DEMOCRATIZAÇÃO DO ACESSO À EDUCAÇÃO SUPERIOR PÚBLICA NO DISTRITO FEDERAL – UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA/
FACULDADE UnB PLANALTINA
LÍVIA VELEDA DE SOUSA E MELO
Brasília-DF março/2009
Universidade de Brasília Faculdade de Educação Mestrado em Educação
Políticas Públicas e Gestão da Educação Superior
LÍVIA VELEDA DE SOUSA E MELO
DEMOCRATIZAÇÃO DO ACESSO À EDUCAÇÃO SUPERIOR PÚBLICA NO DISTRITO FEDERAL – UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA/
FACULDADE UnB PLANALTINA
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade de Brasília como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Educação, sob a orientação do Professor Doutor José Vieira de Sousa.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação - CIP
M528p Melo, Lívia Veleda de Sousa e.
Democratização do acesso à educação superior pública no Distrito Federal : Universidade de Brasília - Faculdade UnB Planaltina / Lívia Veleda de Sousa e Melo. Brasília: UnB, 2008.
180 f. : il. ; 30 cm.
Dissertação (Mestrado) – Universidade de Brasília, 2008. 1. Educação Superior. 2. Ensino público. 3.
Democratização da educação. 4. Universidade de Brasília. 5. Planaltina, DF. I. Título.
CDU 378(817.4)(043)
Universidade de Brasília – UnB Faculdade de Educação Mestrado em Educação
Área de Concentração: Políticas Públicas e Gestão da Educação
Dissertação de Mestrado
Banca Examinadora
_______________________________________________________________________ Prof. Dr. José Vieira de Sousa
(Orientador)
______________________________________________________________________ Prof. Dr. Jacques Rocha Velloso
(Examinador – Universidade de Brasília)
______________________________________________________________________ Profa. Dra.Mirza Seabra Toschi
(Examinadora – Universidade Federal de Goiás)
______________________________________________________________________ Profa. Dra. Marília Fonseca
AGRADECIMENTOS
Como não poderia deixar de ser, agradeço em primeiro lugar à vida, que me concedeu a oportunidade de estar aqui hoje;
Ao Professor José Vieira de Sousa pela orientação cautelosa e precisa e por tudo que pude aprender durante os dois anos de convivência;
Aos professores Jacques Rocha Velloso e Wilsa Maria Ramos pela prestimosa contribuição na elaboração do trabalho;
A Kalyara de Sousa e Melo pelo companheirismo, carinho e apoio dedicados em todas as etapas do mestrado;
A Márcio Alexandre Barbosa Lima pela contribuição acadêmica, incentivo e parceria nessa importante fase da minha vida;
À Universidade de Brasília pela oportunidade de beneficiar-me de um ensino gratuito de excelência;
Ao Ministério da Educação, pela oportunidade e aprendizado;
Aos sujeitos entrevistados e alunos que responderam os questionários, pois permitiram a concretização desse estudo;
RESUMO
O presente estudo se refere a um dos temas centrais no campo da educação superior no país: a expansão e democratização do acesso aos cursos superiores. A partir do Programa de Expansão das Universidades Brasileiras, iniciado em 2003, buscou-se avaliar a estratégia de democratização do acesso à Universidade de Brasília (UnB), por intermédio da Faculdade UnB Planaltina (FUP). Com esse objetivo, realizamos uma pesquisa de caráter qualitativo e quantitativo, visando atender especificamente três aspectos: investigar a dinâmica de implantação da FUP; identificar as estratégias de democratização do acesso utilizadas no processo de implantação e a repercussão na inclusão social à UnB. Para a construção dos dados, utilizamos análise documental, entrevistas semi-estruturadas e questionários fechados. Os dados coletados foram tratados na perspectiva de análise de conteúdo, realizando a triangulação dos mesmos. Durante a implantação da FUP houve diversas mudanças de administração na Universidade de Brasília e, como não havia um projeto consolidado como diretriz, esse fato permitiu inúmeras modificações na implantação, o que prejudicou a democratização do acesso. A análise realizada revelou que a escolha dos cursos e a inobservância das características socioeconômicas da região de influência do campus
provocaram um quadro de baixa procura e sobra de vagas nos cinco primeiros semestres de criação. Apesar de terem sido constatados alguns resultados positivos na democratização do acesso à UnB, a pesquisa sugere que a democratização do acesso à educação superior no Distrito Federal não passa somente pela simples expansão de vagas, mas, requer medidas mais precisas em termos de inclusão social, como alterações do modelo de seleção, fortalecimento no ensino médio e apoio pedagógico.
ABSTRACT
This study refers to one of the central themes in the field of higher education in this country: the expansion and democratization of access to undergraduate courses. Based on the University of Brasilia’s Program of Expansion, initiated in 2003, we sought to evaluate the strategy of democratization of access to the University of Brasilia’s (UnB), specifically in the School of Planaltina (FUP). With this objective, we followed a qualitative and quantitative search, aimed specifically at four issues: investigating aspects of the dynamic deployment of the FUP, the main guidelines and problems, identifying the strategies for democratization of access used in the deployment process and the impact on social inclusion at the UnB. For data development, documentary analysis was used, semi-structured and closed questionnaires, which were treated from the perspective of content analysis, applying the triangulation of the same. During the deployment process of FUP, there were several changes of administration at the University of Brasília, and there was a consolidated project as a guideline, which led to many changes in the deployment process, which undermined the democratization of access. The analysis showed that the choice of courses, combined with little disclosure and breach of the socioeconomic characteristics of the region to influence the campus selection process, resulted in a framework of low demand and idle vacancies in the first five semesters. Despite some positive results in the democratization of access to UnB, research suggests that the democratization of access to higher education in Distrito Federal has to aim not only for the simple expansion of places, but for more accuracy in terms of social inclusion, such as changes of the selection mechanisms, interventions in middle education and teaching support.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
GRÁFICOS
Gráfico 1 Execução orçamentária das IFES 1999-2007 – Pessoal e encargos sociais e outros custeios e capital
34
MAPAS
Mapa 1 Proposta de novos campi e pólos da Universidade de Brasília 83
QUADROS
Quadro 1 Classificação socioeconômica por classes, de acordo com a renda familiar
100
TABELAS
Tabela 1 Total de recursos das IFES, todas as fontes, como percentual do PIB, das despesas correntes do FPF e da arrecadação de impostos da União 34 Tabela 2 Número de instituições de educação superior, por categoria
administrativa, no Distrito Federal (1991-2006) 73
Tabela 3 Evolução do número de cursos de graduação presenciais, nas IES
públicas e privadas, no Distrito Federal (1991-2006) 74
Tabela 4 Crescimento do número de matrículas nos cursos de graduação presenciais, nas IES públicas e privadas, no Distrito Federal
(1991-2006) 75
Tabela 5 Relação vaga/candidato/ingressante dos cursos de graduação presenciais nas instituições públicas no Distrito Federal (1991-2006) 75 Tabela 6 Relação vaga/candidato/ingressante dos cursos de graduação
presenciais nas instituições privadas no Distrito Federal (1991-2006) 76 Tabela 7 Previsão de recursos para os novos campi daUniversidade de Brasília 85
Tabela 8 Recursos pactuados com o MEC para a FUP na Fase I da Expansão
(2006-2009) 88
Tabela 9 Alunos sujeitos da pesquisa 93
Tabela 10 Demanda de candidatos por vaga na Faculdade UnB Planaltina nos seis semestres iniciais
113
Tabela 11 Demanda de candidatos por vaga na Faculdade UnB Planaltina para os cursos novos
115
Tabela 12 Diferença entre número de candidatos aprovados e número de vagas
Tabela 13 Notas de corte adotadas até 2007 pelo Campus Planaltina 128 Tabela 14 Benefícios do processo seletivo (somente alunos de Planaltina) % 131
Tabela 15 Características individuais: Campus sede e Planaltina (%) 138
Tabela 16 Características familiares: Campus sede e Planaltina (%) 139
Tabela 17 Características escolares: Campus sede e Planaltina (%) 141
Tabela 18 Localidade onde cursou o ensino médio (somente para alunos de
Planaltina 143
Tabela 19 Sexo por curso: Campus sede e Planaltina (%) 144
