomeadamente a Estrutura Comum de Avaliação – Common Assessment Framework - (CAF)2, e as normas da família ISO 9000, designadamente a ISO 9001 (norma desenvolvida para apoiar os serviços na gestão de Sistemas de Gestão da Qualidade eficazes e eficientes), demonstrando que a aplicação destes instrumentos não tem que ser um mundo de papéis e burocracia que não servem para nada, mas que, pelo contrário, permitem uma gestão das organizações mais eficiente no mundo em que vivemos.
Mais precisamente, pretende-se desenvolver uma metodologia, que defina boas práticas no desenvolvimento de uma filosofia de gestão, através da interligação dum sistema de avaliação de desempenho, SIADAP, com dois modelos de gestão baseados na CAF e na ISO 9001. Deste modo espera-se que este trabalho seja um contributo importante para desmistificar a adopção de sistemas de gestão nos serviços da Administração Pública, muitas vezes associados a perdas de tempo, trabalhos e custos acrescidos, sem qualquer retorno do esforço da parte de todos aqueles que estão envolvidos no processo.
Neste sentido, foram definidos os seguintes objectivos específicos, considerados importantes para a concretização deste trabalho:
1 – Estabelecer as interligações, numa perspectiva integrada, entre os dois modelos de gestão, ISO 9001 e CAF, e o sistema de avaliação das organizações públicas, SIADAP; 2 – Estabelecer complementaridades entre os três modelos em estudo;
1 SIADAPRA na Região Autónoma dos Açores.
2 A aplicação da CAF na Região Autónoma dos Açores tem carácter obrigatório com periodicidade
3 3 - Elaborar uma proposta de calendarização integrada do processo de planeamento e avaliação subjacente ao SIADAP com a aplicação dos modelos de gestão CAF e ISO 9001;
4- Fornecer linhas de orientação para a implementação do Sistema de Gestão da Qualidade a desenvolver em qualquer organização pública, através de um estudo de caso.
Tal como em qualquer outro processo, o desenvolvimento de sistemas de gestão deve fazer-se numa lógica em que as diferentes fases identificadas no planeamento se cumprem, interagindo e acumulando contributos ao longo do tempo, sem prejuízo das rupturas e dos aspectos inovadores que possam acontecer neste percurso. Neste sentido, a cadeia de actividades interligadas é determinada a partir da identificação das necessidades dos destinatários, da concepção do bem ou serviço, da sua produção, do teste e fornecimento, e da sua melhoria contínua.
Acredita-se que a articulação entre a Gestão da Qualidade e a gestão em geral é condição imprescindível para o sucesso na Administração Pública. Acredita-se, também, que é no momento de diagnóstico do estado da organização e de análise dos desafios externos a que está submetida (implementação da CAF), no momento de redefinição das estratégias e de fixação de objectivos estratégicos e operacionais (implementação do SIADAP), de aprovação dos planos de acção, incluindo melhorias internas globais e ao nível de cada tipo de recurso organizacional (implementação da ISO 9001), que as questões da Qualidade devem ser colocadas, permitindo diagnosticar os problemas e os desafios colocados à Qualidade, identificar as causas da não qualidade ou da menor qualidade dos resultados (produtos ou serviços), fixar objectivos de qualidade, avaliar e determinar acções de melhoria.
4 A metodologia utilizada neste trabalho, baseada no conhecimento empírico resultando de normas que grupos de pessoas adoptam e transmitem, pressupõe o exame e a avaliação das áreas de conhecimento necessárias para a sua realização. Neste sentido, este projecto foi concretizado em diversas fases: numa primeira fase procedeu-se à recolha, organização e análise de toda a informação disponível sobre o quadro teórico de referência relativo à Administração Pública Portuguesa, aos sistemas de gestão, incluindo o da Qualidade, às suas mais-valias e às diferentes formas de implementação nas organizações públicas, com o objectivo de, caracterizar os modelos que vão servir de base a esta dissertação, nomeadamente, a CAF, o SIADAP e a ISO 9001.
Numa segunda fase procedeu-se à aplicação do método dedutivo, que consiste em combinar as ideias recolhidas e propor um modelo mais eficiente, que funcione, do ponto de vista teórico, como uma ponte de ligação dos três modelos inicialmente discutidos.
O estudo de caso incluído neste trabalho decorreu em Ponta Delgada, no Laboratório Regional de Engenharia Civil, pertencente à Secretaria Regional da Ciência, Tecnologia e Equipamentos.
Este trabalho encontra-se estruturado em cinco capítulos. No primeiro capítulo abordam-se alguns conceitos genéricos sobre Qualidade e a sua evolução temporal, os contributos de alguns autores no aparecimento da Gestão da Qualidade, bem como, a sua relação com a gestão financeira e com a gestão dos recursos humanos. Foram ainda abordados os dois modelos de gestão com relevância para o desenvolvimento deste trabalho, nomeadamente os sustentados pela norma ISO 9001 e pelo modelo EFQM.
5 No terceiro capítulo fez-se uma descrição do enquadramento teórico da ISO 9001, da CAF e do SIADAP, apresentando-se também as diferentes etapas e fases na implementação de cada uma destas ferramentas nas organizações.
No quarto capítulo fez-se um estudo teórico – prático das possíveis ligações e complementaridades existentes entre a ISO 9001, a CAF e o SIADAP.
O quinto capítulo relata um estudo de caso, o Laboratório Regional de Engenharia Civil, onde se procedeu ao desenvolvimento e concepção de um Sistema de Gestão da Qualidade, segundo a ISO 9001, fazendo uma abordagem por processos. Em seguida foram apresentados os resultados da CAF resultantes da sua implementação, bem como os do SIADAPRA. Por fim procedeu-se à aplicação do sistema proposto no capítulo 4, concretizando alguns resultados decorrentes da aplicação das metodologias que serviram de base à construção do modelo.
6
CAPÍTULO 1 QUALIDADE E MODELOS DE GESTÃO
“A qualidade não é, pois um mero exercício de sobrevivência. É, sobretudo, um estado de espírito, (….), uma verdadeira filosofia de gestão”, (Cruz e Carvalho, 1998).
