PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SERVIÇO SOCIAL
ROCIO TAMARA MUÑOZ AGUIRRE
O CONSELHO MUNICIPAL DO IDOSO DE BELÉM E A PARTICIPAÇÃO:
Reflexões Críticas
O CONSELHO MUNICIPAL DO IDOSO DE BELÉM E A PARTICIPAÇÃO:
Reflexões Críticas
Dissertação apresentada ao Instituto de Ciências Sociais Aplicadas, Programa de Pós-Graduação em Serviço Social como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Serviço Social, pela Universidade Federal do Pará.
Orientador: Prof. Dr. Carlos Alberto Batista Maciel
Dados Internacionais de Catalogação-na-Publicação (CIP)
Aguirre, Rócio Tamara Muñoz
O Conselho Municipal do Idoso de Belém e a participação: reflexões críticas / Rocio Tamara Muñoz; orientador, Carlos Alberto Batista Maciel. _ 2011.
Dissertação (Mestrado em Serviço Social) – Universidade Federal do Pará, Instituto de Ciências Sociais Aplicadas, Programa de Pós-Graduação em Serviço Social, Belém, 2011.
1. ENVELHECIMENTO - Aspectos sociais. 2. IDOSOS – Aspectos sociais. 3. CONSELHO MUNICIPAL DO IDOSO – Belém (PA). I. Título.
O CONSELHO MUNICIPAL DO IDOSO DE BELÉM E A PARTICIPAÇÃO:
Reflexões Críticas
Dissertação apresentada ao Instituto de Ciências Sociais Aplicadas, Programa de Pós-Graduação em Serviço Social como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Serviço Social, pela Universidade Federal do Pará.
Aprovado em:
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Carlos Alberto Batista Maciel – UFPA/ICSA - Orientador
Profa. Dra. Olinda Rodrigues – UFPA/ICSA – Examinadora Interna
A Deus, por me amparar nos momentos difíceis, dar-me força interior para superar as dificuldades, mostrar o caminho nas horas incertas e me suprir em todas as minhas necessidades.
A todos os que contribuíram, direta ou indiretamente, para a construção deste trabalho. Ao Professor Dr. Carlos Maciel, pelo apoio, incentivo, dedicação e respeito com que me orientou.
Ao Professor Dr. Josep Pont Vidal, pelo apoio e incentivo no início deste trabalho. Á Professora Dra. Andréa Melo Pontes, não somente pelo incentivo, mas especialmente pela contribuição teórica ao sugerir referências que foram indispensáveis para a reflexão sobre o Envelhecimento Humano.
À Professora Heliana Baia, pelo incentivo, respeito e amizade, e por compartilhar o seu conhecimento comigo.
Ao grupo de pesquisa GEP-SENECTUS, pela acolhida e apoio fundamentais para o desenvolvimento das reflexões acerca do Envelhecer.
Ao grupo de Análise das Políticas Públicas e Sociais no Brasil e na Amazônia - GAPSA, pela contribuição teórico-reflexiva no âmbito do Estado e das políticas públicas.
Ao Sr. Jose Maria Favacho – Presidente do Conselho Municipal do Idoso, por me permitir realizar a pesquisa no espaço do conselho.
Ao Programa de Pós-graduação em serviço Social, por possibilitar esta jornada reflexiva.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES, pela concessão da bolsa.
Às minhas colegas do Mestrado, pela amizade e carinho nos momentos difíceis desta jornada, em especial a Alessandra e a Maura, amigas incomparáveis.
Aos meus pais, Magaly e Humberto; aos meus irmãos: Tomás, Priscila e Humberto; aos meus sobrinhos: Israel, Fernando, Maria Fernanda e Maria Helena; à minha família, pelo amor e pela compreensão à minha ausência em decorrência deste trabalho.
A experiência das pessoas que envelhecem não pode ser entendida a menos que percebamos que o processo de envelhecer produz uma mudança fundamental na posição de uma pessoa na sociedade, e, portanto, em todas as suas relações com os outros.
RESUMO
Este trabalho parte da compreensão de que o envelhecimento deve ser reconhecido enquanto processo social contínuo de transformação do ser humano, e construção social que depende da estrutura social, cultural e econômica de cada povo, considerando a realidade da Política Nacional do Idoso e do Estatuto do Idoso no Brasil, e a diretriz da participação nas políticas sociais. Como a participação se desenvolve no espaço público do conselho do idoso, o lócus da pesquisa foi o Conselho Municipal do Idoso de Belém. Para verificar como os membros do Conselho exercitam a participação voltada para o controle social, foi realizada uma análise documental do Conselho no período de 2006 a 2010. Nela pôde ser constatada uma fragilidade na documentação existente do Conselho, particularmente no registro das atas que informam acerca das deliberações e da ausência de registros das ações sobre visitas às entidades e da organização da Conferência Municipal. A análise documental revela que as ações desenvolvidas pelo Conselho Municipal do Idoso divergem do previsto na política pública quanto ao papel do Conselho. Logo, não podem ser consideradas como exercício de controle social, uma vez que a participação dos membros do Conselho é restrita, e não influencia na política municipal destinada ao idoso.
This work starts from the realization that aging must be recognized as a social process of continuous transformation of human being and one social construction, which depends on social structure, cultural and economic structure of each people, considering the reality of the National Policy for the Elderly and the Statute Aging in Brazil, and the principle of participation into social policies. As participation if to develop in the public space of council of the elderly, the locus of the research was the City Council of the Aged, Belem. To see how members of council participate of exercising social control, we performed a desk review of Council the period 2006 to 2010. It might be found a fragility in the documents of the Council, particularly in record of the minutes that inform about the deliberations and about the absence of records about actions as the visits to the organizations and the organization of the Conference Hall. The document analysis reveals that the actions developed by the Municipality Council of the Elderly is diferent that provided in public policy how much the role of Council. Logo the actions can not be considered as exerting social control, since the participation of Board members are restricted, and does not influence in municipal politics aimed at the elderly.