Tabela 20 Idade por curso: Campus sede e Planaltina (%) 145
Tabela 21 Cor por curso: Campus sede e Planaltina (%) 146
Tabela 22 Escolaridade da mãe por curso: Campus sede e Planaltina (%) 146
Tabela 23 Renda familiar mensal por curso: Campus sede e Planaltina (%) 147
Tabela 24 Tipo de instituição em que concluiu o ensino médio por curso:
Campus sede e Planaltina (%) 149
Tabela 25 Situação de trabalho por curso: Campus sede e Planaltina (%) 149
Tabela 26 Sexo por curso: Campus sede e Planaltina, turma de 2006 (%) 150
Tabela 27 Sexo por curso: Campus sede e Planaltina, turma de 2008 (%) 150
Tabela 28 Cor por curso: Campus sede e Planaltina, turma de 2006 (%) 151
Tabela 29 Cor por curso: Campus sede e Planaltina, turma de 2008 (%) 152
Tabela 30 Satisfação com curso: Campus sede e Planaltina (%) 152
Tabela 31 Fatores que influenciaram na escolha do curso, por curso: Campus
sede e Planaltina (%)
LISTA DE SIGLAS
ABC Academia Brasileira de Ciências
ABMES Associação Brasileira de Mantenedoras de Ensino Superior
ABRUC Associação Brasileira das Universidades Comunitárias
AEUDF Associação de Ensino Unificado do Distrito Federal
ANEP Associação Nacional de Empresas de Pesquisa
ANUP Associação Nacional das Universidades Particulares
ANDES Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior
ANDIFES Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior
ADunB Associação Nacional dos Docentes da Universidade de Brasília
BGA Bacharelado em Grandes Áreas
BI Bacharelado Interdisciplinar
CAPES Coordenação Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CDT Centro de Desenvolvimento Tecnológico
CEAD Centro de Educação a Distância
CEFET Centro Federal de Educação Tecnológica
CENPES Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Petrobrás
CEP Centro de Educação Tecnológica
CEPE Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão
CEPEL Centro de Pesquisa de Energia Elétrica da Eletrobrás
CES Câmara de Educação Superior
CESPE Centro de Seleção e Promoção de Eventos
CFE Conselho Federal de Educação
CNE Conselho Nacional de Educação
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
COARIDE Conselho Administrativo da RIDE
COBRA Computadores e Sistemas Brasileiros
CONSUNI Conselho Universitário
CONVESU Comissão Nacional de Vestibular Unificado
COTAQUARA Cooperativa Agrícola da Região de Planaltina/DF
CPqD Centro de Pesquisa e Desenvolvimento
CRUB Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras
DEAS Departamento de Engenharia Agrícola e Solos
DF Distrito Federal
EAD Educação a distância
EDU Editora da Universidade de Brasília
EMBRAER Empresa Brasileira de Aeronáutica
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
EMP Secretaria de Empreendimentos
ENEM Exame Nacional do Ensino Médio
FAHUB Fundação de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico do
Hospital Universitário da UnB
FEMET Fundação de Pesquisa em Matemática
FEPAD Fundação de Estudos e Pesquisas em Administração
FEPECS Fundação de Ensino e Pesquisa em Ciências da Saúde
FHC Fernando Henrique Cardoso
FIES Programa de Financiamento Estudantil
FINATEC Fundação de Empreendimentos Científicos e Tecnológicos
FMI Fundo Monetário Internacional
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FONAPRACE Fórum de Pró Reitores de Assuntos Comunitários e Estudantis
FORPLAD Fórum de Pró Reitores de Administração e Planejamento
FPF Fundo Público Federal
FUB Fundação Universidade de Brasília
FUBRA Fundação Universitária de Brasília
FUNSAUDE Fundação de Apoio Científico e Tecnológico na Área de Saúde
FUP Faculdade UnB Planaltina
GED Gratificação de Estímulo à Docência
GO Goiás
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IC Instituto Central
IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IES Instituições de Educação Superior
IFES Instituições Federais de Educação Superior
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
IRBr Instituto Rio Branco
ITA Instituto Tecnológico de Aeronáutica
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação
MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
MEC Ministério da Educação
MF Ministério da Fazenda
MG Minas Gerais
NUCLEBRÁS Centrais Nucleares Brasileiras
ONG Organização Não Governamental
ORUS Observatoire International des Réformes Universitaires
PAAIS Programa de Ação Afirmativa e Inclusão Social da Unicamp
PASEP Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público
PDE Plano de Desenvolvimento da Educação
PDI Plano de Desenvolvimento Institucional
PIB Produto Interno Bruto
PIE Curso de Pedagogia para Professores em Exercício no Início de Escolarização
PIBEX Programa Institucional de Bolsas de Extensão
PNAD Pesquisa Nacional por Amostras de Domicílio
PNE Plano Nacional de Educação
PPPI Projeto Político Pedagógico Institucional
PRLP Prova de Redação em Língua Portuguesa
PROLIND Programa de Formação Superior e Licenciaturas Indígenas
PROUNI Programa Universidade para Todos
RA Região Administrativa
REUNI Programa de Expansão e Reestruturação das Universidades Federais
RIC Região de Influência do Campus
RIDE Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno
SAS Statistics for Social Sciences
SBPC Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência
SESu Secretaria de Educação Superior
SINAES Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior
SPO Secretaria de Planejamento e Orçamento
SPSS Statistical Package for Social Sciences
STN Secretaria do Tesouro Nacional
SUS Sistema Único de Saúde
TELEBRÁS Telecomunicações Brasileiras
UDF Universidade do Distrito Federal
UFPE Universidade Federal de Pernambuco
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
UFRN Universidade Federal do Rio Grande do Norte
UFRPE Universidade Federal Rural de Pernambuco
UFU Universidade Federal de Uberlândia
UnB Universidade de Brasília
UNE União dos Estudantes
UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
UNIAFRO Programa de Ações Afirmativas para a População Negra
UNICAMP Universidade Estadual de Campinas
UniDF Centro Universitário do Distrito Federal
UniCEUB Centro Universitário de Brasília
UNIP Universidade Paulista
USIMINAS Usina Siderúrgica de Minas Gerais
SUMÁRIO
LISTA DE ILUSTRAÇÕES ...viii
LISTA DE SIGLAS ...x
INTRODUÇÃO... 16
CAPÍTULO 1 – expansão E Acesso À educação superior no brasil: Universidade pública como foco... 21
1.1 Aspectos históricos da educação superior no Brasil: um olhar sobre a universidade... 21
1.2 A reconfiguração da educação superior brasileira na década de 1990... 30
1. Aspectos importantes relativos ao processo seletivo das universidades brasileiras... 40
CAPÍTULO 2 – O debate sobre a democratização do acesso à educação superior brasileira... 48
2.1 Aspectos relativos à democratização do acesso à educação superior ...48
2.2 Políticas de democratização da educação superior brasileira implantadas a partir de 2003. ...54
2. Mecanismos alternativos de seleção para a democratização do acesso...65
CAPÍTULO 3 – Cenários da educação Superior no distrito federal...72
3.1 A educação superior no Distrito Federal: histórico e expansão... 72
3. A criação e expansão da Universidade de Brasília... 78
3. Faculdade UnB Planaltina (FUP) ...86
CAPÍTULO 4 – PERCURSO METODOLÓGICO... 89
4.1 Objetivos... 89
4.2 Abordagem e tipo de pesquisa... 90
4.3 Sujeitos da pesquisa... 92
4.4 Procedimentos e instrumentos de pesquisa... 93
4.4.1 Análise documental ...94
4.4.2 Entrevistas semi-estruturadas... 95
4.4.3 Questionários... 96
CAPÍTULO 5 – Desafios e perspectivas na democratização do acesso à Universidade de
Brasília – Faculdade UnB Planaltina... 102
5.1 Dinâmica de implantação da Faculdade UnB Planaltina: compreendendo trilhas... 102
5.1.1 Dificuldades vivenciadas na implantação da Faculdade UnB Planaltina... 112
5.2 Principais estratégias de democratização adotadas na implantação da Faculdade UnB Planaltina ...123
5.2.1 O processo seletivo da UnB Planaltina... 124
5.2.2 Educação a distância...132
5.2.3 Projetos de Extensão e articulação com a educação básica... 133
5.2.4 Outras estratégias de democratização... 136
5.3. Perfil socioeconômico geral dos alunos pesquisados na UnB sede e na UnB Planaltina... 137
5. Resultados obtidos na democratização do acesso à UnB/Faculdade UnB Planaltina... 142
CONSIDERAÇÕES FINAIS... 155
REFERÊNCIAS... 162
17
INTRODUÇÃO
A presente dissertação se insere no Programa de Mestrado em Educação da Universidade de Brasília (UnB), área de concentração em Políticas Públicas e Gestão da Educação Superior, e tem como foco a democratização do acesso à educação superior pública no Distrito Federal, especificamente na UnB.