1.1. Conceito de Qualidade
Apesar da existência de várias interpretações para o termo Qualidade, o que faz com que se torne difícil de definir com precisão este conceito, o certo é que ele está implantado a todos os níveis, desde a casa ao local de trabalho, passando pela produção de bens e prestação de serviços. No entanto, a Qualidade é uma promessa muito difundida actualmente nas empresas e nas organizações.
Com o objectivo de clarificar este conceito, no quadro seguinte (Quadro 1), apresenta-se cronologicamente a definição apresentada por alguns dos autores mais importantes nesta área, cada uma destas, simples, para que possa ser compreendida por todos, precisa, para não gerar interpretações duvidosas e, por fim, abrangente, para mostrar a sua importância em todas as actividades de uma organização.
.
Quadro 1 – Definições de Qualidade
Autor Definições de Qualidade
FEIGENBAUM, 1961 "Qualidade quer dizer o melhor para certas condições do cliente. Essas condições são o uso e o preço de venda do produto".
PIRSIG, 1974 "Qualidade não é uma ideia ou uma coisa concreta, mas uma terceira entidade independente das duas... Embora não se possa definir Qualidade, sabe-se o que ela é "
GILMORE, 1974 “Qualidade é o grau em que um produto específico está de acordo com o projecto ou especificação”
JURAN, 1974 "Qualidade é adequação ao uso ou propósito"
CROSBY, 1979 "Qualidade é a conformidade do produto às suas especificações." TAGUCHI E WU, 1979 Qualidade é … ”perda para a sociedade, causada pelo produto, após a
sua expedição”
TUCHMAN, 1980 "... Qualidade é atingir ou buscar o padrão mais alto em vez de se contentar com o mal feito ou fraudulento".
LEFFLER, 1982 "Qualidade refere-se às quantidades de atributos inestimáveis, contidos em cada unidade do atributo estimado "
BROH, 1982 "Qualidade é o grau de excelência a um preço aceitável e o controle da variabilidade é um custo razoável"
7
Quadro 1 – Definições de Qualidade
Autor Definições de Qualidade
necessidades devem ser especificadas, e a Qualidade é possível quando essas especificações são obedecidas sem ocorrência de defeito. FEIGENBAUM, 1988 "Qualidade é a correcção dos problemas e de suas causas ao longo de toda a série de factores relacionados com marketing, projectos, engenharia, produção e manutenção, que exercem influência sobre a satisfação do usuário."
TRIBUS, 1990 “Qualidade é o que torna possível a um consumidor ter uma paixão pelo produto, ou serviço. Dizer mentiras, diminuir o preço, …. pode criar um entusiasmo temporário. Isto permite à Qualidade sustentar a paixão… … ….”
JURAN, 1992 "Qualidade é ausência de deficiências" ou seja, quanto menos defeitos, melhor a Qualidade.
DEMING, 1993 "Qualidade é tudo aquilo que melhora o produto do ponto de vista do cliente".
ISHIKAWA, 1993 "Qualidade é desenvolver, projectar, produzir e comercializar um produto de qualidade que é mais económico, mais útil e sempre satisfatório para o consumidor."
JURAN, 1997 A Qualidade deve “ser apropriada para uso ou propósito”.
CRUZ e CARVALHO, 1998 “A Qualidade não é, pois um mero exercício de sobrevivência. É, sobretudo, um estado de espírito, a única forma aceitável de viver os negócios, uma verdadeira filosofia de gestão”.
CABRAL et. al, 2001 … ”Qualidade como suporte que garante o sucesso económico, social e ambiental e permite atingir a excelência e o desenvolvimento sustentável”.
NP EN ISO 9000: 2005 Qualidade é “grau de satisfação de requisitos (necessidade ou expectativa expressa, geralmente implícita ou obrigatória) dados por um conjunto de características (elemento diferenciador) intrínsecas”.
AZEVEDO, 2007 “ (… .), a Qualidade passa a focalizar-se no exterior, alargando o seu âmbito de actuação, fazendo parte de uma estratégia mais vasta de desenvolvimento da organização no longo prazo,….”. A Qualidade, numa perspectiva sustentável, passa a integrar toda a cadeia de valor, incluindo fornecedores e clientes, e é extensiva a todas as actividades sociais e ambientais que estas empresas promovem (….), de forma a garantir com sucesso, o futuro da sua própria sustentabilidade”. NP EN ISO 9004: 2011 A Qualidade, como linha de orientação de apoio para as organizações
atingirem o sucesso sustentado3.
Todas estas definições têm, no entanto, em comum o facto de a Qualidade ser uma disciplina da gestão global das organizações, de visar que os bens produzidos e os serviços prestados satisfaçam os destinatários (Madu e Kuei, 1993) e, por último, implicar fazer bem e cada vez melhor, ao menor custo e à primeira tentativa, aquilo que está definido na missão da organização.
Neste sentido, a Qualidade é aquilo que está relacionado com a satisfação completa das necessidades dos clientes (Bank, 1998), tendo como resultado a disponibilização de
8 produtos ou serviços de acordo com as suas expectativas e em conformidade com as especificações estabelecidas. O conceito de Qualidade é tão abrangente que se aplica tanto às organizações como aos indivíduos e, ainda, às funções, equipamentos, processos, fornecedores, distribuidores, clientes, etc., incluindo todos os aspectos de um produto/serviço, desde o desenvolvimento do projecto, passando pelas fases da produção e entrega ao cliente, até aos serviços pré e pós-venda, enfim, abrangendo tudo o que diz respeito ao verdadeiro valor para o consumidor (Ishikawa, 1995).
A este respeito, Shewhart, citado por Deming (1986, p. 169) , refere que “The difficulty in defining quality is to translate future needs of the user into measurable characteristics, so that a product can be designed and turned out to give satisfaction at a price that the user will pay".
1.2. Evolução da Qualidade
A Qualidade tem existido desde os tempos em que os chefes tribais, reis e faraós governavam, traduzida pela aceitação ou rejeição, por parte dos inspectores dos produtos, conforme estes cumpriam ou não as especificações governamentais.
