Jurídico Administrativo
Princípio da legalidade
Marco crucial do Estado de Direito e, por conseguinte, de nosso regime jurídico- -administrativo, o princípio da legalidade garante que a ninguém será imposta uma obri-gação (de fazer ou de não fazer) sem prévia cominação legal, ou seja, a atuação estatal ficará circunscrita às possibilidades legalmente constituídas.
Desse modo, o administrador público jamais poderá agir contra legem ou praeter
legem, mas apenas secundum legem, de modo que a amplitude e o alcance desse princípio
fazem da atividade do agente (público) uma estrita submissão à manifestação volitiva do legislador.
Assim, o ato administrativo só é válido quando atinge o seu fim legal, ou seja, o fim submetido à lei, como melhor demonstraremos na análise do princípio da finalidade.
Princípio da finalidade
Embora muitos concebam o princípio da finalidade como consequência do prin-cípio da legalidade, na verdade a este está implícita e irremediavelmente arraigado, “pois corresponde à aplicação da lei tal qual é; ou seja, na conformidade de sua razão de ser”, consoante o que ensina Celso Antônio Bandeira de Mello (2004, p. 97).
Ou seja, não há como se depreender o comando normativo de um determinado texto legal sem se atinar para seu objetivo, seus propósitos, de modo que assim impõe-se ao administrador público que só pratique atos com finalidade pública, sob pena de des-vio de finalidade, através da sua atuação concreta, aplicando a lei “com fins diversos dos nela instituídos ou exigidos pelo interesse público”.
Princípio da moralidade administrativa
Princípio constitucional expresso e constante dos artigos 5.º, LXXIII; 37, caput; e 85, V, tem a propriedade de tornar inválidos os atos administrativos se não pautados nos princípios da boa fé e da lealdade.
Assim, deve – sempre – o administrador público agir com sinceridade e honesti-dade, não lhe sendo possível atuar com ardil, malícia ou qualquer intuito escuso, através do qual seriam maculados os direitos ou o exercício de qualquer desses pelos cidadãos.
A probidade da Administração Pública vem regulada na Lei 8.429/92.
Princípio da presunção
de legitimidade ou de veracidade
Abrange dois aspectos: de um lado, a presunção de verdade que diz respeito à certeza dos fatos e, de outro, a presunção de legitimidade, pois se a Administração Pública submete à lei, presume-se, até prova em contrário, que todos os seus atos sejam verdadeiros e praticados com a observância das normas legais.
Essa presunção é relativa (iuris tantum), admitindo prova em contrário. A conse-quência é que as decisões da Administração Pública são de execução imediata e têm a possibilidade de criar obrigações para o particular, independentemente de sua concordância.
Princípio da especialidade
Decorrência dos princípios da legalidade e indisponibilidade do interesse público. Concerne à ideia de descentralização administrativa. O Estado cria pessoas jurídicas públicas administrativas (autarquias) como forma de descentralizar a prestação de ser-viços públicos, com vistas à especialização da função. A lei que as cria estabelece com precisão as finalidades a serem atendidas.
Princípio da razoabilidade
Decorrente também do princípio da legalidade (e da finalidade, portanto), o princípio implícito da razoabilidade proíbe que a Administração atue de modo desarra-zoado, ilógico ou incongruente, ainda que haja mínima discricionariedade na sua atua-ção concreta quando da aplicaatua-ção da lei.
É a razoabilidade, conforme Lúcia Valle Figueiredo (2000, p. 47), “a relação de congruência lógica entre os motivos (pressupostos fáticos) e o ato emanado, tendo em vista a finalidade pública a cumprir”.
Deste modo, se não razoável a decisão adotada, terá infringido o princípio da finalidade, razão bastante para sua fulminação pela própria Administração ex officio ou pelo Poder Judiciário, a pedido do interessado.
Princípio da proporcionalidade
Aspecto específico do princípio da razoabilidade, através deste as providências da Administração, na consecução dos objetivos colimados na lei, somente serão válidas se observados os limites de extensão e intensidade nela previstos.
Ou seja, a atuação estatal deverá ser proporcional à medida indispensável ao atingimento do interesse público, de sorte que “o plus, o excesso acaso existente, que não milita em benefício de ninguém”, eiva a atuação de ilegalidade insanável e a torna passível de emenda judicial.