GRÁFICO 1 - Proportion of Population 60 years and older
[%]... 22
GRÁFICO 2 - População Brasileira com 60 anos e mais, distribuída por gênero... 23
GRÁFICO 3 - Distribuição da população por sexo, segundo os grupos de idade, Belém-PA, 2000... 34
GRÁFICO 4 - Distribuição da população por sexo, segundo os grupos de idade, Belém-PA, 2010... 34
GRÁFICO 5 - Perfil dos Conselheiros... 87
GRÁFICO 6 - Faixa Etária dos Conselheiros Não-Governamentais... 88
GRÁFICO 7 - Escolaridade dos Conselheiros Não-governamentais... 90
GRÁFICO 8 - Mandato do conselheiro não-governamental... 92
GRÁFICO 9 - Participação dos membros governamentais do CMI... 99
GRÁFICO 10- Participação dos membros não-governamentais nas reuniões do CMI... 100 FIGURA 1 - Prédio que abriga o CMI... 72
FIGURA 2 - Mesas e computador... 75
FIGURA 3 - Armário que guarda a documentação do CMI... 75
FIGURA 4 - Mesa da presidência do CMI... 76
QUADRO 1 - Composição da Primeira Gestão do CMI... 67
QUADRO 2 - Composição da Segunda Gestão do CMI... 78
QUADRO 3 - Relação de Representantes Governamentais e Não-governamentais do CMI... 82
QUADRO 4 - Natureza das Entidades Não-governamentais com assento na Primeira Gestão do CMI (2006-2008)... 84
QUADRO 5 - Natureza das Entidades Não-governamentais com assento na Segunda Gestão do CMI (2008-2010)... 85
QUADRO 6 - Reunião e Atas do CMI, período de 2006 – 2010 ... 97
QUADRO 7 - Funcionamento do CMI... 101
QUADRO 8 - Atividades do CMI... 102
TABELA 1 - Participação dos conselheiros governamentais nas reuniões do CMI... 98
ABCMI Associação Brasileira de clubes da melhor idade
ABRAZ – PA Associação Brasileira de Alzheimer e Doenças Similares AMBEP Associação dos Mantenedores da Petrobrás
ASSIPA Associação dos Idosos do Pará
ASSUNTI Associação dos Universitários da Terceira Idade BELEMTUR Coordenadoria Municipal de Turismo
CEPD Conselho Estadual da Pessoa Idosa
CMCF Conselho Municipal da Condição Feminina CMI Conselho Municipal do Idoso
CMDH Conselho Municipal de Direitos Humanos CMNN Conselho Municipal do Negro e da Negra
FAAPA Federação das Associações dos Aposentados e Pensionistas do Estado do Pará
FUMBEL Fundação Cultural do Município de Belém FUNPAPA Fundação Papa João XXIII
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística INAMPS Instituto de Assistência Medica e Previdência LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
OAB Ordem dos Advogados do Brasil OMS Organização Mundial da Saúde ONU Organização das Nações Unidas PNI Política Nacional do Idoso
SEGEP Secretaria Municipal de Coordenação Geral do Planejamento e Gestão SEMAJ Secretaria Municipal de Assuntos Jurídicos
INTRODUÇÃO... 14
1 O IDOSO E AS TRANSFORMAÇÕES OCORRIDAS NO CAMPO DOS DIREITOS A PARTIR DE 1980 NO BRASIL... 21
1.1 LONGEVIDADE DA POPULAÇÃO: BREVE DIÁLOGO SOBRE O TEMA.... 21
1.2 O ENVELHECIMENTO ENQUANTO PROCESSO E CONSTRUÇÃO SOCIAL... 25
1.3 A DÉCADA DE 1980 NO BRASIL E A PRESENÇA DO NOVO ATOR POLÍTICO: O IDOSO... 30
2 A DESCENTRALIZAÇÃO, A PARTICIPAÇÃO E O CONTROLE SOCIAL NO PROCESSO DE REFORMA DO ESTADO... 36
2.1 A RELAÇÃO ENTRE O ESTADO E A SOCIEDADE CIVIL... 36
2.2 A DESCENTRALIZAÇÃO... 41
2.3 A PARTICIPAÇÃO SOCIAL... 42
2.4 A PARTICIPAÇÃO SOCIAL DO IDOSO... 46
2.5 O CONTROLE SOCIAL... 50
3 O CONSELHO MUNICIPAL DO IDOSO: ESPAÇO PÚBLICO INSTITUÍDO PARA O EXERCÍCIO DO CONTROLE SOCIAL... 56
3.1 O CONSELHO ENQUANTO ESPAÇO PÚBLICO... 56
3.2 ORGANIZAÇÃO, FUNCIONAMENTO E ESTRUTURA DO CONSELHO DO IDOSO... 60
3.3 O CONSELHO MUNICIPAL DO IDOSO EM BELÉM... 64
4 ESTUDO DE CASO: A PARTICIPAÇÃO DO IDOSO NO CONTROLE SOCIAL NO ESPAÇO PÚBLICO DO CONSELHO MUNICIPAL DO IDOSO DE BELÉM... 79
4.3 FUNCIONAMENTO DO CMI... 93
4.4 PARTICIPAÇÃO SOCIAL... 98
CONSIDERAÇÕES FINAIS... 106
REFERÊNCIAS... 112
INTRODUÇÃO
A presente dissertação de mestrado intitulada: “O Conselho Municipal do Idoso de
Belém e a participação: reflexões críticas” é fruto de inquietações que remontam ao período
do curso de graduação em Serviço Social pela Universidade Federal do Pará. O estágio curricular realizado na área do envelhecimento humano, as reuniões mensais no Grupo de Estudos e Pesquisas sobre o Envelhecimento Humano na Amazônia - SENECTUS, a participação nas Jornadas Anuais, organizadas por este grupo de pesquisa em parceria com o programa Universidade da Terceira Idade – UNITERCI, e a bibliografia consultada foram indispensáveis para a escolha da temática que instigou o projeto de intervenção que deu base para o Trabalho de Conclusão de Curso – TCC.
A escolha do campo de estágio curricular: o Centro de Convivência da Terceira Idade Zoe Gueiros1, permitiu-nos observar de perto a realidade das pessoas com 60 anos e mais, sob
uma outra perspectiva, que não aquela que associa a velhice à doença ou à morte, ao término da vida.
O cotidiano do centro de convivência nos fez ver outras possibilidades para a velhice e reconhecer que, apesar de esta ser uma etapa da vida semelhante às demais, também se constitui num devir ser, havendo espaço para novos projetos e sonhos que podem ser constantemente renovados. Além disso, verificamos que o idoso deve ser um agente no processo de transformação da sua realidade, em função do conhecimento adquirido em sua história de vida e das demandas advindas da idade.
O trabalho de conclusão de curso, intitulado “Possibilidades e Limites após os 60 anos: uma questão de participação para os idosos do Centro de Convivência da 3ª Idade Zoe Gueiros”, pautou-se por esse entendimento de velhice. Objetivou capturar o entendimento da participação dos idosos e observar como estavam participando na gestão colegiada do centro. Na documentação estudada, estava ressaltada a importância da participação dos idosos na elaboração e no acompanhamento das atividades que eram desenvolvidas no centro de convivência. No entanto, esta não se concretizava. Havia um registro de mobilizações dos idosos, de suas reivindicações no centro; porém, as ações terminavam quando as questões eram encaminhadas por meio de assinaturas à direção do centro.
Na tentativa de capturar o entendimento de participação dos idosos no centro, correlacionando com o estabelecido nos documentos, e reforçado pela literatura que ressalta a
1 Instituição pública, espaço de atenção integral à pessoa idosa no município de Belém, atrelado à Fundação Papa
importância do movimento dos aposentados na década de 1980 para a criação de leis específicas, pudemos constatar que a participação é uma diretriz incluída na política pública. Não se restringe apenas à gestão colegiada de uma instituição pública, como o centro de convivência, mas se estende ao exercício do controle social.
Assim, ao transpor e ampliar esta análise da participação dos idosos para o âmbito das políticas públicas emergiu a necessidade de aprofundar essa temática, uma vez que o cenário social que se apresenta à pessoa idosa na atualidade não difere do observado no centro de convivência, trata-se de uma questão relacionada à participação social na experiência do Conselho. Assim, torna-se necessário o aprofundamento teórico aliado à pesquisa de campo, porque, ainda que esta questão pareça atual, faz parte de um contexto histórico que é preciso compreender, para não cair na armadilha de tentar encontrar os culpados, responsabilizando o idoso diante do papel destinado a ele na atualidade.
A presente dissertação é fruto de inquietações pessoais que, no entanto, convergem para uma realidade que necessita ser desvendada. Assim sendo, abordamos a discussão em torno da participação social, reunindo os elementos necessários para compreender como os membros do Conselho Municipal do Idoso exercem a participação voltada para o controle social das políticas públicas e sociais.
Para poder empreender a análise do objeto desta pesquisa, o caminho percorrido assentou as suas bases no método dialético. A postura dialética exige que, na investigação de determinado fenômeno, sejam capturadas as mediações que o compõem, que entrelaçam seus diversos aspectos e que explicam a sua relação com a totalidade em que está inserido. Do contrário, a investigação pode reduzir-se ao isolamento do fato em si mesmo, obscurecendo a sua essência e a sua relação com o todo.
Concordamos com Marx (1974), que afirma que o método deve permitir ao mesmo tempo efetuar a análise e a apreensão no plano do pensamento as determinações que se escondem no real e que não são imediatamente identificadas, pois só podem ser capturadas por meio de um esforço racional, de uma apreensão mental ou, dito de outra forma, pela via do pensamento. O método que consiste em elevar-se do abstrato ao concreto é a maneira de proceder do pensamento para se apropriar do concreto, para reproduzi-lo como concreto pensado, o qual de modo algum é a gênese do próprio concreto.
O concreto é diferente do real, do que está imediatamente dado, expressa muitas determinações, constitui-se em unidade do diverso por conter várias determinações, incluindo o próprio real. Mas somente pela via do pensamento é possível captar estas determinações, organizá-las e expor a síntese, o resultado, o que é denominado como concreto pensado. O concreto é síntese e resultado de um elaborado processo do pensamento. Mas o concreto não constitui o ponto de partida, porque é resultado de um processo de apreensão, ainda que seja o ponto de partida efetivo, a partir do que é imediatamente dado, já que o processo de elaboração do pensamento parte do real e não da idéia pura.