9 Para Feigenbaum (1988) a evolução da Qualidade traduz-se num movimento com fases temporais distintas: no início do século XX o controlo da Qualidade era garantido pelo operador ou seja, um trabalhador ou um pequeno grupo de trabalhadores era responsável pela fabricação completa do produto, permitindo que cada um controlasse a Qualidade do seu próprio serviço. Mais tarde, por volta dos anos 20, o controlo da Qualidade era feito pelo supervisor que assumia a responsabilidade da qualidade referente ao trabalho da equipa, dirigindo as acções e executando as tarefas onde fosse necessário e conveniente. Já nos meados dos anos 30, o controlo da Qualidade era feito através da inspecção. Esta fase surgiu com a finalidade de verificar se os materiais, as peças, os componentes e as ferramentas, entre outros, estão de acordo com os padrões estabelecidos. A Qualidade passa, deste modo, a ter como objectivo detectar problemas nas organizações. A partir de 1960, e do reconhecimento da variabilidade existente na indústria, surgiu o controlo estatístico da qualidade, com o objectivo de prevenir e atacar os problemas existentes. Num processo produtivo ocorrem permanentemente variações nas matérias-primas, operários, equipamentos etc., pelo que a questão que se colocava não era apenas detectar as variações existentes, mas, antes, separar as variações aceitáveis daquelas que levariam à ocorrência de problemas. Foi nesta altura que surgiram e começaram a ser utilizadas algumas ferramentas básicas da Qualidade4, como seja, fluxogramas, folhas de verificação, diagramas de Pareto, diagramas de causa e efeito, histogramas, diagramas de dispersão e cartas de controlo. A partir dos anos 80 surge a fase a que este autor, chama de Controlo Total da Qualidade5, em que esta passa dum método restrito para um método mais amplo, continuando, no entanto, com o objectivo principal de prevenir e atacar os problemas, apesar dos instrumentos se estenderem para além do uso de técnicas estatísticas6. Surgiram, assim, novas ferramentas da Qualidade, tais como a quantificação dos custos da Qualidade, o controlo da Qualidade, a engenharia da confiabilidade, os zero erros, os zero defeitos, entre outras. A Qualidade passa, assim, para outra etapa, a da Visão Estratégica Global, em que o objectivo principal se encontra associado à sobrevivência da empresa, ao nível da competitividade, no mercado mundial, em resposta às grandes e rápidas transformações do mercado que se verificaram nesta época (Pires, 2007).
4As Ferramentas da Qualidade constituem instrumentos essenciais para a Melhoria da Qualidade e
continuam a ser utilizadas actualmente. Quanto à sua natureza podem ser classificadas em técnicas quando utilizadas para diagnóstico, resolução e classificação de problemas ou de análise quando fazem parte de um processo de planeamento para alcançar objectivos (Oliveira e Williams, 1995).
10 De forma resumida, pode considerar-se que o conceito de Qualidade tem variado ao longo dos tempos, acompanhando a evolução dos mecanismos e as ferramentas que as organizações utilizam para gerir esta Qualidade. Não corresponde, por isso, a um momento preciso na história, mas resulta de sucessivas evoluções ao longo do tempo (Carapeto e Fonseca, 2006).
Na figura seguinte representa-se, de forma esquemática, esta evolução da Qualidade ao longo dos tempos e o consenso que este conceito foi obtendo ao longo dos anos.
Figura 1– Evolução da Qualidade (Fonte: Adaptado de Pires, 2007).
No âmbito da filosofia da Qualidade, considerada como estratégia competitiva, surgiu o conceito de Gestão da Qualidade Total7, segundo a qual, a definição da Qualidade fica a cargo do cliente e obtém-se através de um sistema de gestão global da organização
7 Este conceito ficará sempre ligado a Crosby (Lopes e Capricho, 2007)
≥ 2000
Sustentabilidade (Todos os Stakeholders) 1980-90 1970-80 1960 1930-50 1920 1900 Antes de
1900 Prodeminância da mão-de-obra
E V O L U Ç Ã O D A Q U A L I D A D E Controlo estatístico da Qualidade.
Fiabilidade / manutibilidade.
Inspecção da Qualidade
Supervisão
Qualidade Total
Programas de gestão da Qualidade. Circulos da Qualidade
Garantia Qualidade. Motivação para a Qualidade.
11 que afecta a natureza do produto ou serviço prestado, visando exceder as expectativas do cliente. A Gestão da Qualidade Total significa, assim, a passagem da antiga gestão taylorísta para a gestão centrada nas pessoas, direccionada para a satisfação do cliente e orientada por objectivos estratégicos associados aos processos, em que todos pensam e trabalham em equipa, uma gestão que integra os trabalhadores na organização, aposta na formação, na cooperação e na melhoria contínua. É, deste ponto de vista, um conceito holístico que considera a melhoria de todas as actividades e dos processos organizacionais como estando dependente do envolvimento de todos. A Gestão da Qualidade Total é, assim, ao mesmo tempo, considerada como uma filosofia e como um sistema de gestão, ou seja, um conjunto de princípios e um conjunto de métodos e instrumentos para gerir a organização na sua globalidade (Dale e Bunney, 1999).
A Qualidade Total apresenta, assim, uma perspectiva diferente daquela que estava associada à Qualidade “tradicional”, suportada nos chamados “níveis de qualidade aceitáveis”, surgidos na indústria após a Segunda Guerra Mundial. Em 1957 Crosby introduz uma nova perspectiva da Qualidade Total, a de “zero defeitos”, ou seja, fazer bem logo à primeira. Esta diferença de perspectiva tem um impacto evidente nos custos dos produtos e serviços disponibilizados. Enquanto, no caso da Qualidade tradicional, os defeitos só são reduzidos com o passar do tempo, provocando o aumento dos custos, resultantes das actividades de inspecção e acompanhamento do progresso, no caso da Qualidade Total, a ausência de defeitos implica a diminuição dos custos. Desta forma, o enfoque foi deslocado da actividade de detecção (abordagem reactiva), em que as actividades chave são as inspecções e os testes, para as actividades de prevenção (abordagem pró-activa), assentes no investimento em actividades criativas de planeamento e melhoria (Bank, 1998).
