Finanças públicas municipais: análise da receita e da despesa em municípios paulistas, selecionados pela base econômica predominante, no período 1980-1993: estudo de casos

Texto

(1)1199601143 1111111111111111111111111111111111111111. ERRATA. Pago IV - onde se lê IPR - Imposto sobre a Propriedade Rural, leia-se ITR - Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural; Pago IV - onde se lê ITR - Imposto sobre Transporte Rodoviário, leia-se ISTR - Imposto .sobre Transporte. Rodoviário;. Pago V - onde se lê PIS - Plano de Integração Social, leia-se PIS - Programa de Integração Social; Pago 39 (30 parágrafo). - onde se lê ...indicado no Quadro 3.2., leia-se ...indicado no. Quadro 2.2. ~2cC(t!:LparágrafO). - onde se lê ... 0 anterior Imposto sobre Transporte Rodoviário. (ITR), leia-se ... 0 anterior Imposto sobre Transporte Rodoviário (ISTR); Pago 102 (5a.linha). - onde se lê ....de Estado de Planejamento e Gestão (ver nota n" 69),. leia-se ...de Estado de Planejamento e Gestão (ver nota n° 70); Pago 122 (30 parágrafo). - onde se lê Na Tabela 5.8, que ..... , leia-se Na Tabela 4.8, que ... ;.

(2) FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAs DE SÃO PAULO. FINANÇAS PÚBUCAS MUNICIPAIS: ANÁLISE DA RECEITA E DA DESPESA EM MUNICÍPIOS PAULISTAS SELECIONADOS PELA BASE ECONÕl\fiCA PREDOMINANTE, NO PERíODO 1980-1993 (ESTUDO DE CASOS). Paulo Eduardo Castro Reis. Banca Examinadora Prof. Orientador: Haroldo Clemente Giacometti Prof. Prof.. SÃO PAULO Março de 1996.

(3) FUNDAÇÃO GETúuo. VARGAS. ESCOLA DE ADM1NISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO. FJNANÇAS PÚBUCAS MUNICIPAIS: Análise da Receita e da Despesa em Municípios Paulistas, Selecionados Pela Base Econômica Predominante no Perfodo 1980-1993 (Estudo de Casos). Paulo Eduardo Castro Reis. Dissertação apresentada ao Curso de Pós-Graduação EAESPIF<.:.V- Área de Concentração: Economia e Finanças Públicas, como requisito para a obtenção do titulo de Mestre em Administração.. Orientador: Prof Haroldo Clemente Giacometti. '~. SÃO PAULO. FG V. Fundação Getulio Varga!!l. Escola de Administração de Empresas. de SAo Paulo. Biblioteca. Março de 1996 1199601143. ' '..

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(5) 111. AGRADECIMENTOS. Ao professor Haroldo C. Giacometti, pela confiança, compreensão e liberdade no desenvolvimento desta monografia Ao Banco Central do Brasil, que possibilitou. a minha dedicação. integral à. elaboração deste trabalho nos últimos seis meses.. A. Fundação SEADE, por franquear o acesso ao Banco de Dados de Finanças. Municipais..

(6) IV. LISTA DE SIGLAS. BB - Banco do Bf8SÜ BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento. Econômico e Social. CEF - Caixa Econômica Federal CEP AM Centro de Estudos e Pesquisas da Administração Municipal COFlNS - Contnbuição sobre o Lucro CTN - Código Tributário Nacional FGTS - Ftmdo de Garantia do Tempo de Serviço FPE - Ftmdo de Participação de Estados FPM - Ftmdo de Participação de Municípios mGE - Fundaçãe Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICM - Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias ICMS - Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e sobre a Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações ICS - índice de Condições de Sobrevivência de Crianças até 6 Anos 1E - Imposto sobre Exportações. n - Imposto. sobre Importações. INSS - Instituto Nacional do Segmo Social IOF - Imposto sobre Operações Fmanceiras IPI - Imposto sobre Produtos IndustriaIizados IPM - índice de Participação dos Municípios IPMF - Imposto sobre Movimentações. Fmanceiras. IPP - Imposto sobre Indústrias e Profissões IPR - Imposto sobre a Propriedade Rural IPTU - Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPU - Imposto Predial Urbano IPVA - Imposto sobre a Propriedade. de Veículos Automotores. IR - Imposto sobre a Renda ISS - Imposto sobre Serviços de qualquer Natureza ITBI-Intervivos - Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis-Intervivos ITR - Imposto sobre Transporte Rodoviário ITR - Imposto Territorial Rural !TU - Imposto Territorial Urbano IVA - Imposto sobre o Valor Adicionado.

(7) v IVC - Imposto sobre Vendas e Consignações IVVC - Imposto sobre Venda a Varejo de Combustíveis Líquidos e Gasosos exceto Óleo Diesel PASEP - Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público PEA - População Economicamente Ativa pm - Produto Interno Bruto. PIS - Plano de Integração Social POC - População Ocupada SUS - Sistema Único de Saúde TELEBRÁs - Telecomunicações Brasileiras S/A TRU - Taxa Rodoviária Única UNICAMP - Universidade Estadual de Campinas UNICEF - Fundo das Nações Unidas para a Infincia VPA - Valor de Produção Agropecuária VTI - Valor de Transfonnação Industrial.

(8) VI. LISTA DE QUADROS E DE TABELAS. QUADRO 2.1- Tributos e Respectivas Competências segundo o Código Tributário Nacional (Lei nO S.17216S) QUADRO 2.2 - Fundo de Participação dos Municípios (FPM) - Periodo 1965/93 QUADRO 2.3 - Principais Altcrações Legais dos Tributos de CompctSncia Federal (exceto IR e IPI) Partilhados com Municípios - Período 1965/86 QUADRO 2.4 - Principais Alterações Legais Re1a1ivasà Quota-Parte Municipal do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias (ICM) - Períedo 1965/93 QUADRO 2.S - Principais Altcrações Legais Relativas aos Tn'butos de Competência Estadtia1 (exceto ICM) partilhados com Municfpios - Período 1965/86 QUADRO 2.6 - Competências por Nivel de Governo - Tn'butos e Contribuições - Sistema Tn'butário vigente e anterior TABELA 1.1 - Produto Interno Bruto - Evolução e Variação Anual-198011993 TABELA 1.2 - índices de Preços no Período 1980/1993 - Variação Anual TABELA 1.3 - Carga de Tn'butos Selecionados -1986/93 - em % do pm TABELA 2.1- Percentuais do IR e do IPI destinados ao FPM -1967/93 TABELA 2.2 - Arrecadação e Disposição Ymal da Receita por Nivel de Governo -1960/92 TABELA 2.3 - Receita Efetiva por Nivel de Governo e Instância Administrativa - (em % do pm). TABELA 2.4 - Evolução Real. Composição e Magnitude das Despesas com Transferências Intergovernamentais realizadas da União e dos Estados. conforme o Tipo 1970/92 TABELA 2.5 - Gastos Efetivos por Nível de Governo e Instância Administrativa TABELA 2.6 - Evolução Real. Composição e Magnitude das Despesas com Transferências Intergovernamentais - conforme Destinação TABELA 2.7 - Equilfbrio Vertical dos Governos Estaduais e Municipais: em Proporção do pm TABELA 2.8 - Gastos segundo Categorias Econômicas por Nfvel de Governo: Participação Relativa TABELA 3.1- Comparativo do Valor dos Setores Econômicos -1970 TABELA 3.2 - Comparativo do Valor dos Setores Econômicos -1975 TABELA 3.3 - Comparativo do Valor dos Setores Eeonêmicos -1980 TABELA 3.4 - Contribuição de 12 Produtos no Valor da Produção Agropecuária (VPA) de Itápolis e Taquaritinga -1980.