No primeiro momento da apreensão, o que se vê é o real, e não o concreto. Por isso, para atingir o concreto, é preciso que sejam entendidas as determinações que circulam o real, que estão presentes neste real, mas que não estão manifestadas em sua forma determinada, na forma como se apresentam.
Toda verificação de fatos singulares, toda reprodução ideal de uma conexão concreta, tem sempre em vista a totalidade do ser social e a utiliza como metro para avaliar a realidade e o significado de cada fenômeno singular; uma consideração ontológico-filosófica da realidade em-si, que não se põe acima dos fenômenos considerados, coagulando-os em
abstrações, mas se coloca, ao contrário – crítica e autocriticamente–, o máximo nível de consciência, com o único objetivo de poder captar todo ente na plena concreticidade da forma de ser que lhe é própria, que é específica precisamente dele (LUKÁCS, 1979, p. 27).
Portanto, o método, segundo Marx (1974), consiste em elevar-se do abstrato ao concreto, corresponde à maneira de proceder do pensamento para se apropriar do real, e para reproduzi-lo como concreto pensado. Cabe destacar que é o próprio real, a própria essência da realidade, que informa o caminho a seguir para conhecê-lo.
O método se autoexplica a partir da postura ontológica fundamental, na qual o real/concreto consiste na base prioritária de onde deve partir a análise. Consiste também em uma determinada postura diante do objeto pesquisado, na qual este objeto não se assemelha a nenhum outro já conhecido. E é esta qualidade que faz do objeto um objeto de pesquisa, e não suas características imanentes que exige que o pesquisador parta sempre daquilo que se põe imediatamente pela realidade, o que permite que a aparência não seja descartada e que, em função dessa condição, observe-se uma representação caótica do todo, em que o real é visto de forma fragmentada, e não como o resultado final da pesquisa.
aproximá-lo comparativamente daquele (QUINTANEIRO; OLIVEIRA; OLIVEIRA, 1995, p. 68).
Mas este “caminho de ida”, de acordo com Marx (1974), não é suficiente, por comportar elementos simples, permanecendo o objeto carente de determinações maiores, estando submerso na sua singularidade. Pois, na ida, o objeto é decomposto em seus elementos simples e por meio de abstrações, com o intuito de descobrir quais relações existem entre eles e com a totalidade. No entanto, é na volta que, havendo eliminado o véu que lhe era imposto pelo caos, este aparece na sua concreticidade. Assim, o objeto, antes visto em sua faceta de “concreto caótico”, a partir do processo de abstração, realizado pelo intelecto (teleologia), transforma-se em “concreto pensado”, o resultado da pesquisa.
O método marxiano, também denominado de método “das duas vias” – ida e volta, configura-se na maneira que o intelecto encontrou para desvendar, no plano da subjetividade, as exigências históricas e ontológicas postas pela própria realidade, na dimensão da singularidade, da universalidade e da particularidade, que constituem os níveis da própria realidade. Essas categorias são dimensões presentes na realidade e que são apreendidas pelo intelecto a partir do método. Exprimem formas, modos de ser, determinações da existência. Além de possuir uma mobilidade que lhes confere maior ou menor espaço e importância, conforme o movimento da história, são, ainda, moventes e movidas por ela.
No processo de pesquisa, o objeto depara-se sempre com estes três níveis da realidade: singular, universal e particular. Sendo, portanto, essas categorias fundamentais, por representar a própria determinação do objeto, o que deve ser perseguido e reproduzido pela teoria. Essas categorias permitiram interpretar a realidade do espaço público do Conselho Municipal do Idoso, capturando a singularidade expressa nas deliberações dos representantes não-governamentais, as quais representam os interesses dos idosos do município de Belém, frente às políticas públicas instituídas; e identificar o tipo de participação exercida, realizando-se o movimento de ida e de volta, porquanto esta realidade não é exclusiva do Conselho, inscreve-se num contexto mais geral, universal.
Para a discussão do envelhecimento humano, foram consultados autores como: Pontes (2008), Monteiro (2005), Teixeira, S. (2008) e Beauvoir (1970), essenciais para a compreensão da categoria envelhecimento enquanto processo e construção social.
Para a reflexão em torno das categorias participação e controle social, autores como:
Campos (2007), Teixeira, E. (2002), Nogueira (2004) e Raichelis (2008), reportando-nos ao período histórico de instituição do processo democrático brasileiro, permitiram-nos verificar como este processo possibilitou a instituição dos Conselhos de direitos e destacar as significativas conquistas no campo dos direitos para o idoso e o seu papel na atualidade para a garantia dos direitos.
A revisão bibliográfica permitiu compreender como os idosos que tomam parte no Conselho Municipal da Pessoa Idosa em Belém participam no controle social, e correlacionar a participação prevista, tanto na Política Nacional da Pessoa Idosa e Estatuto do Idoso como na Política Municipal da Pessoa Idosa, com o processo implementado no espaço público do Conselho. Assim, para podermos identificar o tipo de modalidade de participação exercida pelos idosos que tomam parte no Conselho Municipal, partimos de duas hipóteses:
a) O espaço público do Conselho, ao invés de garantir a autonomia e emancipação, como está previsto na legislação, reforça e legitima práticas dependentes;
b) O entendimento de participação atrelado a questões imediatas e pessoais é que não permite ao idoso deliberar na condição de sujeito de direitos, capaz de transformar a sua realidade.
A estratégia de pesquisa utilizada foi o estudo de caso, uma vez que este possibilita a compreensão dos fenômenos atuais. Para tanto, partimos do pressuposto de que a participação voltada para o controle social é um fenômeno contemporâneo, com particularidades e singularidades que necessitam de reflexões, sem ignorar o contexto social mais amplo em que estão inseridas.
Uma vez definida a estratégia metodológica, procedemos à coleta de dados por meio da pesquisa de campo. Esta etapa, que iniciou em fevereiro e estendeu-se até o mês de maio de 2010, diz respeito à coleta de informações e ao acesso à documentação existente no Conselho Municipal do Idoso. Não houve dificuldade para a consulta, pois toda a documentação foi disponibilizada para a realização da pesquisa. Apesar disso, devido aos poucos registros existentes, não foi possível traçar uma linha de tempo capaz de recriar a história anterior ao processo de instituição de Conselho.
Regimento Interno do Conselho Municipal do Idoso, registros dos decretos da prefeitura e arquivos com os registros das entidades com assento no Conselho de duas gestões.
É importante destacar, a respeito da documentação, que os registros de atas estavam incompletos e que foi necessário digitar as atas referentes ao ano de 2009, pois se encontravam redigidas a mão, o que dificultava o entendimento.
Além disso, houve inconsistência de alguns registros ou mesmo a inexistência de outros, a exemplo da 1º Conferência Municipal dos Direitos da Pessoa Idosa, sobre a qual não foi possível localizar documento que pudesse referenciar como este evento – de fundamental importância para a implementação da política Municipal do Idoso – foi organizado pelo Conselho. Consta apenas, entre a documentação, a carta de intenções votada na conferência, abordando os pontos importantes.
Essa inconsistência na presente na documentação consultada só pode ser comprovada a partir da análise de conteúdo, concordamos com Minayo (2008, p. 74), que “através da análise de conteúdo, podemos encontrar respostas para as questões formuladas e também podemos confirmar ou não as afirmações estabelecidas antes do trabalho de investigação (hipóteses)”, sendo possível ir além das aparências do que é comunicado, descobrir o que está por trás dos conteúdos manifestos.
A observação direta também foi adotada ao longo da pesquisa, por se constituir numa importante estratégia para o conhecimento da dinâmica de funcionamento do CMI, sendo observado o cotidiano do Conselho apenas em suas ações diárias, porque não foi possível participar das reuniões do conselho, uma vez que as datas não eram informadas.