12
Quadro 2 – Principais Contributos dos “gurus da Qualidade” (Fonte: Carapeto e Fonseca, 2006)
Autor Principal Contributo
ArmandFeigenbaum
A QUALIDADE COMO CULTURA E CUSTO DE QUALIDADE – Incorporação da Qualidade no processo de produção para evitar correcção posterior. Criou a expressão”total quality control”. A Qualidade é uma forma de gestão da organização, com a participação de todos e orientada para o cliente.
GenichiTaguchi
ENGENHARIA DA QUALIDADE – Métodos para o desenho e o desenvolvimento dos processos de industrialização com o máximo de eficiência. O objectivo é minimizar a não Qualidade (perdas de qualidade que se reflectem em prejuízos para a organização).
Joseph Juran TRILOGIA DA QUALIDADE – Planeamento, controlo e melhoria da Qualidade. Defende que o TQM é flexível e dá ênfase ao “custo da não qualidade” e ao papel da gestão de topo. Define Qualidade como a aptidão para o uso. Enfatiza o papel dos profissionais da Qualidade, que desenvolvem os programas de Qualidade. Define “espiral da Qualidade”
como uma acção contínua, centrada na satisfação das necessidades dos clientes, internos e externos, e na melhoria dos produtos e processos.
KaroruIshikawa
7 FERRAMENTAS DA QUALIDADE – Métodos simples, utilizáveis por todas as pessoas para resolverem problemas.
CÍRCULOS DE QUALIDADE – Grupos voluntários, estáveis no tempo, que têm como objectivo principal melhorar a qualidade dos processos e o ambiente de trabalho. Os círculos aumentam o envolvimento das pessoas na organização e são um canal de comunicação ascendente e descendente.
MasaakiImai
KAIZEN – A expressão que no Japão é utilizada para designar a melhoria contínua. È um processo incremental, sistemático e contínuo de melhoria que utiliza as melhores ferramentas, técnicas e conceitos (just-in-time, PDCA, círculos de Qualidade, etc.). É uma estratégia orientada para as pessoas e assente na informação aberta e partilhada e na utilização da tecnologia existente, que, partindo do princípio de que tudo é melhorável, se traduz em pequenas melhorias graduais possibilitadas pelo envolvimento criativo de todas as pessoas.
ShiegeoShingo “ZERO DEFEITOS”– Estratégia para identificar os erros e resolvê-los antes de se tornarem defeitos que contaminem a Qualidade. É aplicável através da monitorização das potenciais fontes de erro. Desenvolveu o teste “ Poka-Yoke”.
Philip B. Crosby
14 PONTOS SIMPLES PARA A GESTÃO – Serve para facilitar a compreensão dos gestores. O TQM não é só filosofia mas é também acção (compromisso da gestão, equipas de melhoria da Qualidade, custo de Qualidade, planeamento zero defeitos, eliminação da causa de erros, recomeçar). A Qualidade é a conformidade com os requisitos, fazendo bem à primeira.
TaiichiOhno
JUST-IN-TIME – Sistema de gestão de produção que permite entregar ao cliente o produto com qualidade exigida, na quantidade necessária e no momento exacto. Melhora os resultados da organização com a participação dos trabalhadores através da eliminação de todas as tarefas ou actividades que não tragam valor acrescentado.
W. Edward Deming
14 PASSOS PARA A GESTÃO – Devem guiar a direcção da organização; divulgou o ciclo PDCA, que passou a ser conhecido por Ciclo de Deming. A sua abordagem é altamente estatística: mede a Qualidade de forma estatística confrontando a performance com as especificações. A Qualidade é responsabilidade de todos.
13 A Qualidade é considerada actualmente como um conjunto de boas práticas de gestão produzidas a partir de várias teorias, como as expostas no quadro anterior. De entre estas, destaca-se o contributo de Deming, considerado por muitos o “pai da Gestão da Qualidade Total”. Este autor demonstrou a importância das pessoas na organização, em particular da liderança, e defendeu a necessidade de revolucionar o sistema de gestão, levando a que se encarasse a Qualidade de um ponto de vista sistémico, uma vez que esta deveria resultar do esforço conjunto de toda a organização e da responsabilidade de todos, cabendo à gestão a liderança de todo o processo (Carapeto e Fonseca, 2006).
Apesar da grande diversidade de definições acerca da Gestão da Qualidade Total é, no entanto, consensual o reconhecimento dos princípios básicos que lhe estão subjacentes. Tom Peters, que introduziu o conceito de excelência e Peter Drucker, um dos maiores autores de referência na área da gestão, defendem que o empenho e liderança da gestão de topo, o investimento na estratégia e no sistema de gestão, a orientação da organização para o cliente e a criação de um sistema de gestão dos recursos humanos, são os princípios básicos da Gestão da Qualidade Total (Carapeto e Fonseca, 2006).
Por outro lado, a forma dispersa como a Gestão da Qualidade Total tem sido implementada assemelha-a a um conjunto de mini-teorias, de ferramentas e técnicas com uma coerência por vezes difícil de identificar. Partindo do pressuposto de que os princípios e técnicas associadas à Qualidade não são, em si mesmo, considerados como fins, contribuem para a melhoria contínua da organização, as pesquisas mais recentes identificaram um elemento aglutinador de todos estes princípios e técnicas: as partes interessadas (stakeholders8). Realça-se, assim, a ideia de que a sobrevivência da organização depende das suas relações multilaterais com o mundo exterior, pelo que a Gestão da Qualidade deve dar atenção a algo mais do que as operações internas (Carapeto e Fonseca, 2006).
Estas novas abordagens diferem nas suas designações: por exemplo, Foster e Jonker (2003) falam em Stakeholder Model of Quality, enquanto Madu e Kuei (1993) referem-se ao Strategic Total Quality Management. A perspectiva mantém-se, no entanto, a
8Clientes, gestores, pessoal, fornecedores, accionistas, grupos de interesse, comunidade em geral, em
14 mesma, ou seja, todas encaram a Qualidade de uma forma integrada, focando a atenção no desempenho global da organização e na sua relação com os stakeholders que para ele contribuem. Assentam no pressuposto do fornecimento de informação a grupos cada vez mais diversos e nos diferentes tipos de processos que incorporam os stakeholders, pelo que, para além da Qualidade do produto, passam a ser considerados aspectos como a defesa do consumidor, a segurança, a saúde, a educação, a qualidade ambiental e a responsabilidade social (Carapeto e Fonseca, 2006).