(9) VII. TABELA 3.5 - Ocupação da Mão-de-Obra por Setor de Atividade TABELA 3.6 - Perfil da População Economicamente Ativa por Setor de Atividade - 1970 TABELA 3.7 - Perfil da População Economicamente Ativa por Setor de Atividade -1980 TABELA 3.8 - Valor da Produção Agropecuária -1970 TABELA 3.9 - Valor da Produção Agropecuária - 1975 TABELA 3.10 - Valor da Produção Agropecuária -1980 TABELA 3.11 - ItápoJis - Perfil do Setor Industrial em 1970 TABELA 3.12 - ItápoJis - Perfil do Setor Industrial em 1975 TABELA 3.13 - ItápoJis - Perfil do Setor Industrial em 1980 TABELA 3.14 - Taquaritinga - Perfil do Setor Industrial em 1970 TABELA 3.15 - Taquaritinga - Perfil do Setor Industrial em 1975 TABELA 3.16 - Taquaritinga - Perfil do Setor Industrial em 1980 TABELA 3.17 - Várzea Paulista - Perfil do Setor Industrial em 1970 TABELA 3.18 - Várzea Paulista - Perfil do Setor Industrial em 1975 TABELA 3.19 - Várzea Paulista - Perfil do Setor Industrial em 1980 TABELA 3.20 - Caraguatatuba - Perfil do Setor Industrial em 1970 TABELA 3.21 - Caraguatatuba - Perfil do Setor Industrial em 1975 TABELA 3.22 - Caraguatatuba - Perfil do Setor Industrial em 1980 TABELA 3.23 - Francisco Morato - Perfil do Setor Industrial em 1970 TABELA 3.24 - Francisco Morato - Perfil do Setor Industrial em 1975 TABELA 3.25 - Francisco Morato - Perfil do Setor Industrial em 1980 TABELA 3.26 - Perfil do Setor Comercial em 1970 TABELA 3.27 - Perfil do Setor Comercial em 1975 TABELA 3.28 - Perfil do Setor Comercial em 1980 TABELA 3.29 - Perfil do Setor Serviços em 1970 TABELA 3.30 - Perfil do Setor Serviços em 1975 TABELA 3.31- Perfil do Setor Serviços em 1980 TABELA 3.32 - Rendimento Médio Mensal em Salários Mínimos -1980 TABELA 3.33 - Rendimento Médio Mensal em Salários Mínimos -1991 TABELA 3.34 - Alfabetização da População Residente com cinco Anos ou mais -1991 TABELA 3.35 - Condições de Abastecimento de Água -1991 TABELA 3.36 - UsofEscoadouro de Instalações Sanitárias - 1991 TABELA 3.37 - Destinação do Lixo Domiciliar -1991 TABELA 3.38 - Comparativo da População dos Mtmicfpios -1960/1991 TABELA 4.1 - índices Setoriais e Sub setoriais do Produto Real- 1980/1992 TABELA 4.2 - Quadro Comparativo dos Setores Econômicos -1985.

(10) VIII. TABElA 4.3 - CODSlUllOde Energia Flétrica por Setor - 1980/1993 TABElA 4.4 - Evolução do Constm'lo de Energia Flétrica por Setor -1980/1993 TABElA 4.5 - CODSlUllOMédio de Energia Flétrica por Setor - 1980/1993 TABElA 4.6 - Evolução do CODstmlOde Energia Elétrica por Setor - 1980/1993 TABElA 4.7 - Evolução da Arrecadação do IR e do lPI -1980/92 TABElA 4.8 - Evolução das Fontes de Transferências Estaduais para Munidpios - 1980/1993 TABELA 4.9 - índices de Participação dos cinco Munidpios no ICM(S) no periodo 1982/1993 _ Evolução e Variação Anual TABELA 4.10 - ItápoJis - Evolução da Receita no Período 1980/1993 TABELA 4.11 - ItápoJis - Composição da Receita no Periodo 1980/1993 TABElA 4.12 -ItápoJis - Receitaper Capita no periodo 1980/1993 TABELA 4.13 - Itápolis - Evolução da Receita per Capita no Periodo 1980/1993 TABELA 4.14 - ltápoJis - Evolução da Despesa por Natureza no Periodo 1980/1993 TABELA 4.15 - ItápoJis - Composição da Despesa por Natureza no Período 1980/1993 TABELA 4.16 - ltápoJis - Despesa por Natureza per Capita no Período 1980/1993 TABELA 4.17 - ItápoJis - Evolução da Despesa por Natureza per Capita no Periodo 1980/1993 TABElA 4.18 - ItápoJis - Evolução da Despesa por FtUlção no Periodo 1980/1993 TABELA 4.19 - ltápolis - Composição da Despesa por Função no Periodo 1980/1993 TABElA 4.20 - ItápoJis - Despesa por Função per Capita no Periodo 1980/1993 TABELA 4.21 - ItápoJis - Evolução da Despesa por Função per Capita no Período 1980/1993 TABELA 4.22 - ItápoJis - Posição da Divida Fundada e Flutuante -1980/1993 TABELA 4.23 - Itápolis - Evolução e Variação Anual da Divida - 1980/1993 TABELA 4.24 - Itápolis - Indicadores Fmanceiros Selecionados - 1980/1993 TABELA 4.25 - Taquaritinga - Evolução da Receita no Periodo 1980/1993 TABELA 4.26 - Taquaritinga - Composição da Receita no Período 1980/1993 TABELA 4.27 - Taquaritinga - Receita per Capita no Período 1980/1993 TABElA 4.28 - Taquaritinga - Evolução da Receita per Capita no Periodo 1980/1993 TABELA 4.29 - Taquaritinga - Evolução da Despesa por Natureza no Período 1980/1993 TABELA 4.30 - Taquaritinga - Composição da Despesa por Natureza no Período 1980/1993 TABELA 4.31 - Taquaritinga - Despesa por Natureza per Capita no Período 1980/1993 TABELA 4.32 - Taquaritinga - Evolução da Despesa por Natureza per Capita no Período 1980/1993 TABELA 4.33 - Taquaritinga - Evolução da Despesa por Função no Período 1980/1993 TABELA 4.34 - Taquaritinga - Composição da Despesa por Função no Período 1980/1993 TABELA 4.35 - Taquaritinga - Despesa por Função per Capita no Período 1980/1993.

(11) IX. TABElA 4.36 - Taquaritinga - Evolução da Despesa por Função per Capita no Periodo 1980/1993 TABElA 4.37 - Taquaritinga - Posição da Dívida Fundada e Flutuante - 1980/1993 TABElA 4.38 - Taquaritinga - Evolução e Variação Anual da Dfvida - 1980/1993 TABElA 4.39 - Taquaritinga - Indicadores Ymanceiros Selecionados -1980/1993 TABElA 4.40 - Várzea Paulista - Evolução da Receita no Período 1980/1993 TABElA 4.41 - Várzea Paulista - Composição da Receita no Período 1980/1993 TABElA 4.42 - Várzea Paulista - Receita per Capita no Período 1980/1993 TABElA 4.43 - Várzea Paulista - Evolução da Receita per Capita no Periodo 1980/1993 TABElA 4.44 - Várzea Paulista - Evolução da Despesa por Natureza no Período 1980/1993 TABElA 4.45 - Várzea Paulista - Composição da Despesa por Natureza no Período 1980/1993 TABELA 4.46 - Várzea Paulista - Despesa por Natureza per Capita no Periodo 1980/1993 TABELA 4.47 - Várzea Paulista - Evolução da Despesa por Natureza per Capita no Período 1980/1993 TABELA 4.48 - Várzea Paulista - Evolução da Despesa por Função no Período 1980/1993 TABELA 4.49 - Várzea Paulista - Composição da Despesa por Função no Período 1980/1993 TABELA 4.50 - Várzea Paulista - Despesa por Função per Captta no Período 1980/1993 TABELA 4.51 - Várzea Paulista - Evolução da Despesa por Função per Capita no Período 1980/1993 TABELA 4.52 - Várzea Paulista - Posição da Dfvida Fundada e Flutuante -1980/1993 TABELA 4.53 - Várzea Paulista - Evolução e Variação Anual da Dívida - 1980/1993 TABELA 4.54 - Várzea Paulista - Indicadores Financeiros Selecionados -1980/1993 TABElA 4.55 - Caraguatatuba - Evolução da Receita no Período 1980/1993 TABELA 4.56 - Caraguatatuba - Composição da Receita no Período 1980/1993 TABElA 4.57 - Caraguatatuba - Receita per Capita no Período 1980/1993 TABELA 4.58 - Caraguatatuba - Evolução da Receita per Capita no Período 1980/1993 TABELA 4.59 - Caraguatatuba - Evolução da Despesa por Natureza no Período 1980/1993 TABELA 4.60 - Caraguatatuba - Composição da Despesa por Natureza no Período 1980/1993 TABELA 4.61- Caraguatatuba - Despesa por Natureza per Capita no Período 1980/1993 TABELA 4.62 - Caraguatatuba - Evolução da Despesa por Natureza per Capita no Período 1980/1993 TABELA 4.63 - Caraguatatuba - Evolução da Despesa por Função no Período 1980/1993 TABELA 4.64 - Caraguatatuba - Composição da Despesa por Função no Período 1980/1993 TABELA 4.65 - Caraguatatuba - Despesa por Função per Capita no Período 1980/1993 TABELA 4.66 - Caraguatatuba - Evolução da Despesa por Função per Capita no Período 1980/1993.

