Contribuições da Brasscom para consulta pública nº 8/2015
Tomada de subsídios sobre a regulamentação da
neutralidade de rede, prevista no Marco Civil da Internet
São Paulo, 19 de maio de 2015
A Brasscom, Associação Brasileira das Empresas de Tecnologia da Informação e Comunicação, entidade que congrega seleto grupo de empresas fornecedoras de software, soluções e serviços de TIC e que tem como missão trabalhar em prol do desenvolvimento do setor, disseminando seu alcance e potencializando seus efeitos sobre a economia e o bem-estar social, congratula a Anatel pela inciativa da chamada de contribuições para Neutralidade de Rede.
É inquestionável o importante papel que a Internet tem na sociedade atual, tanto como viabilizadora de inclusão social quanto indutora de inovação e avanço tecnológico. Com efeito, a Lei 12.965 em 23 de abril de 2014 representa um importante avanço no tocante aos princípios que norteiam o papel da Internet no Brasil e ao regramento das relações jurídicas e responsabilidades entre os diversos atores sociais envolvidos. Perfilamo-nos com a sociedade brasileira ao festejar marco legal de tamanha envergadura, fazendo coro com os mais variados atores nacionais e internacionais.
Ao longo dos últimos meses, a Brasscom desenvolveu amplos debates e ouviu seus associados sobre os dispositivos sujeitos à regulamentação deste diploma legal, objetivando recomendações concretas sobre a regulamentação que sejam compatíveis com o texto e alinhadas com o futuro.
Sem embargo de futuras e mais densas contribuições, a Brasscom serve-se desta oportunidade para deitar luz sobre alguns aspectos críticos que, entendemos, demandam atenta consideração por parte desta insigne agência.
Tema 1: Prestação adequada de serviços e aplicações:
Apoiamos uma Internet aberta e os princípios de neutralidade de rede que garantam que qualquer pessoa tenha o direito à liberdade de expressão. Sob esta égide, os usuários da Internet têm o direito de: a) acessar qualquer conteúdo legal de sua escolha, b) utilizar aplicações e serviços de sua escolha, e c) utilizar qualquer dispositivo de conexão a Internet de sua escolha. Para que possam exercer tais direitos em sua plenitude, os usuários de Internet devem ter garantido o direito de receber informações claras dos seus prestadores de serviços de banda larga sobre os planos de conexão a Internet disponíveis, bem como sobre as práticas de gerenciamento de rede adotadas, tendo ainda o direito e a habilidade de verificarem que estão, de fato, recebendo os serviços contratados.
Para que os usuários possam usufruir dos serviços por eles contratados de acordo com as suas expectativas, é fundamental que os provedores de conexão à Internet possam implementar medidas de gerenciamento de tráfego razoáveis e não discriminatórias, para garantir o melhor uso das redes existentes.
Sugere-se ainda, que a regulamentação garanta a oferta de serviços especializados, ou seja, serviços de conexão, referidos não a internet pública propriamente dita, mas a serviços, aplicações ou conteúdos específicos que requeiram, em virtude de suas características técnicas, de conexão otimizada, oferecida sobre capacidade lógica distinta, que demandem funcionalidades que precisam de uma qualidade diferenciada, em toda sua extensão.
Atualmente, de acordo com a definição da União Europeia, os serviços especializados são: "os serviços eletrônicos de comunicação otimizados para seu conteúdo, aplicações ou serviços específicos, ou uma combinação desses, fornecidos por meio de capacidade lógica distinta da Internet pública, baseados em controles estritos de admissão, oferecendo funcionalidade que exija melhor qualidade de ponta a ponta, que não sejam comercializados ou utilizados como um substituto para o serviço de conexão à Internet".
Ou seja, os serviços especializados não devem ser entendidos como substituto aos serviços de conexão a Internet disponíveis ao público em geral. Ao contrário. São, por sua natureza, serviços distintos, que requerem qualidade de rede específicos. Do ponto de vista de política pública, é importante que os serviços especializados se desenvolvam de forma a não interferir na contínua robustez do serviço de acesso à Internet.
De fato, uma das crescentes tendências no desenvolvimento de novos serviços tanto para fins comerciais quanto para os consumidores é dependente de serviços especializados. Esses serviços variam de Redes Privadas Virtuais (Virtual Private Networks-VPN) a serviços especializados de redes para indústrias específicas, entre as quais saúde, smart buildings e serviços públicos. O fornecimento dos referidos serviços exige a capacidade de administração das redes, para que sejam atendidas as necessidades e funções especializadas de cada serviço específico. Por exemplo, o sistema de saúde residencial (home healthcare) conectado a um estabelecimento de saúde, através de serviço especializado, assegurando a integridade dos dados e a eficiência do serviço. Na medida em que ocorram atividades mais essenciais por meio da Internet, haverá crescimento da necessidade por serviços chamadosespecializados.
