RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO
TC 012.460/2013-3 Fiscalização 205/2013
DA FISCALIZAÇÃO
Modalidade: conformidade
Ato originário: Acórdão 448/2013 - Plenário
Objeto da fiscalização: Ferrovia Norte-Sul - Ouro Verde de Goiás - São Simão
Funcional programática:
• 26.783.2072.11ZH.0052/2013 - Construção da Ferrovia Norte-Sul - Ouroverde de Goiás - São Simão
- no Estado de Goiás
Tipo da obra: Ferrovia, Metropolitano e Trem Urbano
Período abrangido pela fiscalização: 15/12/2010 a 24/5/2013
DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADO
Órgão/entidade fiscalizado: Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.
Vinculação (ministério): Ministério dos Transportes
Vinculação TCU (unidade técnica): Secretaria de Fiscalização de Obras Portuárias, Hídricas e
Ferroviárias
Responsável pelo órgão/entidade:
nome: Josias Sampaio Cavalcante Junior
cargo: Diretor Presidente
período: a partir de 13/9/2012
Outros responsáveis: vide rol na peça:
Rol de responsáveis
PROCESSOS DE INTERESSE
- TC 008.839/2011-5
- TC 012.612/2012-0
- TC 014.393/2011-5
- TC 012.460/2013-3
- TC 002.509/2011-3
RESUMO
Trata-se de auditoria realizada na Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. - MT,
no período compreendido entre 6/5/2013 e 14/6/2013.
A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras de Construção da Ferrovia
Norte-Sul - Ouro Verde de Goiás - São Simão - no Estado de Goiás. A partir do objetivo do trabalho e
a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação
pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:
a) A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada?
b) Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores
de mercado?
c) A administração está tomando providências com vistas a regularizar a situação da
obra?
Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal
de Contas da União e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo
TCU. Nenhuma restrição foi imposta aos exames.
Durante o planejamento e execução da auditoria, o levantamento das informações sobre
os objetos de auditoria foi realizado por meio de ofícios de requisição enviados à Valec e por
documentos coletados nos escritórios da Valec em Brasília e no canteiro de obras.
Foram utilizadas as técnicas de análise documental, circularização de informações,
conferência de cálculos e análise de projetos, bem como a realização de vistoria nas obras
compreendidas nos quatro lotes (539,6 km de extensão) localizadas entre a cidade de Ouro Verde de
Goiás/GO (km 0 + 000) e a ponte sobre o Rio Arantes/MG (km 527 +640).
As principais constatações deste trabalho foram:
3.1) Gestão temerária de empreendimento: lotes 1S, 2S, 3S e 4S (remoção de solo
(3.5.1.1), rachão (3.6.1) e transporte de rachão (3.6.3));
3.2) Superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado: lote 4S, R$ 2.235.921,14
(transporte de material pétreo 3.6.3 e 8.1.2.2);
3.3) Superfaturamento decorrente de inclusão inadequada de novos serviços: lote 3S, R$
6.823.085,17 (5º aditivo);
3.4) Avanço desproporcional das etapas de serviço: lote 1S, dormentes de concreto
(8.1.1);
3.5) Descumprimento de determinação exarada pelo TCU: lote 3S, R$ 4.284.024,48
(estorno acessórios de fixação);
O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 2.156.802.354,99.
Essa quantia corresponde ao valor total dos contratos de construção dos lotes 1S, 2S, 3S e
4S. Contratos de construção: 64/2010 (lote 1S): R$ 432.363.040,03; 65/2010 (lote 2S): R$
437.924.121,26; 66/2010 (lote 3S): R$ 773.177.539,50 e 67/2010 (lote 4S): R$ 513.337.654,20.
Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a tempestiva atuação
do Tribunal de modo a impedir a continuidade de irregularidades que causam dano ao Erário, assim
como realizar a apuração de valores de superfaturamento em contratos de construção com vistas a
ressarcir os cofres públicos dos prejuizos causados por valores indevidamente repassados aos
consórcios construtores, sendo o total dos benefícios quantificáveis desta auditoria de R$
13.343.030,79. Ademais, o monitoramento de determinação exaradas em trabalhos de auditoria
anteriores tem o condão de melhorar a atuação da Valec na elaboração e na execução dos projetos de
obras ferroviárias.
As propostas de encaminhamento para as principais constatações contemplam audiência
de responsáveis, oitiva de empresas, além de ciência aos envolvidos.
S U M Á R I O
Título
Página
1 - APRESENTAÇÃO
5
2 - INTRODUÇÃO
6
2.1 - Deliberação que originou o trabalho
6
2.2 - Visão geral do objeto
6
2.3 - Objetivo e questões de auditoria
9
2.4 - Metodologia Utilizada
9
2.5 - Volume de recursos fiscalizados
9
2.6 - Benefícios estimados da fiscalização
9
3 - ACHADOS DE AUDITORIA
10
3.1 - Gestão temerária de empreendimento. (IG-C)
10
3.2 - Superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado. (IG-C)
27
3.3 - Superfaturamento decorrente de inclusão inadequada de novos serviços.
(IG-C)
34
3.4 - Avanço desproporcional das etapas de serviço. (IG-C)
44
3.5 - Descumprimento de determinação exarada pelo TCU. (OI)
50
4 - CONCLUSÃO
53
5 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
57
6 - ANEXO
63
6.1 - Dados cadastrais
63
6.1.1 - Projeto básico
63
6.1.2 - Execução física e financeira
63
6.1.3 - Contratos principais
65
6.1.4 - Histórico de fiscalizações
69
6.2 - Deliberações do TCU
69
6.3 - Relatório do Acórdão 2388/2013-TCU-P.
83
6.4 - Relatório do Acórdão 2388/2013-TCU-P.
101
6.5 - Voto e Acórdão 2388/2013-TCU-P.