Neste contexto a Qualidade, presentemente, para as organizações mais evoluídas, funciona como um suporte que garante o sucesso económico, social e ambiental permitindo, assim, atingir a excelência e o desenvolvimento sustentável (Lopes e Capricho, 2007).
1.3. Gestão da Qualidade
1.3.1. Sistemas de Gestão da Qualidade
Um Sistema de Gestão da Qualidade (SGQ) compreende elementos inter-relacionados, capazes de transmitirem a confiança máxima de que um nível de qualidade bom será conseguido ao menor custo (Pires, 2007), podendo, por outras palavras, ser definido como o conjunto das regras e princípios relacionados com a qualidade que é aplicado no dia-a-dia das organizações.
Na ISO 9000:2005 (secção 3- Termos e Definições), define-se Sistema de Gestão da Qualidade como sendo:
“Sistema de gestão (sistema para o estabelecimento da política e dos objectivos e para a concretização desses objectivos) para dirigir e controlar uma organização (conjunto de pessoas e de instalações inseridas numa cadeia de responsabilidades, autoridades e relações), no que respeita à qualidade [grau
15 Sashkin e Kiser (1994) afirmam que um SGQ demonstra que a cultura da organização é definida pela procura constante da satisfação do cliente através de um sistema integrado de ferramentas, técnicas de gestão. Isso envolve a melhoria contínua dos processos organizacionais, resultando em produtos e serviços de alta qualidade.
Um SGQ engloba toda a actividade levada a cabo por uma organização para gerir os seus processos ou actividades (Mello, 2009). Na Figura seguinte mostra-se, de forma esquemática, alguns dos subsistemas que as organizações utilizam para gerir o seu Sistema de Gestão da Qualidade.
Figura 2 – Subsistemas do SGQ (Fonte: Adaptado da NP EN ISO 9001:2008)
16
1.3.2. Gestão da Qualidade e Gestão Financeira
Assiste-se actualmente a uma tendência para considerar a Gestão da Qualidade muito para além da existência de sistemas formalizados, entendida como uma forma de sistematizar para melhor gerir e oferecendo recompensa monetária pelo nível melhorados de desempenho, ou seja, uma forma diferente de estar no mercado, que contribui para remunerar e satisfazer os diferentes stakeholders e, em particular, de modo directo, os accionistas (Sampaio et al., 2011).
O conceito de custos totais9associados à Gestão da Qualidade tem evoluído bastante ao longo do tempo, à medida que a própria noção de Qualidade tem evoluído nas empresas (Sampaio et al., 2011).É certo que, ao longo dos tempos, se têm mantido, quase em paralelo, duas correntes: os que consideram que o investimento na Qualidade é sempre compensador, constituindo um retorno garantido (Sampaio et al., 2011), e os que consideram ser normal produzir com defeitos relacionados a desperdícios, falhas e desvios em qualquer processo de produção ou realização de serviços (Ganhão, 2001).
A evolução a que se tem vindo a assistir, no mundo empresarial, tem dado razão aos defensores da primeira corrente (Sampaio et al., 2011), sublinhando-se, no entanto, a necessidade de reflectir e tomar decisões com base num conjunto de indicadores que relacionem os custos da Qualidade com os proveitos obtidos bem como estimar e medir os custos da Não-Qualidade para poder evidenciar a importância deste problema (Ganhão, 2001). Se, por um lado, economizar na Qualidade é cada vez mais arriscado para a sustentabilidade das empresas, por outro, não valorizar a importância duma gestão racional dos investimentos em Qualidade também não deixa de o ser. Há, por isso, que saber encontrar em cada organização os seus pontos de equilíbrio, sabendo que estes se situarão sempre na zona em que a Gestão da Qualidade contribui claramente para uma melhoria dos resultados, envolvendo o contributo de todos, cada um no âmbito das suas atribuições e do seu papel na organização (Sampaio et al., 2011).
Neste sentido, a obtenção dos benefícios decorrentes da implementação da Gestão da Qualidade vai exigir uma intervenção de todas as áreas de competência da empresa e
9 Os custos totais da qualidade compreendem os custos associados à prevenção, à avaliação, às excessivas
17 uma definição clara das diferentes interfaces, uma vez que são nestas que se situam a maior parte das disfunções que acarretam elevados custos à organização, quer em tempo que em recursos financeiros. Torna-se, por isso, fundamental, por exemplo, a existência de uma interface entre a gestão financeira e a efectiva gestão económica da Qualidade, a qual deve ser implementada com o envolvimento de toda a organização, ou seja, de todos os processos relevantes. Esta implementação deve consistir num processo de análise sistemática de curto prazo, através da monitorização contínua dos resultados e de análise sistemática de longo prazo, através da avaliação das tendências, com base no sistema de indicadores (Sampaio et al., 2011).
A gestão económica da Qualidade constitui uma vertente fundamental da gestão global das organizações, na medida em que não existem dúvidas sobre a circunstância de que, sempre que uma actividade/tarefa não é correctamente executada no tempo previsto, a organização incorre, inevitavelmente, em custos acrescidos, que resultam em repetições, em perdas de tempo, no tratamento de reclamações e na degradação da imagem institucional, entre outros (Sampaio et al., 2011). Deste ponto de vista, segundo Ishikawa (1995), é fundamental que as organizações compreendam que o acréscimo de custos causados pela manutenção de sistemas de qualidade, será inferior aos custos da Não-Qualidade na ausência destes, pois a existência de um sistema de Gestão da Qualidade corrige em definitivo erros de não conformidades quando são eliminadas as verdadeiras causas que lhes deram origem.
1.3.3 Gestão da Qualidade e Gestão de Recursos Humanos
18 “As melhores organizações do futuro serão aquelas que descobrirem como despertar o empenho e a capacidade de aprender das pessoas.” (Senge, 2009).