Também foram realizadas quatro entrevistas com membros do CMI: três representantes das entidades não-governamentais e um representante governamental. O Instrumento utilizado para a coleta de informações nas entrevistas foi o formulário, didaticamente dividido em duas partes: a primeira parte objetivava coletar as informações necessárias para a elaboração do perfil do membro do CMI; e a segunda parte contém a perguntas que foram respondidas oralmente e gravadas com o consentimento dos entrevistados relacionadas ao funcionamento do CMI.
Na última etapa, estabelecemos articulações entre os dados e os referenciais teóricos da pesquisa, respondendo às questões da pesquisa com base em seus objetivos, promovendo, de acordo com Minayo (2008), a relação entre o concreto e o abstrato, o geral e o particular, a teoria e a pratica.
A partir da trajetória metodológica delineada, a presente dissertação foi estruturada em quatro capítulos, conforme apresentado a seguir:
No Primeiro Capítulo, denominado de O idoso e as transformações ocorridas no campo dos direitos a partir de 1980 no Brasil, iniciamos a discussão abordando os principais
aspectos que são utilizados para explicar a longevidade da população. Em seguida, discorremos sobre o envelhecimento enquanto processo e construção social, ilustrando as divergências existentes na própria definição de envelhecimento e evidenciando como a velhice tem sido vista e tratada em épocas diferentes. Além disso, destacamos a importância da década de 1980, para os idosos no âmbito dos direitos e para o reconhecimento e construção de uma nova imagem dos indivíduos envelhecidos.
No Segundo Capítulo, A descentralização, a participação e o controle social no processo de reforma do Estado, abordamos a discussão em torno da relação entre o Estado e a
Sociedade Civil, partindo da década de 1980. Analisamos o processo de reforma do Estado e os princípios incorporados pela Constituição de 1980, a descentralização, a participação e o controle social, o que amplia a reflexão em torno da participação social do idoso e mostra como esta discussão está inserida no contexto internacional e se reflete no contexto local.
No Terceiro Capítulo, O conselho municipal do idoso: espaço público instituído para o exercício do controle social abordamos a discussão em torno do espaço público do
conselho, sua organização, funcionamento e estrutura, referindo-se – na primeira parte da abordagem – aos conselhos do idoso de um modo geral. Na segunda parte, o Conselho Municipal do Idoso em Belém é descrito a partir das duas gestões realizadas.
No Quarto Capítulo, Estudo de caso: a participação do idoso no controle social no espaço público do Conselho Municipal do Idoso de Belém, analisamos o tipo de modalidade
de participação voltada para o controle social exercida pelos idosos que representam os interesses dos sujeitos envelhecidos no município. Para isso, foi considerado o protagonismo conferido ao idoso por meio da participação social, fruto do processo democrático.
1 O IDOSO E AS TRASFORMAÇÔES OCORRIDAS NO CAMPO DOS DIREITOS A PARTIR DE 1980 NO BRASIL
1.1 LONGEVIDADE DA POPULAÇÃO: BREVE DIÁLOGO SOBRE O TEMA
Antes de dar início à discussão em torno das transformações ocorridas no Brasil a partir da década de 1980, e destacar as suas implicações no âmbito dos direitos para os idosos, é preciso fazer um preâmbulo e apresentar aspectos sobre o envelhecimento da população, uma vez que este não é um fenômeno particular do Brasil.
O crescimento da população de idosos e da longevidade, em números absolutos e relativos, é um fenômeno mundial que está ocorrendo a um nível sem precedentes, atingindo a todas as classes sociais. Dados da ONU2 revelam que nos últimos 50 anos a expectativa de
vida em todo o mundo aumentou em aproximadamente 20 anos. A diminuição das taxas de natalidade e de mortalidade tem contribuído para o aumento da proporção das pessoas idosas que habitam o planeta.
Uma explicação para o crescimento da população reside na drástica redução das taxas de fecundidade, principalmente nos centros urbanos. São vários os motivos que concorrem para a mudança no padrão reprodutivo. Um deles, fruto do intenso processo de urbanização, é a necessidade crescente da limitação da família, ditada pelo modus vivendi dos grandes
centros urbanos, principalmente em um contexto de crise econômica. Outra explicação advém da progressiva incorporação da mulher à força de trabalho e das mudanças nos padrões socioculturais decorrentes da própria migração, que contribuem para que entre as mulheres, a opção por ter filhos esteja ocorrendo cada vez mais tarde, por volta dos 30 a 40 anos, devido ao fato de que muitas preferem conquistar primeiro a estabilização profissional e financeira. Os avanços conquistados pela medicina também estão entre os fatores que contribuíram para o aumento da longevidade.
As projeções da ONU apontam que no ano de 2050 a população idosa deverá superar a população menor de 14 anos. Assiste-se a uma importante e significativa transição demográfica, uma alteração na pirâmide etária mundial. Mudanças que interferem em todas as dimensões da vida em sociedade, que vão desde alterações na vida cotidiana da família, incorrendo em aspectos referentes ao mercado de trabalho, políticas sociais, na relação entre o
2Fonte: Las Naciones Unidas para todas la Edades. Disponível em:
campo e a cidade, questões de gênero, pobreza, cultura, desenvolvimento regional entre outros aspectos3.
O Gráfico 1, a seguir, ilustra o panorama latino-americano quanto à população constituída por pessoas com 60 anos e mais. Os dados obtidos pela Organização Mundial da Saúde – OMS4– correspondem ao ano de 2010.
Gráfico 1- Proportion of Population 60 years and older [%]
Fonte: World Health Organization, 2010.
É possível perceber, por meio dos dados apresentados, que dos 22 países latino-americanos, a metade encontra-se com uma quantidade de idosos elevada, superando os 10% do total da população. O Brasil encontra-se nessa posição porque 11,5% do total da sua população é constituída por pessoas com 60 anos e mais. Superando países fronteiriços, como a Bolívia (7,8%), Colômbia (9,6%), Peru (9,7%) e Paraguai (8,6%). À exceção da Argentina (16,9%), que supera o percentual brasileiro. Constata-se também que o Uruguai (21,3%) e Porto Rico (22,2%) apresentam os maiores percentuais da América latina. Esses dados reforçam a necessidade de um olhar mais atento aos aspectos que envolvem a longevidade.
3Contidos no Relatório Nacional Brasileiro para a II Assembléia Mundial sobre o Envelhecimento – República
Federativa Brasileira – 2002.
4A OMS é a autoridade responsável pela direção e coordenação de saúde dentro do sistema das Nações Unidas.
É responsável por desempenhar um papel de liderança em matéria de saúde global; fixar a agenda para pesquisa em saúde; estabelecer normas, articulando opções políticas baseadas em evidências; fornecer apoio técnico aos países e monitoramento e avaliação das tendências de saúde.
9,6 21,3 22,2 9,7 8,6 10,9 7,1 10,6 77,2 11,7 10,7 9,9 19,5 10,8 9,6 14,9 11,5 7,8 6,7 16,9
0 5 10 15 20 25
Population [%] 1 C o u n tr y
Proportion of Population 60 years and older [%]
A rgentina B elize B o livia B razil C hile C o lo mbia C o sta R ica C uba
Apesar de o envelhecimento ser um processo natural, uma etapa da vida semelhante às demais (infância e adolescência), que afeta a todos, esta não constitui um processo homogêneo. Para Berzins (2006, p. 28), o envelhecer “é uma experiência que se processa diferente para homens e para mulheres, tanto nos aspectos sociais como nos econômicos, nas condições de vida, nas doenças e até mesmo na subjetividade”, sendo, portanto, um processo heterogêneo.
Existem, segundo Veras (2003), determinados fatores que explicam as diferenças na forma de envelhecer para homens e mulheres, os quais contribuem para a predominância feminina em termos numéricos.
[...] Diferenças na exposição a risco – acidentes domésticos e de trabalho, acidentes de trânsito, homicídios e suicídios são, em conjunto, quatro vezes mais freqüentes para os homens do que para as mulheres nas áreas urbanas brasileiras; diferenças no consumo de tabaco e álcool – fumar e beber são fatores de risco associados a mortes por neoplasias e doenças cardiovasculares, as duas causas de mortes mais importantes na faixa etária acima dos 45 anos, e os homens costumam consumir tabaco e álcool em maiores quantidades do que as mulheres; diferenças na atitude em relação às doenças – as mulheres têm, de modo geral, melhor percepção da doença e fazem uso mais constante dos serviços de saúde do que os homens; atendimento médico-osbtétrico – a mortalidade materna, antes uma das causas principais de morte prematura entre mulheres, é atualmente bastante reduzida [...] (VERAS, 2003, p.7).