Hoje a Internet baseia-se nos “melhores esforços”, o que significa que não há garantia de seu desempenho (no que diz respeito a atrasos, jitter, etc.). Claramente, a Internet baseada nos “melhores esforços” irá continuar, e ficará cada vez melhor. Sendo essencial para oferecer banda larga a preços acessíveis para todos, inclusive à consumidores de baixa renda.
Entretanto, a Internet também deve permitir que surjam os novos serviços descritos acima, em benefício dos consumidores. Esses serviços especializados e especificados são atualmente oferecidos primordialmente por meio de redes privadas e como serviços empresariais administrados ou serviços especializados fora da Internet. Contudo, eles podem e devem ser entregues por meio da mesma infraestrutura da Internet pública, se prestados com qualidade suficiente de atendimento.
Em resumo, o gerenciamento de rede e o aperfeiçoamento de sua capacidade efetivamente maximizam a experiência do consumidor, a baixos custos. A remoção da ferramenta de gerenciamento de rede tem o potencial concreto de aumentar os custos, degradar a experiência do consumidor ou ambos.
É fundamental que o decreto regulamentador do princípio da neutralidade de rede, deixe claro que as práticas de gerenciamento de tráfego serão consideradas aceitas e razoáveis quando se destinem a:
a) Garantir a segurança e a integridade das redes,
b) Reduzir ou mitigar os efeitos de congestionamento das redes,
c) Garantir a qualidade dos serviços e aplicações tornados disponíveis aos usuários, d) Permitir a livre oferta aos usuários de serviços especializados,
e) Dar cumprimento a ordem judicial devidamente emitida no País, e
f) Priorizar serviços de emergência, sempre que tal se afigure necessário, conforme legislação existente.
Acreditamos que muito embora o estabelecimento de princípios e diretrizes a respeito do escopo de gerenciamento do tráfego seja importante, não há necessidade de elencar de maneira exaustiva os requisitos técnicos que venham a ser aceitáveis para o bom gerenciamento das redes nesta regulamentação, observado o princípio da neutralidade de rede consagrado no Marco Civil da Internet.
A identificação exaustiva dos requisitos técnicos para gerenciamento de rede em texto normativo poderá ter o efeito perverso de engessamento do processo de inovação no País, de um lado e, de outro, mostrar-se inócua em um curto espaço de tempo, justamente em decorrência do dinâmico processo de inovação da Internet.
Ressaltamos, contudo, a importância da identificação, no Decreto, do órgão competente para averiguar o cumprimento das diretrizes incorporadas no decreto para o atendimento do princípio da neutralidade de rede, estabelecido no Art. 9º do Marco Civil da Internet, observadas as competências já estatuídas em lei.
Tema 2: Relações Entre os Agentes Envolvidos
Em princípio, recomenda-se que a celebração de acordos comerciais entre os vários agentes do ecossistema da Internet seja empreendida, sem limitações ex-ante vindas por via de regulamentação.
Entendemos que, em linhas gerais, órgão competente para averiguar o cumprimento das diretrizes incorporadas no decreto para o atendimento do princípio da neutralidade de rede, estabelecido no Art. 9º do Marco Civil da Internet, terá a incumbência de fiscalizar a relação estabelecida entre esses agentes econômicos do ecossistema da Internet, de modo a adotar ferramentas regulatórias existentes ou novas, sejam técnicas, administrativas ou de controle de competição, evitar que se frustre a intenção do Marco Civil de proteger a neutralidade, de evitar e coibir eventuais gerenciamento discriminatório de tráfego, em especial aquele que venha a ser praticado pelos provedores de conexão à Internet, em razão do possível abuso na relação vertical existente entre uma operadora detentora de rede de telecomunicações e suas próprias aplicações e/ou serviços.
No que diz respeito aos acordos de acesso das redes de serviços de valor adicionado às redes de telecomunicações, mecanismos de mercado são em tese suficientes para proteger os usuários da Internet, desde que provedores de aplicações e conteúdo possam formalizar esse acesso de maneira segura, isonômica, com alta qualidade e a preços acessíveis com os provedores de conexão, por meio das diversas modalidades de acordos de tráfego, inclusive gratuitos, de
modo que o provedor de conexão não possa abusar de sua posição de controlador de acesso para favorecer, a qualquer título, provedores de aplicações.
