Cadernos ASLEGIS

ISSN 1677-9010 / www.aslegis.org.br

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ASSOCIAÇÃO DOS CONSULTORES LEGISLATIVOS E DE ORÇAMENTO E FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS

REFORMA TRIBUTÁRIA: O QUE É?

DESCRIÇÃO DA PEC Nº 233/2008

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

Cadernos Aslegis, n.33, p. 12-44, jan/abr 2008

Claudionor Rocha*

Consultor Legislativo da Área de Segurança Pública e Defesa Nacional

Reforma Tributária: O que é?

Descrição da PEC Nº 233/2008

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

Consultor Legislativo da Área III Tributação e Direito Tributário

Resumo

Palavras-Chave

Reforma tributária: Emenda Constitucional;

tributos federais; tributos estaduais; vinculação das receitas; partilha, simplificação, desonera- ção, eliminação da cumulatividade dos tribu- tos; impactos da reforma.

Tax Reform; Constitutional Ammendment; Fe- deral and State Taxes; earmarked receipts; eli- mination of the cumulativity and superposition of taxes; simplification of taxes; Impacts of the reform..

Na presente Nota Técnica são descritos os prin- cipais pontos do projeto de Reforma Tributá- ria enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional (PEC nº 233/2008). Além disso, são expostos os objetivos da proposta, bem como as premissas e fundamentos que nortearam a sua formulação. Por fim, são informadas as altera- ções sofridas na Comissão de Constituição e Jus- tiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados, por ocasião da apreciação da admissibilidade da referida proposta de emenda à Constituição.

Abstract

Abstract: This Technical Note describes the key-points of the National Tax System Reform Bill, proposed by the Executive to the House of Representatives - Constitutional Ammendment Proposal (PEC) nº 233/2008. The goals and premises of the proposal are discussed, and some additional information is provided about the changes introduced by the House’s Perma- nent Comission on the Constitution, Justice and Citizenship, when the admissibility of the Proposition was analysed.

Keywords:

Reforma Tributária: O que é?

Descrição da PEC Nº 233/2008

Sumário

I. LINHAS GERAIS DA PROPOSTA 1) Modificações nas finanças da União

A) Tributos federais

B) Vinculações das receitas federais C) Partilha dos tributos federais 2) Estados

A) Tributos estaduais

B) Vinculações dos impostos estaduaiz C) Partilha das receitas estaduais 3) Municípios

A) Tributos municipais

B) Vinculações das receitas municipais C) Partilha das receitas municipais

II. DETALHAMENTO DOS PRINCIPAIS PONTOS DA PROPOSTA 1) IVA-F

2) Desoneração da folha de pagamento

3) Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional 4) Fundo de Equalização de Receitas

5) Fundos e vinculações relativas à Educação 6) Vinculações para a Seguridade Social 7) Novo ICMS

8) Modificações no atual ICMS 9) Outras medidas

III - FUNDAMENTOS DA PROPOSTA 1) Objetivos da Reforma Tributária

A) Simplificação dos tributos

B) Eliminação da cumulatividade dos tributos C) Desoneração dos investimentos

D) Desoneração da tributação sobre folha de pagamentos E) Desoneração da cesta básica

F) Eliminação da “guerra fiscal” e das distorções na cobrança do ICMS G) Aperfeiçoamento da política de desenvolvimento regional

H) Aprimoramento das relações federativas 2) Neutralidade fiscal da Reforma Tributária 3) Impactos da Reforma Tributária

IV - APRECIAÇÃO DA ADMISSIBILIDADE DA PROPOSTA 1) Intervenção federal

2)Poder de iniciativa da lei complementar do novo ICMS 3)Princípio da anterioridade anual em relação ao IVA-F 4)Determinação das alíquotas do novo ICMS

5)Tributação do novo ICMS sobre petróleo, seus derivados, e energia elétrica 6)Sanções pelo descumprimento das normas do novo ICMS

7)Transação, anistia, remissão e moratória no âmbito do novo ICMS 8)Princípio da anterioridade em relação ao novo ICMS

O

Poder Executivo enviou, para apreciação do Congresso Nacio- nal, a PEC nº 233/2008 (Mensagem nº 81/2008), que propõe alterações no Sistema Tributário Nacional. A referida PEC possui 13 artigos. O art. 1º altera vinte artigos da Constituição Federal (arts. 34, 36, 61, 62, 105, 114, 146, 150, 151, 153, 157, 158, 159, 160, 161, 167, 195, 198, 212 e 239) e insere um novo artigo no Texto Constitucional permanente (art. 155-A); o art. 2º altera dois artigos do ADCT (arts. 60 e 76);

o art. 3º trata do atual ICMS; o art. 4º, do novo ICMS; o art. 5º, do Fundo de Equalização de Receitas; o art. 6º, das destinações para a educação básica e ações na área de transportes; o art. 7º, do Fundo Nacional de Desenvolvimento Re- gional; o art. 8º extingue o Salário-Educação; o art. 9º prevê estabelecimento de limites para a carga tributária relativa ao IR, IVA-F e ao novo ICMS; o art. 10, aplica sanções para Estados e Distrito Federal, no caso de concessão de benefí- cios irregulares do atual ICMS; o art. 11 trata de redução de alíquotas da contri- buição do empregador à Previdência Social; o art. 12, da eficácia dos dispositivos da futura Emenda Constitucional; e, o art. 13, da revogação de dispositivos constitucionais em vigor.

A presente Nota tem como objetivo descrever os principais pontos da pro- posta. Dada sua complexidade, a primeira seção oferece uma visão panorâmica do conjunto das alterações sugeridas. Já a segunda seção apresenta, um pouco mais detalhadamente, os principais pontos da proposta. A terceira seção, com base na exposição de Motivos e na cartilha explicativa que acompanha a ini- ciativa, mostra os objetivos do Governo Federal com a Reforma Tributária e as premissas sob as quais foi elaborada a proposta. Por fim, a quarta seção descreve as modificações aprovadas na Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania da Câmara dos Deputados na fase de apreciação da admissibilidade da PEC.

I. Linhas gerais da proposta

1) Modificações nas finanças da União A) Tributos federais

A PEC nº 233/2008 extingue a CSLL, a COFINS (art. 195, I, CF-88, alterado pelo art. 1º da PEC, c/c art. 13, I, “d”, da PEC)¹, a CIDE-Combustíveis (art. 13, I, “c”, da PEC), a contribuição do Salário-Educação (art. 8º da PEC) e

1Como já visto, o art. 1º da PEC altera dispositivos do corpo permanente da CF-88 e o art. 2º, dispo- sitivos do ADCT. Daqui em diante, por simplicidade, não se fará menção aos mesmos, subentenden- do-se que os dispositivos constitucionais constantes desta Nota são aqueles com redação dada pelos referidos arts. 1º e 2º da PEC. Caso seja necessário mencionar o texto atual da CF-88 ou do ADCT, o respectivo dispositivo será acompanhado da expressão “em vigor”.

adapta o Texto Constitucional para a extinção do PIS (art. 239, CF-88).

É criado um novo imposto federal, o IVA-F (art. 153, VIII, CF-88), cujos núcleos da hipótese de incidência são as “operações com bens e prestações de serviços”. Esse novo imposto deve substituir a COFINS, a CIDE-Combustíveis, o PIS e a contribuição do Salário-Educação. Além disso, a lei poderá estabelecer adicional do IVA-F para substituir parcialmente a contribuição sobre a folha de pagamento recolhida pelo empregador (art. 195, § 13, CF-88). Já o IRPJ deve absorver a CSLL inclusive, mediante fixação de alíquotas diferenciadas por setor de atividade econômica (art. 153, § 2º, III, CF-88).

Lei federal definirá redução gradativa, entre o 2º e 7º ano subseqüente à pro- mulgação da Emenda, da alíquota da contribuição do empregador sobre a folha de pagamento, pelo que o Poder Executivo deve remeter Projeto de Lei nesse sentido, no prazo de 90 dias após a referida promulgação (art. 11 da PEC).

A agroindústria, o produtor rural, os consórcios, e a cooperativas rurais e as associações desportivas podem ficar sujeitas a pagamento de contribuição sobre o faturamento ou resultado do negócio, em substituição à contribuição do em- pregador sobre a folha de pagamento, caso em que as operações de exportação não estarão imunes (art. 195, § 12, CF-88).

