ENTRE
O
PLANEJAMENTO
OPERACIONAL
E
AS
FINANÇAS
N
CI m.CETD
UFSC
PEPS
1837 Autor: Lourençon, Cândido, Título:
O
orçamento municipalcomo
elo de I1 'lçao entreo › ‹ _ 422835? › O , , 126204O
ORÇAMENTO
MUNICIPAL
COMO
ELO
DE
LIGAÇAO
ENTRE
O
PLANEJAMENTO
OPERACIONAL
E
AS
|=|NANçAs
Cândido Lourençon
Dissertação
apresentada
ao
Programa de Pós-Graduação
em
Engenharia
de Produção da
Universidade Federal
de
Santa
Catarina
Como
requisito parcialpara
obtenção
do
títulode
Mestre
em
Engenharia
de Produção
Orientadora:
Profa. llseMaria
Beuren,
Dra.Florianópolis
O ORÇAMENTO
MUNICIPAL
COMO
ELO DE LIGAÇÃO
ENTRE
O
PLANEJAMENTO
OPERACIONAL
E
AS
FINANÇAS
Esta
dissertação foi julgadaadequada
eaprovada
para aobtenção
do
títulode
Mestre
em
Engenharia de
Produção
no
Programa
de
Pós-Graduação
em
Engenharia de
Produção
da
Universidade Federal
de Santa
Catarina.
'
Florianópolis,
21 de deze
z zo
de
2001./P
14
,Prof.
Ricar
«randa
a
'a,Ph.D.
Coorenado
do
cursoBANCA
EXAMINADORA
v/Á
/134
M
mzw
Profa. IlseMaria
Beuren,
Dra.Orientadora
Prof.
Nev;on
Cameiro
~osta
JR,Dr.AGRADECIMENTOS
A
Deus,
que
torna
possíveltodas
as coisas.À
professora
IlseMaria
Bauren,
peloexemplo
de
dedicação
ecompetência que
nos permitiu
superar
os obstáculos ebuscar novos
caminhos.
A
minha
família, pelocarinho
ecompreensão
LISTA
DE GRÁFICOS
... ..LISTA
DE TABELAS
... .. ixRESUMO
... .. xiABSTRACT
... .. zii I.INTRODUÇÃO
... ..01
1.1CONSIDERAÇÕES
INICIAIS
... .. 01 1.2DEFINIÇÃO
DO
PROBLEMA
... ..os
1.3OBJETIVOS
... ..os
1.4JUSTIFICATIVA
DO
ESTUDO
... ..oó
1.5METODOLOGIA
DE
PESQUISA
... ..07
1.6
ORGANIZAÇÃO
DO
TRABALHO
... ..`.09
2.
FUNDAMENTAÇÃO
TEÓRICA
... ..Io
2.1ELEMENTOS
CONCEITUAIS
DA
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
... .. 102.1.1
Sistema
Orçamentário:
... ..10
2.1.1.1
Orçamento
Público ... .. ll 2.1.1.2 Caracteristicasdo Orçamento
Público ... .. 122.1.2
Alguns Elementos da
Históricado
Orçamento
Público
... ..13
2.1.2.1
Evolução
Históricado Orçamento
Público ... .. 142.1.2.2
Evolução
Históricado Orçamento no
Brasil ... .. 162.1.3
Do
Orçamento
Tradicional
ao
Orçamento Programa
... ..20
2.1.3.1
O
Orçamento
Tradicionalou
Clássico ... ..20
2.1.3.2
O
Orçamento-Programa
... .. 212.1.3.3 Diferenças entre
o Orçamento-Tradicional
eo
Orçamento
Programa
... ..23
2.1.3.4 Princípios
Orçamentários
... ..24
2.1.3.5 Principios e
Responsabilidade
na
Gestão
Fiscal ... ..26
2.2.2
Receita Pública
... ..33
2.2.2.1
Conceito
... ..33
2.2.3
Despesas
Públicas
... ..37
2.2.3.1
Conceito
