Sumário. Capítulo 1 Estado, Governo e Administração Pública 1

(1)

VII

Sumário

Prefácio

XXIX

Capítulo 1 – Estado, Governo e Administração Pública

1

1 Estado 1

1.1 Formas de Estado 2

1.2 Tripartição dos Poderes 4

2 Governo 6

2.1 Formas de governo 7

2.2 Sistemas de governo 8

3 Administração Pública e seus sentidos 9

4 Origem e conceito de Direito Administrativo 13

5 Objeto do Direito Administrativo 14

5.1 Critério legalista 15

5.2 Critério do Poder Executivo 15

5.3 Critério do serviço público 16

5.4 Critério das relações jurídicas 17

5.5 Critério teleológico 17

5.6 Critério negativo 17

5.7 Critério da Administração Pública 18

6 Fontes do Direito Administrativo 19

6.1 Leis 19

6.2 Doutrina 20

6.3 Jurisprudência 21

6.4 Costumes 22

7 Sistemas de jurisdição 24

(2)

VIII Diogo Surdi

7.2 Sistema da dualidade de jurisdição 26

Resumo do capítulo 28

Questões comentadas 32

Capítulo 2 – Princípios do Direito Administrativo

39

1 Introdução 39

2 Diferenças entre princípios, normas e regras 40

3 Supraprincípios ou superprincípios 43

3.1 Introdução 43

3.2 Princípio da supremacia do interesse público 43 3.3 Princípio da indisponibilidade do interesse público 46 4 Princípios constitucionais da Administração Pública 48

4.1 Introdução 48

4.2 Legalidade 49

4.2.1 Legalidade e reserva legal 51

4.2.2 Deslegalização 53 4.3 Princípio da impessoalidade 55 4.4 Princípio da moralidade 58 4.5 Princípio da publicidade 62 4.6 Princípio da eficiência 68 5 Outros princípios 71 5.1 Princípio da autotutela 71

5.2 Princípio da segurança jurídica 73

5.3 Princípio da razoabilidade e da proporcionalidade 75 5.4 Princípio da continuidade dos serviços públicos 77 5.5 Princípio da especialidade ou descentralização 79

5.6 Princípio da motivação 79 5.7 Princípio da sindicabilidade 82 5.8 Princípio da responsividade 84 5.9 Princípio da sancionabilidade 85 5.10 Princípio da subsidiariedade 85 Resumo do capítulo 86 Questões comentadas 90

(3)

IX

Capítulo 3 – Organização administrativa

107

1 Entidades políticas e entidades administrativas 107

2 Sentidos de Administração Pública 110

2.1 Administração Pública em sentido amplo 110 2.2 Administração Pública em sentido estrito 111 2.3 Administração Pública em sentido material, objetivo e funcional 112 2.4 Administração Pública em sentido formal, orgânico e subjetivo 113 3 Centralização e descentralização administrativa 114

3.1 Centralização 114

3.2 Descentralização 115

3.2.1 Descentralização por outorga (por serviços ou legal) 115 3.2.2 Descentralização por delegação (por colaboração ou

negocial) 116

4 Concentração e desconcentração administrativa 117

4.1 Concentração 117

4.2 Desconcentração 117

5 Relação entre centralização, descentralização, concentração e

desconcentração 118

6 Órgãos públicos 119

6.1 Características 120

6.2 Classificação 120

6.2.1 Quanto à posição hierárquica 121

6.2.2 Quanto à estrutura 122

6.2.3 Quanto à atuação funcional 123

7 Administração direta 124

8 Administração indireta 126

8.1 Disposições constitucionais 126

8.2 Características comuns das entidades da administração indireta 128

8.3 Autarquias 130

8.3.1 Conceito 130

8.3.2 Criação e extinção 130

8.3.3 Classificação 132

8.3.3.1 Quanto ao nível federativo 132

(4)

X Diogo Surdi 8.3.3.3 Quanto à natureza 133 8.3.4 Privilégios processuais 135 8.3.5 Responsabilidade civil 137 8.3.6 Imunidade tributária 138 8.3.7 Consórcios públicos 138 8.3.8 Agências executivas 140 8.3.9 Agências reguladoras 140 8.4 Fundações 142 8.4.1 Características 142