(12) x TABELA 4.67 - Caraguatatuba - Posição da Dívida Ftmdada e Flutuante - 1980/1993 TABELA 4.68 - Caraguatatuba - Evolução e Variação Anual da Dívida - 1980/1993 TABELA 4.69 - Caraguatatuba - Indicadores Fmanceiros Selecionados - 1980/1993 TABELA 4.70 - Francisco Momo - Evolução da Receita no Periodo 1980/1993 TABELA 4.71· - Francisco Momo - Composição da Receita no Periodo 1980/1993 TABELA 4.72 - Francisco Morato - Receita per Capita no Periodo 1980/1993 TABELA 4.73 - Francisco Morato - Evolução da Receita per Capita no Período 1980/1993 TABELA 4.74 - Francisco Morato - Evolução da Despesa por Natureza no Período 1980/1993 TABELA 4.7S - Francisco Morato - Composição da Despesa por Natureza no Período 1980/1993 TABELA 4.76 - Francisco Morato - Despesa por Natureza per Capita no Período 1980/1993 TABELA 4.77 - Francisco Morato - Evolução da Despesa por Natureza per Capita no Periodo 1980/1993 TABELA 4.78 - Francisco Morato - Evolução da Despesa por Função no Período 1980/1993 TABELA 4.79 - Francisco Morato - Composição da Despesa por Função no Período 1980/1993 TABELA 4.80 - Francisco Morato - Despesa por Função per Capita no Período 1980/1993 TABELA 4.81 - Francisco Morato - Evolução da Despesa por Função per Capita no Período 1980/1993 TABELA 4.82 - Francisco Morato - Posição da Dívida Fundada e Flutuante - 1980/1993 TABELA 4.83 - Francisco Morato - Evolução e Variação Anual da Dívida - 1980/1993 TABELA 4.84 - Francisco Morato - Indicadores Fmanceiros Selecionados -1980/1993 TABELA 4.8S - Comparativo e Evolução da Receita e da Desposa dos cinco Municípios1980/1993 TABELA 4.86 - Comparativo e Evolução da Receita e da Despesa per Capita dos cinco Municípios -1980/1993.

(13) XI. sUMÁRIO. IN1'.R.ODUÇÃO ••••••••••••••••••.••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••.••••••••••••••• 1 1 AS FUNÇÕES FISCAIS CLÁSSICAS E O FEDERALISMO FISCAL: ENCARGOS, COMPETÊNCIAS 1RIBurÁRIAS E TRANSFEIdNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS. 1.1 ASPECTOS GERAIS E CONCEITUAIS DO FEDERAliSMO PARTICULARIDADES EM PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO. 6. FISCAL E AS 6. 1.2 AS FUNÇÕES GOVERNAMENTAIS CLÁSSICAS. 9. 1.3 ATRlBUIÇÕES ALOCATIVAS EM CONTEXTOS FEDERATIVOS: REVISÃO DA TEORlA. 11. 1.4 TRANSF"ERtNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS: CARACTERíSTICAS E FIN'AIJDADES. 18. 1.5 CRITÉRIos NA ANÁUSE DAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS. 23. Z EVOLUÇÃO. DAS RELAÇÕES. 2.1 ANTECEDENTES. IN1ERGOVERNAMENTAIS. A REFORMA. NO BRASIL (1965-1988)25. DE 1965/66. 26. 2.2 A REFORMA DE 1965/66 2.3 DESCENTRAUZAÇÃO. DE RECURSOS E FLEXlBlllZAÇÃO. 29 -1976-1986. 2.4 A CONSTITUIÇÃO DE 1988 - REITERAçÃO DA DESCENTRALIZAçÃO. 38 FISCAL48. 2.5 AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL 3 FINANÇAS MUNICIPAIS. 54. - REVISÃO DE ALGUNS ESTUDOS •••••••••••••••••••••.•••••••••• 64. 3.1 ESTUDOS SOBRE OS REFLEXOS DA REFORMA DE 1965/66 NAS FINANÇAS MlJNICIP AIS 3.2 ESTUDOS SOBRE O PERíODO PRÉ-CONSTITUIÇÃO DE 1988 3.3 ESTUDO DAS FINANÇAS MUNICIPAIS INCLUINDO OS EFEITOS DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 (1980-1990). 66 75 83. 4 O E S1lJDO DE CASOS •..•.••.••••.••••••••••••.••••••••••..••••••••.•••••.•••••••••••••••••••.•••.••.......•••.••..•• 88. 4.1 A :rdETODOLOGIA. 89. 4.2 O PERÍODO OBJETO DE ESTUDO. 90. 4.3 ALTERAÇÕES RECENTES NA ESTRUTURA ECONÔMICA DO ESTADO DE SÃO PA'ULO 91 4.4 OS PARÂMETROS CONSIDERADOS NA ESCOLHA DOS MlJNICÍPIOS. 100. 4.5 CARACTERIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS EM TERMOS ECONÔMICOS, DE INFRAESTRUTURA DE SANEAMENTO, SOCIAIS E POPULACIONAIS 102 4.6 HIPÓTESES. 112. 5 ANÁLISE DOS DADOS ••••.•..••••.••.••..•••.•••..••.....•.•••...••..•••••••••••.•.•..•.•.....•...•..•.•••••.•••••• 115.

(14) XII. S.1 O COMPORTAMENTO DA ECONOMIA BRASlLEIRA, DA AGRICULTURA E 1NDÚSTRIA DO ESTADO DE SÃO PAULO E O DESEMPENHO SETORIAL NOS MUNICÍPIOS SELECIONADOS, PELO CONSUMO DE ENERGIA ELÉTRICA. 116. 5.2 A EVOLUÇÃO DAS PRINCIPAIS FONTES DE TRANSFERtNClAS CONSTITUCIONAIS AOS MUNICÍPIOS - A ARRECADAÇÃO DO IR. DO IPI (FPM) E DO ICMS (QPl\fiCMS) 121 5.3 OS DADOS ANAUSADOS: A LEI N' 4.320, A FONTE E SISTEMÁTICA DE. COLETA DOS DADOS E A COMPOSIÇÃO DAS TABELAS. 122. 5.4 ANÁliSE VERTICAL E HORIZONTAL DAS FINANÇAS MUNlC1PAIS. I26. 5.5 AVAI1AÇÃO COMPARATIVA DA RECEITA E DESPESA PER CAPITA ENTRE OS CINCO MUNICÍPIOS (TABELA 4.86) 165 5.6 VERIFICAÇÃO DAS HIPÓTESES LEVANTADAS. ". , CONCLUSOES ...........•.......................................................................•.................... REFERiNCIAS BmLIOGRÁJilcAS. I66. ~.. 171. ..••••.••.•.••••••••••••••••••••••.•••••.•••••••••••••••••••••..•.•...•..•••• 179. ANEXOS (Quadros e Tabelas). I"".

