MESTRADO EM FINANÇAS E ECONOMIA EMPRESARIAL
Maria Caroline dos Santos Rangel
Alocação de risco de demanda em concessões de rodovia
RIO DE JANEIRO
2017
Alocação de risco de demanda em concessões de rodovia
Dissertação apresentada na Escola de
Pós-Graduação
em
Economia
da
Fundação
Getulio Vargas como requisito parcial para
obtenção do Grau de Mestre em Finanças e
Economia Empresarial.
Orientador: Fernando Tavares Camacho
RIO DE JANEIRO
2017
Aos meus pais, pela dedicação e por me propiciar todas as condições para uma educação de qualidade. Ao meu orientador, Fernando Tavares Camacho, pelo suporte e pela contribuição e disponibilidade no andamento desta dissertação, e aos demais membros da banca, pelo interesse e pelas sugestões. Por fim, aos familiares e amigos, por todo o apoio durante esse período.
Qualquer projeto que exija cooperação humana está sujeito à divergência de interesses entre as partes, o que pode ser claramente observado em projetos de infraestrutura. Em sociedades modernas, os conflitos de interesse são usualmente mitigados por arranjos contratuais, que, se bem delineados, proveem os corretos incentivos para a cooperação. No entanto, contratos são incompletos, especialmente os de concessões rodoviárias, que são caracterizados por seu longo prazo de duração e pelos investimentos elevados, estando, portanto, sujeitos a riscos. Nesse cenário de incertezas, um dos principais riscos é o de demanda, i.e., o risco do volume do tráfego realizado ser inferior ao projetado, afetando a continuidade e rentabilidade do projeto. Dessa forma, o presente estudo tem como objetivo avaliar quem deveria suportar o risco de demanda em concessões rodoviárias no Brasil: o ente privado, quem atualmente suporta majoritariamente este risco, o poder público ou ambos (compartilhado). Para esclarecer este ponto, o tema foi analisado à luz da Teoria dos Incentivos e foram averiguadas as práticas internacionais adotadas. A presente dissertação observou que a alocação de risco de demanda depende do grau do risco e da aversão ao risco dos entes privados.
parties, which can clearly be observed in infrastructure projects. In modern societies, conflicts of interest are usually mitigated by contractual arrangements, in which, if well delineated, provide the right incentives for cooperation. However, contracts are incomplete, especially those of road concessions, characterized by their long duration and high investments, and therefore they are subject to risks. In this scenario of uncertainties, one of the main risks is the demand risk, i.e., the risk of volume of traffic carried out is lower than projected, affecting the continuity and profitability of the project. Therefore, the present evaluates who should bear the risk of demand in road concessions in Brazil: a private entity, which currently supports this risk, a public entity, or both (shared). To answer this question, the Incentive Theory, together with several international case studies, have been analysed. The presente paper categories the need to transfer risk from private to public administration according to the degree of risk criteria, such as demand risk and risk aversion.
1. Introdução ... 10
1.1. Tema e Problema ... 10
1.2. Delimitação do Estudo ... 13
1.3. Objetivos ... 15
1.4. Justificativa e Relevância ... 16
1.5. Metodologia e Estrutura da Dissertação ... 17
2. Alocação do risco de demanda à luz da Teoria dos Incentivos ... 18
2.1. O Modelo Básico sob informação completa ... 19
2.2. O Modelo Alternativo sob informação assimétrica ... 22
2.3. Índice de risco de tráfego ... 27
3. Formas de alocação do risco de demanda ... 34
3.1. Alocação ao parceiro privado ... 35
3.1.1. Pedágio ... 35
3.1.2. Pedágio-sombra (shadow toll) ... 37
3.2. Alocação ao ente público ... 39
3.3. Alocação Compartilhada ... 41
3.3.1. Modificação do equilíbrio-econômico financeiro (EFR) ... 42
3.3.2. Garantia de Receita Mínima (MRG) ... 52
3.3.3. Valor Presente das Receitas (PVR) ... 59
4. Estudos de casos em alocação do risco de demanda ... 65
4.1. Experiência internacional ... 66
4.1.1. Reino Unido ... 66
4.1.5. África do Sul ... 73
4.1.6. Colômbia ... 74
4.1.7. Portugal ... 77
4.1.8. Global Infraestructure Hub (GIH) ... 78
4.2. Experiência doméstica ... 79
4.3. Síntese das experiências ... 85
5. Proposta de alocação do risco de demanda para o caso brasileiro ... 87
5.1. Alocação ao parceiro privado ... 90
5.2. Alocação ao parceiro público... 93
5.3. Alocação compartilhada ... 98
5.4. Síntese do capítulo ... 108
6. Conclusão ... 110
1. Introdução
1.1. Tema e ProblemaUm eterno obstáculo para a cooperação humana é a diferença de interesses entre as partes. A fim de prover os corretos incentivos para a cooperação, os conflitos de interesses são usualmente mitigados por meio de arranjos contratuais.
No entanto, contratos são incompletos. De acordo com Hart & Moore (1988), devido à racionalidade limitada dos agentes, é impossível prever todos os estados da natureza, suas probabilidades de ocorrência e seus impactos em termos de custos e benefícios para as partes envolvidas.
Além disso, ainda que fosse possível prever todos os cenários, outro fator que impede a realização de um contrato completo é a inexistência de entidade reguladora capaz de monitorar, ex post, todas as condições existentes.
Cabe mencionar ainda a existência de informação assimétrica e risco moral nas relações econômicas conforme Hart (2003), o que enseja novos problemas contratuais.
Assim, ao longo da execução de um contrato, poderá ocorrer uma série de mudanças sociais, políticas, econômicas, tecnológicas e regulatórias impossíveis de serem previstas quando de sua celebração, sendo o contrato, portanto, sujeito a riscos.
De acordo com PMBOK (2004), o risco em implantação de projetos pode ser definido como um evento ou uma condição de incerteza que, se acontecer, terá um efeito positivo ou negativo sobre, pelo menos, um objetivo do projeto, como tempo, custo, escopo ou qualidade.
Projetos de infraestrutura, principalmente, possuem algumas peculiaridades que os distinguem de projetos de investimentos tradicionais. Exemplos disso são o grande volume de investimentos exigidos, que muitas vezes são custos afundados, o longo prazo de maturação e o fato de atenderem serviços considerados essenciais para a sociedade.
O presente estudo focará no setor rodoviário, que é importante no Brasil pela grande participação que detém no transporte de cargas. De fato, o modal rodoviário possui a maior participação na matriz de transporte de cargas (61,1%), seguido dos
modais ferroviário (20,7%), aquaviário (13,6%), dutoviário (4,2%) e aéreo (0,4%). Já na matriz de transporte, incluindo passageiros, o modal predomina com 95% de participação (CNT, 2016).
No entanto, apesar da expressiva representatividade, o setor ainda é carente de investimentos. No ranking de competitividade global do Fórum Econômico Mundial, divulgado em setembro de 2016, o Brasil se encontra na 111ª posição entre os 138 países analisados no quesito qualidade da infraestrutura rodoviária. Países da América do Sul mais bem posicionados são o Chile (30ª), o Uruguai (98ª) e a Argentina (103ª).
Ainda que 90,8% da malha pavimentada rodoviária brasileira esteja sob gestão pública (ABCR, 2016), o país tem investido em parcerias entre os setores público e privado para aumentar a recuperação, manutenção, operação e ampliação da malha rodoviária. Entretanto, as características das concessões rodoviárias, especialmente pelo longo prazo de maturação, fazem com que esses projetos sejam fortemente afetados por considerações políticas, econômicas e regulatórias, que aumentam significativamente o risco desse investimento para o ente privado.