8.4.2 Distinção entre fundações públicas de direito público e de

direito privado 143

8.5 Empresas públicas e sociedades de economia mista 147

8.5.1 Áreas de atuação 147

8.5.2 Características comuns 149

8.5.3 Diferenças fundamentais 154

8.5.3.1 Forma de constituição 154

8.5.3.2 Constituição do capital 154 8.5.3.3 Competência para julgamento 155

8.5.4 Privilégios fiscais 157

Capítulo 4 – Terceiro Setor

179

1 A reforma administrativa 179

1.1 Administração patrimonial 179

1.2 Administração burocrática 179

1.3 Administração gerencial 180

1.4 Princípio constitucional da eficiência 182

1.5 Contrato de gestão 183

2 Os setores da atividade econômica 186

2.1 O primeiro setor 186

2.2 O segundo setor 187

2.3 O terceiro setor 187

(5)

XI

3 Entidades paraestatais 189

3.1 Serviços sociais autônomos 190

3.2 Organizações sociais 193

3.2.1 Qualificação e desqualificação 193

3.2.2 Formas de incentivo 196

3.2.3 Publicização 198

3.3 Organizações da sociedade civil de interesse público 198 3.3.1 Qualificação e desqualificação 198

3.3.2 Áreas de atuação 201

3.3.3 Vedações à qualificação 201

Capítulo 5 – Atos administrativos

213

1 Conceito de ato administrativo 213

2 Diferença entre atos administrativos, atos jurídicos, fatos

administrativos e atos da Administração 215

3 O silêncio administrativo 218

4 Requisitos 220

4.1 Competência 221

4.1.1 Características 221

4.1.2 Delegação e avocação 223

4.1.3 Usurpação de função e função de fato 224

4.2 Finalidade 225

4.3 Forma 226

4.4 Motivo 228

4.4.1 Teoria dos motivos determinantes 228

4.4.2 Motivação 229

4.5 Objeto 231

5 Mérito administrativo 232

6 Atributos do ato administrativo 234

6.1 Presunção de legitimidade 235

6.2 Autoexecutoriedade 236

(6)

XII Diogo Surdi

6.4 Tipicidade 239

7 Invalidação e controle judicial dos atos administrativos 241

7.1 Anulação 241 7.2 Revogação 243 7.3 Convalidação 245 7.4 Cassação 249 7.5 Caducidade 249 7.6 Contraposição 250 7.7 Extinção natural 250 7.8 Extinção objetiva 250 7.9 Extinção subjetiva 251

8 Espécies de atos administrativos 252

8.1 Punitivos 252

8.2 Enunciativos 253

8.3 Ordinatórios 254

8.4 Normativos 254

8.5 Negociais 255

9 Classificação dos atos administrativos 257

9.1 Perfeição, validade e eficácia 258

9.2 Atos vinculados e atos discricionários 259 9.3 Atos de império, atos de gestão e atos de expediente 260 9.4 Atos simples, atos compostos e atos complexos 261

9.5 Atos gerais e atos individuais 263

Capítulo 6 – Poderes e deveres administrativos

283

1 Introdução 283

2 Poder vinculado 286

3 Poder discricionário 286

3.1 Conceitos jurídicos indeterminados 289

4 Poder hierárquico 291

5 Poder disciplinar 294

(7)

XIII

6.1 Decretos autônomos 300

7 Poder de polícia 302

7.1 Conceito 302

7.2 Poder de polícia em sentido amplo e restrito 303 7.3 Diferença entre polícia administrativa e polícia judiciária 304

7.4 Formas de exercício 306 7.5 Atributos 307 7.5.1 Discricionariedade 308 7.5.2 Autoexecutoriedade 308 7.5.3 Coercibilidade 309 7.6 Competência 310

7.7 Poder de polícia originário e delegado 312

7.8 Ciclo de polícia 313

7.9 Prescrição 315

8 Uso e abuso de poder 317

8.1 Excesso de poder 318

8.2 Desvio de poder 318

9 Deveres do administrador público 319

9.1 Poder-dever de agir 320

9.2 Dever de prestar contas 320

9.3 Dever de probidade 321

9.4 Dever de eficiência 321

Capítulo 7 – Agentes públicos

343

1 Conceito de agentes públicos 343

2 Classificações dos agentes 344

2.1 Classificação de Hely Lopes Meirelles 345

2.1.1 Agentes políticos 345

2.1.2 Agentes administrativos 347

2.1.2.1 Cargo, emprego e função pública 347

2.1.2.1.1 Cargos públicos 347

(8)

XIV Diogo Surdi 2.1.2.1.3 Função pública 350 2.1.3 Agentes honoríficos 353 2.1.4 Agentes credenciados 353 2.1.5 Agentes delegados 354