(15) INTRODUÇÃO. A Constituição de 1988 é considerada um marco na descentralização fiscal no Brasil, pois ampliou as transferências da União para os governos subnacionais por meio dos Fundos de Participação de Estados e Municípios \ (FPF1F!~),/ assim como dos estados para os municípios, com o amnento de 200Álpara 25% da participação na arrecadação do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e sobre a Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), que I. teve sua base de incidência ampliada pela incorporação de bens e serviços, que antes estavam sujeitos aos Impostos Únicos de competênciafederal. Além disso, os mtmicfpios tiveram sua competência tributária amnentada com a assunção do Imposto sobre a Tl'IIIWDIiosao de BenolJnóveiO-InIeJviVOo€3s>. e a criação do ImpO~o80"",. Venda a Varejo de Combustíveis Líquidos e Gasosos exceto Óleo Diesel ~IVY~») Contudo, esse processo de descentralização fiscal precede a Constituição de 1988, como foi assinalado por alguns autores' . No início da década dos 80, o percentual da arrecadação do Imposto sobre a Renda (m) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) _ fixado pela reforma tributária de 1965/66, reduzido em 1969 e progressivamente recuperado a partir da metade dos anos 70 - parte de 100/0em 1980/81, no caso do FPM,atinge 1JOio em 1987 e chega aos 22,5% em 1993, com base no novo texto constitucional. Concorrente a esse processo de descentralização de recursos para estados e municípios, o Decreto-Lei nO 1.833/80 extinguiu as vinculações estabelecidas pelo art. 94 da Lei n° 5.172/66 sobre as quotas-partes dos FPElFPM (despesas por natureza500Álgasto em despesas de capital), embora o tenha mantido para despesas por função. 1. REZENDE, Fernando. Federalismo fiscal no Brasil. In: &vista de Economia Poluica; São Paulo, ~ obel, v.'15, n. 59, jul.-set. 1995, p.5. AFONSO, José R. R. Descentralizaçllo fiscal. na .América Latina: estudo de caso do Brasil. Santiago do Chile: CEPAI." Projeto Regional de Descentralização Fiscal, Série Política Fiscal, n.61, 1994, p.7..

(16) INTRODUÇÃO. 2. (20010 educação), amnentando a autonomia dos entes subnacionais na utilização desses recursos. A parcela dos recursos partilhados pelos estados com os municípios - 20010 do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias. (ICM) desde 1966,. SOOIo do Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) de 1981 em diante e SOOIo do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (1PVA) a partir de 1986 - não possuía destinação especifica Entretanto, a descentralização. fiscal. deu-se em um contexto de acentuada. instabilidade da atividade econômica - quer avaliada pela evolução do Produto Interno Bruto (PIB) (Tabela 1.1), quer pelas taxas de inflação (Tabela 1.2) observadas. ----------. no. período -, o que contribuiu para que fosse relativizada, pois tanto o IPI como o IR, bases para as transferências da União aos estados e municípios, por meio dos FPFlFPM e do ICMS (a partir de 1988), dependem muito do nível geral de atividade econômica Além. -----------~. disso, os elevados níveis de inflação, na ausência de mecanismos de indexação, também contribuframpara. reduzir o valor dos tributos, devido ao intervalo de tempo existente. entre a constituição do débito tributário e a arrecadação do tributo aos cofres públicos. Cabe ainda mencionar que a União, a partir de 1980, utilizando-se. de sua. competência residual para instituir tributos, passou a financiar-se de forma crescente por meio de contribuições sociais e, em especial, após a Constituição de 1988, dos impostos não sujeitos a partilhas com as instâncias subnacionais - Imposto sobre Operações Financeiras. (IOF), Imposto. sobre. Movimentações. Financeiras. (IPMF). -. e da. Contribuição sobre o Lucro (COFINS). A Tabela 1.3, que abrange o período 1986-93, mostra a instabilidade das fontes de receitas de transferências da União e estados para os municípios, assim como a crescente participação global.. das contribuições na carga tributária.

(17) INTRODUÇÃO. 3. Além disso, esse processo de descentralização não se deu de forma similar em todos os municípios do Estado de São Paulo. A base econômica (ou sua ausência), além das implicações sobre a estrutura ocupacional no município e no grau de urbanização da população", possui forte influência nas receitas transferidas dos estados, pois o Valor Adicionado (VA) gerado no município, correspondente ao valor monetário resultante das vendas menos as compras de insumos utilizados na produção, tem participação decisiva (no mínimo de 75%) no cálculo do índice de Participação. dos MWlicípios (IPM) na. arrecadação do ICMS. Com o objetivo de avaliar a descentralização fiscal ocorrida no passado recente, \(" esse estudo propõe-se a analisar a composição e o comportamento da receita (própria ou transferida) e da despesa, por natureza econômica e por fimção, no período 1980-93, em cinco nnmicípios paulistas de pequeno porte populacional. (entre 25 mil e 35 mil. habitantes - Censo Demográfico de 1980), a partir de bases econômicas especificas: agrícola, agroindustrial, industrial, turístico e dormitório. Vale ressaltar que, em face da dimensão do período estudado, alterações no perfil econômico e no comportamento setorial da economia podem ter conduzido a mudanças na base econômica e no desempenho de cada município.. Estudos recentes de dados. agregados têm indicado amnento dos investimentos e dos gastos na área social pelos municípios. Feitas essas considerações, passemos à estrutura da monografia, composta de seis capitulos.. 2 As atividades desenvolvidas pelos setores industrial, comércio e serviços requerem um grau de urbanização da. população mais elevado que a agropecuária e a atividade de extração vegetal e mineral, ainda que se reconheça as alteraç6' es ocorridas na agricultura brasileira no sentido de expulsão da mão. de- obra para os centros urbanos. Sobre a questão da urbanização recente no Estado de São Paulo, ver CANO, Wilson. Subsidios para a reformulação das políticas de descentralização industrial e de urbanização no Estado de São Paulo. In:.A intI!riDrização do desenvolvimento econômico no Estado de São Paulo, 1920-1980, São Paulo, SEADE, v.l, n.l, 1988, p.1l2-118..

(18) INTRoouçAo. 4. No Capítulo 1 realiza-se uma breve revisão da teoria das finanças públicas a partir das três fimções fiscais clássicas, segundo Musgrave: alocativa, redistributiva estabilizadora. Considerando-se. que, em sistemas de governo federativos,. e. a fimção. alocativa deve ser preferencialmente desempenhada pelos níveis subgovernamentais, a distribuição. dos encargos e dos recursos entre níveis de governo é examinada por. critérios econômicos: do beneficio e das escalas. Finalizando o tópico, as transferências governamentais são analisadas como mecanismos de equalização vertical e horizontal, utilizando uma tipologia abrangente das transferências quanto a suas características. e. finalidades.. o Capítulo. 2 analisa as alterações institucionais ocorridas no período 1965-88,. enfatizando, em especial, aquelas relativas às transferências. da União (por meio do. FPM) e da quota-parte municipal do ICM, a partir de 1980, que concorreram para a descentralização. fiscal e o resgate da autonomia, entendida como a capacidade. da. unidade de governo em alocar livremente os recursos à disposição, quer os arrecadados quer os transferidos de outras instâncias de governo. No Capítulo 3 são examinados cinco estudos sobre finanças de municípios, com a finalidade de se identificarem. os aspectos específicos. de cada um e os pontos de. convergência Dois desses trabalhos estudam as finanças de uma amostra de municípios brasileiros e mineiros em períodos distintos: pós-reforma 1965/66 e primeiros anos da década. dos 80, respectivamente,. quando já. estava. em curso. o processo. de. descentralização fiscal. São examinados ainda mais dois trabalhos - um para o período 1956-77, outro para 1969-85 -, que se baseiam em Estudo de Casos de municípios paulistas, selecionados. a partir da tipologia de base econômica. A conclusão desse. capítulo traz uma análise das finanças dos municípios paulistas, divididos segundo o por.

(19) INTRODUçAo. 5. porte populacional, entre 1980 e 1990, que identifica as alterações nas finanças dos. municípios do Estado. O Capítulo 4 contém a metodologia empregada no trabalho - Estudo de Casos a partir da tipologia de base econômica - e as justificativas. para a escolha do período. (1980-93). As alterações constatadas na eBtrutto-aeconômica do Estado de São Paulo, especialmente. entre os anos. 60 e 80, são identificadas. para. as suas regiões. administrativas, procedendo-se a um detalhamento da estrutura econômica de três delas. Os fatores que conduziram à escolha dos municípios e suas respectivas econômicas, sociais e populacionais. características. são subseQÜentemente apresentados, colocando-se,. por fim, as hipóteses que serão objeto de investigação no capítulo seguinte. Desse modo, a análise dos dados - receitas, despesas (por natureza econômica e por função governamental) e dívidas (fimdada e flutuante) - tem lugar no Capítulo 5, observando-se sua evolução e composição, com base em valores globais (deflacionados para valores médios de 1993) e em termos per capita, para uma população estimada para o período 1980-93, a partir das informações dos Censos Demográficos de 1980 e de 1991. Concluindo, no tópico são verificadas as hipóteses levantadas. Finalmente, o Capítulo 6 apresenta as conclusões resultantes do estudo.. f r'.