O estudo se situa no cenário das políticas públicas de democratização do acesso à educação superior, aqui entendidas como o conjunto de ações propostas pelo governo para expandir e diversificar o ingresso aos cursos superiores no país e, conseqüentemente, incluir os estudantes que desejam alcançar uma graduação, independente de sua condição socioeconômica.
A justificativa da pesquisa está baseada no entendimento de que a educação superior, sobretudo a pública, embora seja de extrema relevância na produção do conhecimento científico e tecnológico, necessários à redução das desigualdades socioeconômicas e desenvolvimento nacional, é restrita a uma pequena parcela da população brasileira, concentrada em jovens de classe média (SAMPAIO et al, 2001).
Historicamente, o nível superior de educação esteve reduzido a uma pequena parcela da população. A pressão pelo acesso aos cursos superiores foi intensificada na segunda metade da década de 1990, resultado de políticas educacionais adotadas no período. Outros fatores também contribuíram para esse fenômeno como a valorização do conhecimento científico, a defesa dos direitos sociais, a aspiração das famílias por mobilidade social via educação e a necessidade de aquisição de mais competências para enfrentar o mercado de trabalho, conforme apontaram Neves, Raizer e Rochele (2007).
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Esse crescimento das vagas ocorreu predominantemente no setor privado em detrimento do setor público, cujo orçamento foi reduzido. No caso do Distrito Federal, a diferença é bastante significativa. As 73 instituições privadas de educação superior ofereceram 95% das vagas e as 2 públicas apenas 5% (INEP, 2008), com destaque para a Universidade de Brasília que representou 98,1% da oferta pública, portanto, a instituição mais importante no contexto da educação superior local.
Como agravante, o acesso à educação superior é pouco diversificado. Jovens de baixa renda, negros e/ou trabalhadores são minoria nos cursos de graduação. Segundo Neves, Raizer e Rochele (2007), tomando-se por base a renda familiar, ainda sobressaem na educação superior brasileira, tanto pública quanto particular, estudantes das classes de renda mais alta.
O perfil dos estudantes das instituições públicas acentua a desigualdade no acesso à educação superior, pois é predominantemente demarcado por jovens do sexo masculino, cor branca, filhos de pais com nível superior, pertencentes à classe média e residentes em localidades próximas ao campus universitário (SAMPAIO et al, 2001; FONAPRACE, 2004).
Vários fatores contribuem para perpetuar essa realidade: a pré-seleção social ocorrida antes do ingresso no ensino médio, que determina quais serão os grupos com maiores chances de acesso; a escassez de vagas no sistema público e o processo seletivo dessas instituições, voltado a alunos mais bem preparados no ensino médio, em geral, oriundos de escolas particulares e/ou de cursinhos pré-vestibular.
Diante disso, é cada vez mais intenso o debate sobre a democratização do acesso às universidades brasileiras. O conceito acerca desse fenômeno ainda é muito polêmico e varia entre os autores que tratam do assunto. Pode ser entendido como a simples ampliação das vagas ou a expansão aliada a mecanismos de inclusão social.
De fato, perante uma sociedade econômica e educacionalmente heterogênea, apenas ampliar as vagas não garante o acesso e a formação do estudante de baixa renda. Com esse cenário, é preciso considerar que a democratização do acesso envolve modificações na educação básica e no formato de seleção dos candidatos às universidades públicas de nosso país, bem como na formação do estudante de terceiro grau, o que pôde ser comprovado no presente estudo.
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a Universidade Aberta do Brasil (UAB); o Pró-Licenciatura; o Programa Universidade para todos (PROUNI) e o incentivo às políticas de ações afirmativas e a criação de novos mecanismos de seleção como o sistema de cotas para negros e cotas para estudantes de escolas públicas.
A Universidade de Brasília, cerne do nosso estudo, insere-se no contexto dessas políticas. Essa instituição, apesar de ultrapassar 20 mil alunos em 2008, ofereceu um quantitativo de vagas muito aquém da demanda no Distrito Federal (FUB, 2008). Em 2005, propôs a criação de um sistema interligado de três campi e sete pólos com atividades de ensino-pesquisa-extensão, cujas finalidades eram atender à demanda da população local e acelerar o processo de desenvolvimento socioeconômico e científico da região (UnB, 2005). O Campus de Planaltina ou Faculdade UnB Planaltina (FUP)1, inaugurado em 2006, foi a primeira experiência dessa nova proposta.
A UnB enfrentou diversos problemas na implantação da FUP. Em primeiro lugar, o projeto pioneiro de expansão, apresentado em 2005, sofreu modificações, vindo a unificar-se ao Plano de Reestruturação e Expansão da Universidade de Brasília, parte do REUNI. Em 2008, devido a problemas internos de gestão2, o documento foi alterado novamente, revelando dificuldades relativas ao planejamento e à execução.
Além dos problemas estruturais e de gestão, a FUP passou também por reviravoltas na procura e no preenchimento das vagas ofertadas. De acordo com dados do Centro de Seleção e Promoção de Eventos da UnB (CESPE), a procura pelos cursos foi cada vez mais baixa, restando vagas ociosas devido à falta de candidatos aprovados nas provas de Ciências da Natureza e Matemática, nos primeiros quatro semestres de funcionamento. No primeiro semestre de 2008, a UnB conseguiu reverter esse problema, de modo que a procura pelos cursos aumentou significativamente e todas as vagas foram preenchidas. No entanto, no segundo semestre do mesmo ano, a procura voltou a cair, apesar de terem sido preenchidas todas as vagas oferecidas.