2.2 Classificação de Maria Sylvia Zanella Di Pietro 356

2.2.1 Agentes políticos 356

2.2.2 Servidores públicos 357

2.2.3 Militares 358

2.2.4 Particulares em colaboração com o Poder Público 358

3 Regime jurídico 359

3.1 Obrigatoriedade do regime jurídico único 360

3.2 Regime jurídico estatutário 361

3.3 Regime jurídico celetista 362

4 Disposições constitucionais sobre os agentes públicos 363 4.1 Servidores públicos em sentido amplo e restrito 364 4.1.1 Servidores públicos em sentido restrito 364 4.1.2 Servidores públicos em sentido amplo 364 4.2 Acesso a cargos, empregos e funções públicas 366

4.2.1 Limite de idade 368

4.2.2 A questão do exame psicotécnico 369

4.2.3 Edital 370

4.2.4 Direito de nomeação 372

4.2.5 Apresentação da documentação 373

4.3 Remuneração dos agentes públicos 375

4.3.1 Subsídio 375

4.3.2 Vencimentos 376

4.3.3 Salário 376

4.3.4 Remuneração em sentido amplo e em sentido estrito 377

4.3.5 Teto remuneratório 379

4.4 Acumulação de cargos, empregos e funções 382 4.5 Direito de greve e de associação sindical 384 4.6 Aposentadoria dos servidores públicos 387

4.6.1 Aposentadoria por invalidez 388

(9)

XV

4.6.3 Aposentadoria voluntária 390

4.7 Direitos sociais atribuídos aos servidores 391

Capítulo 8 – Licitações públicas

409

1 Conceito e finalidade da licitação 409

2 O dever de licitar e sua dispensa 411

3 Princípios da licitação 416 3.1 Legalidade 417 3.2 Impessoalidade 417 3.3 Moralidade 418 3.4 Igualdade 420 3.5 Publicidade 420 3.6 Probidade administrativa 421

3.7 Vinculação ao instrumento convocatório 422

3.8 Julgamento objetivo 422

3.9 Sigilo das propostas 424

3.10 Adjudicação compulsória 425 3.11 Formalismo 427 4 Modalidades 429 4.1 Concorrência 432 4.2 Tomada de preços 435 4.3 Convite 437 4.4 Leilão 438 4.5 Concurso 441

5 Dispensa da realização de licitação 444

5.1 Licitação dispensada 444 5.2 Licitação inexigível 447 5.3 Licitação dispensável 449 6 Etapas da licitação 456 6.1 Fase interna 457 6.2 Fase externa 458

(10)

XVI Diogo Surdi 6.2.1 Abertura 458 6.2.2 Habilitação 460 6.2.3 Classificação e julgamento 461 6.2.3.1 Licitação deserta 463 6.2.3.2 Licitação fracassada 463 6.2.4 Homologação e adjudicação 465 7 Anulação e revogação 466 8 Pregão 468

8.1 Aquisição de bens e serviços comuns 468

8.2 Inversão das fases da licitação 469

8.3 Divisão da fase de julgamento 470

8.4 Fases do pregão 471

8.4.1 Fase preparatória (art. 3º da Lei 10.520) 472 8.4.2 Fase externa (art. 4º da Lei 10.520) 472

8.5 Vedações 475

8.6 Prazo de validade das propostas 476

9 Sistema de registro de preços 477

9.1 A sistemática dos “caronas” 483

10 Margem de preferência para ME e EPP 487

11 Regime diferenciado de contratações públicas (RDC) 490

11.1 Campo de aplicação 491

11.2 Objetivos 492

11.3 Vedações à participação 493

11.4 Procedimento no âmbito do RDC 494

11.4.1 Fase preparatória 494

11.4.2 Publicação do instrumento convocatório 495 11.4.3 Apresentação de propostas ou lances 497

11.4.4 Julgamento 497 11.4.5 Habilitação 499 11.4.6 Fase recursal 501 11.4.7 Encerramento 501 Resumo do capítulo 504 Questões comentadas 509

(11)

XVII

Capítulo 9 – Contratos administrativos

539

1 Conceito 539

2 Diferença entre contrato administrativo e contratos da Administração 541 3 Características dos contratos administrativos 545

3.1 Formalismo 545

3.2 Contrato de adesão 548

3.3 Pessoalidade (caráter intuitu personae) 549

3.4 Bilateralidade 550

3.5 Onerosidade 550

3.6 Consensualidade 551

3.7 Comutatividade 551

3.8 Mutabilidade 552

3.9 Presença de cláusulas exorbitantes 553

4 Cláusulas exorbitantes 554 4.1 Alteração unilateral 556 4.2 Rescisão unilateral 558 4.3 Fiscalização 560 4.4 Ocupação temporária 561 4.5 Aplicação de penalidades 562