129
1 - APRESENTAÇÃO
A Valec recebeu do governo federal por meio do Decreto 94.813, de 1 de setembro de 1987, e da Lei
11.772, de 17 de setembro de 2008, a concessão para a construção e operação da Ferrovia Norte-Sul
(FNS), denominada no plano nacional de viação de EF-151, cujo traçado planejado (3.100 km), é
iniciado em Belém, no Pará, e segue até o município de Panorama, em São Paulo. Entretanto, ainda se
considera como km 0 da FNS o pátio ferroviário em Açailândia (MA). A Valec e a União/ANTT
ratificaram essa concessão em 8 de junho de 2006.
Estão implantados aproximadamente 1.575 km da FNS, dos quais apenas 720 km subconcedidos ao
grupo Vale S.A. (atualmente VLI) estão em efetiva operação ferroviária.
Síntese da implantação da Ferrovia Norte-Sul:
TRECHO AÇAILÂNDIA (MA) km 0 - PORTO NACIONAL(TO) km 720 / SUBCONCESSÃO FNS
S.A. - EM OPERAÇÃO
As obras situadas entre Aguiarnópolis/TO e Palmas/TO iniciaram-se entre 2003 e 2006. Contratos de
construção encerrados. Contratos de complementação de obra encerrados.
TRECHO PORTO NACIONAL (TO) km 720 - ANÁPOLIS (GO) km 1575 - EM OBRAS
As obras nesse trecho tiveram seu início entre 2006 e 2007. Contratos de construção encerrados.
Contratos complementares de obra, oriundos da relicitação do trecho situado entre Palmas/TO e
Anápolis/GO, assinados.
TRECHO OURO VERDE (GO) - ESTRELA D' OESTE (SP) - EM OBRAS
Segmento de 680 km de extensão denominado pela Valec de Extensão Sul da FNS. Contratos de
construção em estágio inicial (30%).
A Extensão Sul da FNS, trecho que vai de Ouro Verde de Goiás/GO (km 0+000) a Estrela d'Oeste/SP
(km 669+550), num total de aproximadamente 680 km, permitirá a interligação da FNS com o sistema
ferroviário existente de modo a dar acesso aos portos da Região Sudeste e a efetiva integração das
regiões Sul e Sudeste com as regiões Norte e Nordeste.
Esta fiscalização tem como objeto os lotes (contratos) de construção 1S (64/2010), 2S (65/2010), 3S
(66/2010) e 4S (67/2010) da Extensão Sul da Ferrovia Norte Sul, localizados entre a cidade de Ouro
Verde de Goiás/GO e a ponte sobre o Rio Arantes/MG, que possuem juntos 539 km de extensão e
valor total previsto de R$ 2.156.802.354,99.
Os contratos de construção desse trecho da Ferrovia Norte-Sul tem origem no certame licitatório
004/2010. As ordens de serviço para a execução dos contratos foram dadas no início de 2011 e
previam a entrega das obras para dezembro de 2012. Foram celebrados aditivos de prazo com término
previsto para 30/6/2014.
Importância socioeconômica
O trecho entre os municípios de Ouro Verde, no Estado de Goiás, e Estrela d´Oeste, no Estado de São
Paulo, com 680 km de extensão, está em fase de construção. Quando estiver em operação, permitirá a
interligação com o sistema ferroviário que dá acesso aos portos da região Sudeste e a efetiva
integração das regiões Norte e Nordeste.
A extensão da Ferrovia Norte-Sul até Estrela d´Oeste permitirá que o seu traçado cruze todo o estado
de Goiás, passando por acentuadas regiões produtoras de grãos e de cana-de-açúcar, além de centros
de outros produtos industrializados localizados na região de Quirinópolis.
Além disso, a articulação de diferentes ramos de negócios que será proporcionada por sua implantação
está contribuindo para o aumento da renda interna e para o aproveitamento e melhor distribuição da
riqueza nacional, a geração de divisas e abertura de novas frentes de trabalho, permitindo a diminuição
de desequilíbrios econômicos entre regiões e pessoas, resultando na melhoria significativa da
qualidade de vida da população da região.
Este trecho passa por Santa Helena de Goiás, Rio Verde, Quirinópolis, São Simão, onde logo após
atinge o estado de Minas Gerais, prosseguindo a partir daí até Estrela D'Oeste, em São Paulo, onde se
interliga com a América Latina Logística. Ao longo do trecho estão previstos dois pátios de
carregamento de grãos e de produtos diversos: um em Santa Helena de Goiás e outro em São Simão.
(fonte: http://www.valec.gov.br/FerroviasFNSOuroVerde.php)
O vídeo do Governo Federal exposto no link a seguir traz o panorama social do empreendimento:
http://www.youtube.com/watch?v=1C7tDVq8O8g
2 - INTRODUÇÃO
2.1 - Deliberação que originou o trabalho
Em cumprimento ao Acórdão 448/2013 - Plenário, realizou-se auditoria na Valec Engenharia,
Construções e Ferrovias S.A., no período compreendido entre 6/5/2013 e 14/6/2013.
Dentre as razões que motivaram esta auditoria, podemos destacar o alto investimento demandado para
a execução dessa obra, atualmente no valor previsto de R$ 2.156.802.354,99 para os quatro lotes
fiscalizados (1S, 2S, 3S e 4S).
2.2 - Visão geral do objeto
Trata-se de auditoria realizada no empreendimento de execução das obras da Ferrovia Norte-Sul
Extensão Sul (FNS), no âmbito do Fiscobras 2013, referentes aos lotes 1S (64/2010), 2S (65/2010), 3S
(66/2010) e 4S (67/2010).