As alterações constitucionais mencionadas nesse item produzem efeitos a partir de 1º de janeiro do 2º ano subseqüente ao da promulgação da Emenda (art. 12, I, da PEC), exceção feita ao dispositivo referente à redução da alíquota da contribuição do empregador sobre a folha de pagamento, que entra em vigor imediatamente, ressalvando-se, porém, que a desoneração efetiva somente ocor- reria após a aprovação da respectiva lei ordinária.

B) Vinculações das receitas federais:

Como todas as contribuições a serem extintas são vinculadas a determinadas finalidades, a PEC nº 233/2008 traz uma série de modificações no Texto Cons- titucional com o objetivo de acomodar as respectivas perdas de receitas.

Para tanto, 50,3%² do produto da arrecadação do IR, IPI e IVA-F ficam vinculados aos seguintes dispêndios:

a) 8,8% para financiar a Seguridade Social (art. 159, I, “a”, CF-88);

b) 6,7% para pagar o seguro-desemprego e o abono salarial (art. 159, I,

2 O percentual de 50,3% é mantido até que lei complementar estabeleça novos percentuais em lugar dos mencionados nos itens “c” e “d”, respeitado o limite global de 4,8%.

“b”, CF-88);

c) 2,5% para subsidiar combustíveis, financiar projetos ambientais a eles relacionados e financiar projetos de infra-estrutura de transportes, per- centual que permanecerá aplicável até que lei complementar o altere (art.

159, I, “c”, 1, CF-88, e art. 6º, I, da PEC);

d) 2,3% para financiar a educação básica, percentual que permanecerá aplicável até que lei complementar o altere (art. 159, I, “c”, 2, CF-88, e art. 6º, II, da PEC).

Além disso, como já mencionado, uma nova lei pode criar adicional do IVA- F para substituir parcialmente a contribuição sobre a folha de pagamento, caso em que tais recursos serão integralmente destinados ao pagamento de benefícios do RGPS. Vinculação idêntica ocorrerá em relação à contribuição da agroindús- tria, produção rural, consórcios e cooperativas rurais e associações desportivas sobre o faturamento ou resultado do negócio, em substituição à contribuição sobre a folha de pagamento (art. 167, XI, CF-88).

A vinculação de receitas de impostos federais para a Educação também foi alterada (art. 212, § 1º, II, CF-88). Por um lado, a base de cálculo da Educação elevou-se com a inclusão do IVA-F no rol dos impostos mas, por outro lado, a base é submetida a desconto equivalente a 50,3% das receitas do IVA-F, IR e IPI, pois são deduzidas às novas vinculações criadas pela PEC nº 233/2008 (letras “a” a “d”, acima).

Ademais, a PEC nº 233/2008 realiza adaptações na DRU com o objetivo de poupar a educação da desvinculação de receitas (art. 76, §§ 1º e 2º, ADCT), e suprime do ADCT a compensação dos Estados, Distrito Federal e Municípios pela “Lei Kandir” (art. 13, I, “f”, da PEC).

As alterações constitucionais mencionadas nesse ítem produzem efeitos a partir de 1º de janeiro do 2º ano subseqüente ao da promulgação da Emenda (art. 12, I, da PEC).

C) Partilha dos tributos federais

Embora os percentuais do FPE (21,5%) e do FPM (23,5%, sendo 1% pago em dezembro) sejam mantidos, a PEC nº 233/2008 altera a base de cálculo da partilha dos tributos federais com Estados, Distrito Federal e Municípios (art.

159, II e § 2º, CF-88).

Além do IR e IPI³, passam a compor a base o produto da arrecadação do IVA- F, IGF (caso implementado) e eventuais impostos criados mediante exercício da

3 O IOF e o ITR também são impostos partilhados com Estados, Distrito Federal e Municípios, mas o repasse é desprezível em termos agregados

competência residual da União⁴ sendo, todavia, excluídas as novas vinculações criadas pela PEC (letras “a” a “d” do item B, acima).

Assim, a nova base da partilha com Estados, Distrito Federal e Municípios passa a ser de 49,7% do IR, IPI e IVA-F mais a totalidade do IGF e impostos residuais. Sobre essa base serão calculados o FPE, FPM, Fundo Nacional de De- senvolvimento Regional e Fundo de Equalização de Receitas, esses dois últimos criados pela PEC nº 233/2008. Registre-se que a cobrança de eventual adicional do IVA-F, em substituição à contribuição sobre folha de pagamento, não será partilhada com os entes federativos.

O Fundo IPI-Exportações (10% do IPI) e a entrega de recursos para finan- ciar o setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste (3% do IR e do IPI)⁵, hoje vigentes, são substituídos pelo FNDR, que receberá recursos crescentes no tempo, de 4,2% a 4,8%, e pelo FER, que receberá 1,8%. Ambos os percentuais são aplicados sobre a base de partilha acima descrita (art. 159, II, CF-88 c/c art. 7 da PEC). Além disso, o FER pode receber recursos adicionais determinados por lei complementar (art. 5º da PEC) e uma parcela do FER será entregue aos Municípios, como se verá à frente.

Os Estados e o Distrito Federal, tendo em vista a extinção da CIDE-Combustí- veis, passam a receber o percentual de 29%⁶ sobre 2,5% da receita do IR, IPI e IVA- F ⁷, vinculação que substitui a referida contribuição, sendo que parcela desses recur- sos será entregue aos Municípios, como se verá à frente (art. 159, § 4º, CF-88).

As alterações constitucionais mencionadas nesse ítem produzem efeitos a partir de 1º de janeiro do 2º ano subseqüente ao da promulgação da Emenda (art. 12, I, da PEC).

2) Estados

A) Tributos estaduais

A partir de 1º de janeiro do 8º ano subseqüente ao da promulgação da Emenda, o ICMS atualmente cobrado será substituído por outro imposto com a mesma hipótese de incidência – “operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual, inter- municipal e de comunicação” –, mas sujeito a modificações substanciais na sua cobrança (art. 155-A, CF-88, c/c arts. 12, II, e 13, II, “a”, da PEC).

4 A regra vigente prevê o repasse para os Estados e Distrito Federal de 20% dos impostos criados com base na competência residual da União (art. 154, II, CF-88). A PEC nº 233/2008 suprime esse re- passe e inclui os impostos residuais na base de partilha de Estados, Distrito Federal e Municípios. Por oportuno, registre-se que a União não criou nenhum imposto com base na competência residual.

5 Essa é a fonte de recursos dos fundos constitucionais FNE, FNO e FCO.

6 Percentual idêntico ao atualmente fixado para o repasse da CIDE-Combustíveis.

7 O percentual de 2,5% pode ser alterado por lei complementar, como mencionado anteriormente.

O futuro ICMS será de competência conjunta dos Estados e Distrito Fe- deral e terá legislação unificada. O Senado Federal fixará suas alíquotas, inclu- sive uma alíquota padrão, e aprovará ou rejeitará as propostas do “novo CON- FAZ”⁸ de enquadramento das mercadorias e serviços às alíquotas⁹. Estados e Distrito Federal não poderão estabelecer normas autônomas, exceção feita às leis estaduais, que reduzam ou elevem as alíquotas de determinadas mercado- rias e serviços, escolhidos por lei complementar.

Nas operações interestaduais, o produto da arrecadação pertencerá ao Estado de destino da mercadoria ou serviço, mas o imposto eqüivalente a uma alíqüota de 2% ficará com o Estado de origem, exceto se a mercadoria ou serviço for tributada por alíquota inferior a essa, hipótese em que o imposto ficará integralmente com o Estado de origem, ou se a operação envolver petróleo, lubrificantes ou combustíveis dele derivados e energia elétrica, hipótese em que o imposto ficará integralmente com o Estado de destino¹⁰.