Assim, em não havendo finalidade para uma medida (ampliativa) para a Admi-nistração, estará ela viciada por inadequação à própria lei, donde se depreende a ilega-lidade de atos desproporcionais. Deve-se lembrar que a regra de proibição do excesso contém três núcleos: necessidade da medida, adequação entre os meios e fins e razoa-bilidade.
Princípio da motivação
Através deste, impinge-se ao administrador público a obrigação – inafastável – de expor as razões fáticas e jurídicas que sustentam a adoção de qualquer providência.
Compete-lhe, portanto, fundamentar todo o ato que pratica, notadamente nas hipóteses em que houver um mínimo de discricionariedade, para que se possa avaliar seu comportamento segundo os princípios anteriormente expostos. Ademais, a ausên-cia de motivação torna o ato inválido, sempre que se caracterizar como requisito indis-pensável ao ato.
Ato discricionário não motivado, portanto, é ato nulo. E mesmo o ato vinculado, no qual – em regra – bastaria a menção do fato e da norma respectiva para sua validação, pode ser perquirido em juízo, razão pela qual sua motivação é sempre um dever e uma garantia para o bom administrador.
É princípio decorrente do comando normativo existente nos artigos 1.º, II e pará-grafo único, e artigo 5.º, XXXIV, da Constituição Federal (CF). É a indicação dos pressu-postos de fato e de direito que motivaram a decisão. Teoria dos motivos determinantes: a motivação apontada pela autoridade vincula o ato administrativo e vai servir de base para o controle exercido sobre tal ato.
Princípio da impessoalidade
Da exegese desse princípio, consubstanciado no caput dos artigos 5.º e 37 da CF, extrai-se a obrigatoriedade – para a Administração Pública – de tratar a todos os administrados sem favoritismos ou perseguições; ou seja, a todos da mesma maneira indistintamente (ressalvadas suas indiscutíveis dissimilitudes). Na verdade, o princípio que expressa igualdade na Administração Pública assume de consequência uma vedação de discriminação negativa em relação a discriminações positivas. Esse seria o próprio
princípio da isonomia, descrito de outro modo, porém com o mesmo conteúdo axiológico-
-normativo, através do qual “tratar-se-ão os iguais igualmente e os desiguais na exata proporção de suas desigualdades”.
Princípio da publicidade
De compreensão imediata, o referido princípio tem por escopo garantir a trans-parência da atividade administrativa pública, de maneira a possibilitar a todos plena ciência dos atos dela emanados e o controle dela decorrente.
Ciência essa para que, em se discordando da providência adotada, sejam os órgãos competentes acionados para sua apreciação e convalidação ou nulificação, con-forme o caso.
É novamente uma garantia imposta pelo Estado Democrático de Direito, cons-titucional e expressamente prevista nos artigos 5.º, XXXIII e XXXIV, “b”, e 37, caput, da CF.
Princípio do controle judicial dos atos administrativos
Conforme o inciso XXXV do artigo 5.º da Carta Maior, “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”, de maneira que o princí-pio aí consignado tutela os cidadãos contra leis ou providências da Administração – dessa emanadas – que venham ou possam vir a determinar aludidas consequências.
Em decorrência desse princípio, todos os atos que violem ou possam violar esses direitos devem ser afastados, liminar ou definitivamente, conforme o caso, e de maneira a garantir a constitucionalidade da ação estatal. É o controle de legalidade e não de mérito.
Princípio da hierarquia
Segundo esse princípio, a Administração Pública conformar-se-ia em um todo escalonado, com inequívoca relação de subordinação entre os órgãos superiores e os
imediatamente inferiores, de sorte que competiria aos de nível hierarquicamente mais elevado controlar os atos dos inferiores, conformando sua atuação quando necessário.
Seria externação da aplicabilidade da regra das empresas privadas, no trato de seus interesses internos, como política de gestão.
A única diferença seria, por óbvio, o cumprimento a todos os demais princípios do regime jurídico-administrativo, mormente os da legalidade, da finalidade, da razoa-bilidade, da proporcionalidade e da moralidade.
Princípio do controle
administrativo ou tutela
Dito princípio, manifestamente decorrente do anterior, tem por escopo garantir a inequívoca persecução dos interesses públicos por todos os órgãos da Administração, bem como as finalidades para que foram instituídas as outras pessoas auxiliares suas.
Dito controle compreenderia, ainda, no dizer de Celso Antônio Bandeira de Mello (2004, p. 805 e ss.), o poder de manter a administração informada sobre o com-portamento desses sujeitos, autorizando investigações e, frequentemente, também escolhendo e afastando os seus dirigentes.
