Franço is Gazier, bacharel de D ireito, egresso c . „ .
da École Nationale d'A dm inistration - r a n ç o is G a z ie r
EN A , professor do Institut International d'Adm inistration Publique—IIA P , Presidente-Adjunto do Contencioso do
Conselho de Estado da França.
A experiência do Conselho de
Estado francês
O C o n s e lh o de E stado é na F rança uma in s titu iç ã o q u e s u rg iu em fin s da Id ad e M é d ia sob a d e n o m in a ç ã o de C o n s e lh o d o Rei e q u e , após b re ve eclipse ao te m p o da R e v o lu ç ã o Francesa, fo i re s ta b e le c id o em 1 8 0 0 p o r N a p o le ã o e m sua fo rm a m od erna c o m o n o m e de C o n selh o de E stado para, a seguir, varar to d o s os regim es: m o n a rq u ia s c o n s titu c io n a is , im p é rio s e re p ú b lic a s , a té os nossos dias.
Essas lo n g ín q u a s o rige n s e x p lic a m a lg u m as de suas c a ra c te rís tic a s , à p rim e ira vista, b a sta n te p a ra d o xa is.
C o n c e b id o c o m o in s titu iç ã o de in s p i ração a u to ritá r ia , d estin ad a a a u x ilia r o p o d e r fo rte , rei o u im p e ra d o r, a g o v e rn a r firm e m e n te o pais, o C on selh o de Estado, m e d ia n te le n ta e c o n tín u a tra n s fo rm a ç ã o se to rn o u , nos te m p o s a tu a is , u m dos m aiore s b a lu a rte s d o lib e ra lis m o d e m o c rá tic o e d o s d ir e ito s d o h o m e m .
C ria d o m u ito antes de M o n te s q u ie u e da D ecla ra ção dos D ire ito s d o H o m e m e d o C id a d ã o de 1 78 9, o C o n selh o de E stado se m p re ig n o ro u e c o n tin u a a ig n o ra r a se
paração d o s poderes, c o la b o ra n d o ( s im u lta neam ente) c o m o L e g is la tiv o , o E x e c u tiv o e o J u d ic iá rio .
A trib u iç õ e s
O C o n s e lh o de E stado e x e rc e , fu n d a m e n ta lm e n te , um a d u p la fu n ç ã o de co n s e lh e iro e de ju iz . Nas áreas d o L e g is la tiv o e do E x e c u tiv o a tu a c o m o u m C o n s e lh o de G o v e rn o . N o d o m ín io d o J u d ic iá r io , se c o n s ti tu i c o m o o S u p re m o T rib u n a l A d m in is tr a ti vo.
Funções co n su ltiva s
A c o n s u lta ao C o n s e lh o de E sta d o é o b rig a tó ria para to d o s os p ro je to s de lei que o g o v e rn o e la b o ra p o r in te rm é d io de sua a d m in is tra ç ã o e s u b m e te ao v o to d o P arla m e n to .é ta m b é m , o b rig a tó ria para a m a io ria dos d e c re to s e la b o ra d o s pelos m in is tro s e e x p e d id o s p e lo P re sid en te da R e p ú b lic a o u p e lo p rim e iro - m in is tro , bem c o m o para u m g rande n ú m e ro de decisões a d m in is tra tivas de a lcance re g u la tó rio e in d iv id u a l.
A lé m disso, ao g o v e rn o é fa c u lta d o a q u a lq u e r m o m e n to , c o n s u lta r o C onselho de E sta d o so bre te x to s q u e está e la b o ra n d o o u decisões q u e p re te n d e to m a r, e to d o s os m in is tro s p o d e m s o lic ita r pareceres sobre q u a is q u e r q ue stõe s ju ríd ic a s q u e lhes pareçam delicadas.
E m to d o s esses casos, o C o n s e lh o de E sta d o , estud a os te x to s q u e lh e são s u b m e tid o s q u a n to à fo rm a e ao c o n te ú d o , c o rrig e e a p e rfe iç o a a redação, v e rific a cu id a d o s a m e n te a c o rre ç ã o ju r íd ic a fre n te à C o n s titu i ção, às leis e aos re g u la m e n to s vig e n te s e aos p r in c íp io s gerais d o D ir e ito e se p re o cu p a , fin a lm e n te , c o m a o p o rtu n id a d e das m edidas p ro p o s ia s , te n d o em vista as e xig ên cias da boa a d m in is tra ç ã o . O C on selh o de E stado e v ita , n o e n ta n to , e m itir ju íz o so bre as ações p o lític a s q u e os in s p ira m . Trata-se, na re a lid a d e , de u m a e n tid a d e de assessora- m e n to té c n ic o e não p o lític o .