Vê-se que a democratização do acesso proposta pela Universidade de Brasília, em sua primeira experiência de descentralização de cursos de graduação, não foi um processo simples. Teoricamente, diante da demanda local, bastaria a expansão das vagas para que a
1 A UnB definiu a área de influência da UnB Planaltina, composta por quatro regiões administrativas do
Distrito Federal (Sobradinho, Planaltina, Brazlândia e Sobradinho II), cinco municípios goianos (Formosa, Cabeceiras, Planaltina de Goiás, Vila Boa e Água Fria de Goiás) e um mineiro (Buritis), situados ao norte e a leste do Distrito Federal.
2 No início de 2008 a Universidade de Brasília vivenciou uma crise administrativa e financeira que resultou
na exoneração da reitoria. Assumiu uma administração temporária a partir de 15 de abril de 2008 até 17 de novembro de 2008, quando foi empossado o novo reitor eleito, Profo
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concorrência fosse natural. Porém, a FUP enfrentou muitos desafios em seus três primeiros anos de funcionamento para que houvesse, minimamente, a continuidade das atividades de expansão propostas.
A UnB valeu-se de diversas estratégias, principalmente modificações nos critérios de seleção – alteração da nota de corte e isenção das taxas do vestibular e do PAS – e na divulgação do campus e dos cursos.
Nesse contexto, situa-se a questão norteadora de nossa pesquisa: quais os alcances e os limites das estratégias de democratização do acesso utilizadas na Faculdade UnB Planaltina?
Outros questionamentos sustentam essa indagação principal:
a) Quais as dificuldades enfrentadas na implantação da Faculdade UnB Planaltina, já que nos quatro semestres iniciais houve vagas ociosas em um local com forte demanda por educação superior?
b) Quais são as estratégias de democratização do acesso, incluindo os mecanismos de seleção, utilizadas pela Universidade de Brasília na Faculdade UnB Planaltina nos cinco primeiros semestres de funcionamento?
c) Em que sentido o perfil socioeconômico dos alunos da Faculdade UnB Planaltina seria diferente dos alunos da UnB sede?
A pergunta norteadora e essas questões de apoio delinearam o nosso objetivo geral – analisar os alcances e limites das estratégias de democratização do acesso utilizadas pela Universidade de Brasília na implantação da Faculdade UnB Planaltina, no período de 2006 a 2008.
Para atender ao propósito da pesquisa, estruturamos a dissertação em cinco capítulos. O primeiro capítulo apresenta o contexto de criação e expansão da universidade pública no país, com abordagem de aspectos históricos do crescimento dessas instituições e questões relativas aos seus processos seletivos.
O segundo capítulo discute a democratização do acesso à educação superior, tomando como referência elementos conceituais acerca desse tema. Aborda, também, as principais políticas educacionais e mecanismos de seleção adotados, a partir de 2003, para diminuir a seletividade social e diversificar o acesso às universidades públicas brasileiras.
21
O quarto capítulo é dedicado ao percurso metodológico da pesquisa. Assim, especifica a abordagem do estudo, os instrumentos e procedimentos de pesquisa utilizados para alcançar os objetivos propostos, os sujeitos da pesquisa e os procedimentos de análises dos dados coletados.
O quinto e último capítulo analisa e interpreta os resultados obtidos referentes às estratégias de democratização da UnB, em conformidade com os objetivos delineados. Para tanto, está organizado em três seções: dinâmica de implantação da FUP; estratégias de democratização na implantação da FUP; perfil socioeconômico de alunos da UnB comparado ao de alunos da FUP.
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CAPÍTULO 1 – EXPANSÃO E ACESSO À EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL: UNIVERSIDADE PÚBLICA COMO FOCO
A temática estudada, democratização do acesso à educação superior, está inserida no contexto de expansão de vagas públicas e diversificação dos mecanismos de acesso. Assim, este capítulo investiga o surgimento, o crescimento e o acesso às instituições de educação superior no país, dando ênfase à sua evolução a partir do século XIX. Para tanto, trata de temas importantes como a reconfiguração do sistema de educação superior e as alterações nos processos seletivos das universidades públicas ao longo de sua história.
1.1 Aspectos históricos da educação superior no Brasil: um olhar sobre a universidade
No período colonial, Portugal proibia a formação de escolas de terceiro grau, pois temia movimentos de independência. Devido a isso, as primeiras instituições de educação superior no Brasil foram as escolas jesuíticas, de caráter confessional. A primeira registrada no Brasil, segundo Cunha (2000), foi fundada pelos jesuítas na Bahia, em 15503.
O aumento da oferta de educação superior ocorre, mais intensamente, a partir de 18084, ano da chegada da Família Real ao Brasil. Desse ano até a República, as instituições de educação superior (IES) existentes estavam sob a responsabilidade financeira do Estado. Destarte, são criados cursos e academias destinados a formar, principalmente, profissionais para o Estado, bem como especialistas na produção de bens simbólicos e, em um plano talvez secundário, profissionais de nível médio. Em 1810, a Carta Régia de 4 de dezembro instituiu a Academia Real Militar, inaugurada no ano seguinte (nessa academia se implantou o núcleo inicial do curso de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ). Em 1827, ocorreu a criação dos cursos jurídicos, em São Paulo e Olinda5. Esses cursos “[...] constituem, sem dúvida, centros de irradiação de novas idéias filosóficas, de movimentos literários, de debates e discussões culturais que interessavam à mentalidade da época” (FÁVERO, 2006, p. 21).
3 Cunha (2000)enfatiza que, para atender à demanda da elite colonial, Portugal concedia bolsas de estudos na
Universidade de Coimbra.
4
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No Império (1822-1889), a educação superior já estava dividida em laica e confessional. A Proclamação da República, em 1889, provocou a reestruturação do Estado e aumentou a necessidade da oferta de cursos superiores. Nessa época, o país, por ser prioritariamente agrário, não se preocupava em investir na qualificação da mão-de-obra para a produção, mas apenas na formação de especialistas para gerir o Estado. Havia também o desejo dos latifundiários de diplomar seus filhos como bacharéis ou doutores, para que pudessem alcançar maior prestígio social.
Com a promulgação da primeira Constituição da República Brasileira, em 1891, houve a descentralização da responsabilidade do Estado pela educação superior entre as unidades da federação e o setor privado. Portanto, abriu-se a possibilidade de a educação superior, até então financiada exclusivamente pelo Estado, ser ofertada por instituições particulares.
Entre 1911 e 1915, ocorreram relevantes reformas na estrutura da educação superior, todas efetivadas por decretos. A Reforma Carlos Maximiliano (Lei nº 2.924, de 5 de janeiro de 1915), propiciou a criação da Universidade do Rio de Janeiro, quando foi autorizada a reunião das Escolas Politécnica e de Medicina do Rio de Janeiro em uma universidade, incorporando a elas as Faculdades Livres de Direito. Antes de 1915, houve diversas tentativas de se instituir uma universidade no Brasil6, mas não passaram de projetos de criação, discursos oficiais e criação de instituições livres (CAVALCANTE, 2000).
No ano de 1920, “[...] em função da outorga do título de Doutor Honoris Causa ao Rei Alberto I, da Bélgica, que veio nos visitar” (MORHY, 2003, p. 21), foi criada a Universidade do Rio de Janeiro, primeira universidade a se consolidar no Brasil, hoje Universidade Federal do Rio de Janeiro. Esta instituição foi o resultado da reunião de faculdades federais isoladas, no caso, a Faculdade de Medicina, de Engenharia e de Direito. A partir de então, as 5
De acordo com Fávero (2006), no século XVI, houveram algumas tentativas por parte dos jesuítas de se criar uma universidade no Brasil. Mas, a Coroa Portuguesa não via razões para criá-la na colônia, de modo que as elites da época procuravam a Europa para realizar seus estudos superiores. Para Cavalcante (2000), até 1759, a educação superior era ministrada pelos jesuítas nos seus colégios, como o Colégio da Bahia, que chegou a conferir o grau de Mestre em Artes. No entanto, os colégios não eram universidades, apesar de já funcionarem em moldes universitários. A idéia de se criar uma universidade é fortalecida com a expulsão dos jesuítas e o movimento da Inconfidência Mineira, 1789, e depois com a chegada da corte portuguesa ao Brasil em 1808.