Essas diferenças de gênero podem ser vistas no Gráfico a seguir, a partir do censo de 2009, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE – sobre a quantidade de homens e mulheres com 60 anos e mais distribuídos por região.
Gráfico 2 - População Brasileira com 60 anos e mais, distribuída por gênero.
Fonte: IBGE, 2009.
44,1 55,9 42,9
57,1 45,1 54,9
4951
0 10 20 30 40 50 60
PERCENTUAL SUL
SUDESTE NORDESTE NORTE
POPULAÇÃO BRASILEIRA COM 60 ANOS E MAIS, DISTRIBUIDA POR GÊNERO SEGUNDO AS GRANDES REGIÕES
Verifica-se, no Gráfico 2, que em todas as regiões a quantidade de mulheres idosas ultrapassa os 50% do total da população idosa brasileira, o que permite justificar que as mulheres são maioria em todas as regiões. Apenas a região norte (51,0% mulheres, 49,0% homens) apresenta uma pequena diferença no percentual, entre homens e mulheres com 60 anos e mais. Já na região sudeste (57,1), a quantidade de mulheres idosas é a mais alta das demais regiões do país.
A respeito da predominância feminina, Neri (2007) explica que a idade e o sexo são variáveis poderosas do desenvolvimento e do envelhecimento, por sintetizar influências genético-biológicas e socioculturais. Funcionam como indicadoras de possíveis trajetórias de vida para homens e mulheres que compartilham o mesmo espaço geopolítico e cultural. Portanto, falar de feminização da velhice remete a essas importantes variáveis, que servem de base para nortear o raciocínio dos pesquisadores dos vários campos que lidam com os processos de mudança dimensionados no tempo, como é o caso da Sociologia, da Demografia, da Psicologia. A feminização do envelhecimento é apenas uma manifestação do processo de transição de gênero que acompanha o envelhecimento populacional em curso em todo o mundo.
Segundo Teixeira, S. (2008), do ponto de vista demográfico e individual, o envelhecimento é definido pelo número de anos vividos a partir dos 60 anos de idade; e na dimensão biológica, o envelhecimento é definido como um processo de mudanças universais pautado geneticamente para a espécie e para o indivíduo, traduzindo-se na diminuição da plasticidade comportamental, no aumento da vulnerabilidade, na acumulação de perdas evolutivas e no aumento da probabilidade de morrer. Desta forma, o envelhecimento é associado ao declínio físico e à perda de papéis sociais (familiar e produtivo).
Vale ressaltar que, paralelamente à evolução cronológica e ao declínio biológico, coexistem fenômenos de natureza biopsíquica, social e econômica, importantes para a configuração das diferentes formas de envelhecer. Fenômenos que devem ser considerados quando se busca compreender como o ser humano está envelhecendo.
1.2 O ENVELHECIMENTO ENQUANTO PROCESSO E CONSTRUÇÃO SOCIAL
Mas, afinal, o que é o envelhecimento? Por que pesquisá-lo? Para Debert (1999 apud PONTES, 2008, p. 17): “Estudar o envelhecimento é pensar sobre um sujeito, este „outro‟ que não é um outro que eu nunca serei; é um „outro‟ que um dia serei e seremos, ou até já somos”, contrapondo-se à idéia de que velho é sempre o outro, de que a velhice deva ser um choque que nos chega primeiro pelos olhos dos outros.
Isso esclarece a dificuldade que encontramos para enfrentar a nossa “velhice”5 e a dos
outros, o que, de acordo com Pontes (2008), tem suas raízes na própria nebulosidade que se forma em torno do que é envelhecer. São terrenos obscuros que geram medo, ansiedade e negação. Nebulosidade gerada também quando se tenta ver a velhice de uma única maneira sem possibilidades de recriá-la.
Segundo Pontes (2008, p 18), isso ocorre porque: “A palavra velhice não encerra uma realidade bem definida, quando se trata da espécie humana, torna-se mais difícil delimitá-la”. O próprio significado da palavra “velhice” não é determinante, de acordo com o dicionário, “velhice” corresponde à idade avançada, ao estado ou condição de velho. O mesmo ocorre com as palavras “idoso” e “velho”, que, embora possuam significados equivalentes, apresentam uma distinção –enquanto a palavra “idoso” se refere à pessoa com muitos anos de vida, a palavra “velho”, mesmo fazendo menção à pessoa de idade avançada, também é utilizada para se referir a coisas antigas, antiquadas ou muito usadas que têm aparência de velhice.
Da mesma forma os parâmetros universais utilizados para determinar a velhice, tendo como exemplos a idade cronológica, ou os aspectos biológicos, dificultam o entendimento, uma vez que tendem a homogeneizar o processo de envelhecer.
Pontes (2008) explica que o envelhecer para o ser humano envolve transformações singulares no seu organismo do ponto de vista biológico, acarretando consequências psicológicas e gerando determinadas condutas, diante do processo de envelhecer, que não podem ser descartadas e nem consideradas homogêneas, porquanto é intrínseco de cada ser humano, pois cada individuo reagirá de forma diferente às transformações no seu organismo. Possui uma dimensão existencial que modifica a relação do homem com o tempo, o seu
5A palavra velhice aparece entre aspas (“”), porque o termo está impregnado de significados pejorativos que
relacionamento com o mundo e com a sua própria história. Isso porque cada ser humano vivencia o processo de envelhecer de maneira distinta, a forma como cada um o enfrentará irá depender do significado que a palavra velhice terá em sua vida.
Para Monteiro (2005, p. 14): “A vida possui o mesmo fluxo do rio. Um processo incessante formado por ritmos singulares, em que surgem obstáculos, correntezas, redemoinhos, destino incerto, beleza e forças contínuas”. Ao se referir à vida, explica que se remete diretamente ao envelhecimento, uma vez que envelhecer e viver são processos indissociáveis, pois desenvolvemos uma infinita rede de relações por meio de várias histórias que colhemos e tecemos no transcurso de nossas vidas, estando desde a concepção, envelhecendo e vivendo, vivendo e envelhecendo, e jamais sendo os mesmos. Porque o envelhecer é um processo contínuo de transformação do ser humano como único em seu tempo vivido.
O envelhecer é a maneira como cada organismo individual se desenvolve, sendo definida por seus estados dinâmicos, nos quais as forças internas criam tensões produtivas, gerando expansão e crescimento em algumas dimensões, contração e degradação em outras, evitando qualquer padrão de permanência.
Segundo Monteiro (2005), o envelhecimento deve ser entendido como processo contínuo de transformação do humano, porque o ser humano envelhece com o passar do seu próprio tempo, um tempo interno, subjetivo, que pertence a cada um individualmente. Isto porque:
O humano é subjetivo, indeterminado, e não um objeto que possa ser classificado em série. Portanto, a velhice não pode ser vista exclusivamente por uma perspectiva biológica, porque o humano não é somente uma entidade biológica. É, também, um ser social, cultural, psicológico e espiritual (MONTEIRO, 2005, p. 46).
Por isso, o envelhecimento é considerado como sendo uma construção social, já que a forma de concebê-lo tem sido diversa, de acordo com o período histórico e com a estrutura social, cultural e econômica de cada povo. Sendo, portanto:
La sociedad asigna al ciudadano su lugar y su papel, teniendo en cuenta su idiosincrasia individual, su impotencia, su experiencia; recíprocamente el individuo está condicionado por la actitud practica e ideológica de la sociedad para con él (BEAUVOIR, 1970, p. 15).
Em seu livro “La Vevez”, Beauvoir (1970), ilustra essas diferenças ao exemplificar o modo como as sociedades, em diferentes momentos da história, lidaram com os seus velhos e revela que a tarefa de pesquisar não foi fácil, pois a imagem da velhice presente na mitologia, na literatura, na iconografia variava de acordo com o tempo e os lugares. Além disso, apesar do seu estudo destinar-se às sociedades ocidentais, a China foi considerada devido à condição singularmente privilegiada que concedia aos velhos.