Os quatro lotes juntos possuem 539,6 km de extensão e estão localizados entre a cidade de Ouro Verde
de Goiás/GO (km 0 + 000) e a ponte sobre o Rio Arantes/MG (km 527 +640)
Para cada lote há um contrato de construção, conforme exposto abaixo:
a) Contrato 64/2010 (lote 1S), situado entre a cidade de Ouro Verde de Goiás/GO (km 0 + 000) e a
Rodovia GO-156 (km 111 + 219). Consórcio Aterpa / Ebate, atualmente com um valor total previsto
de R$ 432.363.040,03.
b) Contrato 65/2010 (lote 2S), situado entre a Rodovia GO-156 (km 111 + 219) e a ponte sobre o Rio
Verdão (km 250 +720). Consórcio Pavotec / Ourivio / Tejofran Fuad Rassi / Sobrado, atualmente com
um valor total previsto de R$ 437.924.121,26.
c) Contrato 66/2010 (lote 3S), está delimitado entre a ponte sobre o Rio Verdão (km 250 +720) e a
ponte sobre o Córrego Cachoeirinha (km 386 + 660). Consórcio Camargo Corrêa / Queiroz Galvão e o
valor total previsto desse lote, atualmente é de R$ 773.177.539,50.
d) Contrato 67/2010 (lote 4S), está compreendido entre a ponte sobre o Córrego Cachoeirinha (km 386
+ 660) e a ponte sobre o Rio Arantes (km 527 + 640). Consórcio Constran / Egesa / Carioca,
atualmente com um valor total previsto de R$ 513.337.654,20.
A licitação que deu origem aos contratos de execução elencados ocorreu em 2010, por meio do Edital
de Concorrência Pública Valec 4/2010, tendo sido subdividido em 5 (cinco) lotes. O lote 5S é objeto
da fiscalização 207/2013, relatada no TC 009.095/2013-6 (Fiscobras 2013).
HISTÓRICO DE FISCALIZAÇÕES ANTERIORES
No Fiscobras 2010 o TCU identificou irregularidades no edital de concorrência 4/2010 e já deliberou
quanto ao mérito por meio dos Acórdãos 2.962/2010 e 2.909/2012, ambos do Plenário.
No Fiscobras 2011, o TCU identificou atrasos na execução das obras, fiscalização deficiente e
medição antecipada de acessórios de fixação. O Tribunal já deliberou preliminarmente por meio do
Acórdão 2.692/2011-TCU-Plenário.
No Fiscobras 2012, as principais irregularidades identificadas foram: interrupções do traçado com
risco de perda de funcionalidade da obra, seleção de método construtivo antieconômico e não
usualmente aplicado nas obras ferroviárias para produção dos diversos tipos de concreto; insuficiência
de sondagens para dimensionamento das obras de arte especiais; insuficiência de caracterização do
terreno; equiparação de atos da fiscalização ao projeto básico da obra e adoção na planilha
orçamentária de ''serviços por administração'', com as quantidades em horas de máquinas e pessoal,
sem a identificação do objeto que se pretende executar. Quanto a essas irregularidades, o Tribunal já
deliberou preliminarmente por meio dos Acórdãos 2.467/2012, 2.910/2012, 2.939/2012 e 3.397/2012,
todos do Plenário.
2.3 - Objetivo e questões de auditoria
A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras de Construção da Ferrovia Norte-Sul - Ouro
Verde de Goiás - São Simão - no Estado de Goiás.
A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de
acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:
1) A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada?
2) Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de
mercado?
3) A administração está tomando providências com vistas a regularizar a situação da obra?
2.4 - Metodologia utilizada
Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas
da União e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU.
Nenhuma restrição foi imposta aos exames.
Durante o planejamento e execução da auditoria, o levantamento das informações sobre os objetos de
auditoria foi realizado por meio de ofícios de requisição enviados à Valec e por documentos coletados
em campo. Foram utilizadas as técnicas de análise documental e de cálculos, bem como a realização
de visita à obra.
2.5 - Volume de recursos fiscalizados
O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 2.156.802.354,99. Essa quantia
corresponde ao valor total dos objetos cadastrados.
Contratos Principais:
64/2010 - construção do lote 1S: R$ 432.363.040,03;
65/2010 - construção do lote 2S: R$ 437.924.121,26;
66/2010 - construção do lote 3S: R$ 773.177.539,50; e
67/2010 - construção do lote 4S: R$ 513.337.654,20.
2.6 - Benefícios estimados da fiscalização
Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a tempestiva atuação do Tribunal
de modo a impedir a continuidade de irregularidades que causam dano ao Erário, assim como realizar
a apuração de valores de superfaturamento em contratos de construção com vistas a ressarcir os cofres
públicos dos prejuizos causados por valores indevidamente repassados aos consórcios construtores,
sendo o total dos benefícios quantificáveis desta auditoria de R$ 13.343.030,79. Ademais, o
monitoramento de determinação exaradas em trabalhos de auditoria anteriores tem o condão de
melhorar a atuação da Valec na elaboração e na execução dos projetos de obras ferroviárias.
3 - ACHADOS DE AUDITORIA
3.1 - Gestão temerária de empreendimento.
3.1.1 - Tipificação do achado:
Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C)
Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - A situação verificada não se
enquadra dentre as previstas no art. 93, §1°, inciso IV, da Lei 12.708/2012 (LDO 2013), aptas a ensejar
o bloqueio da execução física, orçamentária e financeira dos contratos, pois não foi possível, neste
momento, identificar dano materialmente relevante em relação ao valor total do contrato.
3.1.2 - Situação encontrada:
Constatou-se deficiência na gestão do empreendimento no que se refere à execução dos contratos
de obra 64/2010 (lote 1S até fevereiro de 2013), 65/2010 (lote 2S até janeiro de 2013), 66/2010
(lote 3S) e 67/2010 (lote 4S). As irregularidades identificadas e classificadas nesse achado como
gestão temerária do empreendimento têm por característica principal o fato de onerar a planilha
orçamentária de cada contrato de construção por conta de atos antieconômicos decorrentes de
ação ou omissão da fiscalização da obra (Valec e Supervisora). Em outras palavras, decorrem da
adição de soluções de engenharia mais onerosas para o contrato alternativas àquelas indicadas
em projeto executivo (solução em campo) e por deficiências encontradas nos normativos da
própria estatal:
Colchão Drenante: 80-ES-028A-19-8001
,
Remoção de Solo Mole:
80-ES-028A-20-8006 e Extração de Materiais de Construção: NGL-5.03.01-16.006.