Nesse cenário de incertezas, um dos riscos mais relevantes é o risco de demanda, isto é, o risco do volume de tráfego realizado ser inferior ao projetado, o que diminui a rentabilidade esperada pelo investidor. Conforme PPIAF -
Public-Private Infrastructure Advisory Facility (2017), instituição que trabalha em
cooperação com o Banco Mundial, o risco de tráfego ocorre em função de erros, incertezas e viés de projeção.
De acordo com Lana (2014), somente 13% das rodovias pedagiadas no Brasil, analisadas pelo autor, apresentaram volume de tráfego superior ao projetado no primeiro ano de operação. Em média, a amostra analisada atingiu apenas 71% do tráfego pedagiado previsto, um patamar considerado insatisfatório, capaz de comprometer a viabilidade econômica do projeto. Outro ponto destacado refere-se à grande variabilidade dos desvios, reforçando a imprecisão dos estudos de demanda.
Cabe destacar que esse mesmo desempenho é observado
internacionalmente. Segundo Bain (2009), em estudo compilado pela Consultoria Standard & Poor’s com 104 rodovias internacionais, a razão entre o volume de
tráfego realizado e o de tráfego estimado variou entre 14% e 151%, sendo a média observada correspondente a 77%.
Da mesma forma, em estudo realizado por Baeza e Vassallo (2008) apud Meaney (2012), foi observado que o tráfego ocorrido no primeiro ano de operação de 14 rodovias pedagiadas espanholas foi, em média, 35% inferior ao esperado.
Ademais, na Austrália, de acordo com o estudo de Li e Hensher (2010) apud Meaney (2012), o volume de tráfego auferido no primeiro ano de operação de cinco rodovias foi 45% abaixo do esperado. Apesar de o gap ter sido reduzido ao longo do tempo, após seis anos de operação, o volume de tráfego permaneceu, em média, 19% abaixo do projetado.
Posto isto, observam-se vários exemplos de o risco de demanda ter se concretizado. De acordo com Page et al. (2016), a incerteza na projeção de tráfego e receita das rodovias decorre de uma série de fatores, incluindo:
Tendências demográficas, como o crescimento da população; Condições econômicas, tais como a crise financeira global; Mudanças no padrão de trabalho;
Desenvolvimentos tecnológicos;
Existência de rotas e meios de transportes concorrentes;
Alterações no custo da viagem, como o aumento do preço do combustível.
Além desses fatores, as concessionárias podem ter realizado projeções otimistas para somente vencer o leilão.
Os mesmos autores também apontam que, desde a crise global de 2007, houve uma queda na utilização dos carros, justificada pelo aumento do nível de desemprego.
Contudo, alguns apontam que a Geração Y (aqueles nascidos a partir dos anos 80) utiliza menos carros que as gerações anteriores, buscando moradia em locais urbanos e modos de deslocamento alternativos.
Com a ampliação de compartilhamento de viagens, de aplicativos de mobilidade, de veículos automatizados e de teletrabalho, alguns pesquisadores acreditam que podem existir interrupções estruturais na demanda por capacidade
rodoviária e serviços automotivos tradicionais nas próximas décadas. Isso tornaria ainda mais difícil qualquer tipo de previsão de tráfego e receita de rodovias.
Independentemente de como essas tendências estão afetando as receitas de pedágio no curto e longo prazo, as projeções de tráfego e receita sempre conterão riscos significativos.
Com isso, considerando o impacto do risco de demanda na viabilidade do projeto e a dificuldade de projeção do tráfego, quem deveria suportar esse risco? O ente público (Poder Concedente), o agente privado (concessionária), os usuários da rodovia ou todos? Definir a parte que alocará o risco de demanda de forma mais eficiente é justamente a questão que esta dissertação procurará esclarecer.
Para tanto, o presente trabalho estudará os tipos de alocação de risco de demanda, assim como os critérios e mecanismos de mitigação que devem ser considerados em concessões de rodovias, incompletos pela sua natureza de longa duração e pelos altos investimentos.
1.2. Delimitação do Estudo
O estudo aqui apresentado limita-se a analisar os critérios que devem ser observados para uma alocação eficiente do risco de demanda em projetos de rodovias celebrados como parcerias público-privadas (PPP) em sentido amplo.
Existem no mundo diferentes terminologias para designar PPP. Conforme Sarmento (2013), no Reino Unido, as PPPs são designadas majoritariamente por “Public Finance Initiative” (PFI), nos Estados Unidos e no Canadá, por “P3”, e, na Austrália, por “PFP” (Private Financed Projects). Já o Banco Mundial utiliza a expressão “PPI” (Private Participation in Infraestructure). Será empregado na dissertação o termo “PPP” para designar quaisquer tipos de projetos envolvendo as participações público e privada1.
1
Considerando que no Brasil há distinção entre o normativo de contratação de parcerias público-privadas (regido pela Lei n° 11.079, de 2004) e o de concessão comum (regido pela Lei n° 8.987, de 1995), cabe esclarecer que o conceito de PPP do presente estudo abarca os dois tipos de contratação, que somente se distinguem no país pelo fato da concessão comum não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado, diferentemente da concessão patrocinada.
Assim, cabe esclarecer que o conceito de PPP utilizado aqui é o mesmo definido pelo Banco Mundial (2014), o qual descreve a parceria como um contrato de longo prazo entre um ente privado e uma agência governamental, para fornecer um bem público ou serviço, no qual a parte privada tem risco significativo e responsabilidade na gestão.
As parcerias podem possuir diversos mecanismos de remuneração, variando desde pedágio até pagamentos por disponibilidade realizados pelo governo. Uma tipologia dos principais modelos comerciais de contratos de PPP para rodovias é apresentada a seguir, de forma não exaustiva.
Gráfico 1: Tipos de contratos de PPP de rodovias Fonte: Banco Mundial, 2017.
A seguir, cada tipo de contrato será descrito:
Contrato de gestão (Management Contract): por meio deste contrato, o ente privado opera e mantém uma rodovia já existente para o governo, responsável pela sua remuneração por um prazo determinado.
Concessão de operação (Operating Concession): similarmente ao modelo anterior, o ente privado opera e mantém a rodovia em um padrão de qualidade superior, mediante pagamentos dos usuários da rodovia por um prazo determinado. Fonte de Remuneração do privado Pedágio Pagamentos por disponibilidade/ subsídio
Operaçãosomente Construção e operação Construção, operação e financiamento
Função do setor privado
Projeto, construção, operação e manutenção (Design, Build, Operate,
Maintain - DBOM): o setor privado é contratado para projetar, construir uma nova
rodovia ou reabilitar alguma já existente, e operar o ativo por um período de tempo, mediante pagamentos realizados pelo governo.
Concessão de construção e operação: similarmente ao DBOM, o setor privado será responsável por construir, operar e manter a rodovia, sendo remunerado pelos usuários desta.
Projeto, construção, financiamento, operação e manutenção (DBFOM): engloba o modelo DBOM, com a distinção de que o parceiro privado financiará parte ou todos os investimentos iniciais necessários.
Concessão do ativo (Build, Operate and Transfer – BOT): similar ao DBOM, sendo o privado remunerado mediante pagamento de pedágio das rodovias. Ainda que o Banco Mundial faça uma distinção entre o mecanismo de remuneração entre os contratos de PPP, ao longo deste estudo, as siglas somente indicarão os papéis exercidos pelo setor privado.