Para justificar a inserção da China em seus estudos, Beauvoir (1970, p.108) afirma que: “En ningún país la civilización fue durante tantos siglos tan estática como en China, ni tan solidamente jerarquizada”. Composta por letrados cuja competência e responsabilidades aumentavam com o passar dos anos, automaticamente num nível mais elevado se encontravam os mais velhos. Posição que se refletia no seio da família. Toda a casa devia obediência ao homem de mais idade. Não havendo lugar para discussão prática de suas prerrogativas morais, pois se cultivava a experiência mais do que a força. O respeito às pessoas velhas se estendia para além dos limites da família. Beauvoir (1970, p.109), citando Confúcio, explica que a velhice se justificava moralmente por ser associada ao acúmulo de sabedoria e destaca, ainda, que, na literatura chinesa, os jovens tendem a lamentar a opressão da qual são vítimas, porém, a velhice jamais é denunciada como um golpe.
Já no Ocidente ocorre o contrário, segundo Beauvoir (1970), o primeiro texto de que se tem conhecimento sobre a velhice traça um quadro sombrio ao seu respeito. Encontrado no Egito e escrito 2500 anos antes de Cristo, relata com pesar as consequências advindas com a idade.
Cabe destacar que, embora a forma de conceber a velhice possa variar de acordo com a sociedade e com a época, organicamente esta corresponde a um declínio, por isso, a maioria dos homens a teme. O que chama a atenção, segundo Beauvoir (1970), é o aumento do número de pessoas idosas que não se integram mais espontaneamente à sociedade, obrigando a decidir sobre a sua condição, o que pode ser feito somente no plano governamental, convertendo, deste modo, o envelhecimento em objeto da política.
O autor enfatiza que: “En las democracias capitalistas el envejecimiento de la población plantea una nueva cuestión. Es el monte Everest de los problemas sociales actuales” (1970, p. 266). Isso ocorre porque, para elevar a produção, o capitalismo busca aumentar a produtividade. À medida que os produtos se tornam abundantes, o sistema exige o aumento do rendimento. Como os velhos trabalhadores não são capazes de se adaptar às condições impostas aos trabalhadores, se vêem reduzidos ao desemprego, com efeito, são considerados parias6 pela sociedade.
Assim, o envelhecimento passa a ter um valor negativo como decorrência das relações que se estabeleceram. Ao não conseguir acompanhar o processo produtivo, os sujeitos envelhecidos são considerados inativos para o capital. Juntamente com este processo existe a propagação de valores que enaltecem a juventude, como modelos de ser e agir (ALMEIDA, 2003). Tendência relacionada ao individualismo moderno. Sobre essa questão, Monteiro (2005, p. 31-32) ressalta: “A sociedade, com a sua cultura de exclusão, deixa à parte esse outro que ninguém quer como espelho, porque, talvez, anuncie a possibilidade do próprio futuro que cada um poderá vir a ter”.
Para Torres (1998), em uma sociedade em que a ênfase e a esperança estão na juventude, não há dúvida de que os velhos encontraram dificuldades para manter ou reformular os atuais papéis a eles destinados. Até as palavras utilizadas para se referir a essas pessoas modificam-se constantemente: velho, terceira idade, senhor de idade, idade avançada, ancião, idoso, maior idade, melhor idade, e ainda há as palavras pejorativas em função dos mitos e preconceitos, ou mesmo – como já foi descrito anteriormente – pela dificuldade de se definir o que seja a velhice.
Segundo Haddad (1986 apud Teixeira, S., 2008) isso ocorre devido ao conceito de “velhice” ser formulado desconsiderando os fundamentos materiais da existência. Enfatiza, ainda, que as questões relacionadas ao envelhecimento tornaram-se relevantes em âmbito
6De acordo com o dicionário, o paria é aquele que não faz seu papel social. Ele se recusa a assumir
internacional, uma vez que estão inseridas no conjunto de desigualdades engendradas na sociedade capitalista.
Embora Teixeira, S.7 (2008) concorde com Haddad, frisando que a abordagem universal e abstrata desconsidera as condições materiais de existência na sociedade do capital, destaca o fato de que há idosos em diferentes camadas, segmentos e classes sociais que vivem o envelhecimento de forma diferente, principalmente os trabalhadores envelhecidos, para os quais essa etapa da vida evidencia a reprodução e ampliação das desigualdades sociais. Logo, torna-se indispensável examinar que lugar é atribuído às pessoas que envelhecem, que representação se tem delas, em diferentes tempos e em diferentes lugares, para poder compreender o papel atribuído a elas na atualidade.
Para Almeida (2003), são os valores que uma sociedade têm da “velhice” que possibilitaram, ou não, a proteção e a inclusão social de seus idosos, assim como a qualidade das relações que serão estabelecidas com eles. Netto (2000 apud TEIXEIRA, S. 2008) destaca que há 40 ou 50 anos atrás o envelhecimento era um assunto que se restringia apenas à esfera privada, familiar, e que somente após os anos 60 nos países em desenvolvimento, como já ocorria nos países desenvolvidos, transformou-se numa questão de política pública.
A esse respeito Veras (2003), destaca que nos países desenvolvidos o processo de envelhecer se deu de forma lenta, ao longo de mais de cem anos. Países como a Inglaterra iniciaram o processo de envelhecimento de sua população, ainda em curso, após a Revolução Industrial, no período áureo do Império Britânico, dispondo dos recursos necessários para fazer frente às mudanças advindas desta transformação demográfica.
Já nos países em desenvolvimento, esse processo se caracteriza pela rapidez com que o aumento absoluto e relativo das populações adulta e idosa vem modificando a pirâmide populacional e provocando mudanças que, segundo Pontes (2009b, p. 106): “Interferem em todas as dimensões da vida em sociedade”, desde alterações na vida cotidiana, incluindo aspectos associados ao mercado de trabalho, às políticas sociais, à relação entre o campo e a cidade, como também questões de gênero, pobreza, solidariedade, cultura, desenvolvimento regional, entre outros.
7De acordo com Teixeira, S.: “Essa difusão, apesar de sua importância na problematização do envelhecimento ou
1.3 A DÉCADA DE 1980 NO BRASIL E A PRESENÇA DO NOVO ATOR POLÍTICO: O IDOSO
No Brasil, o envelhecimento, de acordo com Alcantara (2004), começou a receber mais atenção por parte dos geriatras, gerontólogos, movimentos sociais e universidades a partir da década de 1980. O envelhecimento da população brasileira tornou-se visível, e a conjuntura política da redemocratização da sociedade foi favorável aos debates preparatórios da constituinte de 1988, o que foi proporcionado pela mobilização de diversos movimentos sociais8, atores importantes neste processo.
Cabral (2004, p. 7) afirma que a visibilidade do movimento dos aposentados contribuiu efetivamente para a constituição do novo ator político: o idoso. Destaca, ainda, que o movimento, ao expressar os interesses dos velhos aposentados, contribuiu para o reconhecimento dos indivíduos envelhecidos e também para a construção de uma nova imagem dos “velhos”.
Como consequência, a Constituição de 1988 introduziu direitos específicos para a população idosa, incorporou antigas reivindicações, ao legislar sobre os vínculos familiares e definir responsabilidades entre as gerações, que, até então, não haviam sido explicitadas. Determina à família, à sociedade e ao Estado “o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando a sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhe o direito à vida (...)” (CONSTITUIÇÃO de 1988, Art. 230).
Ainda de acordo com Cabral (2004), ao longo dos anos 1990, é possível observar mudanças expressivas no campo do envelhecimento da população. O período que vai de 1980 a 1990 é descrito como privilegiado, porque permitiu ampliar a visualização dos idosos logo no início da década; quando organizados em associações e em federações, forjaram lideranças que desfrutaram do reconhecimento político.