... ..37
2.2.3.2
Classificação
dasdespesas
... ..38
2.2.4
Créditos Adicionais
... ..41
2.2.4.1
Tipos de
Créditos Adicionais ... .. 412.2.4.2 Indicação
de Recursos
... _.42
2.2.5A
Lei
Orçamentária
... ..43
2.3
O
ORÇAMENTO-PROGRAMA
COMO
ELO DE LIGAÇÃO
ENTRE
OS SISTEMAS
DE PLANEJAMENTO
E
FINANÇAS
... .. ;152.3.1
Planejamento
... ..46
2.332'
O
Orçamento
como
um
Plano
de
Governo
... ..48
2.3.3
O
Orçamento
como
instrumento
de Planejamento Econômico,
Financeiro
eAdministrativo
... ..50
3
ANÁLISE
DO ORÇAMENTO
~COMO
ELO
DE LIGAÇÃO
ENTRE
O
PLANEJAMENTO
OPERACIONAL
E
AS FINANÇAS
NOS
MUNICÍPIOS
DO
VALE
DO
IVAÍ/PR
... ..52
3.1
ALGUNS DADOS
SOBRE
O ESTADO DO PARANÁ
... ..52
3.2
A
REGIÃO
Do
VALE
Do
1vAÍ
... ..53
3.3
O
ORÇAMENTO
PÚBLICO MUNICIPAL
X O PLANEJAMENTO
OPERACIONAL
E
AS FINANÇAS
... ._56
3.3.1Análise
dos
dados do
município
de
Califórnia ... ..56
3.3.1.1
Execução
orçamentária ... ..56
3.3.1.2
Comparativo
dasmetas
orçadascom
as realizadas ... ..58
3.3.2
Análise dos
dados do
município
de
Cambira
... ..60
3.3.2.1
Execução
Orçamentária
... .. 613.3.3.2
Comparativo
dasmetas
orçadascom
as realizadas3.3.4
Análise dos
dados do
município
de
Ivaiporã
... ..3.3.4.1
Execução
orçamentária ... ..3.3.4.2
Comparativo
dasmetas
orçadascom
as realizadas ... ..3.3.5
Análise dos
dados do
município
de Marilândia do
Sul
... ..3.3.5.1
Execução
orçamentária ... ..3.3.5.2
Comparativo
dasmetas
orçadascom
as realizadas ... ..3.3.6
Análise dos
dados do
município
de
Mauá
da
Serra
... ..3.3.6.1
Execução
orçamentária ... ..3.3.6.2
Comparativo
dasmetas
orçadascom
as realizadasdo
município
de
Mauá
da
Serra ... ..3.4
COMPARATIVO
DOS
INDICADORES
DOS
MUNICÍPIOS
... ..3.4.1
Comparativo
dos indicadores
da
execução
orçamentária
... .. 3.4.2Comparativo
das
metas
orçadas
com
as realizadas ... ..3.5
O
ORÇAMENTO
COMO
ELO DE LIGAÇÃO ENTRE
O
PLANEJAMENTO
OPERACIONAL
E
AS FINANÇAS
... ..3.5.1
Estrutura organizacional
eorçamentária
... .. 3.5.2A
ligaçãodo orçamento
com
oplanejamento operacional
e as finançasdos municípios
... .. 3.5.3O
impacto do orçamento no
desenvolvimento dos municípios
do
Vale do
Ivaí/PR
ena
estabilidadedas suas
finanças
... ..4
CONCLUSÕES
E
RECOMENDAÇÕES
... ..4.1
coNcLUsÕEs
... ..4.2
RECQMENDAÇÕES
... ..REFERÊNCIAS
BIBLIOGRÁFICAS
... ..Gráfico
1 -Gráfico
2
-Gráfico
3-Gráfico
4
-Gráfico
5 -Gráfico
6-Gráfico
7-Gráfico
8-Gráfico
9 -Gráfico
10 -Gráfico
ll -Comparativo
entre receita edespesa
orçadas e realizadas-Município de Califómia
-exercíciosde
1998,1999
e2000.