REMOÇÃO E SUBSTITUIÇÃO DE SOLO MOLE (ITEM 3.5.1.1) - CARACTERIZAÇÃO E
DIMENSIONAMENTO EM CAMPO
Constatou-se caracterização, remoção e substituição de solo mole fora das hipóteses previstas no
projeto executivo dos lotes 1S, 2S, 3S e 4S. Com isso, novas ocorrências (caracterização) e
determinação de profundidade, largura e extensão (dimensionamento) de solos compressíveis para
fundação de aterro da ferrovia estão sendo feitas pela fiscalização da obra (em campo) em conjunto
com o consórcio construtor, infringindo o disposto no art. 12, inciso III combinado com o art. 9, inciso
I da Lei de Licitações. Dessa forma, os quantitativos atuais de planilha aumentaram (aditivo)
significativamente, a saber:
O acréscimo de valor do serviço de remoção de solo mole nos lotes 1S, 2S e 3S soma mais de R$ 9
milhões. O acréscimo de volume de remoção potencializa ato antieconômico subsequente, que é o
transporte de rachão (3.6.3) e a execução de camada drenante (3.6.1) na vala (buraco) em que foi
retirado o solo caracterizado como mole ou compressível (ver tópico seguinte).
Da supracitada tabela verifica-se que as quantidades de remoção de solo mole previstas em projeto
executivo já foram extrapoladas em mais de 100% nos lotes 1S, 2S e 3S. No lote 4S, o aditivo dessas
quantidades ainda não tinha sido aprovado pela Valec até abril de 2013. Esse aumento decorre do
registro de novas ocorrências (caracterização) feito durante a execução da obra e não prevista nos
projetos executivos de cada lote de construção. Com isso, as quantidades atuais dos serviços de
remoção de solo mole (3.5.1.1) previstos nas planilhas orçamentárias atuais (aditivadas) já não mais
possuem seus quantitativos baseados em projeto, mas tão somente previsões futuras de gasto estimado
pela própria construtora através de seus pleitos de aditivos homologados pela Valec, a saber:
Lote 1S - Justificativas Técnicas ao 4º Aditivo Contrato 64/2010, página 25:
(...) as espessuras das camadas de solo mole encontradas durante a execução desse serviço são
maiores que o previsto em projeto, sendo que para efeito de cálculo do volume total foram
considerados os volumes realizados até o momento somados aos volumes remanescentes previstos no
projeto executivo para o restante dos segmentos. No caso de haver novas ocorrências de alteração de
quantitativos superiores as do projeto executivo durante a execução de remoção de camada de solo
mole, essa será objeto de novo termo aditivo.
Quantidade
Inicial (m³)
Valor
Inicial (R$)
Projeto
Executivo
(m³)
Quantidade
Atual (m³)
Valor Atual
(R$)
Acréscimo
ao Projeto
Executivo
(%)
Acréscimo
de Valor ao
Contrato
Inicial (R$)
1S
280.355,00
2.192.376,1
0
151.604,79 344.615,67
2.694.894,5
4
127,31%
502.518,44
2S
205.292,00
1.582.801,3
2
234.169,00 488.898,00
3.769.403,5
8
108,78%
2.186.602,2
6
3S
300.903,00
2.286.862,8
0
578.874,00
1.204.069,1
6
9.150.925,6
1
108,00%
6.864.062,8
1
4S
264.321,87
2.066.997,0
2
481.650,96 264.321,87
2.066.997,0
2
-
-TOTAL/R$
9.553.183,5
1
Lote 2S - Justificativas Técnicas ao 4º Aditivo Contrato 65/2010, página 23:
(...) com o recebimento do projeto executivo, na folha 399 foi possível prever a necessidade de
remoção de solo mole para os seguimentos ainda não atacados pela obra que indica a substituição
por material pétreo (rachão). Os cálculos dos volumes de solo mole e rachão foram obtidos pelos
volumes realizados até o momento, acrescidos dos volumes remanescentes previstos no projeto
executivo para o restante dos segmentos (...)
Lote 3S - Justificativas Técnicas ao 5º Aditivo Contrato 66/2010, página 44:
(...) o acréscimo nas quantidades de solos moles referem-se aos volumes não previstos no Projeto
Executivo. Os volumes a serem executados extra Projeto Executivo foram identificados e calculados
com base nos resultados das sondagens a percussão realizadas e acompanhadas pela equipe da
Supervisora, com qual conhecemos o comprimento do bolsão e suas espessuras médias, multiplicado
pela largura média dos off-sets. Em todos os segmentos estudados identificou-se nível do lençol
freático elevado.
Desse incremento generalizado do serviço de remoção de solo mole em cada lote da FNS extrai-se ao
menos duas hipóteses que podem estar ocorrendo: os projetos executivos de cada lote não
caracterizaram suficientemente ocorrências de solo mole e/ou a fiscalização não está cumprindo as
soluções indicadas pela projetista de cada lote. Ambas as hipóteses fragilizam a gestão da obra,
oneram o orçamento inicial previsto para o empreendimento e também eximem cada projetista da
Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) sobre os projetos dos aterros, já que as construtoras
estão adotando dimensões diferentes daquelas indicadas em projeto executivo.
Evidência da caracterização de solo mole e da respectiva remoção pode ser verificada no lote 1S em
documento intitulado "liberação de solos moles" que conta com a assinatura de responsáveis pela
fiscalização e pela construção da obra. Nesse documento, fiscalização e construção pactuam a extensão
e profundidade média do solo inservível a ser removido no lote 1S. Além de meramente visual, esse
critério não é baseado em sondagem e/ou ensaios geotécnicos que identifique o solo como de baixa
capacidade suporte que recomende remoção.
Quanto ao lote 4S, verifica-se da supracitada tabela que estão cadastradas em projeto executivo
(geométrico) os quantitativos de solo mole a serem escavados, mas essas quantidades ainda não foram
para a planilha do contrato de construção (aditivo ainda não aprovado pela Valec). Ressalte-se que o
projeto executivo desse lote foi entregue no início de 2013 (após 2 anos do início da obra) e, mesmo
assim, já tinham sido medidas e pagas 25% das quantidades previstas para o serviço de remoção de
solo mole, o que sugere que quase todo esse quantitativo executado até então foi caracterizado sem
respaldo em projeto pela equipe de fiscalização da obra, já que não existia projeto executivo aprovado
para execução desse tipo de serviço nos dois primeiros anos de obra.
