Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado no Contencioso Administrativo
1- Jurisdição
“A competência em razão da matéria para conhecer de pedido de indemnização dirigido contra o Estado por um particular destinado a estabelecer a responsabilidade do Estado pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa (no caso de prolação da Lei nº 80/77, de 26-10, e DL nº 332/91, de 06-09, que fixaram critérios para determinação de indemnização devida a antigos titulares de bens nacionalizados) cabe aos tribunais comuns e não aos administrativos (artº 4, nº1, b), do ETAF e 66 do CPC)”.
30-10-1996 - Processo nº 470/96 - 2.a Secção - Relator: Cons. Sousa Inês
Ora, algures durante a primeira década do milénio 2000 o legislador entendia que a competência dos tribunais em relação a ações de responsabilidade civil contra o Estado era distribuída jurisdicionalmente conforme a forma de atuação da Administração. Quando desempenhasse atividades de gestão privada, responderia perante o Direito Civil nos tribunais judiciais, já quando desempenhasse uma atividade de gestão pública, responderia perante os Tribunais Administrativos e sob Direito Administrativo.
Nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, tratava-se de uma “manta de retalhos” de soluções jurídicas 1 em prol da dualidade de jurisdições que nada mais causava do que questões e dificuldades, que em nada garantiam o cumprimento do corolário constitucional de Responsabilidade do Estado previsto no art. 22º da Constituição da República Portuguesa.
Antes de mais, a questão de se saber se a atuação do Estado se enquadrava no âmbito de gestão pública ou privada era dúbia e em nada representava a materialidade da atuação do Estado. Entendia-se que apenas atuaria no âmbito de gestão pública quando fizesse uso de um ato administrativo remetendo o resto das suas atuações para o Direito privado. Vejamos a atuação errónea de um médico caberia em qual das “atuações”? As duas seria a
1VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, pp 520 e ss.
resposta correta, como refere Vasco Pereira Da Silva, uma vez que a tendência é, e deveria ter sido sempre, olhar para as atuações de uma forma que justifique um tratamento unitário, na medida em que em causa está, a dimensão (material e teleológica) da satisfação de necessidades coletivas através de formas publicas e privadas, sem que faca sentido introduzir aqui distinções artificiosas”
2.
A reforma do Contencioso Administrativo veio atribuir à jurisdição administrativa o monopólio das questões e litígios acerca da responsabilidade civil extracontratual do Estado, abandonando o critério de dualidade de forma de atividades do Estado 3. Nos termos do ETAF, passam a ser dirimidas pela jurisdição administrativa questões de:
a) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional.
b) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, incluindo ações de regresso.
c) Responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público.
A verdade é que a Lei 67º/ 2007, de 31 de Dezembro veio criar o regime substantivo que completa o alargamento da competência dos tribunais Administrativos.
O âmbito de aplicação desta lei insere-se então nas questões de responsabilidade civil extracontratual do Estado por danos resultantes da sua atuação legislativa, jurisdicional e administrativa, art. 1º/1. No entanto, o nº2
2 Citado de VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise.
3 Mais detalhado em MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, FREITAS DO AMARAL, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo;
refere-nos que correspondem ao exercício da função administrativa as atuações adotadas no exercício de prerrogativas de poder público ou regidas pelo Direito Administrativo. Então, mas não foi intenção do legislador acabar com a dualidade de gestão pública e gestão privada? Bem na verdade, numa interpretação mais atenta notamos que a referência a “por disposições ou princípios de direito administrativo”, quer de facto, incluir a anteriormente denominada “gestão privada”, na medida em que num raciocínio quase rebuscado, mesmo que a atuação seja regida pelo Direito Privado, desde que se enquadra como uma atuação administrativa, estará sempre no escopo dos princípios administrativos, conforme o art. 2º/3 CPA. Este foi de facto a intenção do legislador, bastando olhar, no caso de qualquer dúvida, para o nº5 do art. 2º da lei em análise. Há uma clara unificação do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado independente de forma de atuação ou sujeito que a exerce.