4.6 Restrições ao uso do princípio da exceptio non adimpleti

contractus (exceção do contrato não cumprido) 564

4.7 Exigência de garantias 566

5 Prazo de duração dos contratos administrativos 568 6 Responsabilidades pela execução contratual 570

7 Extinção dos contratos administrativos 571

7.1 Advento do termo contratual ou entrega do objeto contratado 572

7.2 Anulação 573

7.3 Rescisão 574

7.3.1 Rescisão amigável 574

7.3.2 Rescisão unilateral 575

7.3.3 Rescisão judicial 576

8 Inexecução dos contratos administrativos 578 8.1 Diferença entre inexecução culposa e sem culpa 579

(12)

XVIII Diogo Surdi

8.2 Teoria da imprevisão 580

8.2.1 Caso fortuito e força maior 580

8.2.2 Fato do príncipe 582 8.2.3 Fato da administração 583 8.2.4 Interferências imprevistas 585 9 Áleas contratuais 586 9.1 Álea ordinária 586 9.2 Álea administrativa 587 9.3 Álea econômica 587 Resumo do capítulo 588 Questões comentadas 593

Capítulo 10 – Serviços públicos

607

1 Conceito de serviço público 607

1.1 Critério subjetivo ou orgânico 610

1.2 Critério material 610

1.3 Critério formal 611

2 Titularidade dos serviços públicos 613

3 Formas de prestação dos serviços públicos 614

4 Classificação 615

4.1 Quanto aos destinatários 615

4.2 Quanto à essencialidade 618

4.3 Quanto à adequação 618

4.4 Quanto à exclusividade 619

5 Princípios (serviço público adequado) 621

5.1 Regularidade 621 5.2 Continuidade 622 5.3 Eficiência 623 5.4 Segurança 624 5.5 Atualidade 624 5.6 Generalidade 625 5.7 Cortesia 625 5.8 Modicidade de tarifas 626

(13)

XIX

6.1 Diferenças entre concessão e permissão 630

6.2 Equilíbrio econômico-financeiro 632

6.3 Intervenção 632

6.4 Licitação prévia 633

6.5 O usuário dos serviços públicos 634

7 Extinção da concessão ou permissão 636

7.1 Advento do termo contratual 636

7.2 Encampação 637

7.3 Caducidade 638

7.4 Rescisão 640

7.5 Anulação 641

7.6 Falência ou extinção da empresa 642

8 Autorização de serviço público 642

9 Parcerias público-privadas (PPP) 644

9.1 Modalidades 645

9.2 Vedações à celebração 647

9.3 Características das parcerias público-privadas 647

Capítulo 11 – Responsabilidade civil do Estado

667

1 Conceito 667

2 Evolução das teorias de responsabilização 671

2.1 Teoria da irresponsabilidade 672

2.2 Teoria da culpa civil (ou culpa comum) 672

2.3 Teoria da culpa administrativa 673

2.4 Teoria do risco administrativo 675

2.5 Teoria do risco integral 678

2.6 Teoria do risco social 680

3 Responsabilidade decorrente de ação 682

3.1 Ação de indenização e ação regressiva 686 3.2 Denunciação à lide e litisconsórcio 690

4 Responsabilidade decorrente de omissão 694

(14)

XX Diogo Surdi

5 Diferenças entre as responsabilidades decorrentes de ação e omissão 697 6 Responsabilidade das prestadoras de serviço público 699 7 Responsabilidade dos notários (tabeliães e registradores) 702 8 Responsabilidade decorrente de obras públicas 704 9 Responsabilidade por atos legislativos e judiciais 705

Capítulo 12 – Controle da Administração Pública

735

1 Introdução 735 2 Conceito 737 3 Classificações do controle 738 3.1 Quanto ao momento 739 3.1.1 Controle prévio 739 3.1.2 Controle concomitante 740 3.1.3 Controle posterior 740 3.2 Quanto à origem 741 3.2.1 Controle interno 741 3.2.2 Controle externo 743 3.2.3 Controle popular 744 3.3 Quanto ao aspecto 745 3.3.1 Controle de legalidade 745 3.3.2 Controle de mérito 747 3.4 Quanto à amplitude 749 3.4.1 Controle hierárquico 750 3.4.2 Controle finalístico 750 4 Controle administrativo 752

4.1 Instrumentos que dão ensejo ao controle administrativo 754

4.1.1 Reclamação 754

4.1.2 Reconsideração 755

4.1.3 Recurso hierárquico próprio e impróprio 756

5 Controle legislativo 758

5.1 Controle político 760

(15)