Outra conclusão que se pode extrair da tabela supracitada é que os quantitativos do projeto executivo
de cada lote são meramente indicativos, não existindo limite imposto em normativo ou pela
fiscalização à construtora quanto às dimensões de projeto referentes a extensão, profundidade e largura
(dimensionamento). Com isso, os volumes de remoção de solo mole podem aumentar muito mais que
os já aditivados aos contratos de construção, uma vez que os serviços de terraplenagem ainda se
encontram em estágio inicial até abril de 2013: lote 1S (29%); lote 2S (36%), lote 3S (51%) e lote 4S
(28%).
O processo de caracterização e dimensionamento para o serviço de remoção de solo mole a critério da
fiscalização é indevidamente referendado pela própria norma Valec: Especificação de Serviço de
Infraestrutura: Remoção de Solo Mole: 80-ES-028A-20-8006. Seguem grifados os trechos dessa
norma que dão "status" de projeto às decisões da fiscalização da obra (no canteiro de obras):
"6. EXECUÇÃO
a) A operação de escavação e carga de solo mole compreende:
l - escavação dos materiais conforme as seções transversais de projeto ou de acordo com as
determinações da fiscalização;
ll - transporte e deposição do material removido no local indicado pelo projeto ou pela fiscalização.
b) A escavação de solo mole deve se subordinar aos elementos técnicos fornecidos e constantes das
seções do projeto ou às determinações da fiscalização, a qual pode alterar esses elementos técnicos
em função do material que for sendo encontrado durante a escavação.
c) Neste processo, a escavação deve atingir camadas de solos adequados para as fundações
dosaterros. Caso, a critério da fiscalização, a fundação do aterro, nos níveis de escavação indicados
no projeto, não seja considerada satisfatória, deve ser executada escavação adicional até novos
níveis, sendo, também estes, por ela determinados.(...)"
O mesmo normativo Valec (80-ES-028A-20-8006) estabelece no seu item 11 que será pago o volume
(m³) real extraído da vala, ou seja, a quantidade que for retirada é o volume que será medido pela
fiscalização, mas como é a construtora que executa os serviços de remoção do solo mole, existe a
possibilidade de ser retirada maior quantidade de solo que o necessário, já que não existe projeto para
remoção de solo mole determinando o que seria o quantitativo "necessário".
Em suma, constatou-se que quando existe caracterização prévia de solo mole prevista em projeto
executivo da obra, esta é meramente indicativa não limitando a construtora da obra em quantidades
(extensão, profundidade e largura). Quando não existe sequer a caracterização prevista no projeto da
obra, a fiscalização em campo cuida dessa caracterização (se é solo mole ou não) e também do
dimensionamento do que foi escavado (medição do volume geométrico da cava após a execução do
serviço).
Em vez desse critério subjetivo na eventual caracterização a cargo da fiscalização de campo, deveria a
supracitada norma da Valec estabelecer estudos prévios à execução de determinado trecho (estacas não
atacadas pela terraplenagem, por exemplo) em áreas de solos compressíveis e em locais de
implantação dos aterros, devendo ser determinadas as espessuras médias das camadas moles e os
valores das coesões e coeficientes de adensamento, obtidos por sondagem e ensaios especiais. Para tal,
o mínimo requerido deveria seguir as determinações contidas na Norma DNER PRO 381/98 - Projeto
de Aterros sobre Solos Moles para Obras Viárias. Tudo isso, ocorrendo numa estrutura administrativa
externa ao canteiro de obras de modo a dar independência no projeto/solução desse aterro sobre solo
compressível, como uma projetista, gerenciadora ou consultoria de especialistas da própria Valec
(Superintendência de Projetos).
CAMADA DRENANTE EM RACHÃO PARA FUNDAÇÃO DE ATERRO (ITEM 3.6.1)
-DIMENSIONAMENTO EM CAMPO
Constataram-se acréscimos (aditivos) de volumes de material drenante (rachão) em quantidades
superiores às previstas nos projetos executivos dos lotes 1S (90,32 %), 2S (113,79 %) e 3S (36,98 %).
Esse material é aplicado nas cavas (buracos) provenientes de escavações de locais identificados como
solo mole ou inservível. O projeto da denominada "fundação de aterro" da ferrovia está sendo
realizado pela fiscalização da obra (em campo) infringindo o disposto no art. 12, inciso III da Lei de
Licitações. Os quantitativos atuais de planilha aumentaram (aditivo) em valores significativos (R$ 35
milhões), a saber:
3.6.1 Camada drenante em rachão para fundação de aterro: Rachão D=máx 0,40 m.
Quantidade
Inicial (m³)
Valor
Inicial (R$)
Projeto
Executivo
(m³)
Quantidade
Atual (m³)
Valor Atual
(R$)
Acréscimo
ao Projeto
Executivo
(%)
Acréscimo
de Valor ao
Contrato
Inicial (R$)
1S
123.057,00
3.961.204,
83
151.604,79 288.536,30
9.287.983,5
0
90,32%
5.326.778,6
7
2S
32.514,00
1.190.662,6
8
118.917,00 254.236,40
9.310.137,0
7
113,79%
8.119.474,3
9
3S
110.307,00
3.604.832,7
6
578.874,00 792.921,27
25.912.667,
10
36,98%
22.307.834,
34
4S
86.144,30
2.891.864,1
5
-
86.144,30
2.891.864,1
5
-
-TOTAL/R$
35.754.087,
40
O incremento generalizado do serviço de camada drenante é consequência automática da execução de
cavas (onde foi retirado solo mole) preenchidas com material pétreo do tipo rachão proveniente de
pedreira.