A Administração Pública direta fiscaliza as atividades dos entes da Administra-ção Pública indireta para garantir a observância de suas finalidades. A regra dessas enti-dades é a autonomia. A exceção é o controle; este não se presume, só pode ser exercido nos limites definidos em lei.
Princípio da autotutela
Enquanto pela tutela a Administração Pública exerce controle sobre outra pessoa jurídica por ela mesma instituída, pela autotutela o controle se exerce sobre os próprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes e inoportunos, independentemente do poder judiciário. STF, Súmula 473:
N. 473. A administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que
os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
É decorrência da legalidade, pois se a Administração Pública está sujeita à lei, cabe-lhe o controle de legalidade.
Princípio da obrigatoriedade do desempenho
da atividade pública (continuidade)
Dado serem indisponíveis os interesses públicos, por via reflexa, então, obri-gatório se fará o desempenho da atividade pública, bem como cogente também será a continuidade do serviço público.
Em assim sendo, mister apenas reconhecer que é o interesse público que deter-mina tal atuação e, em sendo a função administrativa um dever-poder operativo, nada mais resta à Administração que não garantir aspecto dinâmico ao Estado na realização dos interesses que autorizam sua criação e permanente existência.
O serviço público não pode parar. Consequências: proibição de greves nos serviços públicos essenciais, necessidade de institutos como a suplência, a delegação e a substituição para preencher as funções públicas temporariamente vagas, faculdade da Administração Pública de usar os equipamentos e instalações da empresa que com ela contrata para assegurar a continuidade do serviço público etc.
Princípio da ampla responsabilidade
do Estado por atos administrativos
Finalmente, o princípio constitucional expressamente previsto no parágrafo 6.º, do artigo 37, garante aos administrados a ampla responsabilidade objetiva do Estado por danos causados por seus agentes por atos comissivos, independentemente de dolo ou culpa. A responsabilidade é civil extracontratual por ato lícito ou ilícito, por dano moral ou material.
Contudo, nas hipóteses de omissão, aludida responsabilidade não estaria expur-gada, mas apenas condicionada à existência daqueles elementos volitivos acima mencio-nados, na forma de responsabilidade subjetiva.
É a garantia de que a Administração responderá pelos seus atos, danosos para os administrados e através dos quais os estaria prejudicando, sem qualquer lei autorizadora ou interesse público a ser efetivamente alcançado.
Eficiência
Trata-se de um dado que veio oriundo da ciência da Administração e que preza a busca do melhor resultado eficiente. Toda atividade administrativa tem que estar rela-cionada aos melhores resultados, ao melhor serviço. A ação administrativa deve ser
rápida, pronta, precisa. Existe possibilidade de haver um conflito com o princípio da legalidade, principalmente em casos em que não há disciplina legal específica a respeito, o que deve ser evitado, até porque não há hierarquia entre princípios, apenas uma sobre-posição de um em relação ao outro conforme a situação apresentada.
O artigo 22 do Código de Defesa do Consumidor (CDC) enuncia as obrigações das empresas fornecedoras de serviço, enunciando dentre elas a eficiência na prestação do serviço.
De toda sorte, a eficiência pode ser equiparada às regras de boa administração, as quais sempre estiveram presentes e nortearam a conduta do administrador, sob pena inclusive de invalidade do ato administrativo, como forma de vício em um dos elemen-tos do ato.
No âmbito da reforma administrativa da década de 1990, alterou-se a legitimação da ação administrativa, definindo-se o resultado eficiente como critério legitimador.
Princípio do devido processo legal
(contraditório e ampla defesa)
Art. 5.º [...]
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
Exigência de um processo formal regular para que sejam atingidas a liberdade e o patrimônio de quem quer que seja.
A Administração Pública, antes de tomar a decisão gravosa, deve possibilitar o contraditório e a ampla defesa, inclusive o direito de recorrer. O processo é garantia da democracia realizável pelo direito. Está positivado na Lei 9.784/99, lei do processo administrativo federal.
Princípio da segurança jurídica
Veda a aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da Adminis-tração Pública e permite que o cidadão tenha segurança nas relações que trava com ela. Está ligado à boa-fé.
Se a lei deve respeitar o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada por respeito à segurança jurídica, não é admissível que o cidadão tenha seus direitos flutuando ao sabor de interpretações jurídicas variáveis no tempo.
Memorizar os princípios expressos do caput do artigo 37 da CF e os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