1.3. Objetivos
A fim de sugerir melhorias para o caso brasileiro, o objetivo do estudo é elaborar um framework de alocação do risco de demanda para o Brasil, averiguando quais aspectos devem ser considerados para realizar uma alocação eficiente deste risco. Para tal, são apresentados os seguintes objetivos específicos:
- Analisar o risco de demanda à luz da Teoria dos Incentivos;
- Avaliar os critérios que devem ser observados para alocar o risco de demanda de forma eficiente;
- Pesquisar as formas existentes de alocação de risco de demanda;
- Verificar a alocação de risco de demanda utilizada internacionalmente e no Brasil;
- Identificar os mecanismos de alocação de risco de demanda preferenciais para o Brasil;
1.4. Justificativa e Relevância
Para atrair a participação privada em concessões rodoviárias, é importante elaborar um contrato que seja vantajoso para ambas as partes, sem que os incentivos causados gerem perda de bem-estar para a sociedade.
Nesse sentido, definir a alocação correta dos riscos em projetos de infraestrutura é fundamental para o sucesso do projeto, tornando-o mais ou menos eficiente. Trata-se de antecipar e atribuir a cada uma das partes a obrigação de assumir as consequências e ocorrências futuras. Após feito, o contrato gera incentivo para os envolvidos adotarem providências a fim de evitar ocorrências que lhes sejam gravosas ou, pelo menos, estimulá-las a agir com o objetivo de realizar as situações que lhes sejam benéficas, conforme Pereira (2016).
Quanto menores forem os riscos repassados ao concessionário privado, menor tenderá a ser o seu prêmio de risco exigido e, consequentemente, menor será o custo do projeto. No entanto, se nenhum risco for alocado ao concessionário, pode-se onerar excessivamente o lado público, podendo gerar como resultado gastos por parte do Tesouro para arcar com os riscos assumidos, implicando, do ponto de vista global, um resultado pouco eficiente. Isso porque o concessionário vai cobrar indiretamente dos contribuintes o que não cobra diretamente dos usuários (por meio da cobrança de pedágio).
Nesse sentido, torna-se pertinente a definição de uma estrutura de alocação de riscos ótima, que se baseia no levantamento de diversos riscos para posterior indicação de qual das partes está mais apta a mitigá-los.
No entanto, conforme Carpintero et al. (2013), é difícil estabelecer a parte mais adequada para suportar o risco de demanda, pois tanto o ente privado quanto o Poder Concedente possuem certo domínio sobre a demanda da rodovia, mas nenhum dos dois consegue controlá-la totalmente. O governo pode influenciar alguns fatores que afetam essa demanda, como o planejamento do desenvolvimento urbano e a concorrência com outros modais de transporte. Por sua vez, a concessionária pode controlar a política de precificação das tarifas e a qualidade de serviço da rodovia. No entanto, a maior parte do risco de tráfego não está sob controle de nenhum dos lados.
Assim, considerando que a estimativa do volume de tráfego em rodovias depende de uma série de incertezas, não sendo possível para nenhuma das partes projetar a demanda com acurácia, torna-se relevante analisar os aspectos críticos para uma alocação eficiente do risco de demanda.
1.5. Metodologia e Estrutura da Dissertação
Esta dissertação utilizará a classificação de pesquisa sugerida por Prodanov e Freitas (2013), os quais a categorizam quanto à sua natureza, seus objetivos e seus procedimentos.
Do ponto de vista de sua natureza, a presente pesquisa é aplicada, por ter como objetivo gerar conhecimentos para aplicação prática dirigidos à solução de problemas específicos, qual seja, a alocação do risco de demanda no Brasil.
Quanto aos seus objetivos, a pesquisa é exploratória, por ter como finalidade investigar os critérios que devem ser observados para realizar uma alocação eficiente do risco estudado, proporcionando mais informações sobre o tema, possibilitando sua definição e seu delineamento.
Quanto aos seus procedimentos, a pesquisa é bibliográfica e documental. Os dados considerados neste estudo foram obtidos majoritariamente através de fontes secundárias. Foram consultados livros, trabalhos acadêmicos teóricos e empíricos, dissertações, relatórios produzidos por agências governamentais e órgãos supranacionais, internet, dentre outros.
Torna-se relevante salientar que informações sobre as áreas de interesse deste trabalho existem em profusão. Com efeito, o assunto vem sendo tratado de forma recente por Instituições renomadas como PPIAF, Banco Mundial e pelo Centro de Infraestrutura Global (GIH), conforme será abordado ao longo do texto.
Sendo assim, o mérito deste trabalho consiste na agregação das informações obtidas de maneira particular, identificando os aspectos específicos que devem ser observados no Brasil para definir a parte que alocará o risco de demanda de forma mais eficiente: o ente privado, público ou ambos.
Para tanto, a presente dissertação organiza-se em seis capítulos. O capítulo 1 apresenta a introdução ao tema do trabalho, seus objetivos gerais e específicos e sua relevância, metodologia e estruturação.
No capítulo 2, tendo como base a teoria microeconômica de alocação de riscos em parcerias público-privadas lato sensu (PPP), por exemplo Iossa e Martimort (2009a, 2009b e 2012) e Iossa (2015), são apresentados dois modelos que retratam a influência da alocação de risco de demanda na função utilidade dos agentes. Já no capítulo seguinte, são mostradas as principais formas de alocação desse risco.
Enquanto o 4º capítulo relata as experiências internacionais e brasileira em alocação de risco de demanda em projetos de rodovias, de forma descritiva, o 5º, fundamentado no estudo dos capítulos anteriores, propõe a alocação desse risco para o caso brasileiro, analisando ainda a viabilidade de sua implantação no país.
Por fim, a última seção discorre sobre as conclusões do estudo realizado.
2. Alocação do risco de demanda à luz da Teoria dos Incentivos
De acordo com Jensen e Meckling (1976), relacionamento de agência é definido como um relacionamento contratual por meio do qual uma ou mais pessoas – o Principal – empregam outra pessoa – o Agente – para realizar alguma tarefa de seu interesse, envolvendo a delegação de autonomia para a tomada de decisão pelo Agente.
Se ambas as partes agem no sentido de maximização de suas utilidades pessoais, os autores explicam que há boas razões para acreditar que nem sempre o Agente agirá de maneira a maximizar a utilidade do Principal.
O conflito se torna significativo quando: (i) o comportamento dos agentes por parte do Principal não é observável, o que é caracterizado como risco moral, e (ii) existe uma assimetria de informações na relação, de tal forma, que o agente detém melhores informações do que o Principal, o que caracteriza a seleção adversa.
Dessa forma, devido à assimetria de informação e as diferenças de objetivos entre os dois entes, o Principal deverá incorrer em custos (denominados custos de
agência) para criar uma estrutura de incentivos e monitoramento que induzam o Agente a atender seus interesses, i.e., maximizar a função-utilidade do Principal.
A teoria apresentada a seguir baseia-se em um princípio relativamente simples, mas de grande relevância para a teoria econômica - o fato de que os agentes econômicos respondem aos incentivos desenvolvidos pelo Principal.
Assim, a escolha dos termos ótimos do contrato resolve um dilema entre incentivos e alocação de risco. De um lado, um contrato de alta potência, que vincula fortemente o pagamento final do Agente ao resultado de seu esforço - caso em que as concessionárias são remuneradas exclusivamente por meio da tarifa de pedágio - oferece um bom mecanismo de incentivo. Por outro lado, se esse Agente for mais avesso ao risco que o Principal, esse contrato promove uma alocação ineficiente de risco.
Para ilustrar este fato para o setor rodoviário, a seguir é analisada a determinação dos níveis ótimos de esforço, considerando duas premissas diferentes. Primeiramente, será apresentado o Modelo Básico de Iossa e Martimort (2009a, 2009b e 2012), onde os autores assumem hipótese de informação completa, com nível de esforço contratável, com o objetivo de estabelecer um ponto de referência para o caso realista, onde esse esforço não pode ser contratado.