A existência de acordos que assegurem o direito de acesso dos provedores de serviço de valor adicionado às redes de telecomunicações é benéfica para todas as partes. Acordos gratuitos de peering, por exemplo, representam uma prática padrão do setor e trazem mais eficiência para toda a Internet. Os provedores de conexão economizam em custos de tráfego e os usuários têm melhor experiência na utilização dos serviços online, tais como o acesso mais rápido a conteúdo online e a redução do tempo de processamento de vídeos sob demanda ("buffering").
Entendemos que o objetivo principal da regulamentação da neutralidade de rede é preservar a natureza essencial não-discriminatória dos protocolos da Internet, em vez de definir modelos de negócio ex-ante. Isso significa que eventuais medidas adotadas em defesa da concorrência não deveriam ser aplicadas previamente, mas apenas posteriormente. Eventual exceção ex-ante poderia, no entanto, ser implementada com o objetivo específico de evitar a exclusividade/verticalização dentro do mesmo grupo econômico que ofereça simultaneamente conectividade e aplicações atreladas a essa conectividade.
O órgão competente para averiguar o cumprimento das diretrizes incorporadas no decreto para o atendimento do princípio da neutralidade de rede, estabelecido no Art. 9º do Marco Civil da Internet, será incumbido de atuar na fiscalização do cumprimento dos princípios de neutralidade de rede e de defesa da concorrência existentes, garantindo que não existam abusos ou práticas anticompetitivas em andamento na relação entre os diversos agentes econômicos do ecossistema
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Tema 3: Modelos de Negócios
A inserção de modelos de negócios alternativos na regulamentação, poderá incentivar a oferta aos consumidores menos favorecidos de conexão a Internet gratuita ou de alguma maneira subsidiada, viabilizadas por modelos alternativos de precificação ou pagamento, incluindo, mas não se limitando a modelos de conteúdo patrocinado, propaganda e pagamentos indiretos. Nesta linha, é importante que a regulamentação do Marco Civil permita a existência de modelos de negócio baseados em planos que ofereçam acesso a serviços de conexão de internet subsidiados ou que não limitem a franquia de dados para algumas aplicações.
Há um consenso sobre as vantagens socioeconômicas da ampliação do número de pessoas conectadas à Internet. Apesar disso, somente 30% da população tem acesso à Internet. Dados de 2011 da UIT (União Internacional de Telecomunicações)1 mostram que 90% da população mundial vive em áreas com cobertura 2G e até 2017, espera-se que 85% da população tenha cobertura 3G disponível. A discrepância entre a disponibilidade de cobertura e a quantidade de pessoas efetivamente conectadas pode ser explicada principalmente pelos custos de acesso. Ainda que no futuro o custo do acesso diminua, o custo de oportunidade de se esperar que o valor da Internet seja reduzido para que mais pessoas se conectem é elevado. É importante trabalhar com modelos de negócio alternativos e inclusivos que permitam a massificação do acesso a serviços disponíveis online.
No Brasil, o número de pessoas conectadas cresce aceleradamente e a proporção de usuários de Internet supera a metade da população (54%), porém quando analisamos esta penetração de acordo com a classe social é possível notar grandes distorções. Na classe A, 97% dos indivíduos estão conectados, na classe B são 78%. Entretanto, permanece o desafio de universalização nas classes C (49%) e, sobretudo, D e E (17%).
Os modelos de negócios em certa medida subsidiados criam importante benefício ao consumidor que, de outra forma, provavelmente não teria acesso a tais serviços. Eles possibilitam conectar instantaneamente milhões de pessoas a conteúdos locais educacionais, com informações de saúde, governo e possibilidade de comunicação entre os cidadãos.
Nesse sentido, os modelos subsidiados de acesso são modelos que, trazem benefícios aos consumidores, ao expandir o seu leque de opções, incluindo digitalmente indivíduos que, de outra maneira, não teriam acesso ao serviço. Embora não tenhamos dúvida a respeito da necessidade da vigilância pelos órgãos reguladores e de defesa da concorrência da forma de implementação desses modelos, a proibição a priori de tais modelos é prejudicial aos usuários e ao ecossistema da Internet.