Entretanto, preencher toda a cava com rachão nem sempre é a solução mais econômica para a obra,
pois, tecnicamente, a cava poderia ser completada com outros materiais drenantes mais econômicos a
depender da indicação de projeto, como areia, solo arenoso ou até mesmo material pétreo proveniente
da própria execução da terraplenagem (material de 3ª categoria). Algumas projetistas, em seus
relatórios executivos indicam essas soluções alternativas (mais econômicas) ao preenchimento
completo das cavas com rachão: projetista lote 2S 0200D-00-1000), projetista lote 3S
(80-RL-0300D-00-1000) e projetista 4S (80-RL-0400 D-00-1001).
A norma Valec: Especificação de Serviço de Infraestrutura: Reaterro de Escavação em Solo Mole:
80-ES-028A-20-8008 também prevê solução de preenchimento das cavas (onde foi retirado solo mole)
com material proveniente de cortes indicados de projeto, entretanto esse normativo deixa a cargo da
fiscalização a utilização (discricionariedade) da referida técnica de reaterro. Em planilha esse serviço é
denominado de "substituição com material granular" (item 3.5.3) e custa a terça parte do preço unitário
do rachão proveniente de pedreira, mas, mesmo assim, é pouco adotado pela fiscalização de cada lote
de construção. Até abril de 2013, consta em planilha o valor acumulado executado desse serviço: lote
1S (R$ 124.803,15), lote 2S (R$ 296.283,59); lote 3S (R$ 335.716,30) e lote 4S (R$ 30.919,42).
Com essa técnica a Valec poderia ter evitado o aumento de quantitativos e valores de planilha que
preveem a "compra" de material drenante do tipo rachão proveniente de pedreira que acumula R$ 35
milhões de reais. Esse valor decorre do aumento (aditivo) de quantitativos de planilha apenas pelo
fornecimento do rachão proveniente de pedreira somando-se os lotes 1S, 2S e 3S.
Ressalte-se que apesar dos expressivos aumentos de material drenante para fundação de aterro em
planilha, os serviços de terraplenagem ainda se encontram em fase inicial: lote 1S (29%); lote 2S
(36%), lote 3S (51%) e lote 4S (28%). Com isso, é possível que novas quantidades de rachão sejam
"compradas" pela Valec com o avanço da terraplenagem e a aprovação de novos aditivos, onerando
ainda mais a planilha orçamentária de cada contrato de construção.
Evidência do dimensionamento (em campo) de volumes de material drenante durante a execução da
obra pode ser obtido na peça "levantamento de campo 1S - rachão" que subsidia a medição e o
pagamento dos volumes de rachão. Nesse documento a supervisora da obra, em auxílio à fiscalização,
realiza o registro do levantamento de quantidades (volume geométrico da cava preenchida) e registra
em croqui o serviço executado pela construtora. Essa metodologia demonstra que na omissão de
previsão em projeto executivo a contratada executa o quantitativo que entender pertinente, e que será
medido pela fiscalização da obra.
Outra conclusão que se pode extrair da tabela supracitada é que os quantitativos do projeto executivo
de cada lote são meramente indicativos, não existindo obrigação imposta pela fiscalização à
construtora quanto às dimensões da camada drenante referentes a extensão, profundidade e largura
(dimensionamento).
O processo de dimensionamento para a execução do serviço de camada drenante em rachão para
fundação de aterro (3.6.1) a critério da fiscalização é indevidamente referendado pela própria norma
Valec: Especificação de Serviço de Infraestrutura: Colchão Drenante: 80-ES-028A-19-8001. Seguem
grifados os trechos dessa norma que dão "status" de projeto às decisões da fiscalização da obra (no
canteiro de obras):
"4. MATERIAL
a) O colchão drenante será executado em material granular ou rachão, conforme definido em projeto
ou determinação da fiscalização."
Sobre esse assunto, por meio do item 9.1.3 do Acórdão 2467/2012-TCU-Plenário (Fiscobras 2012), o
Tribunal já determinou à Valec a exclusão da expressão "ou determinação da fiscalização" do referido
normativo:
"9.1.3. comprove a exclusão do item 4.a da norma "Valec 80-ES-028A-19-8001 - Colchão Drenante",
a expressão "ou determinação da fiscalização", a qual contraria o disposto no art. 6º, inciso IX, da
Lei 8.666/93, por permitir alterações do projeto básico por atos da fiscalização;"
Sobre esse mesmo assunto, referindo-se especificamente ao lote 2S, por meio do item 9.1.1.2.4 do
Acórdão 2692/2011-TCU-Plenário, o TCU determinou a audiência dos responsáveis por:
"9.1.1.2.4. utilização indevida de rachão no lote 2S em locais onde poderiam ser aplicados materiais
mais econômicos;"
Com isso, verifica-se que esse tipo de ato antieconômico é recorrente na estatal e acaba onerando os
contratos de construção em desfavor do Erário. Dessa forma, ou a estatal está descumprindo
determinação do TCU para retirar a discricionariedade da fiscalização no dimensionamento de colchão
drenante previsto no normativo Valec ou não está exigindo o cumprimento do próprio normativo
alterado 80-ES-028A-19-8001 (colchão drenante) que exige projeto prévio para execução de drenos
com rachão.
TRANSPORTE DE RACHÃO (ITEM 3.6.3) - DESCONFORME INDICAÇÃO DE PROJETO
Constatou-se utilização de distâncias médias de transporte (DMT) de rachão e de transporte de brita
para lastro fora das distâncias indicadas no projeto executivo dos lotes 1S, 2S, 3S e 4S. Com isso,
estão sendo adotadas distâncias médias de transporte maiores que as indicadas nos projetos executivos
onerando as planilhas orçamentárias dos contratos de construção e infringindo o disposto no art. 12,
inciso III combinado com o art. 9, inciso I da Lei de Licitações. Dessa forma, os quantitativos atuais de
transporte de rachão (3.6.3) em planilha aumentaram (aditivo) em valores que somam R$ 105 milhões,
a saber:
3.6.3 Camada drenante em rachão para fundação de aterro: Transporte de material para
fundação de aterro.