Média
de
desvios entre asmetas
orçadas e realizadasem
Califómia
... ..Comparativo
entre receita edespesa
orçadas e realizadasde
Cambira
... ._Média
de
desvios entre asmetas
orçadas e realizadasnos
de
Cambira
... ..Comparativo
entre receita edespesa
orçadas e realizadas-Município de Grandes Rios
... ..Média
de
desvios entre asmetas
orçadas e realizadasnos
exercícios
de
1998,1999
e2000,
referentesao município
de Grandes Rios
... ..Comparativo
entre receita edespesa
orçadas e realizadas -município de
Ivaiporã - exercíciosde
1998,1999
e2000
Média
de
desvios entre asmetas
orçadas e realizadasnos
exercícios
de
1998,1999
e2000,
referentesao município
de
Ivaiporã ... ..Comparativo
entre receita edespesa
orçadas e realizadas-Município de Marilândia
do
Sul - exercíciosde
1998,1999
e
2000
... ..Média
de
desvios entre asmetas
orçadas e realizadasnos
exercíciosde
1998,l999
e2000,
referentesao município
de Marilândia
do
Sul ... ..Comparativo
entre receita edespesa
orçadas e realizadas -Município de
Mauá
da
Serra - exercíciode
l998,1999
eGráfico
exercícios
de
l998,1999
e2000,
referentes aomunicípio
de
Mauá
da
Serra ... ..78
Gráfico
13 -Desvios
médios
de metas dos municípios de
Califómia,Grandes Rios
eMarilândia
do
Sul - ... ._ 8lGráfico
14 -Desvios
médios
de metas dos municípios de Cambira,
Tabela
1 -Tabela 2
-Tabela
3 -Tabela 4
-Tabela
5 -Tabela 6
-Tabela
7 -Tabela
8 -Tabela 9
-Tabela
10-Tabela
11 -Tabela
12-Tabela
13 -Tabela
14-Tabela
15 -Tabela
16 -Tabela
17-População
da
Região
do
Vale
do
Ivaíem
1991
e2000
... ..Demonstrativo da execução
orçamentáriade Califómia
... ..Resumo
dos
desvios dasmetas
orçadasem
relação as realizadasde 1998
... ..Média
dos resumos dos
desvios dasmetas
orçadasem
relação às realizadasde Califómia
... ..Demonstrativo
da
execução
orçamentáriade
Cambira
... ..Resumo
dos
desvios dasmetas
orçadasem
relação as realizadasde
Cambira
... ..Médias
dos resumos dos
desviosde metas
do
município de
Cambira
... ..Demonstrativo
da
execução
orçamentáriado
município de
Grandes Rios
... ..Resumo
dos
desvios dasmetas
orçadasem
relação às realizadas ... ..Média
dos resumos dos
desvios dasmetas de Grandes
Rios.Demonstrativo da execução
orçamentáriade
Ivaiporã ... ..Resumo
dos
desvios dasmetas
orçadasem
relação às realizadas -exercício1998- Município de
Ivaiporã ... _.Média
dos resumos dos
desvios dasmetas
orçadasem
relação às realizadas
de
Ivaiporã ... ..Demonstrativo
da
execução
orçamentáriade
Marilândiado
Sul ... ..
Resumo
dos
desvios dasmetas
orçadasem
relação as realizadasde
Marilândiado
Sul ... ..Média
dos resumos dos
desvios dasmetas dos
exercíciosde
1998,
1999
e2000
-Município de
Marilândiado
Sul ... ..Demonstrativo
da
execução
orçamentáriade
Mauá
da Sena.
Tabela
19 -Média
dos resumos dos
desvios dasmetas dos
exercíciosde
1998,
1999
e2000.-Município de
Mauá
da
Serra ... ..Tabela
20
- Indicadores%
da
execução
orçamentáriados municípios
exercícios
de
1998,1999
e2000
... ..Tabela
21 -Comparativo
dasmetas
traçadasem
relação aos desviosRESUMO
LOURENÇON,
Cândido.
O
orçamento
municipal
como
elode
ligação entreo
planejamento
operacional
e asfinanças.
Florianópolis,2001,
l45p. Dissertação(Mestrado
em
Engenharia de Produção)
-
Programa
de Pós-Graduação
em
Engenharia de
Produção, Universidade
Federalde Santa
Catarina,2001.
Orientadora: Ilse
Maria Beuren,
Dra.Defesa: 21/12/2001.