O atual ICMS sofrerá as seguintes alterações entre os 2º e 7º anos subseqüentes ao da promulgação da Emenda:

a) as alíquotas interestaduais, hoje fixadas em 7% (em operações que te- nham como origem os Estados das Regiões Sul e Sudeste e como destino o Espírito Santo ou os Estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste) e de 12% (demais operações interestaduais), serão reduzidas até que ambas atinjam o percentual unificado de 2%, no 7º ano subseqüente à promul- gação da Emenda (art. 3º, I, da PEC);

b) o prazo de aproveitamento dos créditos relativos a aquisições de bens para o ativo permanente será reduzido, gradativamente, dos atuais 48 meses para 8 meses no 7º ano subseqüente à promulgação da Emenda (art. 3º, III, da PEC);

c) os Estados e o Distrito Federal perderão o direito ao FPE, FER e FNDR caso estabeleçam benefício fiscal irregular do ICMS – “guerra fiscal” – (art. 10 da PEC).

B) Vinculações dos impostos estaduais

O percentual (12%) fixado pela Emenda Constitucional nº 29/2000 para a vinculação de receitas estaduais às ações e serviços públicos de saúde não foi alterado mas, na sua base de cálculo, o atual ICMS e o Fundo IPI-Exportações serão substituídos pelo futuro ICMS e pelo FER, respectivamente (art. 198, §

8 Entenda-se por “novo CONFAZ” o órgão que substituir o CONFAZ após a implementação do futuro ICMS.

9 Sobre a sistemática de fixação das alíquotas do novo ICMS, ver ítem IV-4, à frente.

10 Sobre a tributação do petróleo, seus derivados e energia elétrica, ver item IV-5, à frente.

2º, II e III, CF-88).

Com respeito à vinculação das receitas estaduais às despesas com ensino, o percentual não foi modificado (25%) e, devido à redação vigente da Constitui- ção, as substituições acima são realizadas automaticamente, e sem necessidade de alteração do Texto Constitucional.

As alterações constitucionais mencionadas nesse ítem produzem efeitos a partir de 1º de janeiro do 2º ano subseqüente ao da promulgação da Emenda.

C) Partilha das receitas estaduais

Os percentuais de transferências de receitas dos impostos estaduais para os Municípios mantiveram-se inalterados: 25% do ICMS e 50% do IPVA.

Em relação às transferências da União para os Estados, os Municípios passam a contar com 25% do FER, que substitui o Fundo IPI-Exportações, e com 25%

da destinação que substitui a CIDE-Combustíveis (art. 159, §§ 3º e 4º, CF-88).

As alterações constitucionais mencionadas nesse item produzem efeitos a partir de 1º de janeiro do 2º ano subseqüente ao da promulgação da Emenda (art. 12, I, da PEC).

3) Municípios

A) Tributos municipais

A PEC nº 223/2008 não propõe alterações nos tributos municipais.

B) Vinculações das receitas municipais

Em relação à vinculação às ações e serviços públicos de saúde, não há alte- ração no percentual (25%) fixado na Emenda Constitucional nº 29/2000, mas quanto à base de cálculo, a parcela dos Municípios no FER substitui a parcela no Fundo IPI-Exportações dada a extinção deste (art. 198, § 2º, III, CF-88).

Com respeito à vinculação das receitas municipais às despesas com ensino, o percentual não foi modificado (25%) e, devido à redação vigente da Cons- tituição, a substituição acima mencionada é realizada automaticamente, sem necessidade de alteração do Texto Constitucional.

As alterações constitucionais mencionadas nesse ítem produzem efeitos a partir de 1º de janeiro do 2º ano subseqüente ao da promulgação da Emenda (art. 12, I, da PEC).

C) Partilha das receitas municipais

A distribuição da parcela (25%) do ICMS entre os Municípios será alte- rada. Pela sistemática vigente, 75% da distribuição deve ser feita com base no

valor adicionado e 25% com base em critérios fixados em lei estadual. A PEC 233/2008 estabelece que 75% da distribuição seja feita com base em parâme- tros fixados por lei complementar. Os restantes 25% continuam reservados à lei estadual (art. 158, parágrafo único, I, CF-88)¹¹.

II. Detalhamento dos principais pontos da proposta 1) IVA-F

O IVA-F, como já mencionado, incide sobre “operações com bens e prestações de serviços” e pretende substituir a arrecadação do COFINS, PIS e CIDE-Combustíveis (tributos sobre faturamento) e a contribuição do Salário- Educação (tributo sobre a folha de pagamento).

O novo imposto tem sistemática de apuração não cumulativa, incide sobre importações a qualquer título, mas as operações de exportação estão imunes à cobrança. garante-se ao exportador o integral aproveitamento do imposto pago nas operações anteriores.

A alíquota é aplicada “por dentro”, uma vez que o IVA-F integra sua pró- pria base de cálculo.

O IVA-F não se submete ao princípio da anterioridade anual, podendo ser instituído ou majorado no próprio exercício financeiro da publicação da respectiva lei¹². Além disso, se o instrumento da instituição ou majoração for a medida provisória, não há necessidade de que ela seja convertida em lei antes do último dia do ano. Contudo, o tributo fica sujeito à anterioridade nonage- simal, podendo ter sua cobrança instituída ou majorada apenas após 90 dias contados da data da publicação da lei.

Para fins de incidência do novo tributo, a PEC nº 233/2008 equipara a prestação de serviço toda e qualquer operação distinta da circulação ou transmissão de bens.

2) Desoneração da folha de pagamento

Caso aprovada a Emenda, a partir de 1º de janeiro do 2º ano subseqüente ao da sua promulgação, fica extinta a contribuição do Salário-Educação, atu- almente cobrada das empresas mediante imposição de alíquota de 2,5% sobre a folha de pagamento.

Além disso, a PEC 233/2208 insere no Texto Constitucional alternati- vas à tributação sobre a folha de pagamento. Nesse sentido, parcela da con-

11 A vigência e a eficácia da nova redação para o art. 158, parágrafo único, I, CF-88, serão objeto de comentário mais à frente.

12 Sobre o princípio da anterioridade, relativamente ao IVA-F, ver item IV-3, à frente.

tribuição do empregador ao RGPS poderá ser substituída por adicional do IVA-F. Com o mesmo objetivo, lei poderá estabelecer contribuição sobre o faturamento ou resultado do negócio das agroindústrias, produtores rurais, consórcios e cooperativas rurais e associações desportivas. Finalmente, entre os 2º e 7º anos subseqüentes ao da promulgação da Emenda, se prevê a redução gradativa da alíquota da contribuição do empregador sobre folha de pagamen- to, ficando o Poder Executivo obrigado a enviar o respectivo projeto de lei ao Congresso Nacional no prazo de 90 dias após a promulgação da Emenda.

3) Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional

O FNDR é criado com o objetivo de oferecer aos Estados e Distrito Federal instrumentos de política industrial em lugar da “guerra fiscal” que se pretende acabar por meio da redução de alíquotas interestaduais do atual ICMS e da cria- ção do futuro ICMS. O novo Fundo absorve a atual destinação de recursos para o FNE, FNO e FCO (3% do IR e IPI).

Cabe a lei complementar definir as regras de aplicação e distribuição do FNDR, que possui três destinações (art. 161, IV, “a”, “b”, “c”, CF-88):

a) financiamentos ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, que contará com, no mínimo, 80% do FNDR no 2º ano subseqüente à promulgação da Emenda, piso que será reduzido anual- mente até atingir 60% a partir do 8º ano subseqüente à promulgação;

b) programas de desenvolvimento econômico-social das áreas menos de- senvolvidas do país;

c) fundos de desenvolvimento estaduais e distrital para investimento em infra-estrutura e concessão de incentivos ao setor produtivo, cujos recur- sos ficam excluídos das vinculações constitucionais impostas a Estados e Distrito Federal.

Enquanto não publicada a lei complementar acima referida, os recursos do FNDR serão distribuídos da seguinte forma (art. 7º, § 1º, I a III, da PEC):

a) financiamentos ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste por meio das instituições financeiras regionais: 72,9%;

b) Fundo de Desenvolvimento do Nordeste¹³: 16,2%;

13 Nos termos da MP nº 2.156-5/2001.

c) Fundo de Desenvolvimento da Amazônia¹⁴: 10,9%.