(20) 6. 1 AS FUNÇÕES FISCAIS CLÁSSICAS E O FEDERALISMO FISCAL: ENCARGOS, COMPETÊNCIAS TRIBUTÁRIAS E TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENT AIS. Procuraremos revisar, a partir das funções governamentais clássicas, alguns princípios teóricos das finanças públicas e situar o papel dos governos subnacionais como agentes da fimção a1ocativa, fazendo referência à distribuição de encargos e de recursos entre as unidades governamentais, com base no critério da eficiência econômica As receitas destinadas aos governos locais, de acordo com os princípios da teoria das finanças públicas, são, em gerai, insuficientes para fazer frente aos encargos deles exigidos, assim como a existência de "extravasamentos de beneficios", resultantes de bens e serviços providos pelos governos subnacionais, gera a necessidade de se fazerem ;yustes no financiamentopara esses governos, daí ser preciso obterem-se outras fontes de recursos, tais como as transferências intergovemamentais. Esses mecanismos são avaliados com base em características e finalidades de cada modalidade.. 1.1 ASPECTOS GERAIS E CONCEITUAIS DO FEDERALISMO FISCAL E AS PARTICULARIDADES EM PAfsES EM DESENVOLVIMENTO. A distribuição de competências na arrecadação das receitas, nos encargos de cada nível governamental e a autonomia no emprego dos recursos, próprios ou transferidos, em países em desenvolvimento, sejam eles de regime federativo ou unitário, segundo estudo comparativo realizado por Bahl & Linrr', mostra uma grande diversidade de situações.. 1 \. 3. BAHL, Roy W. &: LINN, Joahennes F. Urban pub~ finanoe in developtng aountrtes. New Yodc Oxford Uníversíty Press, 1992, p.393.. .1,.

(21) 1 As FUNções. FISCAIS ClÁSSICAS E o FEDERAlISMO FISCAl... 7. A medida da descentralização fiscal em um país não é avaliada exclusivamente pela característica. tmidimensi anal. Em alguns governos locais podem ser atribuídas. maiores responsabilidades. por despesas que em outros, poderes de tributação mais. amplos ou restritos, maior ou menor autonomia na capacidade de contratar empréstimos. Uma avaliação. mais consistente. deve. considerar. o papel. dos governos. subna.cionais no contexto na.cionalaíravés da delimitação dos níveis governamentais, da definição formal das relações entre esses níveis e do grau de autonomia concedida a cada um deles. Bahl. &. Línn". apresentam. dois. modelos. mais. comuns. de. relações. intergovemamentais encontrados para países em desenvolvimento. Em regimes unitários, os governos regionais ou locais constituem-se em entes definidos pelo governo central, com poderes tributários sujeitos à decisão central e sem haver garantias dos dispositivos constitucionais aos governos locais. Sob um regime federativo, regra geral, os poderes, encargos e responsabilidades dos governos estaduais estão definidos na Constituição, e os governos locais, em geral, são criações do governo estadual. Assim, as relações entre o governo central e o estadual estariam claramente definidas e regulamentadas, enquanto aquelas entre os governos estaduais e locais teriam características. de um regime unitário: essa é a situação da. Índia Uma outra versão das relações intergovemamentais aquela em que os governos locais seriam parceiros poderes financeiros próprios e responsabilidades Brasil e na Nigéria. 4. BAHL &. LINN. Urban publtc ..., p.39S.. em regimes federativos é. em igualdade de condições, com. asseguradas na Constituição, como no.

(22) 1 As FUNções. o arranjo por fatores. FISCAIS CLÁSSICAS e. o FEDERALISMO. FISCAL. 8. institucional de cada pais é resultante de aspectos diversos, passando. tais como tamanho da população,. amplitude. territorial,. diversidade. econômica entre regiões, até questões culturais, étnicas e políticas. Os principais aspectos a favor da descentralização fiscal são: a) se a composição de despesas e receitas população. interessada,. é determinada mais próxima da. os serviços públicos. locais serão melhores e os. residentes estarão mais satisfeitos com os serviços governamentais; b) governos locais mais fortes contribuem para a construção da nação, na medida em que a população pode se identificar mais facilmente com o governo local do que com o central; c) os governos locais têm mais.facilidade governo. central,. pois. possuem. em mobilizar os recursos do que o. maior. capacidade. para. identificar. os. componentes de sua base econômica com o crescimento acelerado. Ao tratar das atribuições. fiscais entre governos. central e subnacionais, não. obstante os aspectos mencionados que particularizam. a solução de pais para pais, a. teoria econômica apresenta. e de eficiência. os aspectos de escala. como os que. concorreriam para que a distribuição alcançasse o melhor resultado. Entretanto, antes de nos aprofundannos nos aspectos relacionados à distribuição de recursos. e de encargos. em contextos. federativos,. faz-se. necessário. maior. conhecimento das atividades que o setor público desempenha, especialmente, as funções governamentais da ótica de Musgrave..

(23) 1 As FUNÇÕES. FISCAIS CLÁSSICAS. E O FEDERALISMO. FISCAl... 9. 1.2 AS FUNÇOES GOVERNAMENTAIS CLÁSSICAS. Considerando a grande importância da ação governamental nas economias desenvolvidas, Musgrave5 identifica três principais aspectos que a intervenção estatal, por meio do orçamentopúblico, deve contemplar: a) assegurar ~ustamentos na alocação de recursos, b) perseguir melhoras na distribuição da renda e da riqueza e c) garantir a estabilização da economia Além da política fiscal, existem outros instnunentos que são passíveis de utilização, tais como: a política monetária, a política de preços mínimos, o controle de preços, a regulamentaçãoda atividade privada e, em alguns países, a atuação através das empresas sob controle estatal. A fimção alocativa associa-se, em geral, à provisão de bens e serviços não adequadamente fornecidos pelo mercado e, também, à finalidade de combater as ineficiências resultantes desse sistema. A atuação pública realiza-se pelo fornecimento dos chamados bens públicos. A provisão de bens públicos diferencia-se do fornecimento de bens privados em razão de que esses últimos são demandados e passíveis de serem consumidos individualmente, enquanto os bens públicos têm como principais características o "consumo não-rival" e o princípio da exclusão não é aplicável. De acordo com Musgrave & Musgrave, o consumo "não-rival", a prnnerra característica dos bens públicos, é entendido como "o consumo de um indivíduo não implica uma diminuição dos beneficios disponíveis para o resto da coletividade'". A. 5. MUSORAVE, Richard A. Teoria das finanças públicas: um esl1Jrlode economia governamental. São Paulo: Atlas, 1974, p.24.. Ó. MUSORAVE, Richard A. &: MUSORAVE, Peggy B. Finanças públicas: teoria e prática. São Paulo: EDUSP, 1980, p.42.. \..

(24) 1 As FUNÇÕES. FISCAIS CLASS/CAS. E O FEOERALISMO. FISCAl.. 10. segunda característica, ainda segundo os mesmos autores, decorre da dificuldade em se identificarem as preferências dos consumidores, pois esses, cientes de que o nãopagamento não os exclui dos beneficios resultantes, ou "se a participação no consumo não depende de pagamento, as pessoas não são forçadas a revelar suas preferências pelos bens públicos através da realização de lances?". Outro aspecto associado aos bens providos pelo governo diz respeito àqueles bens e serviços que, embora passíveis de atendimento via mercado, são considerados de interesse público e, portanto, fornecidos mediante recursos orçamentários. Trata-se do atendimento das chamadas"necessidades meritórias" ou ''bens meritôrios'" . A fimção alocativa pode ser considerada a fimção clássica da política. orçamentária, uma vez que houve um tempo em que a provisão de bens e serviços públicos era considerada sua única fímção legitima Posteriormente, houve mn reconhecimento de que os gastos governamentais devem ter, necessariamente, efeitos sociais e econômicos, podendo ser conduzidos para finalidades indiretamente ligadas ao objetivo de satisfazer as necessidades públicas. Ajustes no estado da distribuição é uma dessas finalidades. A distribuição da renda e dos bens e a riqueza em uma economia de mercado. dependem de vários fatores: da disponibilidade de oportunidades educacionais, mobilidade social e legislação sobre heranças, dentre outros. Como resultado desses fatores, aparece um estado de distribuição, com um dado grau de igualdade ou desigualdade, que pode ser considerado adequado ou não, dependendo dos valores e da filosofia social prevalecentes, em um dado momento,na sociedade.. "1. MUSORAVE. 8 MUSORAVE.. &. MUSORAVE. Finanças ..., p.43.. Teoria das ...• p.34..