XXI

5.1.2 Controle exercido pela Câmara dos Deputados 762 5.1.3 Controle exercido pelo Senado Federal 762 5.1.4 Controle exercido pelas comissões 764

5.2 Controle financeiro 766

5.2.1 Competências atribuídas aos Tribunais de Contas 767

5.2.2 Tomada de contas especial 770

5.2.3 Impossibilidade da quebra do sigilo bancário 770 5.2.4 Controle de constitucionalidade por parte dos Tribunais de

Contas 771

5.2.5 Contraditório e ampla defesa 772

6 Controle judicial 775

6.1 Ação popular 777

6.1.1 Conceito e fundamento legal 777

6.1.2 Legitimados 777

6.2 Mandado de segurança 780

6.2.1 Fundamento e previsão legal 780

6.2.2 Legitimados e prazo para proposição 781

6.2.3 Hipóteses de descabimento 781

6.3 Ação civil pública 786

6.3.1 Fundamento e previsão legal 786

6.3.2 Legitimados 787

6.3.3 Prazo para proposição 787

6.3.4 Hipóteses de descabimento 788

Capítulo 13 – Improbidade administrativa

807

1 Conceito de improbidade e disposições constitucionais 807

2 Sujeitos da ação de improbidade 809

2.1 Sujeitos ativos 809

2.2 Sujeitos passivos 813

3 Atos de improbidade administrativa 814

3.1 Atos que importam enriquecimento ilícito 816

(16)

XXII Diogo Surdi

3.3 Atos que atentam contra os princípios da Administração Pública 820 4 Características dos atos de improbidade administrativa 822

5 Indisponibilidade dos bens 825

6 Penas aplicáveis 827

7 Declaração de bens 829

8 Procedimento administrativo e judicial 831

9 Competência 836

10 Prescrição 837

Capítulo 14 – Processo administrativo federal

859

1 Introdução 859

2 Campo de abrangência da Lei 9.784 861

3 Princípios e critérios orientadores 863

4 Direitos e deveres dos administrados 866

5 Fases do processo administrativo 867

5.1 Instauração 868

5.2 Instrução 870

5.2.1 Suspeição e impedimento 872

5.3 Relatório 874

5.4 Julgamento 874

6 Recurso e revisão do processo 875

7 Prazos, forma, tempo e lugar dos atos processuais 880

8 Competência 882

9 Motivação 885

9.1 Motivação aliunde 886

10 Anulação, revogação e convalidação 886

11 Prioridade de tramitação 890

12 Prazos previstos na Lei 9.784 891

(17)

XXIII

Capítulo 15 – Bens públicos

907

1 Introdução 907

2 Sentidos da expressão domínio público 908

3 Bens públicos – Divergência doutrinária 909

4 Conceito legal 912

5 Classificações dos bens públicos 914

5.1 Quanto à titularidade 914

5.2 Quanto à disponibilidade 916

5.3 Quanto à destinação 918

6 Regime jurídico (características) 920

6.1 Inalienabilidade 921

6.2 Impenhorabilidade 923

6.3 Imprescritibilidade 924

6.4 Não onerabilidade 926

7 Afetação e desafetação 927

8 Uso dos bens públicos 929

8.1 Uso pelo povo 929

8.2 Uso pela Administração Pública 930

8.3 Uso pelos particulares 930

8.3.1 Autorização 930

8.3.2 Permissão 931

8.3.3 Concessão 932

8.3.4 Concessão de direito real de uso 934

8.3.5 Cessão de uso 936

8.3.6 Enfiteuse e direito de superfície 938

9 Bens públicos em espécie 939

9.1 Terras devolutas 939

9.2 Terras ocupadas pelos índios 941

9.3 Faixa de fronteira 941

9.4 Cemitérios públicos 942

9.5 Terrenos de marinha e seus acrescidos 942

9.6 Terrenos reservados 943

(18)

XXIV Diogo Surdi

Capítulo 16 – Intervenção do Estado na propriedade privada

967

1 Fundamento da intervenção do Poder Público 967

2 Competência para intervir 969

3 Modalidades de intervenção 970 4 Servidão administrativa 971 4.1 Formas de instituição 972 4.2 Indenização 974 4.3 Extinção 975 4.4 Características 975 5 Limitações administrativas 976

5.1 Área non aedificandi 977

5.2 Diferenças entre a servidão e as limitações administrativas 979

6 Ocupação temporária 979

6.1 Características e possibilidade de indenização 979

6.2 Instituição e extinção 981 7 Requisição administrativa 981 7.1 Hipóteses de requisição 982 7.2 Instituição 982 8 Tombamento 983 8.1 Fundamento 983