2.1. O Modelo Básico sob informação completa
No Modelo Básico, considera-se que um governo ou entidade pública (“G”) contrata uma firma privada ou um consórcio de empresas (“F”) para fornecer serviços de transporte para a sociedade. Para tanto, F deverá construir e operar o fornecimento do serviço, cujo pagamento será realizado por meio da cobrança de tarifas dos usuários. Em rodovias, por exemplo, o modelo prevê a cobrança de pedágio.
A demanda é estocástica e influenciada tanto pela qualidade do serviço quanto pelo esforço exercido por F em prover o serviço. Assim, e.g., o benefício percebido pelos usuários de rodovias depende de uma rota segura, da qualidade da rodovia, bem como do esforço realizado por F para manter a rodovia.
O modelo prevê que a maioria dos riscos que afetam os serviços de transporte durante a fase de operação inclui o risco tecnológico, de demanda ou
tráfego, taxa de juros do projeto, cambial e risco de força maior. Ainda que haja um nível razoável de confiança nas projeções dos dados, a demanda pode ser afetada por condições macroeconômicas e pela concorrência não prevista de outros modais, alterando as necessidades dos usuários. Em rodovias pedagiadas, por exemplo, a incerteza dos projetos geralmente é acarretada pela disponibilidade de rodovias não pedagiadas alternativas.
Além das premissas acimas, o modelo considerou que a demanda é inelástica acima de um determinado nível de preço “ ", sendo sua função a seguinte:
= +0, + + , ≤ >
Em que " " representa o esforço na qualidade da infraestrutura, enquanto
" " o esforço na qualidade em prover o serviço. Considerou-se que o benefício marginal dos esforços do agente é positivo, tendo em vista que ≥ 0 ≥ 0, denotando que há demanda mesmo sem qualquer esforço.
Ademais, a função de utilidade do agente inclui também a desutilidade (quadrática) imposta pelos esforços dispensados na qualidade " / ", correspondentes a, respectivamente, 2 e 2 .
O modelo considera que a demanda de risco exógena é capturada pela variável aleatória " ", com distribuição normal com média zero e variância . Assim, a receita esperada da firma é:
= max + + + ! ≈ + + 2
Delegar este tipo de projeto (construção e operação) ao setor privado ocorre em um ambiente de moral hazard, dado que tanto " " quanto " " não são observáveis. Iossa e Martimort (2009a, 2009b e 2012) consideram que moral hazard é a principal fonte de problemas relacionados aos incentivos.
Na prática, vários aspectos da qualidade do serviço em transporte podem ser verificados e observados por terceiros, como por exemplo, a qualidade do asfalto da
2
Sendo que a aproximação acima é válida quando é pequeno o suficiente comparado com o nível de demanda . Por simplicidade, foi desconsiderada qualquer problema de incentivos referentes aos custos e assumiu-se custo marginal zero em prover o serviço.
rodovia, nível de congestionamento ou índice de acidentes. Para estes aspectos de qualidade, os autores recomendam que o contrato especifique metas de qualidade e utilize bônus e penalidades para incentivar o contratante a investir e atingir as metas. Considerando esses incentivos, se o investimento em qualidade for contratável, penalidades adequadas podem ser suficientes para garantir o cumprimento das obrigações contratuais pactuadas. Por sua vez, se o investimento em qualidade não for contratável, o problema de moral hazard surge.
O modelo supõe ainda que o Governo é neutro ao risco e maximiza o bem-estar social esperado, definido como a parcela das receitas líquidas menos os custos do pagamento do serviço de infraestrutura. Em termos de bem-estar econômico, o objetivo do Governo é realizar a escolha ótima dos parâmetros, que incentivam as empresas a exercerem o nível mais alto de esforço possível.
Por sua vez, o modelo prevê que a Firma é avessa ao risco por dificilmente conseguir diversificar seus investimentos da mesma forma que o Governo, considerando que um projeto de PPP pode representar uma grande parcela de suas atividades, diferentemente do que representa para o Governo.
Assumiu-se que o coeficiente de aversão absoluta ao risco de Arrow-Pratt da Firma é constante3, representado por “$” > 0, sendo o objetivo da firma maximizar o lucro esperado.
O modelo ideal supõe que os esforços são contratáveis e observáveis e que a informação é simétrica. Considerando esse cenário, G possui poder de barganha suficiente ex-ante e escolhe uma taxa para pagamento do serviço que o deixa indiferente entre prover o serviço ou contratar. F é completamente assegurado por G e não incorre em riscos. Este tipo de contrato estimula F a escolher os níveis de esforços ótimos (“first-best”, “FB”), definidos conforme abaixo:
%&, %& = arg ) * +,, + + −
2 − 2 = ; [1]
3
Nesse caso, o grau de aversão ao risco não se modifica com alterações no nível da renda. Funções de utilidade de aversão absoluta ao risco constante (da sigla em inglês “CARA”) são exponenciais, do tipo U(x) = −e(erw).
O esforço %&exercido por F denota o trade off existente entre o valor social marginal em exercer o esforço, dado seu impacto nas receitas , com o seu custo marginal ( ).
Por sua vez, o esforço %&representa o benefício marginal em aumentar as vendas , considerando a sua desutilidade monetária marginal.
Considerando as premissas apresentadas, o contrato ofertado por G envolve o nível de esforço dado pelo par calculado %&, %& e uma recompensa tal que o lucro esperado da firma seja zero.
Assim, sob essas condições, dado que os esforços são observáveis, o bem-estar da sociedade é maximizado. O nível de esforço ótimo é aquele que maximiza o valor social do contrato, pois é determinado pela igualdade entre o benefício marginal do esforço e o seu custo marginal.
2.2. O Modelo Alternativo sob informação assimétrica
Para ilustrar os problemas relativos a alocação do risco de demanda e mecanismo de remuneração aos agentes privados, será apresentado modelo elaborado por Iossa e Martimort (2009a, 2009b e 2012), em que G contrata um consórcio para projetar, construir, financiar e operar (DBFO4) a rodovia.
Neste modelo, o ente privado recebe um percentual da receita compartilhada
2 , composta por uma remuneração fixa (ou subsídio) do Governo, representada por 3, e uma parcela variável, conforme a receita gerada pela cobrança de tarifas aos usuários finais (4). Por sua vez, a parcela da receita “(1 − 4 " é aquela capturada por G. Assim, a remuneração do ente privado será a soma desses fatores, conforme equação abaixo.
t R = α + βR, em que R = p d + da + e
Assim, em um mecanismo de remuneração baseado somente em cobrança de pedágios, os entes privados suportam todo o risco de demanda, o que aumenta o custo de capital do projeto. Nesse caso, 3 = 0 4 = 1.
4
Por outro lado, no sistema de pagamento por disponibilidade, o Governo premia o ente privado por tornar a rodovia disponível aos usuários, mas o pagamento independe da demanda. Nesse caso, 3 > 0 4 = 0, ou seja, o pagamento é fixo e o Governo suporta todo risco de demanda, o que diminui o custo de capital do projeto. Os outros casos variam entre esses dois extremos.
Considerando que o agente avesso ao risco é obrigado a assumir riscos em caso de 4 > 0, exigirá, em contrapartida, um pagamento por assumir o risco de incerteza da demanda (prêmio de risco), representado pela expressão “$ 4 ⁄ "2 . Nota-se que o prêmio de risco é impactado tanto pelo grau de aversão ao risco constante "$" do agente quanto pelo risco de demanda “ " do projeto.
Tendo em vista que os esforços não são observáveis devido a problemas de
moral hazard, o Governo definirá os parâmetros exigidos no contrato (e,a) em dois
estágios. No primeiro estágio, G determina os parâmetros do contrato. Em seguida, diante do contrato estabelecido pelo Governo, F escolhe o nível dos esforços que maximizam a sua utilidade, gerando a restrição de compatibilidade de incentivos (RCI) para o Governo.