Segundo Lopes e Capricho (2007), para gerir a Qualidade através das pessoas é necessário uma nova filosofia de gestão de recursos humanos que deve romper com os hábitos tradicionais10 e assentar em pressupostos de melhores práticas11 de forma a reforçar a auto estima e a confiança dos trabalhadores. Já Pfeffer (1998) relaciona os bons resultados das organizações às boas práticas que estas utilizam na gestão das pessoas ao apostarem nas suas competências em todos os níveis da organização.
Hofsfed (1997) afirma que a cultura é gerível, e se as estruturas e os sistemas mudarem, o ambiente organizacional também muda, sendo possível melhorar as práticas de trabalho sem que o relacionamento das pessoas seja afectado de forma negativa. Para este autor melhorar as boas práticas de trabalho traduz-se num trabalho menos burocrático e mais criativo na procura de novas e melhores soluções reflectindo-se positivamente nos recursos humanos e na sua satisfação.
As organizações são, assim, forçadas a passar por processos de transformação, decorrentes, em grande medida, da adopção de novas tecnologias de informação e de produção e da crescente globalização dos mercados, que afectam a natureza do próprio trabalho e a forma como este está organizado. Estas transformações obrigam a uma mudança no sistema e as novas contingências condicionam as empresas e os seus recursos humanos (Lopes e Capricho, 2007).
Assim, a dimensão humana da Gestão da Qualidade, em estreita articulação com a gestão do conhecimento, assume um papel cada vez mais importante. Por um lado, os gestores de topo têm de assegurar constantemente os meios e implementar os sistemas que façam com que os colaboradores se sintam capazes e motivados (promovendo a transformação individual de cada um), de modo a dedicarem todo o seu esforço, talento e energia à colaboração na empresa; por outro lado, os elevados índices de competência
10 Antiguidade e segurança, variáveis mais valorizadas do que a formação.
11Os sistemas de melhores práticas traduzem-se em emprego seguro, salário justo, formação intensa e
19 das pessoas são um importante trunfo, ilustrando uma prática de melhoria contínua e um leque de experiências de desenvolvimento pessoal (Sampaio et al., 2011).
Neste sentido, conclui-se sobre a grande importância que tem para a Gestão da Qualidade o enquadramento da gestão dos recursos humanos, privilegiando o estabelecimento de objectivos profissionais alinhados com os objectivos globais da organização (Quinn, 1996), no espírito do ditado popular que “se não se souber onde se quer chegar, nenhum caminho permitirá lá chegar”.
“A força activa das empresas são as pessoas com as suas ideias e maneira de pensar. Se os empregados não forem motivados para enfrentar o desafio do crescimento e desenvolvimento tecnológico (….) simplesmente não haverá crescimento nem aumento de produtividade nem desenvolvimento tecnológico.”
(Kazuo, cit. in Senge, 2009:135).
1.4. Modelos de Gestão
Existem diferentes modelos de Gestão da Qualidade, sendo que cada um deles é suportado por referenciais que servem de orientação para a sua implementação e orientação.
Neste subcapítulo são abordados os dois modelos com maior relevância para o presente trabalho, nomeadamente os sustentados pela norma ISO 9001 e pelo modelo EFQM. Ambos os modelos contribuem para a melhoria das organizações embora tenham particularidades e objectivos específicos próprios. Branco (2008) refere que existem empresas que adoptam os dois modelos, embora em fases distintas, sendo mais comum iniciar com as normas ISO 9001 e depois avançar para o modelo EFQM.
20 Qualidade, para permitirem, ao mesmo tempo, a auto-avaliação dos serviços. A ISO 9001 estabelece, ainda, o “tronco comum” para outras normas que têm vindo a surgir posteriormente, nomeadamente a ISO 14001 para a Gestão Ambiental, a OHSAS 18001 para a Higiene e Segurança no Trabalho, a SA 8000 para a Responsabilidade Social e a ISO 27001 para a Segurança da Informação, entre outras, permitindo assim de forma mais fácil uma integração das mesmas (Pires, 2007). Desta forma a linguagem dos Sistemas de Gestão da Qualidade e dos modelos de excelência estão cada vez mais próximas, originando áreas de justaposição e complementaridade (Pires, 2007).
1.4.1. Modelo de Gestão com base na norma ISO 9001 (série 9000)
Este modelo tem sido utilizado por muitas estruturas organizacionais, independentemente do sector de actividade e do seu nível de desenvolvimento. É um modelo orientado para a melhoria contínua da eficácia do Sistema de Gestão da Qualidade dos serviços, tanto a nível interno como externo, focando neste último sobretudo a satisfação dos clientes (Branco, 2008).
Este modelo obriga as organizações a definirem todos os processos intrínsecos às suas actividades, a desenvolverem um Sistema de Gestão da Qualidade de acordo com estes processos e com a interacção verificada entre eles, e a determinarem as principais linhas de orientação, de forma a interpretar e desenvolver os princípios inerentes à Gestão da Qualidade.
21 Figura 3– Modelo Global de Gestão (Fonte: adaptado das normas NP EN ISO 9001:2008 e NP EN ISO 9004:2011)
As normas da série ISO 9000 tornaram-se, com efeito, como que as fundações da grande maioria dos Sistemas de Gestão da Qualidade, sendo das normas mais reconhecidas em todo o mundo. Existem várias explicações para a importância destas normas, das quais se destacam as seguintes: i) constituem uma base universal para o estabelecimento e desenvolvimento dos sistemas da Qualidade nas organizações; ii) permitem uma linguagem comum entre clientes e fornecedores; iii) são sugeridas ou impostas por grandes clientes e iv) dão uma imagem externa de empresa organizada (Sampaio et al., 2011).
A estas razões há ainda a acrescentar a circunstância de muitos países, entre os quais Portugal, embora não as tornando obrigatórias, fomentaram e estimularam a sua utilização, concretizando medidas para promover a sua aplicação, tais como os incentivos monetários, preferência em concursos públicos e recomendação às empresas públicas para preferirem fornecedores que as apliquem (Sampaio et al.,2011).