(25) 1 As FUNÇÕES. FISCAIS CLÁSSICAS. E O FEDERALISMO. FISCAL. Em sociedades democráticas surgem situações em que intervenção. governamental. no estado da distribuição,. SI.'. cabendo. 11. faz necessária uma a criação. de um. mecanismo que, de maneira ordenada e com a menor interferência possível para o eficiente :fimcionamento da economia, realize a alteração desejada? . A :fimção estabilizadora difere das precedentes na medida em que seu principal interesse não está na alocação eficiente de recursos entre necessidades. públicas ou. privadas, ou entre necessidades privadas alternativas, mas sim na concentração de seus esforços na manutenção de um alto nível de utilização de recursos e de um valor estável da moeda Ao considerarmos os países compostos de dois ou mais níveis governamentais (com uma dada autonomia), as fimções redistributiva e estabilizadora são desempenhadas com maior eficiência pelo nível central, cabendo aos governos subnacionais contribufrem com o central no desempenho da fimção alocativa. 1.3 ATRIBUIÇOES ALOCATIVAS EM CONTEXTOS FEDERATIVOS: REVISÃO DA TEORIA Nas últimas décadas, tem-se dado muita importância ao estudo dos problemas de um sistema fiscal descentralizado, denominado em geral de "federalismo fiscal"!". Esse consiste simplesmente na forma de como o governo. assegura o desempenho mais. eficiente na execução das funções fiscais básicas pela designação de responsabilidades fiscais aos diferentes níveis governamentais. Uma vez que o poder redistributiva (ações redistributivas. central realiza. com m810r eficiência. as funções. em âmbitos regionais e locais podem interferir na. eficiência econômica além de serem muitas vezes inócuas pela movimentação entre as. 9 MUSORAVE. Teoria das ..., p.40. 10. MUSORAVE &; MUSORAVE. Ftnançaa ...• p.531..

(26) 1 As FUNÇOES. unidades)". e estabilizadora,. que envolve. E O FEDERALISMO. coordenação. FISCAL. 12. de políticas. ou uso de. níveis. subgovemamentais. (política. ao detalhamento da distribuição. das competências. entre os. .i.nstnunentos não-disponíveis, monetária), passamos. FISCAIS CLÁSSICAS. em geral,. aos. componentes federativos na função alocativa Duas questões básicas merecem respostas em contextos federativos: que bens e serviços devem ser fornecidos a cada nível de governo (divisão de encargos) e quais recursos devem ser atribui dos a cada um de forma a permitir o desempenho das atribuições (divisão de recursos).. 1.3.1 Distribuição dos Encargos Esse item é um dos mais controversos, já que pode ser utilizada uma variedade de critérios: econômicos, políticos, históricos, jurídicos etc. para a análise da distribuição de encargos. No caso,. optamos pelos. critérios. econômicos,. cabendo. um m810r. detalhamento dos critérios da área de beneficios e os das economias de escala. 1.3.1.1 Área de Beneficios A orientação. que coloca esse principio. refere-se. à limitação espacial. da. incidência que produz um bem público, ao ser ofertado por um nível de governo. Um bem público, ao ser fornecido, produz beneficios numa área específica provisão mais eficiente deve procurar contemplar a possibilidade responsável. pelo fornecimento. A. de a jurisdição. ter controle sobre a área geográfica. mínima, que. intemalize os beneficios e os custos de tal fomecimento" . A existência de beneficios externos a uma determinada jurisdição territorial faz ,\. \. com que haja uma sobretaxação dos residentes naquela jurisdição, na medida em que uma. 1i. MUSORAVE. Teoria das ..., p.231. 12. OATES, Wallace. FtscaJfoderali.3m. New York: Hartcourt Brace Jovanovich, 1972, p.SS..

(27) 1 As FUNÇÕES. FISCAIS CLASSICAS. E O FEDERALISMO. FISCAL. 13. parcela dos beneficios atinge indivíduos que não estão contribuindo para o suporte financeiro de tal provimento. Ainda que "extravasamentos de beneficios" ocorram em níveis subnacionais, a alocação por meio das instâncias subnacionais apresenta-se desejável, pois os sistemas descentralizados permitem tml melhor conhecimento das especificidades. regionais ou. locais (preferências dos usuários e a correspondente capacidade de custear), obtendo-se maior eficiência na provisão e responsabilidade. fiscal.. 1.3.1.2 Economias de Escala Esse critério tenta determinar que nível, ou níveis de governo, fornece mais eficientemente os bens ou serviços públicos. A eficiência, em geral, está associada à redução dos custos unitários na produção dos bens e serviços públicos, cabendo fazer a seguinte observação: o tamanho ótimo para a prestação do bem ou serviço pode variar conforme o tipo do bem a ser fornecido e, ainda, mesmo tratando-se de tml só serviço, existem várias escalas nos diferentes componentes ou etapas de sua produção" . De forma geral, podemos afirmar que os dois critérios anteriormente assinalados apresentam problemas para sua utilização. O primeiro critério tem alguma dificuldade em identificar. a área de beneficios. e, além disso,. fornecimento de um bem público podem ultrapassar. os beneficios a jurisdição. produzidos. pelo. do prestador. No. segundo critério, talvez o mais relevante seja a dificuldade em estimar a função de produção ou de custo para detectar as economias de escala Shah'", examinando a teoria e a prática na alocação de encargos em países em desenvolvimento, sugere que os problemas decorrem não da divergência entre a alocação. 13 MUSORAVE &. MUSORAVE. Finanças ..., p.S38 fiscal relations. In: Â reforma fiscal. no Brasil: Fiscal. São Paulo, FIPElUSP, 1993, p.149.. 14 SHAH, Anwar. Perspectives on the design of intergovernamental. subsidios do Simpósio Internacional sobre kforma.

(28) 1 As fUNÇÕES. fiSCAIS CLÁSSICAS E O fEDERAUSMO fiSCAl... 14. prevista na lei e a da teoria, mas sim porque a alocação real diverge daquela prevista na lei. Ressalta o autor que as grandes reformas são passíveis de realização através de determinações administrativas sem necessidade de alterações constitucionais. Os critérios adotados, com fins de obtenção de uma alocação eficiente de recursos. em. sistemas. federativos,. merecem. alguns comentários. adicionais.. Implicitamente, esses critérios pressupõem que todas as federações fimcionem com as mesmas características de organização, níveis de renda similares entre connmidades e preferências por nível de qualidade dos serviços públicos. Na realidade, existem características peculiares a cada país, tais como a distribuição da renda e das atividades econômicas que afetam diretamente tanto a alocação dos encargos como a capacidade financeira de se suportarem os serviços públicos. Essa questão da repartição de recursos é abordada a seguir.. 1.3.2 Distribuição de Recursos Tributários Os sistemas tributários, a exemplo dos encargos entre instâncias governamentais são, na prática, o resultado de aspectos históricos, políticos, econômicos e administrativos, peculiares a cada país, e é por isso que muitas vezes não se encontram justificativas teóricas para situações verificadas na realidade. Os sistemas tributários podem também apresentar um maior ou menor grau de centralização dos instrumentos de política tributária, havendo situações com maior centralização, que seriamjustiticadas pela facilidade da tomada de decisões em matérias de ordem econômica Os sistemas descentralizados asseguram, em contraposição, maior autonomia decisória e maior responsabilidade fiscal das instâncias governamentais no financiamento de seus gastos..