A fonte de recursos do FNDR será equivalente a 4,2% no início da sua vigên- cia (2º ano subseqüente à promulgação da Emenda), percentual que se eleva em 0,1 p.p. ao ano até atingir 4,8% a partir do 8º ano subseqüente à promulgação da Emenda (art. 7º, I a VII, da PEC). Ambos os percentuais serão aplicados sobre 49,7%¹⁵ do IR, IPI, IVA-F e sobre 100% do IGF e impostos residuais.

No início da vigência do FNDR, fica assegurada a destinação de, no míni- mo, 99% dos recursos às Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, percentual que se reduz em 1 p.p. ao ano até atingir 95%, aplicável a partir de 6º ano da promulgação (art. 7º, § 3º, I a V, da PEC).

É previsto tratamento favorecido ao semi-árido nordestino na destinação de recursos do FNDR (art. 161, § 2º, CF-88).

4) Fundo de Equalização de Receitas

O FER é criado com o objetivo de recompor eventuais perdas de receitas do ICMS com a promulgação da Emenda, bem como compensar Estados, Distrito Federal e Municípios pela desoneração do tributo sobre exportações e investi- mentos, substituindo o Fundo IPI-Exportações, a compensação da “Lei Kandir”

e os auxílios financeiros para o fomento às exportações (art. 159, II, “d”, CF-88 e art. 13, I, “f”, da PEC).

O FER conta com recursos correspondentes a 1,8% aplicados sobre 49,7%¹⁶ do IR, IPI, IVA-F e sobre 100% do IGF e impostos residuais, caben- do à lei complementar estabelecer as regras de entrega e critérios de rateio. Os Estados repassam 25% dos valores recebidos aos seus Municípios, que dividem o montante entre si e de acordo com as regras de partilha do ICMS (art. 159,

§ 3º, CF-88).

Lei complementar, cujo projeto será enviado pelo Poder Executivo em até 180 dias após a promulgação da Emenda, definirá fontes adicionais de recursos para o FER (art. 5º da PEC).

Até o 8º ano subseqüente à promulgação da Emenda (art. 5º, §§ 1º e 3º, da PEC):

14 Nos termos da MP nº 2.157-5/2001.

15 Até que lei complementar altere os percentuais vinculados às ações na áreas de combustíveis/trans- portes e de educação.

16 Até que lei complementar altere os percentuais vinculados às ações na áreas de combustíveis/trans- portes e de educação.

• os recursos do Fundo serão distribuídos conforme critérios vincu- lados às exportações, – aplicados decrescentemente, e critérios vincula- dos às perdas de receitas do ICMS decorrentes da aprovação da Emenda, também serão aplicados crescentemente;

• os Estados (inclusive o Distrito Federal) que apresentarem redução da arrecadação do ICMS em decorrência da aprovação da Emenda receberão repasse do FER, no mínimo igual ao montante recebido a título de Fun- do IPI-Exportações, “Lei Kandir” e auxílios financeiros para fomento às exportações no 1º ano subseqüente à promulgação da Emenda.

Do 9º ano ao 15º ano subseqüentes à promulgação da Emenda, Estados e Distrito Federal não receberão menos do que venham a receber no 8º ano sub- seqüente à promulgação da Emenda (art. 5º, § 4º, da PEC).

Não são consideradas perdas de receitas as reduções de arrecadação que possam ser compensadas por aumentos de alíquota do futuro ICMS, mediante aprovação de lei ordinária estadual (art. 5º, § 2º, da PEC).

Até a entrada em vigor da lei complementar que defina fontes adicionais, o FER será distribuído a Estados e Distrito Federal de acordo com suas ex- portações de produtos industrializados, não cabendo a nenhuma unidade da Federação parcela superior a 20% do total, regra idêntica a do atual Fundo IPI- Exportações (art. 5º, § 7º, da PEC).

Os Estados e o Distrito Federal somente terão direito aos recursos do FER caso implementem as medidas necessárias à emissão eletrônica de do- cumentos fiscais e a contabilidade fiscal e comercial, por meio de escritura- ção digital (art. 5º, § 5º, da PEC).

5) Fundos e vinculações relativas à Educação

Como mencionado anteriormente, a contribuição do Salário-Educação será extinta a partir de 1º de janeiro do 2º ano subseqüente à promulgação da Emen- da (art. 8º da PEC). Em seu lugar, estabelece-se vinculação de recursos para a Educação Básica equivalentes a 2,3% da arrecadação do IR, IPI e IVA-F, poden- do a lei complementar alterar o referido percentual¹⁷ (arts. 159, I, “c”, 2, e 212,

§ 5º, CF-88, c/c art. 6º, II, da PEC).

Caso se verifique que, no último ano de cobrança do Salário-Educação, o percentual de 2,3% ficou inferior à razão entre a receita dessa contribuição e a soma das receitas da COFINS, PIS, CSLL, CIDE-Combustíveis e da própria

17 As vinculações para Educação Básica e para ações na área de combustíveis/transportes devem res- peitar o limite global de 4,8% do IR, IPI e IVA-F.

contribuição para o Salário-Educação, tal percentual será igualado à referida razão por lei complementar (art. 6º, § 2º, da PEC).

Em relação à vinculação dos impostos federais para manutenção e desen- volvimento do ensino, opera-se a seguinte modificação. A regra vigente é de aplicação de 18% sobre a arrecadação dos impostos cobrados pela União – IR, IPI, ITR, IOF, I-Importação e I-Exportação –, descontadas as transferências constitucionais a Estados, Distrito Federal e Municípios (redução de 48% do IR e 58% do IPI¹⁸).

Caso aprovada a Emenda, o percentual de 18% será aplicado sobre uma base bruta maior devido à inclusão do IVA-F. No entanto, além das transfe- rências constitucionais a Estados, Distrito Federal e Municípios, serão também excluídas da base de cálculo as novas destinações criadas pela PEC nº 233/2008 que, como visto, perfazem 50,3% da arrecadação do IR, IPI e IVA-F¹⁹ (art. 212,

§ 1º, II, CF-88).

O FUNDEB também sofre adaptações. O percentual de 20% não é modi- ficado mas, na sua base de cálculo, o atual ICMS é substituído pelo novo ICMS e o Fundo IPI-Exportações, pelo FER (art. 60, ADCT).

A redação da DRU é modificada para manter os recursos da destinação que substitui o Salário-Educação integralmente aplicados nas ações de Educação Básica, tal como ocorre hoje com a referida contribuição (art. 76, ADCT).

6) Vinculações para a Seguridade Social

Como já visto, devido à extinção da CSLL e COFINS, a PEC nº 233/2008 estabelece vinculação de 38,8% das receitas do IR, IPI e IVA-F para o financia- mento da Seguridade Social.

As contribuições do empregador e do empregado são mantidas com a vincu- lação das receitas para pagamento dos benefícios do RGPS, na forma atualmente vigente. Parcela da contribuição do empregador sobre a folha de pagamentos poderá ser substituída por adicional do IVA-F, caso em que os respectivos recur- sos terão a mesma destinação finalística (art. 195, § 3º, CF-88), o que também acontece no caso de implementação da contribuição da agroindústria, produtor rural, consórcios e cooperativas rurais e associações desportivas sobre o fatura- mento ou resultado do negócio (art. 195, § 2º, CF-88).

18 As transferências do ITR e IOF-Ouro são praticamente desprezíveis em termos agregados.

19 Um detalhe é que, enquanto vigorar a DRU, a base de cálculo da vinculação para manutenção e desenvolvimento do ensino será reduzida em apenas 80% do valor da destinação que substitui o Salário-Educação (2,5% do IVA). Além disso, lei complementar pode alterar os percentuais das vinculações que substituem a CIDE-Combustíveis e Salário-Educação como já visto anteriormente.

Com respeito às vinculações às ações de Saúde, a PEC prevê algumas altera- ções no Texto Constitucional. Os percentuais aplicáveis a Estados e Municípios, de 12% e 15% respectivamente, continuam vigentes até a regulamentação da Emenda Constitucional nº 29/2000. Porém, a base de cálculo da vinculação das receitas estaduais foi alterada, com a inclusão do novo ICMS e do FER, e a exclu- são do Fundo IPI-Exportação e das parcelas em eventuais impostos residuais (art.