Partes Interessadas
Missão Visão Valores
Factores críticos de sucesso
Processos da Organização
Medições (indicadores)
Objectivos e metas
Acção para atingir os objectivos (estratégias)
Missão: É aquilo que a organização é
Visão: O que a organização ambiciona ser
Valores: Princípios e expectativas sobre as quais se constroem as relações de trabalho
Factores críticos de sucesso (fcs): O que a organização necessita para atingir a sua visão
Processos: Permitem concretizar a missão e a visão
Medições de desempenho: Permitem acompanhar o grau de sucesso em cumprir a missão e atingir a visão
Metas e objectivos: Os níveis desejados, anuais e a longo-prazo para cada medição
22 Na opinião de Carapeto e Fonseca (2006), a noção de Gestão da Qualidade Total está associada às normas ISO, em quase todos os domínios da actividade industrial, económica, científica e técnica.
Apesar de defendida por uns e criticada, por vezes ferozmente, por outros (Singh, 2008), é um facto que a procura da certificação de Sistemas de Gestão da Qualidade, continua a crescer de forma extraordinária. As incríveis taxas de crescimento verificadas nos últimos tempos levam a que as organizações, de todos os tipos, necessitem inevitavelmente de compreender este fenómeno, isto é, o que são e como funcionam estas metodologias (Sampaio et al., 2009).
No fundo, a certificação não é mais do que um acto isento, feito por uma entidade12 independente, que revela a convicção quanto ao nível constante da qualidade oferecida pela organização certificada (Sampaio et al., 2011). A certificação é um elemento do SGQ que se prende apenas com a garantia do cumprimento dos requisitos da norma de referência.
Diariamente são emitidos em todo o mundo dezenas de novos certificados ISO 9000 a empresas, para as quais resultam benefícios importantes desta opção estratégica, tanto a nível interno, na melhoria dos processos de negócio e reduções de custos, como ao nível externo, com o aumento das vendas.
Mas vários outros benefícios são atribuídos à certificação, entre os quais se podem enumerar: i) o facto de constituir um estímulo para manter e melhorar o Sistema de Gestão da Qualidade; ii) ser uma influência positiva exercida sobre o desempenho dos fornecedores; iii) ser um meio de redução de auditorias redundantes de clientes; e iv) ser uma vantagem competitiva.
23
1.4.2. Modelo de Excelência com base nos critérios da EFQM
A European Foundation for Quality Management (EFQM) é uma associação sem fins lucrativos, fundada em 1998 por 14 empresas líderes a nível europeu. Actualmente são mais de 750 (EFQM, 2004). A EFQM tem como missão “ser a força conducente à Excelência sustentável na Europa” e uma visão de “um mundo no qual as organizações europeias são excelentes” (EFQM, 2004).
O modelo de excelência da EFQM tem como objectivo concretizar um conjunto de conceitos fundamentais relacionados com a Qualidade num sistema de gestão estruturado, que integra na sua filosofia de gestão o conceito de Qualidade Total, pretendendo proporcionar uma linguagem de gestão e ferramentas comuns para os diferentes utilizadores (Lopes e Capricho, 2007). É também um dos modelos mais conhecidos e utilizados na Europa, essencialmente como modelo de auto-avaliação, possibilitando a monitorização do crescimento de uma organização para a excelência. Esta avaliação reflecte-se através de uma pontuação que permite identificar pontos fortes, áreas e oportunidade de melhoria e ainda comparar o desempenho para a excelência entre organizações dos mesmos sectores de actividades (Branco, 2008).
A Qualidade Total, divulgada por Crosby (Carapeto e Fonseca, 2006), é uma técnica de gestão multidisciplinar formada por um conjunto de programas, ferramentas e métodos, aplicados no controle do processo de produção ou da realização de serviços das organizações, para obter bens e serviços pelo menor custo e melhor qualidade, objectivando atender as exigências e a satisfação dos clientes. Os princípios da Qualidade Total estão fundamentados na gestão científica de Frederick Taylor, no controle estatístico de processos de Walter A. Shewhart e na gestão por objectivos de Peter Drucker (Carapeto e Fonseca, 2006).
24 processos, tendo como resultado final o desempenho global da organização - Resultados do desempenho - chave (Azevedo, 2007 e Branco, 2008).
Os oito conceitos e os nove critérios que fazem parte do modelo EFQM relacionam-se entre si de forma dinâmica, permitindo a sua operacionalização, e baseiam-se no princípio de que o desempenho excelente dos clientes, das pessoas e da sociedade são alcançados (EFQM, 2007).
Tal como se pode observar na figura seguinte, os oito conceitos fundamentais que constituem o modelo, e que suportam a excelência de uma organização, são: i) alcançar resultados equilibrados, ii) acrescentar valor para os clientes; iii) liderar com visão, inspiração e integridade; iv) gerir por processos; v) ter êxito com as pessoas; vi) estimular a criatividade e a inovação; vii) construir parcerias e viii) assumir a responsabilidade por um futuro sustentável (EFQM, 2007).
Figura 4– Os Conceitos Fundamentais da Excelência da EFQM. (Fonte: Homepage da EFQM)
25 externos, aos clientes internos (funcionários), ao impacto na sociedade, e ao seu desempenho chave (cumprimento da sua missão e objectivos gerais).Os “Resultados”são obtidos através dos “Meios”, e os “Meios” são melhorados utilizando o feedback dos “Resultados”.As setas evidenciam a natureza dinâmica do modelo: mostram a aprendizagem e a inovação a apoiar a melhoria dos Meios, os quais, por sua vez, conduzem a melhores Resultados (Homepage da EFQM).
Cada um dos nove critérios tem uma definição que explica o significado geral desse critério. Para desenvolver o significado geral, cada critério é suportado por um conjunto de partes de critério, que são declarações que descrevem, com maior detalhe, o que, tipicamente, pode ser visto em organizações excelentes, devendo ser consideradas no decurso de uma avaliação. Sob cada parte de critério existem pontos de orientação, muitos destes directamente relacionados com os Conceitos Fundamentais da Excelência. A utilização destes pontos de orientação não é obrigatória, nem estes pretendem constituir listas exaustivas, pretendendo, antes, ir mais longe na exemplificação do significado das partes de critério. Cada critério inclui um conjunto de sub-critérios, relativamente aos quais se constroem indicadores para monitorizar os resultados obtidos (Homepage da EFQM).