Para este procedimento, será utilizada a noção de equilíbrio de Nash perfeito em subjogos que, para o caso de jogos com horizonte finito, é caracterizada pelo procedimento de indução retroativa.
Dessa forma, para definição dos parâmetros do contrato, serão analisados inicialmente os níveis dos esforços escolhidos pelo agente, que é racional e irá sempre responder de acordo com a sua RCI. Posteriormente, G definirá os parâmetros dos esforços, considerando a RCI dos agentes.
Tendo como premissa o empacotamento (bundling) das tarefas, o consórcio escolherá os níveis de esforços ótimos que maximizam o equivalente de certeza5 do seu nível de lucratividade, dado pela seguinte função:
arg maxê,ã α + βp d + dã + ê − ã 2 − ê 2 − rσ β p 2⁄ [2]
5
O equivalente-certeza representa o valor segundo o qual o indivíduo fica indiferente entre recebê-lo com certeza ou expor-se à loteria.
Levando em consideração a restrição de não negatividade a ≥ 0, obtém-se a seguinte restrição de compatibilidade de incentivos (RCI) [3], a qual representa o nível dos esforços que maximizam a utilidade do agente.
ê = βp ; ã = βp d = de [3] Observa-se que, na medida em que 4 aumenta, os esforços aumentam, mas
o prêmio de risco pago pelo Governo também. Dessa forma, o valor de 4 reflete um dilema entre incentivos (quanto maior 4, maior é o esforço induzido) e alocação de risco (quanto maior 4, maior o prêmio cobrado pelo risco).
Conforme Iossa (2015), quanto mais avesso ao risco for o agente ou quanto maior o risco de demanda de um projeto, maior o prêmio de risco exigido. Nesse caso, o agente estará menos disposto a ter seu pagamento vinculado à demanda, exigindo que uma parcela maior de sua remuneração seja constituída da parcela fixa
α, estabelecida para compensar o prêmio de risco cobrado pelos agentes.
O problema do Governo consiste em maximizar a função [4] abaixo, sujeita a RCI [3], de forma a escolher os parâmetros dos esforços (e,a) exigidos contratualmente.
max e, a = p d + da + e − a 2 − e 2 − rσ β p 2⁄ [4]
Esta otimização resulta nos seguintes níveis de esforços de equilíbrio SB (second-best) exigidos pelo Governo, ambos dependentes do valor da tarifa de pedágio, da demanda, do grau de aversão ao risco dos agentes e do risco de demanda, além de menores que os níveis observados quando os esforços eram contratáveis.
C& = DE FGHI
FGHIGJKI C& =
DEH FGHI
FGHIGJKI [5] Se o Governo exigir contratualmente os níveis de esforços [5], os agentes agirão no sentido de maximizarem suas utilidades, conforme [3], o que é impactado pela parcela β de sua remuneração.
Aumentando a parcela de receita 4 apropriada pelos entes privados, os níveis dos esforços em qualidade aumentam, a fim de aumentar a demanda dos usuários, refletindo um contrato de incentivo de alta potência (high-powered incentives). No
entanto, quanto mais risco de demanda for alocado ao ente privado (i.e. quanto maior 4 , o prêmio cobrado pelo risco também aumenta, aumentando consequentemente o custo do capital. Como o ente privado terá que suportar algum risco, os esforços empreendidos nesse segundo modelo serão menores que no modelo básico.
Por outro lado, se a concessionária for remunerada por meio de pagamento por disponibilidade realizado pelo Poder Concedente, ficará isolada do risco de demanda. Esse fato elimina o prêmio cobrado pelos agentes por suportar o risco de demanda, reduzindo o custo de capital da PPP, mas o ente privado não terá incentivo adicional para realizar projeções mais precisas e aumentar a qualidade da rodovia e sua demanda, caracterizando um contrato de incentivo de baixa potência (low-powered incentives).
Iossa e Martimort (2009a, 2009b e 2012) concluem em seus estudos que o mecanismo ótimo de pagamento se baseará somente na cobrança de pedágios (com alocação de risco ao ente privado) se o grau de aversão ao risco dos agentes e o risco de demanda forem baixos. Por sua vez, o pagamento por disponibilidade será preferível quando os graus de aversão ao risco e o risco de demanda forem altos (sendo o risco de demanda alocado ao ente público).
Assim, supõe-se que deverão ser utilizados mecanismos de compartilhamento do risco de demanda, na medida em que o risco de demanda e o grau de aversão ao risco aumentam.
Os autores também apontam que transferir risco de demanda aos entes privados cria incentivos para que os agentes estimulem a demanda e aumentem o excedente do consumidor, no entanto, é custoso para o Governo já que terá que arcar com o maior prêmio pelo risco suportado.
Dessa forma, considerando a Teoria dos Incentivos, a alocação do risco de demanda deveria ser realizada de forma a otimizar o trade off entre os incentivos oferecidos pelo Poder Concedente, e o prêmio de risco devido à parte que suportar o risco. No entanto, a restrição orçamentária do Governo limita a extensão de risco de demanda que poderia ser por ele suportada, além de adicionar outros fatores, conforme será exposto adiante.
De um lado, o risco de demanda deveria ser alocado à parte mais capaz de estimar, controlar e gerenciar a demanda, tendo em vista que isso iria incentivá-la a reunir informações mais precisas da demanda potencial e gerenciar o risco de forma efetiva.
Por outro lado, a alocação integral de risco na concessionária diminui a sua utilidade esperada, assim como sua disposição a participar do leilão. Conforme foi observado, se a concessionária suportar todo risco, terá que receber uma compensação pelo risco suportado. Quanto maiores o risco de demanda e a aversão ao risco, maior será o prêmio de risco exigido.
Além disso, a transferência do risco de demanda implica que a rentabilidade das firmas depende da projeção de demanda do licitante. Iossa (2015) e Bain et al. (2012) relatam que a companhia que participa do leilão é mais provável de vencê-lo se possuir projeções mais otimistas da demanda. Portanto, a transferência de risco aos agentes reduz o benefício da competição devido ao problema conhecido como a maldição do vencedor (winner’s curse).
De acordo com Iossa (2015), é importante oferecer incentivos para que a concessionária estime corretamente a demanda, considerando que o plano de negócios de uma rodovia se baseia na projeção do volume de tráfego e, consequentemente, na receita da concessão.
Além dos fatores relativos à projeção da demanda, Iossa (2015) ainda aponta que a transferência de risco de demanda aos entes privados aumenta as chances de renegociação do contrato ex post, ensejados pelo comportamento oportunista das concessionárias.
De acordo com Williamson (1985), comportamento oportunista ocorre quando os entes agem estrategicamente baseados no interesse próprio, levando-os a agir de forma não cooperativa em uma transação.
Dessa forma, o licitante poderia prever uma receita mais alta, e, uma vez vencida a concorrência, pleitear o reequilíbrio do contrato, no provável caso de frustração do cenário estimado.
Com base na análise apresentada até o momento, baseada em Iossa e Martimort (2009a, 2009b e 2012) e Iossa (2015), seguem as principais
características da alocação do risco de demanda ao parceiro privado e ao ente público.
Tabela 1 – Características da alocação do risco de demanda ao parceiro privado e ao ente público
Alocação do risco de demanda ao parceiro privado
Alocação do risco de demanda ao ente público
Cria um contrato de incentivos de alta potência (high-powered incentives).
Aumenta o custo de capital do projeto.
Reduz o benefício da competição (winner’s curse).
Aumenta as chances de
renegociação do contrato ex post.
Cria um contrato de incentivos de baixa potência (low-powered incentives);
Reduz o custo de capital do projeto, em contrapartida ao aumento dos dispêndios públicos.