198, § 2º, II, CF-88). A base de cálculo da vinculação das receitas dos Municípios aos mesmos fins foram incluídas as suas parcelas (25%) no FER e excluídas as parcelas (25%) no Fundo IPI-Exportação (art. 198, § 2º, III, CF-88).

As regras vigentes para a destinação de recursos à saúde por parte da União não foram alteradas. Como o parâmetro básico está mantida a variação do PIB nominal até a regulamentação da referida Emenda Constitucional nº 29/2000.

O PASEP é mantido como fonte de recursos para o pagamento do seguro- desemprego e do abono salarial, mas o PIS é substituído por vinculação de 6,7% do IR, IPI e IVA-F, recursos que servirão de base para o repasse de 40% para programas de desenvolvimento a cargo do BNDES (arts. 159, I, “b”, e 239, CF-88).

A partir de 1º de janeiro do 8º ano subseqüente ao da promulgação da Emenda, ficarão extintos os adicionais de até 2 p.p. do ICMS sobre produtos supérfluos, cujos recursos são destinados a Fundos de Combate à Pobreza (art. 13, II, “b”, da PEC).

7) Novo ICMS:

O novo ICMS vigorará a partir de 1º de janeiro do 8º ano subseqüente ao da promulgação da Emenda (art. 155-A, CF-88, e arts. 12, II, e 13, II, “a” da PEC). Ele mantém várias características do imposto atualmente cobrado: siste- mática de apuração não cumulativa, incidência nas importações, imunidade nas exportações – com garantia de aproveitamento de crédito por parte do exporta- dor, não incidência sobre rádio e televisão gratuitas, cobrança “por dentro” com o próprio imposto compondo sua base de cálculo, entre outras.

Porém, a PEC nº 233/2008 prevê substanciais diferenças entre o atual e o futuro ICMS.

O novo imposto será de competência conjunta dos Estados e Distrito Federal, sendo implementado mediante lei complementar cuja iniciativa será, exclusivamente, do Presidente da República ou de 1/3 dos Senadores, desde que representantes de todas as Regiões do País, ou de 1/3 dos Governadores ou das Assembléias Legislativas – com aprovação por maioria relativa –, desde que estejam representadas todas as Regiões do País²⁰.

20 Sobre o poder de iniciativa da lei complementar do novo ICMS, ver item IV-2, à frente.

O novo ICMS possuirá legislação unificada. Os Estados e o Distrito Fede- ral não podem estabelecer normas autônomas, exceção feita à lei estadual que reduza ou eleve alíquotas de determinadas mercadorias e serviços especificados em lei complementar.

O Senado Federal fixará, por resolução, as alíquotas nacionais do futu- ro ICMS estabelecendo, inclusive, uma alíquota padrão. As alíquotas podem ser diferenciadas por quantidade ou tipo de consumo da mercadoria. O novo CONFAZ deverá enviar ao Senado projetos de resolução contendo listas de mercadorias e serviços e respectivas alíquotas. O Senado aprovará ou rejeitará as sugestões do novo CONFAZ, incidindo a alíquota padrão sobre mercadorias e serviços que não constarem da lista ou cujas alíquotas tenham sido rejeitadas²¹.

Nas operações interestaduais, o Estado de destino da mercadoria ou serviço ficará com o produto da arrecadação do imposto, permanecendo com o Estado de origem arrecadação equivalente a uma alíquota de 2%. Se a mercadoria ou serviço for tributada por alíquota inferior a esse percentual, o imposto ficará integralmente com o Estado de origem; se a operação envolver petróleo, lu- brificantes ou combustíveis dele derivados e energia elétrica, o imposto ficará integralmente com o Estado de destino²². Nos termos de lei complementar, a cobrança do imposto poderá ser feita no Estado de origem, mas os recursos pertencerão ao Estado de destino e serão repassados por meio de câmara de compensação entre os Estados. Caso implementada a referida câmara, um per- centual do ICMS total poderá ser utilizado para liquidação das obrigações rela- tivas às operações interestaduais.

O novo CONFAZ será responsável pela edição da legislação unificada do novo ICMS. Também poderá, conforme regras definidas em lei complementar, estabele- cer incentivos fiscais, que serã uniformes para todo o território nacional. Estabele- cerá, ainda, regras de controle e fiscalização extraterritorial, além de desempenhar outras atribuições que lhe sejam determinadas por lei complementar²³.

Além de instituir o novo ICMS, a lei complementar permanecerá sendo o instrumento legal competente para estabelecer as linhas básicas de sua cobrança, definindo fato gerador, contribuinte, base de cálculo, local da operação, regras de aproveitamento e compensação de crédito, substituição tributária, compe- tência e forma de funcionamento do novo CONFAZ etc.

Adicionalmente, lei complementar poderá estabelecer benefícios fiscais rela-

21 Sobre a determinação das alíquotas do novo ICMS, ver item IV-4, à frente.

22 Sobre a tributação do petróleo, seus derivados, e energia elétrica, ver item IV-5, à frente.

23 Sobre as atribuições do novo CONFAZ, ver itens IV-4 e IV-7, à frente

cionados a regimes aduaneiros especiais e incentivos a micro e pequenas empre- sas, além de disciplinar o processo administrativo fiscal de exigência do imposto e dispor sobre sanções a Estados e o Distrito Federal (inclusive seus agentes), no caso de descumprimento das normas do novo tributo, especialmente daquelas voltadas para coibir a “guerra fiscal”²⁴.

Nesse particular (cumprimento da legislação do futuro ICMS), autoriza-se a intervenção da União caso o Estado ou Distrito Federal retenha parcela do ICMS pertencente a outra entidade da Federação²⁵.

Durante os dois primeiros anos de cobrança, o novo ICMS não se submete à anterioridade anual nem à nonagesimal²⁶. Nesse período, as normas que majo- rem sua cobrança produzem efeitos após 30 dias da sua publicação²⁷.

8) Modificações no atual ICMS

O atual ICMS vigerá até 31 de dezembro do 7º ano subseqüente ao da pro- mulgação da Emenda (art. 13, II, “a”, da PEC). A estrutura de cobrança vigente é preservada, exceto em relação aos pontos que se seguem.

As alíquotas aplicáveis às operações interestaduais serão reduzidas gra- dativamente nos sete primeiros anos subseqüentes ao da promulgação da Emenda, como descrito no item I-2-A desta Nota (art. 3º, I, “a” a “f ”, da PEC). Lei complementar poderá estabelecer a cobrança do ICMS no Estado de origem, desde que respeitada a partilha do imposto decorrente da referida queda de alíquotas interestaduais (art. 3º, II, da PEC).

O prazo para aproveitamento do crédito relativo às aquisições de bens do ativo permanente, atualmente fixado em 48 meses, sofrerá reduções anuais (de 4 ou 8 meses), até atingir 8 meses, a partir de 7º ano subseqüente ao da publicação da Emenda (art. 3º, III, “a” a “f”, da PEC).

As unidades da Federação que estabeleçam incentivos fiscais irregulares (“guerra fiscal”) perdem o direito às transferências de recursos do FPE, do FER e da parcela do FNDR destinada a fundos de desenvolvimento estaduais (art.

10 da PEC).

9) Outras medidas

A PEC nº 233/2008 prevê, ainda:

24 Sobre as sanções a serem aplicadas em caso de descumprimento das normas do novo ICMS, ver item IV-6, à frente.

25 Sobre a intervenção em caso de retenção indevida do novo ICMS, ver item IV-1, à frente

26 Art. 150, III, “b” e “c”, da CF-88, atualmente em vigor

27 Sobre a produção de efeitos da norma majoradora do novo ICMS, ver item IV-8, à frente

a) estabelecimento de limites e mecanismos de ajustes da carga tributária, relativamente ao IR, ao IVA-F e ao novo ICMS, a serem fixados por lei complementar (art. 9º da PEC);

b) possibilidade de concessão de isenções heterônomas, ou seja, isenções concedidas pela União relativamente a tributos estaduais e municipais, por meio da aprovação de acordos internacionais (art. 151, parágrafo úni- co, CF-88);

c) alteração das atribuições do Superior Tribunal de Justiça, que será a úl- tima instância de interpretação e homogeneização da legislação do novo ICMS (art. 105, III, “d”, CF-88).