2 - Forma da ação
No passado, pré-reforma de 2015 como já sabemos existiam duas ações em Direito Administrativo, ação comum e a ação especial, que viriam mais tarde ser abolidas pelo novo CPTA. Também, no período de 2007 a 2015 vigorou, novamente a ideia de “dualidade” que em nada beneficiava o Direito Administrativo. Ainda que a o meio processual adequado para um pedido de responsabilidade civil extracontratual fosse a ação comum, a verdade é que se esta fosse cumulada com um outro pedido, caso esse em que a forma correta seria a da ação especial. Já na altura, como Vasco Pereira Da Silva defendia, a existência de tal dualidade não fazia sentido sistematicamente 4.
Hoje em dia, não existe a dualidade antiga de ação comum e ação especial, mas sim a ação administrativa, que tem a sua marcha de processo natural nos arts. 78º e ss.
No que diz respeito à legitimidade das partes, segue o entendido no disposto do art. 9º quanto a legitimidade ativa e art. 10º quanto à passiva. A
4 VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,pp. 533
verdade é que não existem regras “especiais” em relação à legitimidade em processos em que o objeto é uma indemnização por responsabilidade civil extracontratual.
O tribunal competente territorialmente será sempre o tribunal do sítio onde se deu o facto constitutivo da responsabilidade, art. 18º CPTA;
3 - Situação pós indemnizatória – reconstituição natural
Outra inovação a ser trazida pela reforma no Contencioso Administrativo, mais concretamente pela Lei 67/2007, foi o facto de no art. 3º com epígrafe
“obrigação de indemnizar”, na medida em que a conclusão da ação deve restituir a situação tal e qual como se o evento criador de tal situação não tivesse existido.
Antes deste artigo alguma doutrina defendia que tal não era possível por força do princípio de independência da Administração perante os tribunais 5, o que não se enquadrava como sistematicamente correto, uma vez que a administração perante o tribunal torna-se submissa a esta sem qualquer tipo de regalias.
4 - Aspetos gerais da responsabilidade civil extracontratual
A culpa do lesado é um dos aspetos gerais da Lei 67/2007, pelo que, no caso de haver co-responsabilidade na produção do facto danoso por parte do lesado, o tribunal, na medida da gravidade da culpa, pode excluir ou reduzir a indemnização, art. 4º da lei em análise. A verdade é que este preceito é herdeiro do art. 570º do CC que dispõe igual materialidade na sua redação. A inclusão no artigo da ideia de negligência do lesado, nomeadamente por não ter utilizado a via processual adequada à eliminação do ato lesivo. É claro para a doutrina 6 que isto põem em causa o princípio da tutela jurisdicional efetiva, não quanto à existência de um meio processual adequado à finalidade, mas sim, na possibilidade do lesado escolher aquele que lhe parece mais adequado à tutela
5 FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, vol.IV,pp.287e288.
6 Neste sentido, CARLOS FERNANDES CADILHA, Os poderes do juiz e o princípio da tipicidade das formas processuais, in Revista do CEJ, 2º semestre de 2007, nº 7, p. 22.
da sua pretensão. O juiz deve então ter em conta o acima disposto e verificar se, segundo a teoria da causalidade adequada, se a escolha processual do lesado se pode assumir como condição da produção ou agravamento do dano.
O Direito de regresso, vem previsto no art. 6º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, sendo que é obrigatório nos casos presentes na lei sem nunca excluir a eventual existência de procedimento disciplinar. Nos termos do nº2, pós sentença, a secretaria do tribunal remete a certidão da mesma para as entidades competentes para o exercício do referido Direito de Regresso. O fundamento da existência deste regime, tem correspondência constitucional, art. 22º e 271º CRP, quanto a responsabilidade solidária da Administração e pessoal dos titulares de órgãos, funcionários e agentes.
Os casos previstos na lei que fundam a existência de um direito de regresso, são os da responsabilidade civil por danos decorrentes da função administrativa fundada em factos ilícitos art. 8º/1, responsabilidade pelo risco, 11º/2 e por último a responsabilidade dos magistrados no exercício da função jurisdicional, art. 14º.
Bibliografia:
- FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, volume IV;
- CARLOS FERNANDES CADILHA, Os poderes do juiz e o princípio da tipicidade das formas processuais, in Revista do CEJ, 2º semestre de 2007;
- MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, FREITAS DO AMARAL, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo;
- VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise;
Realizado por Pedro Neves, aluno nº 56898.