Diminui o incentivo para realizar projeções mais precisas;
Limita-se à restrição orçamentária do Governo.
Fonte: Elaborado pela autora, com base em Iossa, 2015.
Em suma, a alocação do risco de demanda dependerá do grau de aversão ao risco e do risco de demanda do projeto. Dada a relevância do risco de demanda para determinar o grau de transferência do risco aos entes privados, a seguir serão apresentados os fatores que influenciam em sua previsibilidade.
2.3. Índice de risco de tráfego
Cada projeto de rodovia é diferente e sua projeção financeira está vulnerável a diferentes níveis de erros, incertezas e viés, que determinarão o potencial de acurácia da projeção, e, consequentemente, o nível do risco de tráfego do projeto.
Conforme PPIAF (2017), as imprecisões oriundas dos erros são internas a projeção e ocorrem por causa de erro humano (involuntário), durante o desenvolvimento do estudo de tráfego. Já a incerteza advém de imprecisões que estão fora do controle do planejador. Representam as mudanças no ambiente externo que ocorrem durante a vida do projeto e não foram previstas no momento em que o tráfego foi projetado. Por sua vez, o viés pode ser voluntário – quando por exemplo um agente do governo tenta garantir a aprovação de algum projeto - ou não (quando simplesmente os planejadores não consultam os erros do passado.
Nesse contexto, de forma a classificar o risco de um projeto, as agências de classificação de risco Standard & Poor’s (Bain, 2009) e Moody’s desenvolveram índices de risco de tráfego, baseados em uma série de critérios, que representam uma fonte de erro, incerteza ou viés de projeção. Quanto mais representativo for o critério, mais arriscado é o projeto.
A presente dissertação utilizará o índice de risco de tráfego elaborado por PPIAF (2017), que foi baseado nos índices acima mencionados, para determinar o grau do risco de demanda de cada projeto.
A seguir cada um dos critérios que contribuem para o aumento do erro, incerteza e viés da projeção do tráfego será descrito. Posteriormente, será apresentado o índice de risco de tráfego de PPIAF (2017).
a) Critérios que contribuem para aumento do erro em projeções de tráfego
Tipo de Ativo (Projeto Brownfield x Greenfield): De acordo com PPIAF (2017), o volume de tráfego existente compõe a maior parcela da demanda prevista de uma rodovia brownfield. Assim, considerando que o volume de tráfego já existe e pode ser observado em projetos brownfields, este tipo de ativo é menos vulnerável a erros que projetos greenfields, os quais envolvem a construção de novas rodovias. Neste tipo de ativo, as modelagens tradicionais de tráfego são mais difíceis de serem utilizadas, pois são meras representações matemáticas da oferta e demanda por deslocamentos de viagem.
Mix de Tráfego: A modelagem de rodovias com congestionamentos
intensos de tráfego envolve a distribuição do tráfego de forma equilibrada por toda a rodovia. Por sua vez, rodovias sem engarrafamentos são mais difíceis de serem modeladas, pela falta de uma rotina padronizada, de acordo com Bain (2008).
Grau de necessidade do projeto: O erro de projeção de tráfego será menor quando houver uma necessidade clara do usuário em utilizar a rodovia a ser concedida e/ou quando o projeto visa melhorar o gap de infraestrutura existente, adicionando capacidade à rodovia, por exemplo.
Nível de benefício percebido pelos usuários: Usuários de rodovias estão dispostos a pagar pedágio caso percebam benefícios ao utilizarem a rodovia. Entre estes benefícios, o mais significativo é a economia de tempo proporcionada pela utilização da rodovia.
Conforme PPIAF (2017), em geral, quanto maior a economia de tempo, mais dispostos os usuários estarão em pagar (willingness to pay) pelo pedágio, diminuindo consequentemente os erros de projeção da demanda. Nesse sentido, um dos pontos críticos para projetar a demanda com acurácia é quantificar as vantagens percebidas pelos usuários, como calcular o valor monetário economizado pelo tempo de deslocamento (BAIN, 2008).
Pontes e túneis são exemplos de projetos que poupam deslocamentos e proporcionam economias significativas de tempo aos usuários. Assim, os erros destes projetos tendem a ser reduzidos, uma vez que a demanda é mais inelástica.
Dessa forma, projetos com risco de tráfego baixo são aqueles que diminuem o tempo de congestionamento de rodovias engarrafadas e que oferecem um benefício significativo aos usuários, o qual pode ser monetizado por meio do cálculo de willingness to pay.
Histórico de cobrança de pedágio: A imprevisibilidade da demanda aumenta quando o país não possui a cultura de pedagiar as rodovias. Isso ocorre pois há incerteza na aceitação da cobrança do pedágio pelos usuários.
Integração da rodovia: Rodovias pedagiadas que se conectam com outras de forma eficiente podem atrair mais usuários. Diferentemente, por exemplo, de rodovias expressas que não se conectam com as demais, causando congestionamentos. Ou seja, a economia de tempo proporcionada pela linha pedagiada expressa pode ser comprometida com o tempo de espera ao chegar nos grandes centros urbanos. Esses fatores penalizam a atratividade da rodovia e sua projeção.
b) Critérios que contribuem para o aumento de incerteza em projeções de tráfego
Fatores socioeconômicos determinantes do crescimento do tráfego: Os
drivers do crescimento de tráfego envolvem o aumento da atividade econômica,
crescimento do nível de motorização da população, preço dos combustíveis e planejamento do uso do solo. Conforme PPIAF (2017), o tráfego de rodovias pedagiadas são mais suscetíveis a recessões econômicas que rodovias sem
cobrança de pedágio. Assim, ambientes macroeconômicos fortes diminuem o grau de incerteza do crescimento de tráfego, diminuindo o risco de tráfego do projeto.
Nível de interdependência do projeto: Propostas de utilização do solo são estudadas no âmbito do estudo de tráfego, a fim de analisar o grau de tráfego induzido com o desenvolvimento de novos projetos. Se evidências comprovarem que haverá crescimento de tráfego adicional, além do nível esperado com base nos
drivers socioeconômicos, a projeção do tráfego incluirá o tráfego induzido. No
entanto, PPIAF (2017) destaca que a inclusão de tráfego induzido na projeção é considerada um dos elementos de maior incerteza. Sendo assim, a proporção de tráfego induzido inserida na projeção deve ser a menor possível e justificada por meio de economias de custos significativas possibilitadas pela nova rodovia. Diante disso, quanto menor a proporção de tráfego induzido e quanto menor a dependência da rodovia do desenvolvimento de novos projetos, menor será o risco de tráfego.
Nível de dependência do projeto com demais rodovias: Se é esperado crescimento de tráfego em função de completion de rodovias complementares, o projeto torna-se mais arriscado.
Volatilidade cambial: De acordo com PPIAF (2017), o aumento da disposição a pagar pedágio dos usuários é tipicamente relacionada com a inflação e o crescimento da atividade econômica, em detrimento das oscilações da taxa de câmbio. Nesse sentido, pedágio cobrado em moeda local e atualizado pela inflação contribuem para a diminuição do risco de tráfego da rodovia.
Política de cobrança de pedágio: A incerteza de demanda aumenta quando a tarifa de pedágio possui vários critérios diferentes de preços, o que requer maior complexidade na modelagem. Assim, o risco de tráfego será menor quando houver uma política de cobrança de pedágio simples e transparente.
c) Critérios que contribuem para o aumento do viés em projeções de tráfego
Nível de preparação do Poder Concedente: Se o Poder público não possui um estudo de tráfego independente para avaliar a viabilidade do projeto, terá dificuldade em definir o grau de agressividade das propostas apresentada pelos participantes do leilão. Além disso, se o Poder público somente analisa o bid dos
participantes, sem analisar a razoabilidade e viabilidade da projeção apresentada pelos proponentes, não há como dispensar bids inexequíveis, tornando o projeto mais arriscado em função de bids agressivos.