III - Fundamentos da proposta

Como de praxe, a PEC nº 233/2008 veio acompanhada da respectiva ex- posição de motivos (EM nº 61/MF). Adicionalmente, o Ministério da Fazenda elaborou uma cartilha explicativa sobre a proposta de Reforma Tributária. Nes- ta seção, serão expostas as avaliações, informações, estimativas e compromissos contidos nessas peças acessórias à proposta de emenda à Constituição.

1) Objetivos da Reforma Tributária

Segundo o Governo Federal, o momento atual seria propício à aprovação da Reforma Tributária pelos seguintes motivos:

• a economia experimenta um período de crescimento, com impactos positivos sobre a arrecadação, e, assim, há maior possibilidade de redução da carga tributária ou compensação de eventuais prejuízos dos entes fede- rativos;

• a “guerra fiscal” teria se exaurido como instrumento de atração de investimentos;

• a implantação da nota fiscal eletrônica possibilitaria criar novas solu- ções para o ICMS, bem como integrar efetivamente a

atuação dos fiscos.

A Reforma Tributária proposta teria como objetivos:

• simplificação e desburocratização do sistema tributário;

• redução do número de tributos e do custo de cumprimento das obrigações tributárias;

• aumento da formalidade;

• distribuição mais eqüitativa da carga tributária;

• eliminação das distorções da estrutura tributária;

• diminuição do custo dos investimentos e das exportações;

• eliminação da “guerra fiscal”;

• redução do custo tributário para as empresas formais;

• melhoria das relações federativas;

• aperfeiçoamento da política de desenvolvimento regional.

Expõem-se, a seguir, as razões pelas quais o Governo Federal entende que a aprovação da PEC nº 233/2008 atingiria esses objetivos.

A) Simplificação dos tributos

O Ministério da Fazenda afirma que, com a aprovação da Reforma, haverá uma significativa redução na complexidade da tributação sobre bens e serviços, uma vez que o IVA-F substituiria as quatro contribuições extintas (COFINS, PIS, CIDE-Combustíveis e Salário-Educação). Já o novo ICMS consolidaria numa única regulamentação o imposto que hoje é regido por 27 legislações estaduais. Além disso, o novo ICMS passaria a contar com “um sistema de pesos e contrapesos entre a preocupação do Confaz com a preservação da receita e a preocupação do Senado em não aumentar a carga tributária”.

O IPI foi mantido, mas o Governo acena com uma simplificação drástica do imposto, que passaria ser utilizado como tributação seletiva sobre bebidas e fumo e como instrumento de política industrial (Lei de Informática) e de polí- tica regional (Zona Franca de Manaus).

Também a tributação dos lucros seria simplificada com a absorção da CSLL pelo IRPJ.

B) Eliminação da cumulatividade dos tributos

Sobre a incidência cumulativa de alguns tributos nacionais, o Governo afirma que ela acarreta a “organização ineficiente da estrutura produtiva, o aumento do custo dos investimentos e das exportações e o favorecimento às importações”.

A cumulatividade remanescente do sistema tributário foi estimada em 2%

do PIB, nos seguintes termos²⁸:

28 Todas as estimativas e tabelas constantes desta seção foram extraídas da cartilha explicativa da PEC nº 233/2008, elaborada pelo Ministério da Fazenda.

Incidências Cumulativas Tributos cumulativos /

Créditos não compensados

Arrecadação (R$ bilhões)

Impacto

(R$ bilhões) % PIB

ISS 15,3 9,9 0,40%

CIDE-Combustíveis 7,8 3,9 0,20%

ICMS (créd não compensado) - 17,0 0,70%

PIS/COFINS (créd não compensado) - 13,0 0,60%

Total - 43,8 1,90%

Fonte: MF.

A extinção da CIDE-Combustíveis, bem como a criação do IVA-F e do novo ICMS, implicariam uma forte redução na cumulatividade do sistema. A exposição de motivos destaca ainda que, na regulamentação do IVA-F, “será pos- sível desonerar completamente o investimento, através da concessão de crédito integral e imediato para a aquisição de bens destinados ao ativo permanente”. O Ministério da Fazenda aventa, também, a dedução de créditos fiscais relativos a bens e serviços que não são diretamente incorporados ao produto final (“bens de uso e consumo”), “eliminando assim mais uma importante fonte de cumula- tividade remanescente nos tributos”.

Todavia, é conveniente registrar que a PEC trata do IVA-F de forma bas- tante sintética (apenas oito dispositivos contidos no art. 153, VIII e §§ 6º e 7º, CF-88), não havendo menção às possibilidades acima descritas, que, portanto, dependerão das leis, complementar e ordinária, que regulamentarem o novo imposto federal.

C) Desoneração dos investimentos

Sobre o impacto dos tributos nos investimentos, é lembrado que o adqui- rente de um bem de capital não pode descontar imediatamente o respectivo cré- dito na apuração nem do ICMS e nem do PIS/COFINS, fato que sobrecarrega o empresário com um custo financeiro extra. Segundo estimativa do Governo, para as empresas mais saudáveis (líquidas), que aplicam no mercado financeiro²⁹, esse custo equivaleria a um sobrepreço de 2,6% no valor da máquina; se a empresa toma recursos no mercado, mas tem acesso a linhas de crédito mais baratas³⁰, o sobrepreço seria de 5,3%; se a empresa somente tem acesso a linhas de crédito

29 Aplicação com remuneração pela Taxa SELIC (11,25% aa).

30 Crédito de capital de giro (27,9% aa).

mais caras³¹, o sobrepreço seria de 8,2%.

Para reduzir tal custo, o prazo para o aproveitamento dos créditos do ICMS seria reduzido, gradualmente, de 48 para 8 meses. Já para o PIS/COFINS esse prazo, que atualmente é de 24 meses, poderia ser transformado em desconto imediato e integral na futura regulamentação do IVA-F.

Necessário registrar que, de fato, os custos do ICMS sobre os investimentos serão reduzidos imediatamente com a aprovação da PEC, mas a desoneração dos custos do IVA-F dependerão da legislação infraconstitucional, como visto no item anterior.

D) Desoneração da tributação sobre folha de pagamentos

Para o Governo, a tributação sobre folha de pagamentos é excessiva, sendo estimada em algo entre 42,3% e 50,8%, conforme mostra o quadro a seguir:

Tributos incidentes sobre a folha de pagamentos (% do salário)

Tributo Mínimo Máximo

Contribuição Previdenciária 20,00%

Seguro de acidentes de Trabalho 0,50% 6,00%

Sistema “S” / SEBRAE 3,10%

Salário Educação 2,50%

Outros (INCRA) 0,20%

Total sem FGTS 26,30% 31,80%

FGTS 8,00%

Total com FGTS 34,30% 39,80%

Empregado (contribuição previdenciária) 8,00% 11,00%

Total 42,30% 50,80%

Fonte: MF.

Esse fato prejudicaria a competitividade das empresas brasileiras, estimularia a informalidade e acarretaria uma baixa cobertura previdenciária³², sendo a causa de um círculo vicioso, com cobrança excessiva sobre aqueles que pagam corretamente a contribuição, o que os induziria à informalidade, exigindo-se elevação da tribu- tação sobre os que continuam a recolher a contribuição, e assim por diante.

Para reduzir a tributação sobre folha de pagamentos, além da extinção

31 Crédito de conta garantida (58,8% aa).

32 Segundo o MF, cerca de 51% dos trabalhadores ocupados não contribuem para a Previdência Social.

do Salário-Educação, o Governo compromete-se com a redução da contri- buição do empregador para o RGPS, cuja alíquota seria reduzida de 20%

para 14%, ao ritmo de um ponto percentual por ano. O impacto das duas medidas seria uma desoneração equivalente a 8,5% do valor da folha de salários das empresas.

Oportuno lembrar que a aprovação da PEC, por si só, garante a desonera- ção de 2,5% sobre a folha de pagamentos, devido à extinção do Salário-Edu- cação. Porém, a queda na alíquota da contribuição do empregador, aventada pelo Ministério da Fazenda na cartilha, não consta expressamente do texto da PEC. Há apenas um compromisso de o Poder Executivo remeter, em 90 dias, projeto de lei com redução de alíquotas, sem especificação de percentuais.