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universidades foram surgindo gradativamente e ganhando o reconhecimento dos setores responsáveis pela educação.
Nas primeiras décadas do século XX criou-se, ainda, o Conselho Nacional e os Conselhos Estaduais de Educação e o Estatuto das Universidades Brasileiras, além do Ministério da Educação e o da Saúde Pública, beneficiando o setor público. Todavia, o setor privado, foi também amplamente favorecido, pois, além de o governo propiciar larga autorização para a formação de instituições isoladas, permitiu que pessoas físicas e jurídicas de direito privado criassem instituições, desde que previamente autorizadas pelo governo federal.
Paralelamente, a importância do papel social da educação, da universalização do acesso e de uma educação mais humanista passou a ser tema central dos debates dos intelectuais da época, culminando no Manifesto dos Pioneiros da Educação, em 1932, o qual defendia a escola única, pública, laica, obrigatória e gratuita.
Entre o final da década de 1920 e a década de 1930, é relevante a criação da Universidade de Minas Gerais, em 1927, seguindo o mesmo modelo da UFRJ, visto que igualmente resultava da reunião das faculdades de Engenharia, Medicina, Direito, Odontologia e Farmácia, já existentes. E, também, de mais três universidades públicas na década de 1930: a Universidade Nacional do Rio de Janeiro; a Universidade do Distrito Federal (UDF)7, fechada pelo Estado Novo em 1939, e a Universidade de São Paulo (USP)8.
A União Nacional dos Estudantes (UNE), criada em 1938, ganhou força a partir da década de 1940, quando algumas das suas reivindicações são atendidas. O governo federal ampliou o número de instituições públicas, tornou a educação superior pública gratuita e propiciou a formação de diversas universidades públicas por meio da federalização de faculdades estaduais e privadas.
Na década de 1950, as mudanças ocorridas no panorama econômico provocaram alterações políticas e sociais importantes que interferiram na demanda e na relação de oferta
7 A UDF foi criada no Rio de Janeiro, pelo Decreto Municipal nº 5.513, de 4 de abril de 1935, existiu por
menos de quatro anos, no entanto, segundo Fávero (2006a), marcou significativamente a história da universidade no país, sobretudo pelo contexto em que ocorreram sua criação e sua extinção e pelo seu papel inovador, propiciadora de produção de atividade científica livre e cultural desinteressada.
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público-privada de educação superior. A internacionalização da economia brasileira, com a instalação de grandes empresas transnacionais, concentração de empresas nacionais e interligação dos mercados regionais possibilitou a ascensão social das classes médias por meio de pequenos negócios no setor de serviços, indústria e comércio.
Na década seguinte, a expansão do setor estatal e a entrada do capital estrangeiro aumentaram o número de postos de trabalho no interior das empresas e a exigência de requisitos educacionais para ocupá-los, levando a classe média a reivindicar diplomas para obter cargos nos setores público e privado.
Ainda, a Lei 4.024/61, primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, trouxe alterações que interferiram na demanda pela educação superior. Concedeu plena equivalência a todos os cursos de grau médio para entrada no nível superior, de forma que todos os concluintes do ensino médio, independente de ser profissionalizante, poderiam se candidatar aos cursos superiores. Portanto, devido a esses fatores, a demanda cresceu mais que a oferta, ocasionando a mobilização por mais vagas e mais verbas na universidade, sobretudo por parte dos estudantes.
Algumas reivindicações do movimento estudantil foram atendidas na referida LDB, mas nem todas. Logo, a educação superior passou a ser alvo de diversas críticas. Dentre elas, as reivindicações de Reforma9, defendidas pela UNE, e a modernização da educação superior. Esta foi solicitada por setores do Estado e entidades de pesquisadores, com o propósito de sincronizar a educação superior às necessidades do desenvolvimento econômico e social do país e torná-la apta a desenvolver ciência e tecnologia para gerar a independência do exterior.
Quanto à modernização, sobressaiu a criação do Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA)10 pelos militares em 1947, instituição mais moderna até aquele momento, e a criação de organizações orientadas ao desenvolvimento da pesquisa, como a Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC) (1948), a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) (1951) e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Tecnológico e Científico (CNPq) (1951).
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As reivindicações dos estudantes eram: a universidade aberta a todos; diminuição das taxas de exame e matrícula; vigência nas universidades do exercício das liberdades de pensamento, cátedra, de imprensa, de crítica e de tribuna; rompimento da dependência da universidade diante do Estado por meio da eleição do Reitor e dos diretores das faculdades pelos docentes e discentes; livre associação dos estudantes dentro das universidades; elaboração de currículos por comissões de professores especializados e representares estudantis; aproveitamento dos estudantes mais capazes como monitores e estagiários em cargos a serem criados (CUNHA, 2000).
10 À época de sua criação, as principais características inovadoras do ITA eram: a ausência de cátedras
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Além dessas organizações, foi significativa a inauguração da Universidade de Brasília (UnB), em 196111. Instalada na nova Capital da República (Brasília), com um projeto arquitetônico e urbanístico inovadores e critérios revolucionários, a UnB representava uma nova estrutura de funcionamento da educação superior. A criação dessa instituição baseou-se em dois motivos: necessidade de manter junto à burocracia governamental uma reserva de especialistas de alta qualificação e criar um paradigma moderno para a educação superior brasileira, conforme explica Cunha (2000).
Outra importante modificação trazida pela LDB 4.024/61 foi a criação do Conselho Federal de Educação (CFE), substituindo o antigo Conselho Nacional de Educação (CNE), criado em 1931. Entre as atribuições do novo órgão estava o poder de decidir sobre o funcionamento dos estabelecimentos isolados de educação superior, federais e particulares e sobre o reconhecimento das universidades.
Durante os governos militares, os conselheiros do CFE passam a ser escolhidos sem a necessidade de ter conhecimentos específicos em educação, precisando somente estar alinhados com as diretrizes governamentais. Assim, a criação do referido órgão, o modo como funcionava e as suas atribuições facilitaram o crescimento do setor privado, sobretudo a partir do Golpe Militar de 1964.
Os atos do CFE eram submetidos à regulação do poder executivo, no caso, o Ministério da Educação e Cultura, ficando evidente o poder que lhe era atribuído. Na perspectiva de Cunha (2007),
[...] a LDB favoreceu os interesses privados, por atribuir aos conselhos de educação (o federal e os estaduais) importantes competências antes concentradas nos detentores dos cargos executivos. Os membros desses conselhos, nomeados livremente pelo Presidente da República e pelos governadores dos estados, recaíram em pessoas escolhidas mediante pressão e articulação privadas. Complementarmente, esses conselheiros ficaram expostos a pressões e atrativos de diversas espécies. Além disso, divididos os centros de tomada de decisão, tornou-se mais difícil a resistência às pressões e aos atrativos das instituições privadas de ensino (p. 812).