8.2 Bens objeto de tombamento 984

8.4 Espécies de tombamento 988

8.4.1 Quanto à forma de constituição 988

8.4.2 Quanto à eficácia 988

8.4.3 Quanto aos destinatários 989

8.5 Procedimento (instituição, indenização e extinção) 989

8.6 Efeitos do tombamento 990

9 Desapropriação 993

(19)

XXV

9.2.1 Desapropriação por interesse social, por necessidade

pública e por utilidade pública 996

9.2.2 Desapropriação para fins de reforma urbana 999 9.2.3 Desapropriação para fins de reforma agrária 1001 9.2.4 Desapropriação com efeito de confisco 1002 10 Desapropriação indireta ou apossamento administrativo 1004

11 Desapropriação por zonas 1005

12 Bens desapropriáveis 1006 13 Direito de extensão 1008 14 Retrocessão 1009 15 Tredestinação 1009 Resumo do capítulo 1011 Questões comentadas 1015

Capítulo 17 – Estatuto dos servidores públicos federais (Lei 8.112)

1031

1 Abrangência e linha do tempo 1031

1.1 Concurso público 1033 1.2 Provimento 1035 1.3 Posse 1045 1.4 Exercício 1048 1.5 Estágio probatório 1049 1.6 Estabilidade 1051 1.7 Vacância 1053

2 Remoção, redistribuição e substituição 1057

2.1 Remoção 1057 2.2 Redistribuição 1061 2.3 Substituição 1062 3 Direitos e vantagens 1064 3.1 Vencimento e remuneração 1064 3.2 Indenizações 1067 3.2.1 Ajuda de custo 1067 3.2.2 Diárias 1068 3.2.3 Transporte 1070 3.2.4 Auxílio-moradia 1070

(20)

XXVI Diogo Surdi

3.3 Gratificações e adicionais 1072

3.3.1 Retribuição pelo exercício de função de direção, chefia e

assessoramento 1073

3.3.2 Gratificação natalina 1073

3.3.3 Adicional pelo exercício de atividades insalubres, perigosas

ou penosas 1074

3.3.4 Adicional pela prestação de serviço extraordinário 1075

3.3.5 Adicional noturno 1075

3.3.6 Adicional de férias 1076

3.3.7 Gratificação por encargo de curso ou concurso 1076

3.4 Férias 1077

3.5 Licenças 1079

3.5.1 Licença por motivo de doença em pessoa da família 1080 3.5.2 Licença por motivo de afastamento do cônjuge ou

companheiro 1080

3.5.3 Licença para o serviço militar 1080 3.5.4 Licença para atividade política 1081

3.5.5 Licença para capacitação 1081

3.5.6 Licença para tratar de interesses particulares 1081 3.5.7 Licença para desempenho de mandato classista 1082 3.5.8 Licença para tratamento de saúde 1082 3.5.9 Licença à gestante, à adotante e paternidade 1083 3.5.10 Licença por acidente em serviço 1084

3.6 Afastamentos 1085 3.7 Concessões 1087 3.8 Direito de petição 1088 4 Regime disciplinar 1089 4.1 Deveres do servidor 1090 4.2 Proibições 1092

4.2.1 Infrações puníveis com advertência 1092 4.2.2 Infrações puníveis com suspensão 1093 4.2.3 Infrações puníveis com demissão 1094

4.3 Acumulação de cargos 1096

(21)

XXVII

4.5 Penalidades 1100

4.5.1 Demissão ou destituição de cargo em comissão implicando indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário 1102 4.5.2 Demissão ou destituição de cargo em comissão implicando

proibição de retornar ao serviço público federal pelo prazo

de cinco anos 1102

4.5.3 Demissão ou destituição de cargo em comissão implicando impossibilidade de retornar ao serviço público federal

indefinidamente 1103

4.5.4 Prescrição 1103

4.5.5 Autoridades competentes para aplicação das penalidades 1104

5 Processo administrativo disciplinar 1105

5.1 Sindicância 1106

5.2 Fases do procedimento administrativo disciplinar 1107 5.3 Revisão do processo administrativo disciplinar 1111

(22)

(23)

XXIX

Prefácio

Muito embora seja vasta a literatura de Direito Administrativo, é raro encon-trarmos uma obra com tamanha imersão no universo dos concursos públicos.

Direito Administrativo Comentado é fruto de um trabalho de excelência

do professor Diogo Surdi, que conseguiu, com maestria, reunir foco, objetivi-dade e ciência jurídica em um material completo e indispensável para qualquer concurso público.