N o e x e rc íc io dessa fu n ç ã o c o n s u ltiv a , c o n v o c a d o a t í t u l o o b r ig a tó r io o u fa c u lta ti vo , o C o n s e lh o de E stado se lim ita a e m itir u m parecer q u e visa a esclarecer mas não a o b rig a r. 0 G o v e rn o p o d e ser o b rig a d o a o u v ir o C o n s e lh o mas não está o b rig a d o a o be d e cê -lo .
Função ju risd icio n a l
A F rança se in c lu i e n tre os países que a d o ta m o sistem a de d u a lid a d e de ju ris d iç ã o e o s te n ta duas c a teg orias ju ris d ic io n a is para
lelas: a ju d ic iá ria , e x e rc id a p e lo s trib u n a is o rd in á rio s , in te g ra d o s p o r m a g istra d o s que se p ro n u n c ia m so bre m a té ria c iv il, penal, c o m e rc ia l e tra b a lh is ta , e a a d m in is tra tiv a , q u e d ir im e os litíg io s e n tre os cida dã os e as a u to rid a d e s a d m in is tra tiv a s .
Os trib u n a is ju d ic iá rio s são o rg a n iza d o s se gundo u m a h ie ra rq u ia em c u jo á p ice se s itu a a C o rte de Cassação. D a mesma fo rm a , os trib u n a is a d m in is tra tiv o s são s u b m e tid o s ao c o n tr o le de um a C o rte S u p re m a : é o
C o n selh o de E stado q u e se a prese nta, ao m esm o te m p o , c o m o tr ib u n a l de p rim e ira e ú ltim a in s tâ n c ia para as q ue stõe s mais im p o rta n te s , tr ib u n a l de apelação dos t r i bun ais a d m in is tra tiv o s reg io n ais e trib u n a l de cassação de n um erosa s ju ris d iç õ e s a d m in is tra tiv a s especializadas.
E m to d o s os casos ele se c o n s titu i num a ju ris d iç ã o soberana que não dá pareceres mas, sim , e m ite sentenças q u e se im p õ e m , c o m fo rç a de le i, ta n to aos c id a d ã o s q u a n to ao g o v e rn o e sua a d m in is tra ç ã o .
C o m p o siçã o e orga n iza çã o
O C on selh o de E sta d o é um a e n tid a d e a u tô n o m a v in c u la d a o rç a m e n ta ria m e n te , ao
M in is té rio da J u stiça .
É c o m p o s to de u m q u a d ro de a lto s f u n c io n á rio s de ca rre ira c u jo e fe tiv o é da o rd e m de 2 5 0 m e m b ro s e q u e se d iv id e h ie ra rq u i c a m e n te e m trê s n ív e is : na base os a u d ito re s , no n ív e l in te rm e d iá rio os re fe re n d á rio s , no to p o , os c o n s e lh e iro s de E stad o. Seu re c ru ta m e n to é fe ito , b a sica m e n te , to d o s os anos, na Escola N a c io n a l de A d m in is tra ç ã o , e n tre os a lu n o s de m e lh o r classifica ção . O re c ru ta m e n to é c o m p le ta d o c o m a n om ea ção pelo g o v e rn o de u m c e rto p e rc e n tu a l de re fe re n d á rio s e de c o n s e lh e iro s : esta é a q u o ta e x te rn a . Os m e m b ro s d o C o n s e lh o de E stado são reg id o s p o r u m e s ta tu to e s p e c ific o .
A p ro m o ç ã o é assegurada e quase a u to m ática . T o d o s os a u d ito re s tê m a ce rte za de se to rn a re m , ao fin a l de suas carreiras, co n s e lh e iro s e não se a d m ite c o m p e tiç ã o para a p ro m o ç ã o .
Sem serem le g a lm e n te in a m o v ív e is , os m e m b ro s d o C o n selh o de E stado são, na p rá tic a , estáveis.