O ingresso de novos usuários no mundo conectado só tem benefícios a trazer em termos do ecossistema como um todo, criando demanda para a expansão das redes, realização de investimentos em infraestrutura e inovação, desenvolvendo ainda o mercado de conteúdos e aplicativos, além da efetiva inclusão digital de usuários que, de outra maneira, não teriam acesso à Internet. O Banco Mundial publicou em 2009 estudos de referência2 sobre o impacto da penetração da banda larga na taxa média de crescimento do PIB entre 1980 e 2006. O resultado demonstrou que o coeficiente de penetração média da banda larga para os países desenvolvidos era positivo e significativo. O resultado sugere um crescimento robusto do acesso à banda larga em países desenvolvidos, a saber, em uma economia de alta renda, considerando uma média de 10 assinantes de banda larga a cada 100 pessoas, ter-se-ia um aumento de 1,21 pontos percentuais no crescimento do PIB.
O Banco Mundial prevê que o benefício do crescimento que a banda larga traz para os países em desenvolvimento é de magnitude semelhante ao das economias desenvolvidas: um aumento de cerca de 1,38 pontos percentuais para cada 10 por cento de aumento da penetração. Indiscutível, portanto, que a inclusão digital dos usuários menos favorecidos é uma porta de entrada para a demanda por conectividade levando não só a expansão do ecossistema da Internet, mas também gerando crescimento econômico e prosperidade, que deve ser um dos objetivos a serem buscados pela política pública3.
Cremos que tais modelos, em princípio, não representam ameaças a livre concorrência. Os modelos de acesso subsidiado existem no mercado há alguns anos, e até o momento, nenhum
2
“World Bank. 2009. 2009 Information and Communications for Development : Extending Reach and Increasing Impact. World Bank. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/2636 ”
órgão de defesa da concorrência se manifestou contrário a eles. Com efeito, um estudo recente do Brookings Institute mostra que tais acordos são benéficos à concorrência4.
Tendo em vista os grandes benefícios que tais acordos trazem para os consumidores e a indicação de que eles seriam benéficos para a concorrência e para neutralidade de rede conforme disposto no Marco Civil, não haveria razão para restringi-los, a priori, tais acordos de oferta subsidiada de serviços de conectividade à Internet na regulamentação do Marco Civil. Se no futuro, eventuais práticas apresentarem riscos para a concorrência, o arcabouço institucional existente para regulação da concorrência permitirá a eventual proibição de tais práticas, mediante atuação ex-post no caso concreto.
Recomenda-se que, em nenhuma hipótese, a oferta de serviços subsidiada pressuponha, como contrapartida, o bloqueio do acesso a qualquer outra aplicação ou serviço, degradação ou discriminação do trafego, ou ainda a vedação a contratação do serviço de acesso à internet.
Portanto, é importante que a regulamentação do Marco Civil da Internet permita a existência de modelos subsidiados de oferta a fim de potencializar seus próprios princípios norteadores, tais como: os direitos humanos, o desenvolvimento da personalidade e o exercício da cidadania em meios digitais (art. 3º, II); a abertura e a colaboração (art. 3º, IV); a liberdade dos modelos de negócios promovidos na internet (art. 3º, VIII); e a expansão e uso da Internet no Brasil (art. 24, inciso II).
Tema 4: Comunicações de Emergência
A Anatel já trata nos regulamentos dos serviços que edita de situações específicas que contém obrigações de priorização de atendimento (casos de emergência ou delegações diplomáticas). Nesse sentido, pode-se citar o Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia, aprovado pela Resolução nº 614/13, o qual contém um capítulo destinado a essas previsões:
“Art. 59. As Prestadoras de SCM devem, nos termos do Regulamento dos Serviços de Telecomunicações, atender com prioridade o Presidente da República, seus representantes protocolares, sua comitiva e pessoal de apoio, bem como os Chefes de Estado estrangeiros, quando em visitas ou deslocamentos oficiais pelo território brasileiro, tornando disponíveis os meios necessários para a adequada comunicação dessas autoridades.
Art. 60. É dever das Prestadoras de SCM, após entrada em operação e atribuída numeração, assegurar o acesso gratuito dos seus Assinantes aos serviços de emergência, na forma da regulamentação.
Art. 61. É dever das Prestadoras de SCM colocar à disposição das autoridades e dos agentes da defesa civil, nos casos de calamidade pública, todos os meios, sistemas e disponibilidades que lhe forem solicitados com vista a dar-lhes suporte ou a amparar as populações atingidas, na forma da regulamentação”.