(29) 1 As FUNÇÕES. FISCAIS CLÁSSICAS. E O FEDERALISMO. FISCAL. 15. Para o desempenho da função alocativa, a consideração da eficiência econômica namodelagem de sistemas tributários deve ser observada de forma a obter-se uma menor interferência da tributação na utilização dos recursos econômicos. Na busca dessa eficiência, as bases de incidência e as ceracterísticas dos tributos devem ser objeto das seguintes considerações, segundo Mc Lere Jr.15. :. a) tributos com base em beneficios, a exemplo da cobrança por degradação ambiental,. não interferem na eficiência. econômica,. ao contrário,. são. necessários para que ela seja perseguida; b) tributos baseados na produção apresentam, em geral, maiores possibilidades de distorcer escolhas econômicas que aqueles aplicados sobre o consumo em decorrência. de os primeiros. beneficios recebidos,. serem menos prováveis. de refletirem. incluindo os beneficios generalizados,. exemplo, que o imposto sobre o Valor Adicionado. os. indicando, por. cobrado no local do. consumo seja conceitualmente superior ao cobrado no local de produção, em especial, quando o consumo encontra-se menos concentrado geograficamente que a produção; c) aos governos subnacionais não deve ser permitido. aplicar tributos que. indevidamente impeçam o livre fluxo de trabalho, capital, mercadorias. e. serviços, tanto dentro do pais como entre ele e o exterior. 16. Mc Lure Jr.. ,. considerando as fimções. governamentais. segundo Musgrave,. refere-se aos impostos sobre a renda de indivíduos e sobre o lucro das empresas como os dois mais poderosos instrumentos de estabilização por sua natureza "pró-cíclica",. ou. seja, as suas receitas respondem positivamente. da. aos desenvolvimentos. cíclicos. economia. JR, Ch:arles. The brazilian tax assignment; ends, means and constraints. In: Reforma fiscal no Eram: subsidios do Simpósio Internacional sobre Reforma Fisoal; São Paulo, FIPFJUSP, 1993, p.Sl. MC LURE JR. The brazilian. .., p.S3-SS.. 1.5 MC LURE 16.

(30) 1 As FUNÇÕES. FISCAIS CLÁSSICAS. E O FEOERAUSMO. FISCAL. 16. A característica estabilizadora do imposto sobre os lucros das empresas decorre do fato de os lucros variarem proporcionalmente mais que a atividade econômica (alta elasticidade em relação às alterações na atividade econômica), enquanto, em relação ao imposto sobre a renda dos indivíduos, a utilização de isenções pessoais e a aplicação de alíquotas progressivas também contribuem para a estabilidade. Os governos subnacionais. não são considerados. adequados. para que h~a. efetividade na implementação de políticas estabilizadoras por diversas razões, dentre as quais está o fato de muitos dos efeitos resultantes extravasarem a área da jurisdição. da política. de estabilização. e, principalmente, porque o controle da emissão de. moeda é, regra geral, do âmbito dos governos centrais. Similarmente à estabilização. macroeconômica,. a fimção redistributiva. é com. maior propriedade obtida pelos governos centrais, se considerarmos que há mobilidade geográfica dos contribuintes, empresas e pessoas fIsicas de altos rendimentos; porém, muitas vezes, eles obtêm efeitos contrários aos pretendidos (maior Ônus fiscal sobre os trabalhadores de baixa renda e com menor mobilidade e sobre proprietários de terras). A distribuição das bases de tributação pode ser realizada independentemente das responsabilidades. das despesas e encargos, prática essa bastante comum em países em. desenvolvimento, havendo nítidas vantagens de uma administração tributária centralizada e provisão descentralizada de serviços públicos quando a distribuição de tributos reflete uma prévia designação de encargos. Em condições em que a orientação teórica de distribuição de tributos não é clara, os encargos podem proporcionar uma poderosa justificativa tributária ao governo com maior necessidade de recursos.. em designar a competência.

(31) 1 As FUNÇÕES. FISCAIS CLÁSSICAS. E O FEDERALISMO. FISCAL. 17. Shah17, referindo-se aos parâmetros utilizados por Musgrave18 em contextos federativos, considera.os critérios da eqüidade (consistência entre meios de receitas com necessidades de despesas) e da eficiência (minimização do custo para obtenção dos recursos) para. sugerir os seguintes princípios gerais da distribuição de competências tributárias : a) atribuição dos governos centrais - tributos progressivos de natureza redistributiva, tributos adequados para estabilização econômica, tributos sobre fatores de produção móveis; b) atribuição de governos estaduais - tributos cobrados com base no local de residência como excises'" ; c) atribuição de governos locais - tributos sobre fatores completamente imóveis; d) atribuição de qualquer dos três governos - tributos baseados no beneficio e cobrança de taxas ou de tarifas de usuários. A responsabilidade na arrecadação tributária, em contextos federativos, pode ser exclusiva ou mútua Na primeira, denominada fontes exclusivas de receita, cada nível de governo arrecada os impostos nos quais é mais eficiente econômica.e administrativamente. Na última, cada nível pode coletar os diversos tipos de tributos para satisfazer as suas necessidades orçamentárias, tendo em consideração a produtividade fiscal e a independência político-administrativa dos níveis de governo. Na impossibilidade de haver uma perfeita correspondência entre os beneficios e custos decorrentes da provisão de bens e serviços públicos em uma determinada. 17 SHAH. Perspectives ...• p.l70 . 18 MUSORA VE, Richard A. Who should tax, where and what? In: Me LURE JR,. Charles (Ed.), Tax assignmen: in. federal counmes. Camberra: ANU Press, 1983. 19 Segundo o Oxford Advanced Leamer' 5 Dictienary of Current English. Oxford: Oxford University Press, 1984, p.296,. ''tnbuto govemamenta1sobre determinados bens manufaturados, vendidos ou utilizados em um país" (tradução do autor), indica tratar-se de tnbutos seletivos sobre algI.msbens específicos..

(32) 1 As FUNÇÕES. FISCAIS CLÁSSICAS. E O FEDERALISMO. FISCAL. 18. jurisdição, ou seja, a ocorrência de "extravasamentos de benefícios", se faz necessária a utilização de mecanismos que pennitam corrigir tais desajustes.. 1.4 TRANSFERt:NCIAS INTERGOVERNAMENTAIS: FINALIDADES. o conflito. CARACTER(STICAS E. entre o nível central e os níveis inferiores de governo sobre a divisão. da competência tributária e de encargos e o equacionamento dos "extravasamentos" podem ser solucionados através de competências concorrentes para o equacionamento do conflito entre governos por fontes de receitas e pelas transferências intergovernamentais como forma de compensar os beneficios que extrapolam ajurisdição. A competência tributária concorrente ocorre na exploração de uma mesma base de cálculo ou de incidência por mais de um nível governamental, ou seja, um imposto é cobrado por mais de um governo, de modo concorrente e independente. Impostos concorrentes, sem dúvida, constituem um dos aspectos das relações intergovemamentais. Além da compatibilização necessária da legislação, para delimitar o campo de atuação ou a incidência em cada nível, esses tendem a relacionar-se também por conta dos desdobramentos da legislação, em especial, quanto à administração fiscal. Entretanto, nesse caso, privilegia-se o fato de que constitui uma competência tributária própria de determinado governo, ou seja, trata-se de "receitas tributárias próprias",. a. exemplo dos tributos de competência exclusiva do mesmo nível governamental. Nas. transferências. intergovernamentais,. as. competências. tributárias. são. exclusivas mediante atribuições específicas para cada nível. O produto da arrecadação por um determinado nível, em geral, o governo produtivas,. central que explora bases mais. é transferido para os outros governos através de diversas modalidades,. conforme o objetivo que orienta a transferência Essa solução permite ao governo central.