E) Desoneração da cesta básica

A criação do IVA-F e do novo ICMS, segundo o Governo, abriria a opor- tunidade de revisão da tributação dos produtos da cesta básica e de desoneração dos itens essenciais de consumo das classes de menor renda.

Deve ser registrado que a referida desoneração teria que ser efetua- da pela legislação infraconstitucional, uma vez que os dispositivos cons- titucionais relativos aos citados impostos não faz qualquer referência aos produtos da cesta básica. No IVA-F, não há menção ao princípio da tri- butação segundo a essencialidade do produto. Idem em relação ao novo ICMS, existindo, porém, previsão de: alíquotas diferenciadas em função da quantidade ou do tipo de consumo da mercadoria (art. 155-A, § 2º, IV, CF-88); reduções de alíquotas por lei estadual, relativamente a produtos determinados por lei complementar (art. 155-A, § 2º, V, CF-88); isenções concedidas pelo novo CONFAZ, desde que uniformes nacionalmente (art.

155-A, § 4º, I, CF-88).

F) Eliminação da “guerra fiscal” e das distorções na cobrança do ICMS A sistemática de cobrança do ICMS também é indicada como um entrave às exportações nacionais e à atração de investimentos. Nas operações interes- taduais, o imposto é partilhado entre os Estados de origem e o de destino³³. E, não raro, a empresa exportadora estabelecida em determinado Estado adquire insumos em outra unidade da Federação. Como a exportação é imune do paga-

33 Nas operações interestaduais, a alíquota normal é de 12%, ficando o imposto com o Estado de origem. Quando a operação tem como origem os Estados da Região Sul e Sudeste, exceto o Espírito Santo, e como destino os demais Estados da Federação, inclusive o Espírito Santo, a alíquota inte- restadual é de 7%. A alíquota usual do ICMS para as operações internas é de 17%, pertencendo ao Estado de destino o imposto relativo à revenda da mercadoria, descontado o crédito correspondente à operação interestadual.

mento do imposto, o Estado de domicílio do exportador resistiria em restituir créditos de ICMS que foram recolhidos ao caixa de outros Estados, gerando um acúmulo de créditos não honrados que oneram o custo dos produtos ex- portados.

A “guerra fiscal”, por sua vez, teria “produzido uma verdadeira anarquia tributária, gerando uma enorme insegurança para os investidores”. Um em- presário, ao decidir sobre determinado investimento, não saberia se seus con- correntes usufruem, ou não, de incentivos tributários ilegítimos. Além disso, a “guerra fiscal” no comércio atacadista, qualificada de predatória pelo Gover- no, estaria provocando um “deslocamento improdutivo de mercadorias entre Estados”³⁴, sobrecarregando ainda mais a exaurida malha viária do País. O Ministério da Fazenda também alerta para o fato de que há incentivos que favorecem as importações em detrimento da produção interna, sendo que, nesses casos, o benefício irregular pode alcançar a totalidade do ICMS³⁵.

Para os Estados mais pobres, a “guerra fiscal” teria perdido a eficácia como ins- trumento de atração de investimentos, pois os Estados mais ricos estariam se utili- zando dos mesmos expedientes. Além disso, a insegurança jurídica teria atingido até mesmo os beneficiários dos incentivos irregulares. Decisões judiciais estariam reco- nhecendo a inconstitucionalidade dos benefícios, inclusive com cobrança retroativa do imposto. Por fim, vários Estados não estariam aceitando crédito de ICMS das operações interestaduais com produtos beneficiados pela “guerra fiscal”.

Diante desse quadro, segundo o Governo, acabar com a “guerra fiscal”

entre os Estados é “um dos principais objetivos da proposta de Reforma Tri- butária” e “a forma mais segura de eliminar a guerra fiscal é modificando a cobrança do ICMS nas transações interestaduais, fazendo com que o imposto seja devido ao Estado de destino”. No entanto, não haveria como fazer essa alteração de imediato: por um lado, a adoção do princípio do destino teria forte impacto nas finanças estaduais; por outro lado, seria desaconselhável extinguir abruptamente compromissos entre os Estados e as empresas, ainda que derivados da “guerra fiscal”.

A solução seria uma transição gradual, com redução progressiva das alíquo- tas interestaduais do atual ICMS, até atingir 2%, nos seguintes termos:

34 Esse tipo de benefício depende do trânsito da mercadoria pelo Estado que o concede. A mercadoria sai do Estado produtor, passa pelo Estado que concede o benefício e volta para o Estado consumidor, que pode ser próprio Estado produtor.

35 Nos incentivos da “guerra fiscal” que alcançam a produção interna, o Estado concedente abre mão

“apenas” da sua parcela de receitas na operações interestaduais (equivalente à alíquota de 12% ou 7%

do ICMS, como visto anteriormente).

Alíquota do ICMS no Estado de Origem

Alíquota atual 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

12,0% 11,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 2,0%

7,0% 6,5% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 2,0%

Fonte: MF.

A partir do oitavo ano subseqüente ao da aprovação da Emenda, o novo ICMS seria instituído tendo o princípio do destino como um dos eixos da sua estrutura de cobrança.

Uma vantagem adicional na adoção de um período de transição no atual ICMS, em relação à criação imediata do novo ICMS, seria a de que a regula- mentação do novo imposto não teria que prever regras de recepção dos benefí- cios atualmente em vigor, o que, segundo o Governo, abriria contencioso entre os Estados e inviabilizaria a Reforma Tributária.

O Ministério da Fazenda afirma que a criação do FER é uma “garantia de que nenhum Estado será prejudicado pela Reforma.” Os critérios de distribui- ção do FER – decrescentes, em relação às exportações, e crescentes, em relação às perdas de receitas com a Reforma – teriam como objetivo “permitir que os Estados que ganham com a mudança possam contribuir parcialmente para a compensação dos eventuais perdedores”.

G) Aperfeiçoamento da política de desenvolvimento regional

Como forma de compensar o fim da “guerra fiscal”, o Governo Federal propõe alterações no atual modelo de políticas de desenvolvimento regional, com a criação do FNDR, que serviria de centro de coordenação da aplicação de recursos da nova Política de Desenvolvimento Regional.

Segundo o Ministério da Fazenda, haveria aumento nos recursos dispo- níveis, de 4,1% do IR e IPI (destinados aos atuais FNO, FNE, FCO, FDNE e FDA) para 4,8% do IR e IPI (destinados ao futuro FNDR)³⁶. Além disso, a aprovação da PEC abriria a possibilidade de se repassar até 5% do FNDR para as áreas menos desenvolvidas das Regiões Sul e Sudeste. O Ministé- rio da Fazenda ressalta, ainda, a possibilidade de se utilizar os recursos do FNDR para a implantação de investimentos estruturantes, de acordo com diretrizes estabelecidas pelo Ministério da Integração, SUDAM, SUDENE e, eventualmente, SUDECO, bem como a destinação para fundos de desen- volvimento estaduais, para investimentos em infra-estrutura e apoio ao setor

36 Nesse ponto a cartilha parece cometer um equívoco, pois o repasse previsto na PEC para o FNDR é de 4,8% do IR, IPI e IVA.

produtivo. Os projetos, segundo o Governo escolhidos tecnicamente, seriam executados e geridos por Estados, Municípios, associações de Municípios ou entidades locais, acarretando uma descentralização na aplicação dos recursos do PDR. Por fim, 60% do FNDR seriam reservados para financiamentos em condições favorecidas para o setor produtivo, nos moldes dos atuais instru- mentos de crédito (FNO, FNE, FCO, FDNE e FDA), a fim de se evitar a descontinuidade do modelo em vigor.

Para diluir os custos fiscais e amadurecer o novo modelo, a nova PDR seria implementada de forma progressiva, nas seguintes etapas³⁷:

Transição da Política de Desenvolvimento Regional (R$ bilhões 2008)

Ano 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

% base partilha destinada ao FNDR 4,2% 4,3% 4,4% 4,5% 4,6% 4,7% 4,8%

% FNDR destinado a financiamento 80,0% 76,0% 72,0% 68,0% 64,0% 62,0% 60,0%

% mínimo destinado ao N/NE/CO 99,0% 98,0% 97,0% 96,0% 95,0% 95,0% 95,0%

Valor 9,5 10,3 11 11,8 12,7 13,6 14,6

Financiamento 7,6 7,8 7,9 8,1 8,1 8,5 8,8

Invest. Estrutur./Transferências 1,9 2,5 3,1 3,8 4,6 5,2 5,8 Fonte: MF.