F in a lm e n te , o e s ta tu to dos m e m b ro s d o C on selh o de E stado prevê sua designação, d u ra n te boa p a rte de suas ca rre ira s, para
fu n ç õ e s fo ra do C o n s e lh o , o n d e o e x e rc íc io de a lta s re s p o n sa b ilid a d e s lhes dá larga p rá tic a e a m p lo c o n h e c im e n to da a d m in is tra ç ã o e de seus p ro ble m a s.
O C o n s e lh o de E stado se d iv id e em c in c o seções, integradas, cada u m a , p o r a u d i tores, re fe re n d á rio s e co n se lh e iro s: de u m lad o, a Seção d o C o n te n c io s o , sem d ú v id a , a m ais im p o r ta n te em te rm o s de lo ta ç ã o ] q u e e xerce a fu n ç ã o de S u p re m a C o rte A d m in is tra tiv a , de o u tr o lad o, as q u a tro seções a d m in is tra tiv a s q u e c o n s titu e m o C o n s e lh o d o G o v e rn o , e m m a té ria legisla tiv a e a d m in is tra tiv a , e q u e são in titu la d a s do In te r io r , de O bras P úblicas, de Finanças e Sociais.
À fre n te d o C on selh o de E stado se acha u m v ic e -p re s id e n te , e s c o lh id o p e lo g o v e rn o d e n tre os co n se lh e iro s. O t i t u l o de P residen te cabe em p r in c ip io ao p rim e iro - m in is tro , que, de fa to , não o e xerce jam ais.
T o d o s o s m e m b ro s d o C o n s e lh o são lo ta d o s nas d ife re n te s seções de m aneira e x tre m a m e n te fle x ív e l e fre q ü e n te m e n te alteradas, e x is tin d o n o rm a q u e prevê d up la lo ta ç ã o s im u ltâ n e a na Seção d o C o n te n c io s o e em um a das q u a tro seções a d m in is tra tiv a s .
F u n cionam ento
O fu n c io n a m e n to d o C o n selh o de Esta d o o bedece a regras tra d ic io n a is , a p e rfe iç o a das no cu rso de sua longa h is tó ria e q u e q u a se não d ife re m daquelas q u e vig o ra v a m no C o n selh o Real de F ra n cisco I o u de Lui's X IV .
T o d o a ssu n to re c e b id o resulta na a b e r tu ra de u m processo. Este processo é d is tr i b u íd o a u m re la to r q u e , n u m p rim e iro m o m e n to , o estuda só o u em c o n ju n to c o m rep re se n ta n te s da a d m in is tra ç ã o , para em seguida a p re se n ta r os fa to s e suas conclusões a u m ou m ais co le g ia d o s c o m p o s to s de co n se lh e iro s, re fe re n d á rio s o u a u d ito re s , os
q u a is o a na lisa m e e stab ele cem o c o n te ú d o d o parecer o u da sentença a e m itir .
Nas seções a d m in is tra tiv a s é o g o v e rn o q u e m a c io n a o C o n s e lh o de E s ta d o , s u b m e te n d o -lh e p ro je to s de le i, de d e c re to o u de decisão, o u a in da p e d id o s de pareceres.
O re la to r estud a o p e d id o c o m o a u x í lio de rep re se n ta n te s da a d m in is tra ç ã o e re dige a n te p ro je to , o q u a l é d is c u tid o e a p ro v a d o na seção e, em seguida, se o a ssu n to é de relevâ n cia , se gundo o re la tó r io daquela Seção, em A sse m bléia G eral q u e re u n e t o dos os C o n s e lh e iro s de E stado.
O parecer d o C o n s e lh o de E sta d o as sum e e n tã o , e m g eral, a fo rm a de nova redação d o p ro je to , acrescida, se necessário, de n o ta q u e ressalta as observações o u su gestões d o C on selh o.