Due diligence dos credores: Da mesma forma, se os bancos não
possuem capacidade ou incentivo para avaliarem completamente a razoabilidade da projeção de tráfego apresentada pelos licitantes, estarão expostos a um maior risco de tráfego, podendo afetar consequentemente o Poder Concedente.
Ainda que no Brasil os contratos de financiamento sejam celebrados posteriormente ao leilão, cabe esclarecer que, de acordo com Yescombe (2007), o Poder Concedente pode exigir que no leilão haja comprometimento não somente da concessionária, mas também dos financiadores do projeto, de forma a garantir que os projetos sejam financiáveis e se iniciem sem atrasos.
Nesse caso, os bancos devem completar a due-diligence do processo e pré-aprovar o crédito antecipadamente para cada participante do leilão, que terão que pagar antecipadamente pelo serviço.
Conforme os autores em referência, este é um dos pontos negativos, considerando que os participantes podem não estar dispostos a pagar por uma taxa sem a certeza que vencerão o leilão.
Ambiente legal e exequibilidade (enforceability) dos contratos: Se os participantes do leilão perceberem que podem dar um lance de forma agressiva e posteriormente renegociar com o Poder público e credores quando a projeção não se materializar, a possibilidade de bids agressivos aumentam ainda mais. Conforme PPIAF (2017), isso ocorre em ambientes legais frágeis e com pouco grau de
enforceability dos contratos.
Assimetria de informação dos participantes do leilão: Se os participantes do leilão forem novos para a área geográfica do projeto, do setor ou de PPPs, podem realizar projeções de baixa qualidade, comprometendo a sustentabilidade do projeto. Além disso, quando o número de participantes do leilão é alto, as propostas apresentadas possuem grandes variações, o que dificulta a análise das projeções mais adequadas.
Com base no que foi apresentado, PPIAF (2017) avaliou cada critério com notas “0”, “5” ou “10”, que representam, respectivamente, risco baixo, médio ou alto.
A média de todos os critérios pode ser utilizada para avaliar o risco de tráfego do projeto, e, consequentemente, seu grau do risco de demanda.
Tabela 2 – Índice de Risco de Tráfego PPIAF (2017)
Índice de Risco de Tráfego Fonte
de Risco
Fator de Risco Risco Baixo (Nota = 0) Risco Médio (Nota = 5) Risco Alto (Nota = 10)
E
rr
o
Tipo de ativo Brownfield
Ativo existente mas que requer melhorias
significativas
Greenfield
Mix de tráfego
Rodovia construída para atrair volume de tráfego elevado, oriundo de usuários com diferentes propósitos.
É esperado que a rodovia construída atraia um mix de volume de tráfego em horários de pico e fora horários de pico (mix entre viagens frequentes e viagens não frequentes)
É esperado que a rodovia atraia majoritariamente
viagens não frequentes (viagem a lazer).
Grau de necessidade do
projeto
Projeto atende uma necessidade clara do
usuário e/ou gap de infraestrutura (adiciona capacidade necessária
para a rodovia).
Projeto atende uma necessidade de transporte e/ou gap de
infraestrutura
Projeto não atende uma necessidade específica
de transporte ou preenche qualquer gap
de infraestrutura (i.e. rodovia já possui capacidade suficiente). Nível de benefício percebido pelos usuários
Projeto alivia rodovias que são congestionadas
durante todo o tempo, melhorando ainda mais
em horários de picos.
Projeto alivia rodovias que são congestionadas
em horários de pico.
Projeto não atrai tráfego de rodovias congestionadas. Oferece benefício significativo ao usuário (usualmente economia no tempo de viagem),
que pode ser monetizado por meio de cálculo de willingness to
pay.
Oferece benefício significativo ao usuário,
que pode ser parcialmente calculado por meio de willingness
to pay.
Oferece pouco benefício aos usuários, de difícil
mensuração. Histórico de cobrança de pedágio Projeto implatado em rodovia já pedagiada. Projeto localizado em áreas onde o pedagiamento está em fase de desenvolvimento. Projeto introduz o pedágio na região. Integração da rodovia Rodovia eficientemente integrada às rodovias principais. Razoavelmente integrada às rodovias principais.
Rodovia não é bem integrada às rodovias principais. In c e rt e z a Ambiente macroeconômico Forte ambiente macroeconômico, onde alterações demográficas sustentam o rápido crescimento do tráfego. Ambiente macroeconômico estável, onde alterações
demográficas suportam crescimento de tráfego estável. Ambiente macroeconômico fraco, onde alterações demográficas ensejam estagnação ou deterioração do crescimento de tráfego.
Índice de Risco de Tráfego Fonte
de Risco
Fator de Risco Risco Baixo (Nota = 0) Risco Médio (Nota = 5) Risco Alto (Nota = 10)
In c e rt e z a Nível de interdependência do projeto Projeção do crescimento do tráfego não depende de desenvolvimentos adicionais ou de uso do solo ao redor da rodovia
Projeção do crescimento do tráfego é dependente de alguma forma de desenvolvimentos adicionais e do uso do solo ao redor da rodovia. Projeção do crescimento do tráfego é fortemente dependente de desenvolvimentos adicionais e do uso do solo ao redor da rodovia. Nível de dependência do projeto com demais rodovias
Projeção do tráfego não depende de completion
de rodovias complementares.
Projeção do tráfego não depende significativamente de completion de projetos complementares. Projeção do tráfego depende de completion de rodovias complementares. Volatilidade cambial Pedágio cobrado em moeda local e atualizado pela inflação.
Pedágio cobrado em um
mix de moeda local e
estrangeira.
Pedágio cobrado em moeda local, mas ajustado às flutuações cambiais. Política de pedagiamento Estratégia de pedagiamento simples e transparente, com mínimos descontos oferecidos. Estratégia de pedagiamento simples com mínimos descontos
oferecidos. Estratégia de pedagiamento complexo. V ié s Nível de preparação do Governo
Governo possui estudos de tráfego independentes e de alta qualidade, revisados por
terceiros; fornece o modelo de demanda do ano base aos licitantes; e avalia a razoabilidade
da projeção dos participantes do leilão.
Governo possui estudos de tráfego independentes, que não
foram revisados por terceiros; não fornece o modelo de demanda do ano base aos licitantes;
e não avalia a razoabilidade da
projeção dos participantes do leilão.
Governo não possui estudos de tráfego e não avalia a razoabilidade da projeção dos participantes do leilão. Due diligence dos credores
Projeto financiado por credores que contratam
assessores de tráfego independentes para avaliar a projeção do
licitante.
Projeto financiado por credores que realizam sua própria revisão da projeção de tráfego do
licitante.
Projeto financiado por credores que não realizam due diligence da projeção de tráfego. Ambiente legal e aplicabilidade (enforceability) dos contratos Possui um ambiente legal, contrato de concessão que garante
que as cláusulas contratuais serão plenamente aplicadas e há pouco ou nenhum espaço para renegociações. Possui um ambiente legal, contrato de concessão que garante
que provavelmente a maioria das cláusulas contratuais serão plenamente aplicadas
e há espaço para renegociações.
Possui ambiente legal fraco, com grandes
chances de renegociações contratuais. Assimetria de informação dos participantes do leilão
Possui número limitado de licitantes, todos igualmente capacitados e com forte experiência no setor de rodovias
pedagiadas.
Possui número limitado de licitantes, com experiência variada no
setor de rodovias pedagiadas.
Possui muitos licitantes com experiência variada
no setor.