Tal resultado é decorrência do perfil do autor, professor de extrema com-petência, dedicado aos alunos e experiente em concursos de alto nível, analisando detalhadamente o histórico de cada banca examinadora. Pode-se dizer que Diogo Surdi é um entusiasta dos concursos públicos, respira essa atmosfera e estuda minuciosamente cada certame e a evolução das bancas examinadoras. Direito

Administrativo Comentado é reflexo de todo o conhecimento do autor deste

uni-verso tão peculiar, fundamentado à luz da melhor doutrina e antenado com as atualizações jurisprudenciais dos tribunais superiores.

De leitura agradável, a obra conta com teoria intercalada com questões comentadas, centenas de esquemas, gráficos e tabelas que facilitam o entendi-mento do leitor, além de bateria de questões comentadas ao final de cada capítulo, permitindo uma visão completa após o leitor verificar como a matéria é exigida na prática. Além disso, os pontos que apresentam maior grau de dificuldade são facilmente elucidados pela didática impecável de Diogo, ao inaugurar os tópicos denominados “Exemplificando”, trazendo a matéria para o nosso cotidiano e expandindo os horizontes do leitor, a fim de não deixar qualquer dúvida.

Por se tratar de um livro voltado para concursos, nos pontos mais contro-versos da matéria é apresentada a visão das bancas examinadoras, permitindo ao leitor a segurança necessária para realizar o certame de qualquer organizadora. Não obstante, dada a riqueza de conteúdo e a grande concentração de aponta-mentos tão precisos, o livro é recomendado também para quem deseja aprender Direito Administrativo dissociado das provas de concursos.

(24)

XXX Diogo Surdi

Por todo o detalhamento e clareza na exposição da matéria, Direito

Adminis-trativo Comentado tende a seguir o sucesso do seu autor, docente muito elogiado

por concurseiros de todo o Brasil. Esta é uma obra que chega com grandes ino-vações e, por isso, vem para ser referência no estudo de Direito Administrativo para concursos públicos.

George Firmino

(Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, pós-graduado em Direito Tributário, coordena-dor de curso preparatório, professor de Direito Tributário e Legislação Tributária e autor de livros voltados para concursos públicos.)

(25)

1

Estado, Governo e

Administração Pública

1 Estado

Historicamente, o ser humano busca, como forma de alcançar os mais diversos objetivos, a associação com outras pessoas que tenham o mesmo pro-pósito. Objetiva-se, com a reunião de vontades, o alcance de realizações que não seriam possíveis caso apenas uma pessoa estivesse envolvida.

Logo, a possibilidade de organização e associação, como necessidade humana, deve pautar-se em regras estabelecidas pelo Direito, evitando-se assim que as relações jurídicas constituídas sejam prejudicadas ou que os danos decor-rentes dessas atividades não encontrem uma previsão legal para a respectiva responsabilização. Desta forma, cabe ao Estado estabelecer, a um só termo, as diretrizes a serem observadas no âmbito das relações jurídicas, as pessoas que estão sujeitas às suas ações e os limites geográficos de atuação do Poder Público.

Deste modo, trata-se o Estado de uma pessoa jurídica de Direito Público constituída por três elementos indissociáveis: povo, território e governo soberano.

O povo é o elemento humano, ou seja, todas as pessoas que estão sujeitas ao dever de cumprir com as regras estatais. O território, que é o elemento geográfico, estabelece até onde as regras dispostas por um Estado não entram em conflito com as disposições de outro. O governo soberano, por sua vez, é o elemento con-dutor, estabelecendo que as decisões tomadas por um Estado atinjam apenas o povo de um determinado território, não devendo observância a nenhum outro governo ou país.

(26)

2 Diogo Surdi

Os elementos formadores do Estado podem ser mais bem visualizados por meio do quadro a seguir:

Povo: pessoas que estão sujeitas às diretrizes do Estado

Território: limite até onde as decisões do Estado possuem alcance Governo soberano: as decisões de um Estado são soberanas, não estando sujeitas à interferência de outro governo ou país

1.1 Formas de Estado

Quando estudamos as formas de Estado, a preocupação é saber quantos Poderes autônomos existem na organização do país. Assim, podemos ter o Estado Unitário (com a concentração do poder político em um único ente central) ou o Estado Federado (com a divisão das competências e do poder político em vários entes federativos).

Em nosso ordenamento, conforme previsão constitucional, somos consti-tuídos sob a forma federativa. Dessa forma, a organização político-administrativa do Brasil é composta por quatro entes federativos, sendo todos eles autônomos: União, estados, Distrito Federal e municípios.