Da supracitada tabela, verifica-se que as quantidades de transporte previstas em projeto executivo já
foram extrapoladas em 320% para o transporte do rachão no lote 1S, em 18% no lote 2S e 93% no 3S.
Cabe ressaltar que existem outros itens de transporte de material drenante (3.5.4, 5.3.5, 5.4.6),
transporte de brita para lastro (8.1.2.2) e transporte de sublastro em planilha (3.8.4) que não foram
supramencionados, mas também podem estar aumentando indevidamente o custo das obras por conta
da utilização irracional das jazidas indicadas em projeto executivo.
O vultoso aumento nos quantitativos (m³xkm) de transporte de rachão (3.6.3) decorreu da
subutilização das pedreiras indicadas no projeto, potencializado pelo fornecimento desarrazoado de
rachão (material nobre) em camadas drenantes (conforme relatado no tópico anterior). A subutilização
de pedreiras indicadas no projeto pode ser evidenciada comparando-se as indicações do projeto
executivo (PE) com as utilizações em cada lote:
PE Lote 1S (80-RL-0100D-00-1000): indica utilização de 2 pedreiras (Britagran e Britago), mas a
fiscalização da Valec até fevereiro de 2013 utilizou-se apenas de uma (Britago), o que provocou
aumento das distâncias médias de transporte. Conforme Nota Técnica
4/2013-CEA-RFC-SUCON-GOIANIRA, o prejuízo ocasionado pelo transporte antieconômico supera R$ 17 milhões. Até abril de
2013 o item de planilha 3.6.3: transporte de material para fundação de aterro encontra-se aditivado em
320% em relação ao projeto executivo e em relação ao valor inicial do contrato houve acréscimo de R$
23.089.086,02;
Quantidade
Inicial
(m³.km)
Valor
Inicial (R$)
Projeto
Executivo
(m³.km)
Quantidade
Atual
(m³.km
Valor Atual
(R$)
Acréscimo
ao Projeto
Executivo
(%)
Acréscimo
de Valor ao
Contrato
Inicial (R$)
1S
1.189.252,0
0
1.308.177,2
0
5.277.362,7
4
22.179.330
,20
24.397.263,
22
320,27%
23.089.086,
02
2S
1.482.629,0
0
1.601.239,
32
17.427.737,
00
20.639.797,
24
22.290.981,
01
18,43%
20.689.741,
69
3S
973.948,00
1.042.124,
36
30.444.370,
13
58.837.207,
44
62.955.811
,96
93,26%
61.913.687,
60
4S
3.444.644,5
7
3.789.109,0
3
-3.444.644,5
7
3.789.109,
03
-
-TOTAL
(R$)
105.692.51
5,31
PE Lote 2S (80-RL-0200D-00-1000.rev.7): indica utilização de 3 pedreiras (Encosta, Bauzinho e
Cezarina), mas a fiscalização utilizou-se apenas uma (Goyaz Britas - não indicada em projeto
executivo). Dessa forma, as DMT de brita para lastro alcançaram até 190 km, e o transporte de 1
m³.km (ao preço unitário de R$ 1,20) do material "brita para lastro" chega a custar mais de 6x (R$
228,00) o valor do fornecimento de 1 m³ de brita para lastro (R$ 35,42), ou seja, a Valec paga mais
pelo transporte do que pelo próprio material fornecido, sem necessidade;
PE Lote 3S (80-RL-0300D-00-1000 rev.3): indica utilização de 4 pedreiras (Fortaleza (P1), Goyaz
Britas, Serra Cavalcante, Fortaleza (P3)), mas a fiscalização utiliza-se de apenas 2 (Fortaleza e
Canteiro Industrial), provocando aumento das distâncias médias de transporte. Até abril de 2013 o
item de planilha 3.6.3: transporte de material para fundação de aterro encontra-se acumulado em 93%
em relação ao projeto executivo e em relação ao valor inicial do contrato houve acréscimo de R$
61.913.687,60;
PE Lote 4S (80-RL-0400 D-00-1001 rev.1): indica utilização de 2 pedreiras (Quirinópolis e Líder
Britas), mas a fiscalização utiliza-se para fins de medição e pagamento de transporte de rachão e
colchão drenante apenas uma (Quirinópolis). Nesse item de planilha a equipe de auditoria do TCU
também identificou superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado (pagamento de transporte
da pedreira de Quirinópolis (DMT maior) quando evidenciado transporte proveniente da pedreira
Líder Britas (DMT menor)), entretanto essa irregularidade será relatada em outro achado de auditoria.
Até abril de 2013 o item de planilha 3.6.3: transporte de material para fundação de aterro encontra-se
com o total acumulado em 98% em relação ao valor inicial do contrato, mesmo com a terraplenagem
em 28%, o que indica que esse item de planilha encontra-se exaurido aguardando aprovação de novo
aditivo pela Valec (por isso a tabela supracitada ainda não indica acréscimo de valor no lote 4S);
O próprio normativo da Valec contribui para o acréscimo das quantidades de transporte em planilha na
medida em que delega ao particular contratado (consórcio construtor) a responsabilidade pela operação
e pela escolha das ocorrências aprovadas em projeto executivo, nos termos da Norma Geral Ambiental
da Valec: Extração de Materiais de Construção (NGL-5.03.01-16.006):
"4.2. Seleção das Ocorrências
Caberá às Construtoras, de acordo com as pesquisas por elas realizadas, decidir pela utilização das
ocorrências de material de construção indicadas em projeto, adquirir em empresas já instaladas, ou
optar por extrações em novas áreas, respeitadas as condições estabelecidas no parágrafo a seguir.
(...) O licenciamento para pesquisa e extração de materiais de construção junto ao Departamento
Nacional de Produção Mineral (DNPM) e aos órgãos ambientais competentes será de inteira
responsabilidade das Construtoras, não sendo seus custos objeto de medição ou pagamento."