A democratização do acesso à educação superior, até então debatida principalmente pelos estudantes, passou a fazer parte das reformas de base e a ser discutida pelos docentes. A
11 A Lei nº 3.998 de 15 de dezembro de 1961 autorizou a fundação da Universidade de Brasília. O Decreto 500
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UNE organizou seminários nacionais de reforma universitária nos anos de 1961, 1962 e 1963, procurando combater o caráter arcaico e elitista da universidade. Conforme indica Fávero (2006), entre as questões discutidas destacam-se: i) autonomia universitária; ii) participação dos corpos docente e discente na administração universitária, através de critério de proporcionalidade representativa; iii) adoção do regime de trabalho em tempo integral para docentes; iv) ampliação da oferta de vagas nas escolas públicas; v) flexibilidade na organização de currículos.
A pressão por essas metas tornou-se muito forte de modo que o governo não teve como ignorar a existência dessas reivindicações, de acordo com Germano (1999):
Em que pese a força das armas, o Estado Militar necessita de bases de legitimação, da adesão de uma parte dos intelectuais, das camadas médias e das massas populares. Daí os constantes apelos à democracia e à liberdade, quando estas eram duramente golpeadas por ele; [...] daí o discurso favorável à erradicação do analfabetismo, a valorização e expansão da educação (p. 102).
No final da década de 1960, foi instituída a Reforma Universitária, por meio da Lei 5.540/68. Entre as suas deliberações, determinou que a universidade fosse a forma de organização da educação superior e que a instituição isolada teria caráter excepcional e transitório. Após essa lei, as universidades públicas brasileiras passaram a ser estruturadas em departamentos, institutos ou faculdades e as contratações começaram a ocorrer via concurso público.
Em que pesem esses avanços, a referida Lei não garantiu a autonomia financeira das instituições públicas de educação superior e o setor privado continuou crescendo com o incentivo do Governo Militar e de diversos dirigentes de instituições privadas que tinham o apoio do Conselho Federal de Educação na criação de novos estabelecimentos.
Diante desse cenário, no sistema público, as matrículas aumentaram 480,3% e no setor privado, 843,7% na década de 1970. No fim desse período, a esfera privada representava 63,0% das matrículas realizadas, conforme Sousa (2004a).
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foi o crescimento exagerado do setor privado, principalmente de instituições isoladas12, e a diminuição dos investimentos nos setores sociais. Segundo Lelis (1985):
O fato de o Governo ter adotado uma política liberal de créditos, calcada no “arrocho salarial”, e ter permitido a elevação das taxas de lucro através do incentivo à associação de capitais nacionais e estrangeiros, criou um clima de euforia na medida em que beneficiou diversos setores sociais. Esta situação teve reflexos na política educacional, pois o Estado buscou atender às reivindicações de acesso ao ensino superior através de uma série de atos que visavam tanto à expansão deste grau de ensino, como à diminuição do custo médio do aluno, isto é, à expansão da economia correspondeu à procura da “democratização das oportunidades educacionais”, no contexto de um governo extremamente autoritário (p. 29).
Apesar das críticas, a expansão verificada contribuiu para democratizar o acesso à educação superior, pois aumentou as probabilidades de ingresso de candidatos das camadas sociais menos privilegiadas. Mas, cabe ressaltar, que o incremento de vagas não foi prioridade do setor público, ocorreu à custa do setor privado e foi concentrado na área das ciências humanas, onde o investimento é menor e o retorno mais lucrativo.
Na perspectiva da autora, a Reforma Universitária foi uma tentativa de acabar com as tensões sociais, por meio da adoção de medidas como departamentalização, o regime de crédito e o ciclo básico destinados a possibilitar a democratização e a racionalização das despesas adicionais necessárias à expansão. Nesse sentido, a expansão da educação superior verificada beneficiou as camadas médias da população, de forma que, “[...] a tão propalada “democratização”, na verdade, possibilitou ao aluno pobre entrar em instituições de nível superior, pagando quantias maiores, a despeito da qualidade dos cursos” (p. 30).
Ainda assim, nas décadas de 1960 e 1970, o processo de formação da universidade brasileira recebeu grande impulso, mesmo com as contradições provocadas pelo regime autoritário13: os recursos da pós-graduação são ampliados, novos prédios, campi e laboratórios construídos e equipados e a profissão docente institucionalizada com regime de tempo integral e de dedicação exclusiva.
Muito embora sejam significativos esses avanços, é preciso destacar que a pesquisa científica e tecnológica cresceu muito mais nas empresas estatais e nos institutos públicos de
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Em 1960, a matrícula em nível universitário correspondia a 95.6 alunos e, em 1986, passou para 1.418.196. No entanto, esse crescimento seguiu a estrutura de desigualdade social e regional existente no Brasil e a política privatista adotada pelos governos militares. A rede federal, estadual e municipal de educação superior respondia por 33,03% das 447.300 vagas anuais, enquanto os 66,97% restantes pertenciam às instituições particulares. Das 868 instituições de educação superior registradas no ano de 1983, 67 eram classificadas como universidades, sendo 47 públicas e 20 de natureza privada. Cerca de 80% das instituições eram escolas isoladas (GERMANO, 1999).
13 Muitos professores foram aposentados, reitores demitidos, a autonomia administrativa e financeira foi ainda
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pesquisa do que nas universidades14. De um total de 1.699 instituições executoras de pesquisa no Brasil, 1.118, ou 65,8%, diziam respeito a empresas estatais, e apenas 131, ou 7,7% eram vinculadas a instituições de ensino, de acordo com Germano (1999). A pesquisa nas universidades dependia de financiamento de fundações como a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).
Cabe ainda mencionar que a expansão verificada nessas décadas foi alvo de fortes críticas quanto à qualidade do ensino ofertado. O governo se preocupou mais em aumentar o sistema, deixando de lado a qualidade dos cursos, crítica recorrente nos anos 1990.
Por outro lado, com a crise do “milagre brasileiro” e desaceleração da economia a partir da década de 1970, o sistema de educação superior começou a apresentar problemas de preenchimento das vagas e permanência dos estudantes. Uma grande parte dos candidatos não tinha como pagar pelo ensino universitário, de forma que o Governo buscou meios para resolver essa situação. Nesse sentido, criou a lei de profissionalização obrigatória do ensino médio, Lei 5.692/71, medida que fracassa pouco tempo depois, e o sistema de crédito educativo em 1974. A primeira na tentativa de diminuir o número de candidatos e a segunda para preencher as vagas ociosas nas instituições particulares. O setor privado criou mecanismos para atrair alunos, tais como, a concepção de novas carreiras, ensino noturno, unidades nos interiores dos estados e cursos de baixo custo. As universidades públicas utilizaram os mesmos artifícios anos depois, diante da pressão por vagas e inclusão de minorias sociais e étnicas.
A situação se agravou na década de 1980 com a crise econômica, marcada pela inflação crescente que caracterizou o fim do “milagre brasileiro”. A crise enfrentada pelo país ocasionou a estagnação no crescimento da educação superior, principalmente, no setor privado, bem como o aumento da concorrência pelas matrículas. Sousa (2003) aponta ainda fatores legais que impediram a expansão na década de 1980. O autor refere-se a diversos
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decretos editados na época que suspendiam ou proibiam temporariamente a criação de novos cursos15.
No início da década de 1980 eram 1.377.286 matrículas e, no final, 1.518.904. Foi, portanto, registrado aumento de apenas 10% e uma situação de quase estagnação, se comparada ao desempenho das décadas anteriores. Nos primeiros anos da década de 1990, o sistema permaneceu praticamente estagnado, crescendo apenas 3,5% de 1990 a 1993. Os sinais de recuperação começaram a aparecer a partir de 1994. Em 1998, havia 2.125.958 estudantes matriculados na graduação. Com isso, o sistema teria passado por um aumento de 465 mil matrículas em relação a 1994, ou seja, teria crescido, em termos absolutos, nesses últimos quatro anos, mais que durante o período de 1980 a 1994, quando aumentou para apenas 284 mil alunos (MARTINS, 2000).