26 Figura 5– Modelo de Excelência da EFQM (Fonte: Homepage da EFQM)
Este modelo utiliza uma estrutura de avaliação dinâmica e uma poderosa ferramenta de gestão, conhecida pela lógica do RADAR, que proporciona uma abordagem estruturada para avaliar o desempenho de uma organização, como se pode observar na Figura 6.
27 Esta metodologia é utilizada para pontuar as candidaturas ao Prémio de Excelência da EFQM, assim como as da maioria dos prémios nacionais de Excelência existentes na Europa. Pode, também, ser utilizada pelas organizações que realizam a sua Auto-Avaliação e que pretendem obter uma pontuação para efeitos de benchmarking ou outros propósitos (Homepage da EFQM).
A um nível mais global, a lógica do RADAR estabelece que uma organização necessita de i) determinar os resultados que espera alcançar, como parte da sua estratégia (estes resultados abrangem o desempenho da organização, tanto financeiro como operacional, e a percepção dos seus stakeholders); ii) planear e desenvolver um conjunto integrado de abordagens sólidas para alcançar os resultados requeridos, tanto no presente como no futuro; iii) desdobrar as abordagens de uma forma planeada garantindo a sua implementação; iv) avaliar e rever as abordagens implementadas, através da monitorização e análise dos resultados alcançados e das actividades de aprendizagem realizadas (Homepage da EFQM).
Neste contexto, verifica-se que os oito conceitos e os nove critérios que fazem parte do modelo EFQM se relacionam entre si de forma dinâmica, pois todos os parâmetros são avaliados e aperfeiçoados em permanência e a organização vai progredindo o seu desempenho até atingir a excelência. Aplicar estes critérios e apostar na inovação e na aprendizagem torna-se fundamental para que qualquer organização atinja o patamar da excelência. Desta forma, as organizações adquirem sinergias através da interacção entre os meios13 da mesma e das pessoas14 que com ela colaboram, com vista a conseguir alcançar os objectivos de desempenho por ela definidos e revistos regularmente, para que os resultados satisfaçam as necessidades de todos os stakeholders envolvidos (Lopes e Capricho, 2007).
Pode concluir-se do que atrás foi dito que este modelo abrange questões que ultrapassam as preocupações relativas à conformidade dos produtos/serviços, à satisfação dos clientes e à melhoria contínua da eficácia do Sistema de Gestão da
29
CAPÍTULO 2 A MUDANÇA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
“O mundo caracteriza-se pela mudança”, (Heráclico, 600anos A.C).
Apesar dos diferentes tipos de reformas preconizadas na Administração Pública, resultantes de argumentos nacionais e institucionais distintos, em especial os que resultam dos seguidores do modelo continental e daqueles que defendem o modelo anglo-saxónico (Guyomarch, 1999), reconhece-se um conjunto de requisitos que são idênticos a todas elas, nomeadamente: o desenvolvimento de diferentes formas na prestação dos serviços; a adopção de novas tecnologias muito mais alinhadas com a satisfação do cliente; o aumento dos mecanismos de prestação de contas centrados nos resultados, na sequência da pressão existente no sentido de haver uma maior moderação na utilização dos recursos; e na implementação de referenciais de monitorização do desempenho organizacional (Araújo, 1998; Friedrieckson, 1996; Hood, 1995).
Neste contexto, a Administração Pública tem sido alvo de muitas transformações, algumas delas resultantes do fracasso das organizações caracterizadas por um sistema complicado de regulamentos, comportamentos e processos de decisão rígidos e centralizados (Araújo, 2001). Este tipo de sistema organizacional tem apresentado dificuldades para se adaptar à realidade competitiva e incerta dos dias de hoje, mostrando-se incapaz de dar resposta às crescentes necessidades dos cidadãos (Sá, 2003).
30
2.1. Administração Pública Portuguesa
A Administração Pública Portuguesa pode ser definida como o conjunto de organizações e instituições nacionais que dependem directamente do Estado, com um conjunto de funções muito diversificadas, as quais, no essencial, devem servir o Estado e o cidadão português. Esta Administração encontra-se organizada, no sentido orgânico, de acordo com a sua relação com o governo, incluindo, assim, a Administração Directa, a Administração Indirecta e Administração Autónoma. A Administração Pública no sentido material é a actividade desenvolvida pelo sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado e das entidades públicas (Homepage da DGAP15).
Entende-se por Administração Directa do Estado (Lei nº4/2004 de 15 de Janeiro) o conjunto dos órgãos, serviços e agentes do Estado que visam a satisfação das necessidades colectivas. Engloba os serviços centrais com competências em todo o território nacional, caso da Direcção Geral de Viação, e os serviços periféricos ou regionais que se caracterizam por terem uma acção limitada, caso das Direcções Regionais de Educação e dos Governos Civis, por exemplo (Homepage da DGAP).
Já a Administração Indirecta do Estado (Lei nº3/2004 de 15 de Janeiro) agrega as entidades públicas dotadas de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira (cada uma delas associada a um ministério, designado por ministério de tutela), as quais podem ser agrupadas em i)Serviços personalizados - Pessoas colectivas de natureza institucional dotadas de personalidade jurídica, como por exemplo o Instituto Nacional de Estatística e o Laboratório Nacional de Engenharia Civil; ii) Fundos personalizados - Pessoas colectivas de direito público, instituídas por acto do poder público, com natureza patrimonial, como por exemplo os Serviços Sociais das Forças de Segurança; e as iii) Entidades públicas empresariais - Pessoas colectivas de natureza empresarial, com fim lucrativo, que visam a prestação de bens ou serviços de interesse público, com a totalidade do capital pertencendo ao Estado, caso dos Hospitais (Homepage da DGAP).
A Administração Autónoma engloba as entidades que prosseguem interesses próprios das pessoas que as constituem e que definem autonomamente e com independência a