Ao todo, são 16 critérios, sem quaisquer ponderações entre eles. A média é a soma das notas de cada critério, dividida pelo número de critérios. Projetos com risco de tráfego alto são aqueles com média maior que 8, inclusive. Projetos com risco de tráfego médio são aqueles com média maior que 4 e menor que 8. Por sua vez, projetos com risco de tráfego alto são aqueles com média menor que 4, exclusive.
De acordo com PPIAF (2017), como um framework, o índice deve ainda ser calibrado por meio de métodos mais quantitativos para avaliação de riscos, que assegurem a coerência do índice. Em caso de inconsistências, podem ser adicionadas ponderações em cada critério.
Considerando o grau de subjetividade existente na avaliação de cada critério, este tipo de análise multicriterial deve ser feita por consultores de tráfego independentes, em vez do próprio Poder público.
Por fim, outra limitação do modelo refere-se à necessidade de análise estatística mais dinâmica do risco de demanda, em complemento à análise qualitativa e estática do índice, a fim de verificar o impacto no crédito de quaisquer variações das premissas assumidas.
Apesar das limitações existentes, a presente dissertação considerará o índice de risco de PPIAF (2017) como parâmetro para avaliar o grau do risco de demanda do projeto, por apresentar os critérios que são fontes de erros, incertezas e viés na projeção da demanda.
A seguir serão apresentadas as formas de alocação do risco de demanda, de modo não exaustivo.
3. Formas de alocação do risco de demanda
Internacionalmente, são adotadas diversas fontes de receitas em Parcerias Público-Privadas de rodovias. Os mecanismos existentes incluem cobrança de pedágio, pedágio-sombra, pagamento por disponibilidade e modelos híbridos. Ademais, receitas acessórias oriundas do aproveitamento da faixa de domínio também podem ser consideradas.
Determinar o mecanismo de funding, de acordo com Iossa (2015), implica definir a alocação do risco de demanda entre concessionárias, contribuintes e usuários, verificando a parte mais capaz de gerenciá-lo. Assim, este capítulo
analisará as formas existentes de alocação do risco de demanda entre o agente privado e o público ou ambos (compartilhado).
3.1. Alocação ao parceiro privado
De acordo com o analisado na seção anterior, se o risco de demanda for suportado pelos entes privados, os níveis dos esforços em qualidade aumentam, refletindo um contrato de incentivo de alta potência (high-powered incentives). Em contrapartida, considerando que o ente privado é avesso ao risco, exigirá um prêmio por suportar o risco, encarecendo o custo do capital.
A seguir, serão apresentadas as duas possibilidades de alocação do risco de demanda ao ente privado.
3.1.1. Pedágio
A concessionária suportará o risco de demanda se for remunerada exclusivamente por meio de cobrança de pedágio, caso a tarifa não seja ajustada em razão de alteração de volume de tráfego. Nesse caso, se a receita for inferior à projetada, o ente privado arcará com a perda de rentabilidade.
Cabe destacar, de acordo com Iossa (2015), que a tarifa de pedágio não é somente definida de forma a cobrir os custos de manutenção da rodovia pelo ente privado, como também pode considerar uma série de fatores, tais como:
a) Categoria do veículo (tamanho, peso, número de eixos etc)
Na maioria das rodovias, veículos mais pesados pagam uma tarifa maior, geralmente para refletir o maior impacto no congestionamento, nos danos em eventuais acidentes e na deterioração do asfalto.
b) Tráfego esperado ou realizado (horários de pico e fora de pico)
Tarifas em horário de pico podem ser estabelecidas durante horários de rush ou dias de semana e possuem valores mais elevados que tarifas fora do horário de pico.
Primeiramente, a tarifa mais custosa em horários de pico pode ensejar a redução do congestionamento e, portanto, levar a um gerenciamento de tráfego mais eficiente. Quando há congestionamento, qualquer usuário adicional exerce
uma externalidade negativa em outros usuários (aumentando o tempo de viagem e o risco de acidentes). Assim, torna-se adequado cobrar tarifas mais elevadas durante horários de pico a fim de reduzir a utilização da rodovia nesses horários, diminuindo as externalidades negativas.
O segundo motivo relacionado à cobrança de tarifas mais elevadas refere-se ao fato que esta prática ajuda a discriminar as tarifas conforme a disponibilidade a pagar (willingness to pay) dos usuários e, indiretamente, de acordo com as suas rendas.
Os usuários comerciais com alta renda e horários rígidos possuem demanda mais rígida que usuários de baixa renda, com demanda mais elástica. Dessa forma, o desconto da tarifa em horários fora de pico pode aumentar o tráfego nesses horários, de forma a compensar a diminuição da demanda (por força do aumento da tarifa) em horários de pico.
c) Tipo de usuários (usuário local) e ocupação do veículo
Na Índia, usuários locais da rodovia recebem descontos no pedágio. Na Autopista LBJ Express, nos EUA, as tarifas dependem do número de passageiros dentro do veículo. Nesse caso, o desconto é oferecido quando a taxa de ocupação é de, no mínimo, duas pessoas.
d) Frequência de uso
Em vários países europeus não existe pedágio nas estradas, mas é necessário ter colado ao para-brisas do veículo um selo-pedágio, conhecido como
Vignette, para poder circular pelas estradas. O preço das tarifas diminui conforme a
validade do selo-pedágio (diário, mensal, anual etc). Essa prática é aplicável a veículos leves em alguns países da União Europeia, como Áustria, Bulgária, República Tcheca, Hungria, Romênia, Eslováquia e Eslovênia.
Conforme pode-se perceber, há diferentes incentivos associados à cobrança de pedágios. Em uma perspectiva de eficiência na alocação, o preço da tarifa do pedágio deveria ser mais elevado para veículos que dificultam a manutenção das rodovias (como veículos pesados) e que possuem mais custos externos em termos de poluição, barulho e congestionamento. Adicionalmente, veículos com alta taxa de
ocupação deveriam ser premiados com descontos de tarifa, por diminuírem os congestionamentos.
Yescombe (2007) acrescenta que a determinação do valor do pedágio na rodovia também deve considerar os seguintes fatores:
- Rotas de fuga: Existência de rodovias alternativas sem pedágio, ainda que em piores condições.
- Problemas ambientais (externalidades): Aumento de problemas ambientais (como poluição) em função da fuga dos usuários de rodovias pedagiadas para rodovias em péssimas condições de tráfego.
- Comportamento dos motoristas de veículos de carga (caminhões): Por usualmente proporcionarem maior receita às concessionárias (por possuírem tarifa de pedágio maior), a receita prevista diminuirá bastante se os motoristas de caminhões resolverem escapar da rodovia pedagiada por outra alternativa.
- A facilidade de implantar um sistema de cobrança de pedágios: um sistema de cobrança fechado mede os usuários que entram e saem da rodovia e a cobrança é feita pela distância percorrida, já um sistema aberto prevê a cobrança de uma tarifa fixa por quaisquer usuários que trafegar pela rodovia.
- Efeito do pedágio nos usuários: Rodovias que passam por grandes conglomerados urbanos, destinadas a longas distância, podem não ser utilizadas por usuários de curta distância, em função da tarifa de pedágio cobrada.
Se essas características forem observadas na rodovia a ser concedida, o poder concedente pode considerar modelos híbridos de pagamento, tais como o pedágio-sombra ou pagamento por disponibilidade, descritos a seguir.
3.1.2. Pedágio-sombra (shadow toll)
Pedágios-sombra são pagamentos realizados pelo governo ao agente privado, baseado no volume real de tráfego, isto é, no número de veículos que utilizam a rodovia, sem qualquer cobrança de tarifas aos usuários.
Segundo PPIAF (2016), esse mecanismo transfere o risco de tráfego ao ente privado, mas não o risco de receita, uma vez que não haverá a coleta de pedágio aos usuários, mitigando, portanto, o risco de evasão.