Para o autor, diante dos dados citados, é relevante o desempenho da educação média no país. O crescimento da demanda evidencia essa realidade. No ano de 1980, 1.803.567 candidatos se inscreveram para o vestibular. Passados mais de dez anos, em 1992, o número de inscritos foi de 1.836.859, implicando crescimento de apenas 2%.
As universidades federais somente apresentaram significativo crescimento após a década de 1990. Ainda conforme o referido autor, em 1986, as universidades federais abrigavam 313.520 alunos e, doze anos depois, em 1998, esse número passou para 392.873, registrando um aumento de apenas 25%, crescimento preocupante diante do custo e da relevância dessas instituições.
Enfim, os problemas relativos ao acesso à universidade pública encontram razões na história da educação brasileira. Nota-se que os cursos superiores não foram criados para todos e, à medida que diversos fatores provocaram o crescimento da demanda, a pressão pela educação superior tornou-se natural. Todavia, como não há vagas para todos, desenvolveu-se uma série de políticas ao longo dos anos ora expandindo as vagas, ora contendo a demanda.
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1.2 A reconfiguração da educação superior brasileira na década de 1990
Nos anos de 1990, ocorreram mudanças substanciais nas políticas de educação superior do país. O Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), em seus dois mandatos (1995-1998) e (1999-2002), executou uma política voltada à privatização do sistema público de educação superior e ao fortalecimento da educação básica, principalmente por meio da ampliação de vagas no ensino fundamental.
A definição dessa política foi bastante influenciada pelas diretrizes de agências internacionais. Segundo Silva (2000), o Banco Mundial, junto a outros organismos internacionais – Fundo Monetário Internacional, Organização Mundial do Comércio e o grupo dos países mais ricos do mundo – capitanearam uma nova configuração da ordem capitalista, baseada na intervenção política e econômica e na subordinação de países mais pobres.
No Brasil, essas diretrizes marcaram as políticas macroeconômicas e as sócio-educacionais e a educação pública passou a ser vista como mercadoria. Apoiando-se no discurso de combate à pobreza, o Banco incentivou o investimento público na educação básica, sobretudo no nível fundamental, e a transferência da responsabilidade da oferta de educação superior para o setor privado. Essa política foi sustentada no argumento de que o retorno social do investimento em educação superior era menor do que o retorno dos investimentos em educação primária e secundária.
Como reflexo da estratégia adotada, quase 100% das crianças brasileiras em idade escolar passaram a freqüentar o ensino fundamental16. Conseqüentemente, houve aumento do número de concluintes do ensino médio e da pressão por educação superior.
Outra conseqüência foi a ampliação das IES particulares, incentivada por meio da redução do financiamento das instituições públicas e do apoio ao crescimento do setor privado. Esse setor novamente apresentou índices altos de expansão, principalmente após 1995, impulsionado pela demanda existente, pela política educacional formulada para o setor, pela pressão do mercado de trabalho por melhor profissionalização e pela rentabilidade do setor educacional privado. A educação superior passou a ser regulada por tendências do mercado, provocando uma competitividade, cada vez mais forte entre as instituições (CATANI; OLIVEIRA, 2002).
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O Governo FHC atuou em sintonia com as diretrizes das agências internacionais. Apresentou ampla reforma cuja principal proposta era transformar as instituições de educação superior em organizações sociais, reguladas por contrato de gestão. Isso implicaria uma transferência da responsabilidade do serviço público de educação do Estado para o setor privado, transformando-se apenas no responsável por fomentar a educação superior com meios materiais – recursos públicos, recursos humanos, entre outros. Com efeito, a universidade deixaria de integrar a estrutura estatal e ganharia nova natureza jurídica de direito privado, mas preservaria o caráter público. Logo, seria uma instituição semi-pública, submetida ao controle estatal, comunitário e do mercado.
Para Silva e Sguissardi (1999), a transformação das instituições estatais em organizações sociais, modelo mais próximo à lógica de prestação de serviços para o mercado, suplantaria a concretização da finalidade da educação superior. Por outro lado, desobrigaria o Estado de manter as IFES, ocasionando a perda da capacidade de reflexão crítica sobre a sociedade, porquanto as IES/organizações sociais passariam a produzir dados e informações para assessorar o mercado e centralizar o capital.
Embora não tenha tido sucesso o projeto de transformar as IFES brasileiras em organizações sociais, diversas outras modificações com esse perfil de privatização da educação superior foram realizadas, tais como: a expansão acelerada da oferta de vagas, sobretudo por intermédio das IES privadas, diversificação e diferenciação institucional, redução dos custos para manutenção das IFES, alterações no padrão de gestão e de produção do trabalho acadêmico, bem como mudanças no padrão de avaliação, financiamento e currículo, conforme relatam Catani e Oliveira (2002).
Em contrapartida ao incentivo do setor educacional privado, o setor público foi marcado por uma diminuição nos investimentos e na manutenção, especialmente nas universidades federais. Os ajustes fiscais resultaram em cortes orçamentários e na imediata redução dos investimentos em educação em todos os níveis. Dados da ANDIFES (2004) indicam que, no período de 1995-2001, as 54 instituições federais de educação superior, então existentes, perderam 24,0% dos recursos para custeio (pessoal, água, luz telefone e materiais diversos) e 77,0% de recursos para investimento em salas de aulas, laboratórios, computadores e acervo bibliográfico.
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executor. As IES deveriam possuir autonomia sujeita à fiscalização das ações de governo: credenciamento, recrendenciamento, avaliação, fiscalização. Dessa forma, o Estado assumia uma perspectiva gerencialista no sentido maior de regulação e fiscalização das regras que garantissem a competitividade estabelecida pelo mercado.
O lugar das universidades públicas nas políticas e projetos nacionais foi, aos poucos, perdendo importância, pois sua imagem era associada à ineficiência, ao excesso de burocratização, ao desperdício de dinheiro público e à reprodução das desigualdades educacionais e sociais (CATANI; MOEHLECKE, 2006). Essa visão se difundiu ao longo da última década e serviu como justificativa para a desresponsabilização do Estado pelo seu financiamento. O posicionamento em questão foi influenciado por estudos internacionais e nacionais, como o relatório do Banco Mundial sobre universidades públicas da América Latina e do Caribe.
Conseqüentemente, a responsabilidade pelo financiamento do nível superior de ensino é cada vez mais transferida para o setor privado. As IFES buscam novas alternativas de financiamento, passando a ser comum observar a constituição de um sistema semiprivado ou
semipúblico nas instituições federais, por meio da oferta de serviços com características privadas. As instituições públicas começam a prestar serviços, oferecendo cursos, assessorias e consultorias.São exemplos os cursos de pós-graduação lato sensu, cursos de extensão e as fundações de apoio. Por outro lado, as instituições privadas precisam de financiamento público, principalmente, para realização de pesquisa.
Segundo Amaral (2008), o financiamento das IFES é majoritariamente proveniente da União, do Fundo Público Federal (FPF)17. Assim, para o autor, 88% dos recursos advêm desse fundo, 9% são de convênio e 3% de receita própria. A Constituição Federal de 1988 estabeleceu a autonomia de gestão financeira das universidades brasileiras, art. 20718, e vinculou um patamar mínimo para utilização dos recursos da União na manutenção e
17 O FPF é constituído de recursos provenientes da arrecadação de tributos recolhidos aos cofres
governamentais, tais como impostos, taxas e contribuições; da utilização do patrimônio; da realização de serviços; das atividades agropecuárias e industriais; das transferências entre governos; das operações de crédito; da alienação de bens; da amortização de empréstimos; e dos recursos de privatizações. Estes recursos são utilizados no financiamento de todas as atividades da burocracia do Estado e no financiamento de atividades sociais (programas relacionados à área de educação, saúde, saneamento básico, habitação, assistência social, salário-desemprego) e econômicas (subsídio à agricultura e à instalação de fábricas e para socorro a bancos, juros subsidiados em empréstimos com grande tempo de carência, renúncia fiscal, pagamento de dívida pública) (AMARAL, 2003).