Na Seção d o C o n te n c io s o estão os cida dã os que, e m geral, a c io n a m o C o n s e lh o de E stado p o r in te rm é d io de p e d id o s de a n u la çã o de decisões a d m in is tra tiv a s , desde d e c re to s d o P residente da R e p ú b lic a a té sim p le s d e c re to s m u n ic ip a is (tra ta -s e a q u i de recursos p o r abuso de p o d e r), o u de co n d e n a çã o d o E stad o, ou q u a lq u e r o u tra e n tid a d e p ú b lic a a d ese m b olso (é o recurso de plena ju ris d iç ã o ). O processo é, e n tã o , in s tr u íd o , c o m o p e ra n te q u a lq u e r tr ib u n a l, se gundo u m p ro c e d im e n to c o n tr a d itó r io , em seguida d is t r ib u íd o a u m r e la to r q u e o e x a m in a e p ro p õ e a u m c o le g ia d o de in s tru ç ã o (subseção) u m p ro je to de se ntença. O processo é, em c o n tin u id a d e , passado a u m C o m issá rio d o G o v e rn o , q u e é um re fe re n d á rio e s p e c ia liz a d o , in c u m b id o , c o m to d a in d e p e n d ê n c ia , de se p ro n u n c ia r sobre o d ir e ito . A causa é fin a lm e n te ju lg a d a p e ra n te u m c o le g ia d o m a io r, o u v id o o C o m issá rio d o G o v e rn o , e m sessão p ú b lic a . A sentença é, fin a lm e n te , lid a e p u b lic a d a . A ssim em to d a s as causas, o processo terá s id o in te g ra lm e n te lid o e e stu d a d o ,
sucessivam ente, p o r trê s pessoas: o re la to r, o C o m is s á rio d o G o v e rn o e o P re sid en te do c o le g ia d o de in s tru ç ã o . Este p ro c e d im e n to , e x tre m a m e n te m in u c io s o , g aran te e xam e a p ro fu n d a d o e ise n to de cada causa e assegu ra a q u a lid a d e da ju s tiç a e x e rc id a . Mas re q u e r m u ito te m p o e o a u m e n to d o n ú m e ro d e causas s u b m e tid a s ao C o n s e lh o de E stado (cerca de 10 m il p o r a n o ) faz c o m q u e o C o n s e lh o de E stado se e n c o n tre em crescen tes d ific u ld a d e s para fa zer ju s tiç a d e n tro de p ra z o s a ceitá veis. U m a ju s tiç a e x tre m a m e n te le n ta não é m ais ju s tiç a . E x is te a í u m p ro b le m a q u e se to rn a p re o c u p a n te .
O papel do conselho de estado na
vid a adm in is tra tiv a francesa
E n q u a n to ó rg ão assessor d o g o v e rn o em m a té ria leg isla tiva e a d m in is tra tiv a , o C onse lh o de E sta d o desem penha papel im p o rta n te c o m o avalista da c o rre ç ã o lite rá ria e ju r íd ic a dos te * to s e da co erên cia g o v e rn a m e n ta l.
E n q u a n to ju iz a d m in is tra tiv o s u p re m o , ele assegura o c o n tr o le ju ris d ic io n a l da a d m in is tra ç ã o p ú b lic a e ao m esm o te m p o a e la b o ra ç ã o de um a ju ris p ru d ê n c ia q u e se c o n s titu i n u m a das m ais im p o rta n te s fo n te s d o D ir e ito A d m in is tr a tiv o . F o i d u ra n te li tíg io s q u e d ir im iu q u e o C o n s e lh o de E stado la n ç o u o s fu n d a m e n to s e d e fin iu os c o n to r nos de todas as te o ria s d o D ir e ito A d m in is tr a tiv o m o d e rn o : se rviço p ú b lic o , o bras p ú b lica s, d o m ín io p ú b lic o , m ercad os e c o n tra to s a d m in is tra tiv o s , fu n ç ã o p ú b lic a , re sp o n s a b ilid a d e d o p o d e r p ú b lic o . . .
E n fim , a esta a tiv id a d e q u e desenvolve o C o n s e lh o de E sta d o e n q u a n to in s titu iç ã o se acrescenta o u tr a , ta m b é m m u ito im p o rta n te , e x e rc id a p o r seus m e m b ro s a t í t u l o in d iv i d u a l. A lé m de p a rtic ip a re m dos tra b a lh o s d o C o n s e lh o nas seções a d m in is tra tiv a s e na Seção d o C o n te n c io s o eles e xe rce m , ta m b é m , to d a um a gam a de fu n ç õ e s de assessoram ento na a d m in is tra ç ã o e, s o b re tu d o , p re s id e m a u m n ú m e ro co nside ráve l de
com issões, jú ris , g ru p o s de e s tu d o e de tr a b a lh o .