No que diz respeito à assistência social, a principal mudança observada no âmbito dos direitos ocorreu em 07 de dezembro de 1993, com a aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social nº 8742, estabelecendo que a assistência social é um direito do cidadão e um dever do Estado (art. 1º), tendo por objetivos: a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice (art. 2º); a lei também garante a idosos a partir dos 65 anos
8Segundo Meksenas (2002, p. 141): “O conceito de movimentos sociais possui dimensão histórica inerente ao
o provimento de um salário mínimo por meio da lei, desprovidos de fonte de recursos, denominado; Beneficio de Prestação Continuada (Art. 20)
No ano seguinte, em 04 de janeiro de 1994, pela Lei nº 8.842, regulamentada pelo Decreto nº 1.948 de 1996, se propôs a Política Nacional do Idoso (PNI), que tem por objetivo assegurar os direitos sociais ao idoso e criar condições para promover a sua autonomia, integração e participação na sociedade, considerando idosa a pessoa maior de sessenta anos de idade (Art. 2º).
O estatuto do Idoso, Lei nº 10.741 de 2003, aprofunda a PNI, instituindo que o idoso goza de todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana (art. 2º). Estabelece que o “envelhecimento é um direito personalíssimo; e a sua proteção, um direito social” (Art. 8). Reforça no artigo 9º: “É obrigação do Estado, garantir à pessoa idosa a proteção à vida e à saúde, mediante efetivação de políticas sociais públicas que possam proporcionar um envelhecimento saudável e digno”.
As conquistas alcançadas no âmbito dos direitos para os idosos tornaram-se tangíveis a partir da sua instituição na Política Nacional do Idoso e no Estatuto do Idoso no âmbito Federal; e na Política Estadual de Amparo ao Idoso – PEAI e na Política Municipal da Pessoa Idosa, nos âmbitos Estadual e Municipal. Mas estas conquistas só foram possíveis porque os movimentos sociais promoveram a discussão em torno das demandas e possibilitaram a abertura do processo democrático, obtendo o reconhecimento por parte do Estado.
Para Avritzer (2009, p. 29): “O crescimento das formas de organização da sociedade civil foi um dos elementos mais importantes da democratização do país”. O auge desse movimento foi o processo constituinte, pois a constituinte brasileira aceitou as chamadas emendas populares com mais de trinta mil assinaturas. Entre 1986 e 1987, uma série de movimentos populares propôs a participação institucionalizada no Estado pela via das emendas populares, de tal modo que a reforma constitucional de 1988 propôs importantes modificações, de um lado, nas práticas das políticas públicas e, de outro, no móvel e significado das ações sociais e coletivas.
A participação instituída se refere ao controle social a ser exercido por meio dos Conselhos nas três esferas: municipal, estadual e federal. Representa, através da paridade9, a possibilidade de os representantes da sociedade civil e de o governo estarem frente a frente e em igual número para deliberar sobre as políticas sociais a serem adotadas no atendimento das demandas sociais. Os conselhos são espaços para discussão, negociação e deliberação. Possuem atribuições específicas e competências limitadas, não assumindo a função executiva das ações deliberadas.
Para Gohn (2001 apud BIDARRA, 2006), os conselhos possuem um caráter duplo: por um lado, implica na ampliação do espaço público10 – atuando como agentes de mediação de conflitos; por outro, dependendo da forma como estão compostos, podem eliminar o sentido de pertencer dos indivíduos, reafirmando velhas práticas, servindo para legitimar ou reverter o que está posto, o que irá depender do entendimento que os membros do conselho possuam a respeito dos direitos. Se o entendimento estiver fundamentado na tradição política11 de
atendimento às demandas sociais marcado pela caridade e pelo favor, servirá para reafirmar as velhas práticas e reverter o que a Lei Orgânica da Assistência determina12.
Para Bidarra (2006), os conselhos devem estar abertos para os embates entre perspectivas que nem sempre podem ser de todo contrárias. Como espaços de defesa de interesses, mais ou menos articulados, os conselhos permitem que os sujeitos mantenham ou redefinam suas posições no curso das disputas entre projetos políticos. Não deixam de ser um espaço democrático; porém, Correia (2002) adverte que é preciso ocupá-los com competência política e ficar alerta para que conselheiros usuários não se tornem burocratas da máquina estatal, confundindo o seu papel com o de gestor.
A discussão em torno da participação dos idosos no controle social das políticas públicas e sociais ganha relevância, na medida em que transporta a discussão para o âmbito das políticas públicas. A velhice passa a ser tematizada no âmbito dos direitos, a partir do sujeito envolvido no processo: o idoso. Isso porque segundo Pontes (2009b) este tipo de abordagem:
9A paridade, segundo Bredemeier (2003, p. 88), tem o objetivo de evitar que uma parte se sobreponha a outra, ao
menos numericamente, pois a relação de forças entre as partes é muitas vezes desigual.
10O termo ”público” foi empregado no sentido de “o comum” onde tudo pode ser visto e ouvido por todos e tem
a maior divulgação possível (ARENDT, 1991, p. 59).
11De acordo com Campos (2003), o Estado, em nossa tradição política, negligenciou o atendimento às demandas
sociais. A tradição anticívica naturalizou o campo às demandas sociais, em especial o campo da assistência social, como próprio das iniciativas da solidariedade e do voluntariado. A cultura de tolerância, com a ausência do Estado na atenção efetiva às demandas das parcelas excluídas, representa o óbice à construção do novo modelo de assistência social preconizado na Lei Orgânica de Assistência Social.
Recusa as idéias híbridas e invisíveis dos discursos vazios, de que os direitos se configuram, apenas como uma resposta às carências e necessidades, e não como uma propriedade inerente a nossa presença no mundo (PONTES, 2009b, p. 112).
Ao mesmo tempo em que, ao tematizar a velhice no âmbito dos direitos nos permite romper com esse entendimento de cidadania restrito ao atendimento mínimo de algumas necessidades, ou, tão somente, restrito ao ato de votar, ou de ter documentos e registros, é comum se confundir cidadania com ações pontuais e desconectadas das políticas públicas. Trata-se de:
Colocar os direitos na ótica dos sujeitos que os pronunciam significa, de partida, recusar a idéia recorrente de que esses direitos não são mais do que respostas a um suposto mundo das necessidades e carências (TELLES, 2006, p. 176).
Portanto, segundo Bredemeier (2003, p. 98), a atenção principal deve estar centrada no idoso, “tanto o aparecimento, o discurso e a ação convém que sejam vistos sob a perspectiva dos idosos voltados para outros idosos, e a dos idosos voltados para a sociedade em que estão inseridos”, porque o idoso organizado pode abrir caminhos, articular, reivindicar, fazer, aparecer. E na medida em que estas ações se tornarem concretas, serão estabelecidas, tanto por parte do poder público como da sociedade civil, novas formas de dar cidadania à velhice. Afirma, ainda, que os conselhos se apresentam como uma alternativa deste patamar almejado pelo idoso e pela sociedade.
Assim, para poder compreender como os idosos que tomam parte no Conselho Municipal da pessoa idosa em Belém participam no controle social das políticas públicas e sociais, esta análise se baseará nas transformações ocorridas entre as décadas de 1980 e 1990, para entender como o processo decisório vem sendo construído com os idosos, assim como, apreender o entendimento de participação e de controle social. E elucidar como o espaço público do conselho é construído, adotando como referência para a análise as práticas e deliberações dos conselheiros.
Sem desconsiderar os aspectos inerentes ao processo de envelhecer no município de Belém, por ser a segunda cidade mais populosa da região norte13 e a principal cidade da região amazônica, a capital paraense possui peculiaridades que a distinguem das demais cidades do país.
13População estimada em 1.437.600 habitantes, IBGE/2009. Disponível em:
De acordo com o último censo realizado pelo IBGE em 2010, é possível constatar mudanças no perfil demográfico do município de Belém, provocadas pela redução no percentual de crianças de 0 a 14 anos, e pelo aumento nos percentuais de adultos e idosos. Se compararmos estes dados com os obtidos no ano de 2000, portanto, analisando dez anos, constatamos que estas mudanças ficam ainda mais evidentes. Como pode ser visto nos Gráficos 3 e 4, que apresentam os dados relativos à população absoluta do município, distribuída segundo sexo e grupos de idade, de 2000 a 2010.
Gráfico 3 – Distribuição da população por sexo, segundo os grupos de idade, Belém-PA, 2000.