18 A Constituição Federal de 1988 estabelece em seu artigo 207 que “as universidades gozam de autonomia
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desenvolvimento do ensino, nunca menos de dezoito por cento da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, art. 212.
De acordo com esse autor, a partir de 1988 houve uma elevação dos gastos do Governo Federal com as despesas financeiras19 da União, observando-se uma transferência lenta e gradual dos recursos da área social, em especial da educação e da cultura, para os gastos financeiros. Em 1998, o Governo firma acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI) para o ajuste fiscal, após a quebra da âncora cambial, o que agrava esse fato.
Nos próximos anos, as ações na área social foram preteridas em razão do pagamento de juros e encargos da dívida firmada, pois o não pagamento desse financiamento poderia gerar conseqüências econômicas e sociais com a fuga de aplicadores no mercado nacional.
Portanto, a partir de 1990 verificou-se uma diminuição substancial nos recursos originários do tesouro nacional para as instituições federais, “com tendências a recuperação nos anos de 2004 a 2006, no governo Lula [Luís Inácio Lula da Silva], com a ressalva de que uma parte dos recursos se dirigiu ao financiamento da expansão das Ifes” (AMARAL, 2008, p. 280).
Segundo Ristoff (2006), no período de 2003 a 2006, o orçamento das IFES apresentou crescimento considerável. Parte dos recursos aumentou 100,0% no ano de 2007 e as IFES receberam uma dotação orçamentária de 1,7 bilhão de reais, sendo 1,3 bilhão para reajustes de docentes e técnicos e 260 milhões para custeio. Constatou-se que o recurso dobrou nas despesas com pessoal ativo e despesas correntes e, em relação às despesas de capital, o investimento foi mais significativo, passando de 28 milhões para 265 milhões no período de 2002-2007. O Gráfico 1 ilustra bem esse crescimento orçamentário nos recursos destinados às IFES.
19 As despesas do FPF, fora as voltadas à manutenção da burocracia federal, são classificadas em financeiras e
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0 2 4 6 8 10 12
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Recursos de Custeio e Capital das IFES (em bilhões)
Gráfico 1- Execução orçamentária das IFES 1999-2007 - Pessoal e encargos sociais e outros custeios e capital
Fonte: SPO/MEC, 2007
Um das metas do Projeto do referido governo era elevar os recursos da educação em relação ao PIB. Todavia, os dados da Tabela 1 demonstram que, ao comparar o total de recursos aplicados nas IFES em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), verificou-se elevação somente no ano de 2006, depois de apresentar constante queda entre 1994 a 2005.
Tabela 1: Total de recursos das IFES, todas as fontes, como percentual do PIB, das despesas correntes do FPF e da arrecadação de impostos da União
Ano PIB Despesas correntes do FPF
Impostos Ifes
Total de recursos, todas as fontes
Recursos %PIB %FPF %Impostos
1994 1.658.483 276.324 167.905 15.064 0,9083 5,4515 8,9717 1995 1.832.684 315.744 144.248 16.156 0,8816 5,1169 11,2003 1996 1.988.410 326.167 144.353 14.558 0,7321 4,4633 10,0850 1997 2.059.926 334.493 147.838 14.302 0,6943 4,2759 9,6743 1998 2.081.781 368.525 164.946 14.050 0,6749 3,8126 8,5182 1999 1.992.138 381.340 165.869 13.753 0,6943 3,6064 8,2913 2000 1.980.085 356.775 151.286 12.964 0,6547 3,6336 8,5691 2001 1.953.001 381.049 158.464 11.863 0,6074 3,1133 7,4865 2002 1.932.057 376.801 169.142 12.063 0,6243 3,2013 7,1317 2003 1.819.019 355.023 146.786 10.707 0,5886 3,0158 7,2941 2004 1.890.294 371.151 149.975 11.851 0,6269 3,1930 7,9018 2005 1.953.671 428.258 167.884 11.465 0,5869 2,6772 6,8293 2006 1.961.486 494.152 187.932 13.751 0,7011 2,7827 7,3170
Fonte: Amaral (2008).
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Entretanto, a alteração apresentada no financiamento ainda não garante a autonomia financeira estabelecida na Constituição Federal e não resolve os problemas das instituições federais sobre esse assunto. Conforme Amaral (2008):
A situação de reversão, que passou a existir a partir de 2006, precisa se manter por muito tempo, a fim de não existir o risco de o Brasil perder um complexo de instituições que além de “estimular a criação cultural e o desenvolvimento do espírito científico e do pensamento reflexivo, como prevê a LDB, deveria ter condições para “encontrar solução para os problemas atuais, em todos os campos da vida e da atividade humana e abrindo um horizonte para um futuro melhor para a sociedade brasileira, reduzindo as desigualdades”, como estabelece o PNE (p. 281).
Alguns pesquisadores, entre eles, Amaral (2008); Oliveira, Catani, Hey e Azevedo (2008); Chaves, Lima e Medeiros (2008) e Mancebo (2008) defendem a necessidade de retomar os cinco vetos20 realizados no PNE relativos ao financiamento das IFES. Os referidos vetos diziam respeito, entre outras ações, à criação de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Superior, ampliação do crédito educativo, financiamento da pesquisa e o aumento dos gastos públicos em educação, até atingir um mínimo de 7% do PIB.
Portanto, o problema do financiamento das IFES no Brasil ainda não está completamente resolvido e requer a adoção de políticas de financiamento que estimulem a expansão pública, bem como novas estratégias de inclusão dos estudantes de baixa renda, que se tornaram maioria entre os candidatos à educação superior, conforme será demonstrado no próximo capítulo.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, por sua vez, teve papel significativo na reconfiguração do sistema de educação superior no Brasil21 com a flexibilização dos tipos de instituições e de cursos; a possibilidade de oferta
20 1. Assegurar, na esfera Federal, através de legislação, a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
da Educação Superior, constituindo, entre outras fontes, pelo menos 75% dos recursos da União vinculados a manutenção e desenvolvimento do ensino, destinados à manutenção e expansão da rede de instituições federais; 2. Ampliar o programa de crédito educativo, associando-o ao processo de avaliação das instituições privadas e agregando contribuições federais e estaduais, e tanto quanto possível, das próprias instituições beneficiadas, de modo a atender a, no mínimo, 30% da população matriculada no setor particular, com prioridade para os estudantes de menor renda; 3. Ampliar o financiamento público à pesquisa científica e tecnológica através das agências federais e fundações estaduais de amparo à pesquisa e da colaboração com as empresas públicas e privadas, de forma a triplicar em dez anos, os recursos atualmente destinados a esta finalidade; 4. Implantar, no prazo de um ano, planos gerais de carreira para os profissionais que atuam nas áreas técnica e administrativa e respectivos níveis de remuneração; 5. Elevação, na década, através de esforço conjunto da União, Estados, DF e Municípios, do percentual de gastos públicos em relação ao PIB, aplicados em educação, para atingir o mínimo de 7%. Para tanto, os recursos devem ser ampliados, anualmente, à razão de 0,5% do PIB nos 4 primeiros anos e de 0,6% no quinto ano.
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