E n fim , valendo-se, a m p la m e n te , da p re visão e s ta tu tá ria da agregação, eles rep re sen ta m para o g o v e rn o u m c o n tin g e n te de a lto s fu n c io n á rio s p o liv a le n te s , se m p re d is p o n í veis para o c u p a r te m p o ra ria m e n te p o s to s de re s p o n s a b ilid a d e na a d m in is tra ç ã o a tiv a , g ab in etes m in is te ria is , cargos d e d ire ç ã o ou de inspeção, missões in te rn a c io n a is , e tc . . . O C o n s e lh o de E stado está, assim , p o r in te rm é d io de seus m e m b ro s , presente na m a io ria dos setores da v id a g o v e rn a m e n ta l e a d m in is tra tiv a da F rança.
Os conselhos de estados fo ra da
Franca
E x is te m fo ra da F rança n um e ro so s C on selh os de E sta d o , a lg un s d o s q u a is nada tê m a ve r c o m o C o n selh o de E sta d o francês, p o s to q u e a d e n o m in a ç ã o abrange realidades bem diversas e é u tiliz a d a , e m c e rto s países, para in d ic a r o c o n ju n to d o g o ve rn o .
M esm o re s trita aos C on selh os de E stado de tip o francês, a saber, aos ó rgãos té c n ic o s e não p o lític o s , c o m b in a n d o fu n ç õ e s de assessoram ento c o m a tiv id a d e s ju ris d ic io n a is , a lista é longa. N a p o le ã o im p ô s C on selh os de E stado aos países v iz in h o s da F rança p o r ela d o m in a d o s : Itá lia , Países B a ix o s , Espanha e P o rtu g a l. A lg u n s deles m ais ta rd e desaparece ra m , n o ta d a m e n te em P o rtu g a l e no B ra sil, q u e cria ra u m C o n s e lh o de E stado ao te m p o d o Im p é rio . O u tro s s o b re v iv e ra m o u fo ra m resta be lecid os, e n q u a n to c e rto s países, m ais re c e n te m e n te e de fo rm a e spo ntâ n ea , in c o rp o ra m a fó rm u la francesa, ta is c o m o a G récia , a T u rq u ia , o L íb a n o , o E g ito , a Bélgica e, na A m é ric a L a tin a , a C o lô m b ia .
P or o u tra p a rte , em n u m e ro s o s países e, em p a rtic u la r, na Á fr ic a fra n c ó fo n a , sem chegar à cria ção de v e rd a d e iro s C on selh os de
E stad o, fo ra m in s titu fd o s T rib u n a is A d m in is - tr a tiv o s S u p e rio re s, o u C âm aras A d m in is tra tiv a s das C o rte s S uprem as, d ire ta m e n te in s p ira d o s na o rg an izaçã o e no fu n c io n a m e n to d o C o n selh o de E stado francês. Essa in flu ê n c ia é v is ív e l ta m b é m na C o rte de Jus tiç a da C o m u n id a d e E c o n ô m ic a E u ro p é ia , n o L u x e m b u rg o .
P or fim , o C o n selh o de E stado francês e x e rc e um a in flu ê n c ia m u ito d ifu n d id a , m esm o em países q u e não possuem q u a lq u e r in s titu iç ã o de g o v e rn o desse gên ero, p o r m e io de ju ris p ru d ê n c ia q u e e la b o ro u e que, c o m o já fo i d it o , se s itu a e n tre as mais
im p o rta n te s fo n te s do d ir e ito a d m in is tr a ti vo , não só francês c o m o universal.
Eis, e m lin h a s gerais, o C o n s e lh o de E stado francês, in s titu iç ã o o rig in a l e c o m p le x a , tã o in tim a m e n te ligada à h is tó ria da F ra n ça q u e não pod e ser tra n s p la n ta d a para o u tr o p aís, mas c u jo c o n h e c im e n to p o d e ser o b je to de ú te is e n s in a m e n to o u re fle x õ e s .
Para te rm in a r, não há c o m o m e lh o r re s u m ir-lh e a n atu re za d o q u e c ita n d o a cé le bre fó rm u la d o decano M a u ric e H a u rio u : o C on selh o de E stado é a co n s c iê n c ia da a d m in is tra ç ã o , p o is que, c o m o a c o n s c iê n c ia , ele a conselha e ju lg a .