Gráfico 4 - Distribuição da população por sexo, segundo os grupos de idade, Belém-PA, 2010.
Fonte: IBGE 2000. Fonte: IBGE 2010.
No Gráfico 3, observa-se que o formato da pirâmide populacional do ano de 2000 apresentava uma base larga, chama atenção o percentual de crianças de 0 a 14 anos, e o de jovens entre 16 e 24 anos. Isso ocorre de modo diferente no Gráfico 4, que traz os dados de 2010, na qual é possível comprovar o quanto o formato da pirâmide modificou-se no decorrer de dez anos. A base da pirâmide é mais estreita e há uma redução nas faixas etárias que vão de 0 a 14 anos. Verifica-se, também, um aumento no percentual de adultos de 35 a 39 anos, assim como no percentual de idosos a partir dos 60 anos. Cabe destacar a predominância feminina entre os idosos.
políticas públicas, do envelhecimento uma vez que a tendência à expansão do número de idosos também faz parte da realidade local.
2 A DESCENTRALIZAÇÃO, A PARTICIPAÇÃO E O CONTROLE SOCIAL NO PROCESSO DE REFORMA DO ESTADO
2.1 A RELAÇÃO ENTRE O ESTADO E A SOCIEDADE CIVIL
A década de 1980 demarca um capítulo importante na história recente da democracia no Brasil. Mudanças significativas ocorreram a partir das pressões da sociedade civil organizada, alterando a dinâmica da relação entre o Estado e a sociedade. O cenário permeado por autoritarismo, recessão econômica e aumento da miséria provocou a eclosão dos movimentos sociais que colocaram em xeque não apenas o Estado ditatorial, mas a rede de instituições autoritárias que atravessava a sociedade e que caracterizava as relações entre os grupos e as classes sociais.
Dagnino (2004) denomina este período como a “década da participação”, período em que os movimentos sociais se constituíram atores importantes no processo de redemocratização, à medida que exerceram influência e mudaram o cenário social brasileiro, marcado pela ditadura e centralização, e comandado pelos governos militares. Esses movimentos provocaram, assim, o processo de abertura política, uma vez que o governo ditatorial não conseguia reprimir as demandas e a mobilização da população, que sofria os impactos da política desenvolvimentista implantada, a qual priorizava o setor econômico em detrimento do social.
Para Duriguetto (2007, p. 149), a partir da crise do “milagre econômico brasileiro”, especialmente no final da década de 70, assistimos a uma reativação14 dos movimentos sociais de base operária e popular, em múltiplas e diferentes formas de organização e expressão de conteúdos reivindicativos. Uma pluralidade de movimentos sociais de diversos matizes multiplicou-se por todo o país, constituindo uma vasta teia de organizações que passaram a dinamizar processos de mobilização de defesa, conquista e ampliação de direitos civis, políticos e sociais, nas áreas de: trabalho, moradia, saúde, educação, entre outros direitos. Incorporou-se ao debate público temas e questões relativas à discriminação de gênero, de raça e etnia; ecologia e meio ambiente; violência e direitos humanos.
14Para Santos, S. M. (2009, p. 65-66) a partir da década de 60, em nível mundial, e de 70 em diante no Brasil,
No Brasil, o processo de redemocratização emergiu em meio à mobilização dos movimentos sociais, o que tornou evidente a necessidade de que fossem dadas respostas às demandas sociais. Para Dagnino (2004), o Estado se viu diante da necessidade de reconhecer as novas demandas, tendo que começar a dar respostas àquelas reivindicações. Os movimentos populares, por sua vez, passaram a enfrentar a tensão entre a inovação de uma nova gestão e a sua institucionalização, tendo que se envolver num processo de reestruturação, para repensar e reformular a sua atuação.
É neste contexto, segundo Dagnino (2004, p. 103), que surgiu a chamada “nova cidadania” ou cidadania ampliada, impulsionada pelos movimentos sociais que, a partir do final dos anos setenta e ao longo dos anos oitenta no Brasil, organizaram-se para poder ter acesso aos equipamentos urbanos, à moradia, ao transporte, à educação e à saúde. Estes foram inspirados na luta pelos direitos humanos como parte da resistência contra a ditadura.
Para Raichelis (2008), a década de 1980 foi uma arena de amplo movimento de conquistas democráticas que ganharam a cena pública. Os movimentos sociais se organizaram em diferentes setores, os sindicatos se fortaleceram, as demandas populares ganharam visibilidade, e as aspirações por uma sociedade justa e igualitária expressaram-se na luta por direitos que acabaram consubstanciando-se na Constituição de 1988, com o reconhecimento dos novos sujeitos como interlocutores políticos.
Trata-se de um capítulo que registra, entre outros, acontecimentos marcantes à campanha das diretas já, e com ela a derrota do totalitarismo militar instaurado em 1964; a eleição de um civil para Presidente da república; a Assembléia Nacional Constituinte e a Constituição vigente, resultante desse processo (CAMPOS; MACIEL, 1997, p. 144).
É importante destacar que, no âmbito internacional, os países desenvolvidos se adaptavam às novas regras do mercado, enquanto o Brasil sucumbia a uma crise aguda no setor produtivo e à ebulição dos movimentos sociais, revelando uma conjuntura econômica e social de extrema fragilidade. No campo social, as desigualdades se ampliavam, o achatamento dos salários exigia medidas urgentes do governo. Assim, as políticas sociais funcionavam como tentativa de regulação das contradições inerentes à economia capitalista, e, ainda, segundo Raichelis (2008), como resultado das medidas de ajuste estrutural que vieram à tona, preconizadas pelo Consenso de Washington15.
15Denominação dada a um plano único de medidas de ajustamento das economias periféricas, chancelado pelo
O ideário neoliberal, difundido pelos organismos internacionais e multilaterais como remédio para a crise das economias, pode ser sintetizado em três eixos centrais que articulam a proposta: estabilização– medidas para baixar a inflação no curto prazo, reduzir o déficit da
balança de pagamentos e equilibrar o orçamento público; ajuste estrutural – medidas voltadas
para aumentar a competitividade da economia mediante abertura comercial, desregulamentação de preços e reforma tributária; e privatização – reforma do Estado e
transferência de empresas e serviços públicos para grupos privados.
Para Nogueira (2005), existiram sérias determinações materiais para o desencadeamento do processo reformador do Estado, pois havia chegado ao final do século XX, numa situação de penúria fiscal, inflado de atribuições e enredado numa teia de interesses privados. Operava precariamente, e pouco contribuía com a promoção social, estava tecnicamente defasado, e desprovido de funcionários motivados e sem carreiras profissionais bem delineadas. Havia o problema da inflação, cujo equacionamento e resolução a reforma teria que dar resposta, criando dispositivos de enxugamento administrativo, redução de gastos e equilíbrio fiscal. Havia, ainda, em curso a globalização, que, como processo de reorganização do mundo, afetou os Estados nacionais ao mexer com seus territórios e sua soberania, ao impor um projeto de hegemonia (neoliberalismo) da supremacia do mercado e a consolidação de uma cultura mercantil competitiva.
O autor destaca que estas determinações foram percebidas e interpretadas não como circunstâncias que deveriam ser respeitadas para ser adequadamente processadas e transformadas, mas como fatalidades que precisavam ser acatadas e seguidas, tal como um roteiro de adaptação. Assim, os projetos de reforma do Estado, ajuste e estabilização econômica traduziram as circunstâncias históricas de modo passivo, em que os Estados nacionais dobraram-se aos fatos, ao invés de dialogar com eles, convertendo-os em fardo e custo. O Estado seria mantido à margem, cumprindo funções limitadas e protegendo, quando muito, os segmentos sociais mais excluídos, os indigentes, os focos de pobreza absoluta.
Para Nogueira (2005), a reforma no fundo, destinava-se a desconstruir o Estado, com o propósito de encontrar outra maneira de posicioná-lo vis-à-vis ao mercado e à sociedade, que
![Gráfico 1- Proportion of Population 60 years and older [%]](https://thumb-eu.123doks.com/thumbv2/123dok_br/16262998.715197/23.892.185.833.336.676/gráfico-proportion-population-years-older.webp)