Como decorrência da autonomia, tais entes possuem a capacidade de

auto--organização, autolegislação, autogoverno e autoadministração.

Por meio da auto-organização, cada um dos entes federativos pode elaborar suas próprias normas fundamentais, que devem ser observadas quando da edi-ção dos demais diplomas legais. No âmbito da União, tal norma é a Constituiedi-ção Federal. Nos estados, cabe tal função às constituições estaduais. Nos municípios e no Distrito Federal, a norma máxima será expressa por meio de uma lei orgânica. A autolegislação confere aos entes federativos a possibilidade de editarem suas próprias normas jurídicas, tal como as leis ordinárias, as leis complementares e as resoluções. Quando da sua edição, não devem tais entes sofrer influência das disposições emanadas pelas demais pessoas jurídicas. Devem, contudo, observar

(27)

3 Capítulo 1 as normas expressas pela Constituição Federal (que possui alcance nacional) e pela norma fundamental do respectivo ente federativo.

Exemplificando

Um estado da Federação, fazendo uso da prerrogativa de auto-organiza-ção, edita a respectiva Constituição Estadual. Tal norma deve ser obser-vada por todos os administrados do respectivo ente federativo.

Da mesma forma, quando o estado, fazendo uso da autolegislação, edi-tar normas com a finalidade de regulamenedi-tar os mais diversos assuntos, deverá observar as regras emanadas pela Constituição Estadual.

No entanto, todos os entes federativos, independente da obrigação de observar as regras previstas nas respectivas normas fundamentais, devem obediência às disposições da Constituição Federal, uma vez que esta possui abrangência nacional, alcançando todos os entes federados.

A prerrogativa de autogoverno refere-se à possibilidade de cada um dos entes federativos escolher seus próprios representantes e organizar os membros que atuarão nos demais Poderes.

No âmbito dos cargos eletivos, a escolha será feita de forma direta pela população, oportunidade em que os eleitores serão convocados a, por meio do voto direto, obrigatório e secreto, manifestar suas vontades em eleições realizadas periodicamente. No âmbito dos membros dos demais Poderes, a escolha se dará conforme a previsão expressa na norma fundamental de cada ente.

A autoadministração, por fim, refere-se às competências administrativas próprias que são estabelecidas, pela Constituição Federal, a cada um dos entes federativos. Assim, ainda que cada um dos entes se organize internamente e possua a capacidade de criar normas destinadas ao correto funcionamento interno, certas competências são atribuídas diretamente pela Constituição Federal.

Importante frisar que, ao passo que certas competências são atribuídas aos entes em caráter exclusivo (não podendo ser exercidas por outro ente que não o previsto na Constituição), inúmeras outras, ainda conforme as disposições da Constituição Federal, devem ser exercidas cumulativamente, ou seja, por todos os entes da Federação.

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4 Diogo Surdi

Auto-organização Os entes podem elaborar suas próprias Constituições (Fede-_{ral ou Estadual) ou Leis Orgânicas} Autolegislação Os entes podem elaborar suas próprias normas, devendo observar as regras da Constituição Federal e da respectiva

norma fundamental de cada ente

Autogoverno Os entes podem organizar seus próprios poderes. Nos car-gos eletivos, a escolha será feita pela população. Nos demais Poderes, será feita conforme previsão de cada um dos entes Autoadministração Cada ente possui competências administrativas próprias, esta-_{belecidas pela Constituição de forma exclusiva ou cumulativa}

1.2 Tripartição dos Poderes

O poder é um atributo inerente ao Estado, possuindo caráter instrumental e servindo como forma de alcançar o bem-estar de toda a coletividade. Fazendo uso dos diversos poderes a ele conferido, o Estado consegue executar todas as atividades necessárias ao atendimento do interesse público.

Para que essas atividades sejam desempenhadas de uma melhor forma, o poder atribuído ao Estado, que é uno, divide-se de acordo com as atividades desempenhadas, dando ensejo ao surgimento dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Neste mesmo sentido, é o teor do artigo 2º da Constituição Federal, que estabelece, a um só tempo, quais são os Poderes existentes em nosso ordena-mento e as características basilares de cada um deles: independência e harmonia.

São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Do mencionado artigo, consegue-se extrair que, ainda que cada um dos Poderes seja independente no desempenho de suas atribuições, deve ser observada, quando da sua utilização, a harmonia com os demais Poderes. Com isso, evita-se o abuso de exercício no desempenho de uma atividade ligada a um determinado Poder, criando um sistema de controle, por parte dos demais Poderes, sobre a atividade que está sendo desempenhada.