Como os critérios Valec de medição e pagamento pelo transporte de material decorrem do que foi
efetivamente realizado, as distâncias de transporte maiores que as distâncias indicadas em projeto
acabam sendo as mais adotadas, a saber:
a) substituição de pedreira para lastro e material drenante indicada em projeto (Encosta) por outra
pedreira não indicada no projeto executivo do lote 2S (Goyaz Britas) por determinação do ex-diretor
de engenharia da Valec (ver peça Carta 432/2011-Diren/Valec). Os critérios da Valec para substituição
dessa pedreira indicada no projeto estão sendo questionados no processo Fiscobras 2011, onde o TCU
já se manifestou preliminarmente por meio do Acórdão 2.692/2011-TCU-Plenário;
b) dificuldade do consórcio em localizar a jazida de sublastro indicada no projeto, dificuldades na
averbação de reserva legal de propriedade em que se localiza a jazida de sublastro, dificuldade de
negociação com proprietário (ver peça CONSLT-02-ES/CE/047/2013). Conforme já foi citado a
responsabilidade pela operação e pela escolha das ocorrências aprovadas em projeto executivo, nos
termos da Norma Geral Ambiental da Valec: Extração de Materiais de Construção
(NGL-5.03.01-16.006), é da construtora da obra, e não da Valec;
Circularizando informações junto às pedreiras comerciais adjacentes ao traçado projetado da ferrovia,
convém registrar manifestação de disponibilidade e interesse no fornecimento de brita e/ou rachão para
as obras da FNS no lote 1S por proprietário de pedreira (Britagran) indicada em projeto executivo
(distâncias menores de transporte), porém não utilizada pela Valec/Consórcio Construtor no lote 1S
(ver peça resposta pedreira ao ofício 3-205-TCU-Secob).
3.5.1.1 REMOÇÃO E SUBSTITUIÇÃO DE SOLO MOLE: Escavação Carga e Descarga: 0 a 4 m
Quantidade
Inicial (m³) Valor Inicial (R$) Projeto Executivo (m³)
Quantidade
Atual (m³) Valor Atual (R$)
Acréscimo ao Projeto Executivo (%) Acréscimo de Valor ao Contrato Inicial (R$) Valor Financeiro Acumulado até abril
de 2013 (R$)
Percentual Financeiro Acumulado até abril de
2013 (%)
Percentual de Terraplenagem acumulado até abril de
2013 Lote 1S 280.355,00 2.192.376,10 151.604,79 344.615,67 2.694.894,54 127,31% 502.518,44 2.481.492,48 92,08% 29,49% Lote 2S 205.292,00 1.582.801,32 234.169,00 488.898,00 3.769.403,58 108,78% 2.186.602,26 1.982.858,15 52,60% 36,30% Lote 3S 300.903,00 2.286.862,80 578.874,00 1.204.069,16 9.150.925,61 108,00% 6.864.062,81 7.235.021,55 79,06% 50,98% Lote 4S 264.321,87 2.066.997,02 481.650,96 264.321,87 2.066.997,02 - 0,00 525.795,34 25,44% 28,13% TOTAL ACRÉSCIMO (R$) 9.553.183,51
3.6.1 CAMADA DRENANTE EM RACHÃO PARA FUNDAÇÃO DE ATERRO: Rachão D=máx 0,40 m
Quantidade
Inicial (m³) Valor Inicial (R$) Projeto Executivo (m³)
Quantidade
Atual (m³) Valor Atual (R$)
Acréscimo ao Projeto Executivo (%) Acréscimo de Valor ao Contrato Inicial (R$) Valor Financeiro Acumulado até abril
de 2013 (R$)
Percentual Financeiro Acumulado até abril de
2013 (%)
Percentual de Terraplenagem acumulado até abril de
2013 Lote 1S 123.057,00 3.961.204,83 151.604,79 288.536,30 9.287.983,50 90,32% 5.326.778,67 4.606.691,19 49,60% 29,49% Lote 2S 32.514,00 1.190.662,68 118.917,00 254.236,40 9.310.137,07 113,79% 8.119.474,39 5.768.418,98 61,96% 36,30% Lote 3S 110.307,00 3.604.832,76 578.874,00 792.921,27 25.912.667,10 36,98% 22.307.834,34 18.812.693,90 72,60% 50,98% Lote 4S 86.144,30 2.891.864,15 - 86.144,30 2.891.864,15 - - 1.339.419,46 46,32% 28,13% TOTAL ACRÉSCIMO (R$) 35.754.087,40
3.6.3 CAMADA DRENANTE EM RACHÃO PARA FUNDAÇÃO DE ATERRO: Transporte de Material para Fundação de Aterro
Quantidade
Inicial (m³.km) Valor Inicial (R$) Projeto Executivo
(m³.km)
Quantidade
Atual (m³.km) Valor Atual (R$)
Acréscimo ao Projeto Executivo (%) Acréscimo de Valor ao Contrato Inicial (R$) Valor Financeiro Acumulado até abril
de 2013 (R$)
Percentual Financeiro Acumulado até abril de
2013 (%)
Percentual de Terraplenagem acumulado até abril de
2013 Lote 1S 1.189.252,00 1.308.177,20 5.277.362,74 22.179.330,20 24.397.263,22 320,27% 23.089.086,02 7.764.205,57 31,82% 29,49% Lote 2S 1.482.629,00 1.601.239,32 17.427.737,00 20.639.797,24 22.290.981,01 18,43% 20.689.741,69 10.902.633,40 48,91% 36,30% Lote 3S 973.948,00 1.042.124,36 30.444.370,13 58.837.207,44 62.955.811,96 93,26% 61.913.687,60 38.474.438,54 61,11% 50,98% Lote 4S 3.444.644,57 3.789.109,03 - 3.444.644,57 3.789.109,03 - - 3.743.658,77 98,80% 28,13% TOTAL ACRÉSCIMO (R$) 105.692.515,31
LOTE 1S – COLCHÃO DRENANTE FINALIZADO
LOTE 2S – BOTA FORA DE SOLO MOLE
LOTE 3S – RACHÃO
LOTE 4S – CAVA ORIUNDA DE REMOÇÃO DE SOLO MOLE