A PDR acima exposta seguiria melhores práticas internacionais, que pre- conizam a realização de investimentos estruturantes e a concorrência entre projetos como a fórmula mais eficiente para o desenvolvimento das regiões menos favorecidas.

H) Aprimoramento das relações federativas

Segundo o Governo, a aprovação da PEC nº 233/2008 significará um pri- meiro passo no sentido de aprimorar o modelo federativo brasileiro.

A nova base de partilha dos tributos da União com os Estados, Distrito Fede- ral e Municípios corrigiria uma antiga distorção no sistema tributário: a estreita base atual, que compreende apenas o IR e IPI. Essa seria a principal causa da cria- ção e aumento das contribuições sociais não partilhadas (COFINS, PIS, CSLL, CPMF, CIDEs, etc.). Embora fiscalmente neutra no curto prazo, a nova base de partilha – composta pelo IR, IVA-F, IPI, IGF e impostos residuais – é mais ampla e solidária, excluindo-se dela apenas a contribuição sobre folha de pagamentos e os impostos de natureza essencialmente regulatória.

37 Os valores constantes da tabela pressupõem crescimento do PIB em 5% aa.

A PEC propõe, ainda, a alteração da regra de distribuição da parcela (de 25%) do ICMS entre os Municípios. Atualmente, ¾ dessa partilha é feita de acordo com o valor agregado no território de cada Município e ¼, de acordo com lei estadual.

Essa regra causaria graves distorções na distribuição de recursos, havendo Municí- pio que recebe 138 vezes mais recursos per capita do que outros do mesmo Estado, conforme tabela apresentada pelo Ministério da Fazenda:

Transferências de ICMS para os Municípios (valores per capita ) (R$/ano, dados de 2006)

Estado Média Mediana Maior Menor Maior/Menor

Pará 133,04 81,03 826,56 21,83 37,9

Bahia 137,48 79,01 4.620,02 43,45 106,3

Goiás 274,37 215,62 1.488,85 10,94 136,1

São Paulo 446,87 358,3 8.492,43 61,44 138,2

Rio Grande do Sul 405,51 336,09 3.369,15 49,03 68,7

Fonte: MF.

É proposto, então, que ¾ da parcela do ICMS destinada aos Municípios passem a ser distribuídos entre eles de acordo com critério a serem fixados em lei complementar, conforme nova redação dada ao art. 158, parágrafo único, I, CF-88.

Embora o Ministério da Fazenda reconheça que “a mudança exigirá uma transição longa, para não comprometer a estabilidade das finanças munici- pais”, a PEC não estabelece nenhuma salvaguarda ou regra de transição para aplicação da nova regra. A nova redação do referido dispositivo constitucio- nal entra em vigor imediatamente. Porém, não haverá alteração imediata nos critérios de distribuição, uma vez que a Lei Complementar nº 63, de 11 de janeiro de 1990, que se encontra em vigor e deverá ser recepcionada caso aprovada a PEC, dispõe sobre o assunto, evidentemente, respeitando o texto atual da Constituição.

2) Neutralidade fiscal da Reforma Tributária

Segundo o Governo, a neutralidade fiscal é um dos pilares básicos da Re- forma Tributária proposta. Dessa forma, a extinção e a unificação de alguns tributos exigiram ajustes no sistema de vinculações e partilhas, de modo a não trazer qualquer modificação nos recursos destinados a Estados, Distrito Federal e Município, bem como nas destinações constitucionais para áreas específicas.

O sistema em vigor é sintetizado na tabela seguinte:

Situação atual: Valores em R$ bilhões (base 2006)

Arrecadação Destinação Sem DRU Com DRU

IR 125,8 Seguridade Social (COFINS + CSLL) 119,5 95,6

CSLL 28,0 FAT/BNDES (PIS) 20,6 16,5

Cofins 91,5 Transportes (CIDE) 7,8 6,3

PIS 20,6 Educação Básica (Sal.-Educação) 6,9 6,9

CIDE 7,8 FPE (21,5% IR + IPI) 32,9 32,9

Salário-Educação 6,9 FPM (23,5% IR + IPI) 36 36

IPI 27,4 Fundos Constitucionais (3% IR + IPI) 4,6 4,6

Total 308,0 FPEX (10% IPI) 2,7 2,7

Fonte: MF.

Como visto, com a extinção do PIS, COFINS, CIDE-Combustíveis e Salário-Educação, a incorporação da CSLL no IRPJ e a criação do IVA-F, o novo sistema de vinculações passaria a prever destinações específicas para a Seguridade Social (38,8%), FAT/BNDES (6,7%), educação básica (2,3%, podendo ser alterado por lei complementar) e ações na área de transportes (2,5%, podendo ser alterado por lei complementar), calculadas sobre a arrecadação do IR, IPI e IVA-F.

As alterações no sistema de partilha com Estados, Distrito Federal e Municípios também já foram descritas anteriormente. Os percentuais do FPE e do FPM são mantidos, são criados o FNDR e o FER e extintos o Fundo IPI-Exportações e as transferências para os Fundos Constitucio- nais. A nova base é composta pelo IR, IVA-F, IPI, IGF e impostos residu- ais, com a dedução de 50,3% do IR, IVA-F e IPI, referente às destinações específicas para a Seguridade Social, FAT/BNDES, educação básica e ações na área de transportes.

O novo modelo proposto na PEC nº 233/2008 é sintetizado na tabela abaixo:

Novo Modelo (base: 2006) (R$ bilhões)

Sem DRU Com DRU

(A) Base I: IR + IPI + IVA-F 308,0 246,4

(B) Vinculações (% de A) 154,9 125,4

Seguridade Social (38,8%) 119,5 95,6

FAT/BNDES (6,7%) 20,6 16,5

Transportes (2,5%) 7,7 6,2

Educação Básica (2,3%) 7,1 7,1

(C) Base II: (A) - (B) 153,1 153,1

(D) Partilha Federativa (% de C)

FPE (21,5%) 32,9 32,9

FPM (22,5%) 36,0 36,0

FNDR (4,8%) 7,3 7,3

FER (1,8%) 2,8 2,8

Fonte: MF.

Afirma o Governo que a neutralidade da proposta está preservada, inclusive no que diz respeito à destinação de 18% dos impostos para a educação, e que a base de partilha federativa tornar-se-á mais solidária, podendo ser ampliada no futuro pela implementação do IGF e de eventuais impostos residuais.

3) Impactos da Reforma Tributária

Segundo o Ministério da Fazenda, a presente proposta de Reforma Tribu- tária foi elaborada para corrigir as distorções do Sistema Tributário, mas com o cuidado de minimizar as resistências políticas às modificações propostas. To- dos os agentes envolvidos – empresas, trabalhadores, Estados, Distrito Federal e Município – dela se beneficiariam, arcando a União com os custos fiscais da mudança, estratégia viabilizada pelo atual ciclo de expansão da economia.

É realizada uma estimativa do impacto positivo da aprovação da Reforma Tributária sobre o crescimento da economia, em vista da desoneração da folha de pagamentos, da desoneração do investimento e da redução da cumulativida- de dos tributos. A tabela abaixo registra as estimativas sob duas hipóteses sobre o custo de capital das empresas³⁸:

Aumento do PIB Resultante da Reforma Tributária (%)

Mudanças Implementadas Custo do Capital

Hipótese A Hipótese B

Desoneração dos investimentos 2,5 3,7

Redução da cumulatividade 4,1

Extinção do Salário Educação (compensada no IVA-F) 2,6 Redução em 6% da contribuição patronal para a previdência 1,3

Total 10,9 12,2

Fonte: MF.

38 Hipótese A: todas as empresas são líquidas, com custo de capital equivalente à taxa SELIC (11,25%

aa). Hipótese B: metade das empresas satisfaz a Hipótese A e a outra metade se financia ao custo médio de empréstimos para capital de giro (27,9% aa).