(33) 1 As FUNÇÕES. FISCAIS CLÁSSICAS. E O FEDERALISMO. FISCAL. 19. reter sua competência em tributar bases produtivas de recursos, mas assegura às outras instâncias um fluxo de recursos. Um sistema de transferências constitui um passo em direção à descentralização fiscal no qual são financiados serviços governamentais autonomia que o sistema assegura nas decisões. subnacionais, mas o grau de. orçamentárias. depende de como é. estruturado. Parece claro que um programa de transferências. intergovemamentais. deve ser. instituído para atender objetivos governamentais. Mas que nível governamental deveria definir esses objetivos? Considerando que os de eqüidade, elasticidade das receitas e neutralidade freqüentemente conflitam, como estabelecer prioridades? Tais questões indicam um ponto importante, mas, em geral, mal compreendido dos sistemas de transferências,. ou seja, mesmo o sistema de transferências. melhor. concebido apresenta vantagens e desvantagens. Se, por um lado, um sistema institucionalizado de transferências pode ampliar a base de recursos de governos subnacionais e proporcionar. uma fonte crescente de. recursos, estando as transferências vinculadas às fontes elásticas de recursos do governo central, por outro, as transferências. podem tomar os governos beneficiários. menos. responsáveis por suas decisões fiscais na medida em que podem awnentar seus gastos sem incrementar a tributação, ou ainda, haver um menor incentivo para maior eficiência das operações nos governos receptores" . As transferências. podem também estar associadas. à realização. de outros. objetivos quando o nível doador dos recursos requer a existência de um nível mínimo de consumo de um "bem meritório" na unidade receptora desse tipo de recurso.. 20. BAHL &. LINN. Urban ..., p.428..

(34) 1 As FUNÇÕES. FISCAIS CÚSS/CAS. Em geral, podemos afinnar que. E O FEDERAUSMO FISCAl... o argmnento principal. 20. que respalda a existência. das transferências é o da eqüidade fiscal, mna vez que parece sensato pensar que todas as comtmidades de um país, independentemente de suas características direito a. 1.UD. econômicas, tenham. nível adequado de serviços públicos prestados pelo Estado. O mecanismo. adotado pelo setor público para buscar mn equacionamento entre as necessidades. de. gastos com as capacidades tributárias é redistribuir recursos mediante transferências intergovernamentais. As relações financeiras entre governos não recebem uma classificação precisa e unifonne nos manuais de finanças públicas e em algumas referências selecionadas",. bibliográficas. sendo habitual a utilização da denominação genérica grants que pode. abranger desde doações, auxílios, repartição de receitas até empréstimos. A líteramra sobre o federalismo norte-americano utiliza. a tipologia referida por 22. Musgrave & Musgrave. ,. cuja diferenciação. básica é feita entre as transferências. vinculadas e as genéricas, sendo as primeiras destinadas a usos específicos e as últimas sem condicionamentos na sua utilização. Outra variação. surge no caso das transferências. vinculadas. que podem ter. propósitos específicos de atender a moa determinada função governamental. ou a um. amplo conjunto de programas de governos, as denominadas block grants.. 21. Os trabalhos consultados foram:. REZENDE, Fernando &:LOBO, Thereza . Compet@ncias tributárias em regimes federativos. In: Revista de Finanças Públicas, Brasília, MINIFAZlSEF, v.XLV, n362, abr.ljun. 1985, p.33-39. MUSORAVE &:MUSORAVE. Finanças ..., p.S41-SSl. BAHL &:LINN. Urban ..., p.428-469. SHAH. Perspectives ..., p.180-1966. 22. MUSORAVE &:MUSORAVE. Finanças ..., p.S46-S49.

(35) 1 As FUNções. FISCAIS CLÁSSICAS E o FEDERALISMO FISCAL. 21. Afonso" , em trabalhos recentes sobre relações intergovemamentais,. considera. bem diferente a tipologia contida em uma matriz de Bahl24, que "resulta do confronto de fatores relacionados à determinação do volume de transferências e de fatores referentes à forma de distribuição dos recursos por unidade governamental (p.8-9). No primeiro caso, Bahl relaciona três determinantes básicos do fluxo de recursos: participação. específica. em receitas públicas nacionais, decisões políticas ad hoc ou reembolso de gastos. Na alocação. dos recursos. entre. diferentes. unidades. de governo,. identifica. quatro. condicionantes: fónnula, origem dos recursos, fixação ad hoc ou reembolso de gastoa25 • Tentando conciliar a classificação. sugerida por Bahl com outros trabalhos,. Afonso" propõe o agrupamento das transferências por principais tipos e suas respectivas características: a) Repartição de receitas: permitem que um nível governamental participe na arrecadação de receitas com dois objetivos: apropriação, pelo receptor, de receita gerada em seu território ou redistribuição. de recursos. através de. fórmulas. A apropriação de receita tem finalidade de corrigir o "desequilíbrio vertical" ou a distribuição de receitas entre diferentes níveis de governo, tendo a deficiência de agravar disparidades mais desenvolvidas. regionais, pois favorece as unidades. e com maior potencial. tributário.. mediante fórmulas parte, em geral, da destinação. A redistribuição. de um percentual. da. arrecadação de um ou mais tributos para constituição de um :fimdo, que será destinado à transferência de recursos. Deve ser ressalvado que, nem sempre os fimdos são constituídos com base na vinculação prévia e/ou permanente de um percentual de certa receita. 23. Essa sistemática. pode. assumir uma ampla. AFONSO, José Roberto R. Evoluçilo das reiações intergovernamensais no Brasil entre 1968/1988: e endividamento. Rio de Janeiro: IElIUFRJ, set. 1989, dissertação de mestrado, p.14-43. Aspectos conceituais das relações financeiras intergovemamentais. In: Estudos Econômicos, São Paulo, v.22, n.l,jan.labr. 1992, p.S-34. De9centl'a~iio ji3caL, p.28-30.. transferências __. o. __. o. 24 BAHL, Roy. Design of intergovemamental transfers in industrialized countries. In: Public v.6, Winter 1986, p.6-32.. 25. 26. AFONSO. Aspectos ..., p.8 AFONSO. Aspectos ..., p.11-20. Budgeting. and Finance,.

(36) f As fUNÇOES fiSCAIS CLÁSSICAS E O fEDERAlISMO fiSCAL. 22. variedade de objetivos, possuindo, usualmente, a finalidade de equalização da capacidade fiscal e de propiciar o atendimento de determinadas necessidades coletivas,. tendo o critério. de distribuição. grande. importância. para. a. consecução dos objetivos pretendidos. b) Transferências vinculadas: o principio básico associado a essa modalidade é de constituir uma ajuda, uma subvenção destinada a ajudar o receptor financiar gastos ou ressarcir. custos com finalidades. destinar-se a programas específícos como educação e transportes.. especificas,. a. podendo. ou a áreas de atuação governamental,. A quantificação. do montante da despesa. necessário e o valor passível de atendimento constituem-se nas principais dificuldades associadas a essa modalidade de transferência Se não sujeitos à prévia análise, os auxílios podem ser distribuídos tendo uma percentagem da receita tributária como limite, seja pela fixação do montante, seja pelas decisões. políticas.. Essa modalidade. de transferência. é indicada. como. instnunento principal na execução de políticas setoriais, definidas em nível .----' /" central. As principais deficiências estão associadas à restrição na antonotr":; do gasto subnacional, assim como à administração das transferê ~ias, que podem ser maiores. ou menores conforme a sistemáti~p-- de distribuição. envolvida (fórmula, reembolso de despesas ou decisõ c) Transferências não-condicionadas:. as transferê .~ias realizadas sem qualquer. condição ou vinculação de emprego dos [' cursos têm a característica,. na. maior parte das vezes, de um mecanismo rie equalização fiscal. Independente do mecanismo. de distribuição,. ess. transferência. objetiva. reduzir. as. disparidades regionais resultantes da Bistribuição das bases tributárias (renda, atividade econômica ou recursos. iaíurais), buscando assegurar um patamar. "mínimo" de gasto entre as uni ades destinatárias. ,. modalidade. contém elementos. na. sistemática. Em alguns casos, essa. de distribuição. que objetiva I. evitar que as unidades recepto. I!S. substituam as fontes próprias pelos recursos. recebidos, por meio de avaliaç,ão do esforço fiscal da unidade beneficiária d) Outros as ectos financeiros. 'das relações. entre governos são predomin as distintas esferas, tendo avaliação. as relações. ~temente associadas aos fluxos financeiros entre. COR 1.0. mais abrangente. intergovemamentais:. I. I. ,. \. base os recursos de origem tributária Em uma. das relações. intergovemamentais,. devem-se. V· ".