Disposições similares encontram-se nos demais regulamentos dos serviços móveis ou fixos. Como se observa, essas obrigações já estão incorporadas nas rotinas tanto dos usuários como dos prestadores de serviços de telecomunicações e foram objeto de consulta pública e justificativa. Nesse sentido, a experiência pregressa permite entendimento amplo sobre os serviços ou situações que em razão da relevância social demandem priorização, fica sob responsabilidade da autoridade competente a elaboração da listagem exaustiva destes serviços ou situações. Qualquer nova determinação que possa vir a surgir está à cargo do agente regulador incumbido de editar normas para serviços de telecomunicações e sua fruição conforme previsto na Lei Geral de Telecomunicações e deve basear-se tanto na premissa do procedimento legal para edição de normas (com consulta pública e avaliações das áreas internas envolvidas e dos agentes afetados) como em critérios de urgência, relevância social ou que de forma direta estejam associados a situações de emergência.
Tema 5: Bloqueio de Conteúdo a Pedido do Usuário
Entendemos que cabe exclusivamente ao usuário, e não à prestadora, escolher e adotar soluções tecnológicas disponíveis com o objetivo de bloquear conteúdos porventura indesejados, inclusive sob pena de violar o mandamento estabelecido no próprio Marco Civil da Internet, no seu artigo de neutralidade de rede. Essa foi, inclusive, a diretriz adotada pelo direito brasileiro, como se constata do artigo 29 da Lei Federal 12.965/14 (Marco Civil da Internet), pelo qual “o usuário terá a opção de livre escolha na utilização de programa de computador em seu terminal para exercício do controle parental de conteúdo entendido por ele como impróprio a seus filhos menores, desde que respeitados os princípios desta Lei e da Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990 - Estatuto da Criança e do Adolescente”.
Eventuais medidas de segurança que protejam o ecossistema da rede de telecomunicações podem ser adotas. Um exemplo realizado pelo Comitê Gestor da Internet no Brasil é a Gerência da Porta 25, que representa o conjunto de políticas e tecnologias, implantadas em redes de usuários finais ou de caráter residencial, que procura separar as funcionalidades de submissão de mensagens, daquelas de transporte de mensagens entre servidores. No entanto, é importante observar que a Gerência da Porta 25 não decorreu de solicitação de usuários, mas sim em constatação dos riscos à rede.
Contudo, não é necessário ou desejável a implementação de quaisquer tipos de filtros de acesso a conteúdo e/ou aplicações na camada da Internet propriamente dita pelas prestadoras de serviços, sob pena de se permitir um espaço para o eventual exercício ilegal de censura por tais agentes, salvaguardadas quando se caracteriza como mecanismo necessário para garantir a estabilidade e segurança de rede, conforme disposto no Art.9º do Marco Civil da Internet.
Certos de que as contribuições representam importante etapa na regulamentação do Marco Civil da Internet, reiteramos nosso apoio à bem-vinda iniciativa da Anatel.
Sobre a Brasscom
A missão da Brasscom, Associação Brasileira das Empresas de Tecnologia da Informação e Comunicação, é aumentar a competitividade global do setor de TIC do Brasil e disseminar a sua capacidade transformadora para todos os outros setores econômicos, aumentando a sua eficiência e produtividade e criando benefícios para toda a sociedade brasileira.
A entidade exerce papel de articulação entre os setores público e privado nas esferas federal, estadual e municipal, lidera a discussão de temas estratégicos para o setor, como a desoneração da folha de pagamentos, a promoção internacional com foco no aumento das exportações e internacionalização das empresas, a geração de empregos, formação de mão de obra e a inclusão social.
Associados da Brasscom
A Brasscom tem 38 associados dentre as maiores e mais significativas empresas do setor e conta com 10 associados institucionais.
São associados da Brasscom: Accenture, Algar, Alog, Atos, BRQ, BSI Tecnologia, Capgemini, CI&T, Cisco, Dell, EMC2, Facebook, GFT, Globalweb, Google, Grupo Contax, HP, Hughes, IBM, Infosys, Intel, Linx, Locaweb, Microsoft, Oracle, Promon Logicalis, Resource, SAP, Scopus, Spread, Stefanini, T-Systems, Tata, Tech Mahindra Tivit, Totvs, Unisys.
São associados institucionais da Brasscom: B2B Magazine, CDI - Comitê para a Democratização da Informática, Centro de Tecnologia da Informação Renato Archer, C.E.S.A.R, Inatel – Instituto Nacional de Telecomunicações, USP – Universidade de São Paulo, UNESP – Universidade Estadual Paulista, UNICAMP - Universidade Estadual de Campinas, UFPE – Universidade Federal de Pernambuco.