O
presente trabalho tevecomo
objetivo geral verificar seo orçamento na
administração pública
municipal
servecomo
instrumentode
ligação entreo planejamento
operacional e as
finanças nos municípios
da
regiãodo
Vale
do
Ivaí, estadodo
Paraná. Para efetivar a investigação proposta, apresentou-seprimeiramente
as questões geraisrelacionadas à
fundamentação
teórica necessária paraa
explicitaçãodos conteúdos
da
análise.
Na
seqüência, fez-se parauma
exposição
detalhadados dados
obtidos sobrea
execução
orçamentáriaa
partirde
pesquisadocumental
realizadaem
seismunicípios
da
regiãodo
Vale
do
Ivaí: Califómia,Cambira, Grandes
Rios, Ivaiporã,Marilândia
do
Sul eMauá
da
Serra.Após
a
incursãona
execução
orçamentáriade cada município
que
integroua
pesquisa, fez-seum
comparativo
entre asmetas
orçadascom
as realizadas.Além
disso, investigou-setambém também
afundamentação
legalda
gestão orçamentária efinanceira
como
meio
de
dotar as administrações públicas municipaisdo mecanismo de
planejamento
operacional.
Com
basena
análisedocumental,
concluiu-seque o orçamento
públicomunicipal não
servecomo
instrumentode
ligação entreo planejamento
operacional e asfinanças nos municípios
do
Vale
do
Ivaí/ Paraná.Assim,
asconclusões
erecomendações
direcionam o
trabalhono
sentidode
oferecer subsídios para a organizaçãode
uma
estruturaorçamentária
que
assegurea
necessáriaconexão
entreo planejamento
operacional e asfinanças dos
pequenos
municípios.ABSTRACT
LOURENÇON,
Cândido.
O
orçamento
municipal
como
elode
ligação entre oplanejamento
operacional
e as finanças. Florianópolis,2001,
l45p. Dissertação(Mestrado
em
Engenharia de Produção)
-
Programa
de Pós-Graduação
em
Engenharia de
Produção, Universidade
Federalde Santa
Catarina,2001.
Advisor: Ilse
Maria Beuren,
Dra. Dissertation conclusion:21/12/2001
The
presentwork
hashad
as generalpurpose
to verily if thebudget
in themunicipal
public administration serves asa connection
instrumentbetween
the operationaland finance
planning in themunicipal
districtsof
the areaof
theVale
do
Ivaí, stateof
Paraná.To
carry out theproposed
investigation itwas
first presented the general subjectsrelated to the theoretical
fundamentation
necessary for the explicitationof
the analysis contents.Afierwards,
it breaks for a detailed explanationof
the data obtainedon
thebudgetary carry out starting
from documental
researchaccomplished
in sixmunicipal
districts
of
the areaof
theVale
do
Ivaí: Califómia,Cambira, Grandes
Rios, Ivaiporã,Marilândia
do
Suland
Mauá
da
Serra. In the analysisaccomplished through
of
these data,the estimated goals
and
theachieved ones were
thencomapred.
Besides, the legalfundamentation of
thebudgetary
and
financial administrationwas
alsoexamined
as away
to
endowing
themunicipal
public administrations with themechanism
of
operationalplanning.
Based on
thisdocumentary
analysis, itwas drawn
theconclusion
that themunicipal
publicbudget
is not suitable as a conection linkbetween
the operationalplanning
and
thefinances
in thetowns of
theVale
do
Ivaí/PR. Finally, the conclusionsand
recommendations
address thework
in the senseof
offering the organization subsides fora
budgetary structure that assures the necessary
connection between
the operationaland
financial planning
of
the smallmunicipal
districts.Este capítulo apresenta as
noções
preliminares eo problema
da
presente pesquisa.Aborda,'ainda,
os
objetivos ea
justificativa teórica-empírica, ametodologia
da
pesquisa,bem
como
a
organizaçãodo
trabalho.1.1
CONSIDERAÇÕES
INICIAIS
O
surgimento
do
Estado
ocon°eno
momento
em
que o povo,
conscientede sua
nacionalidade, se organiza politicamente.
Para cumprir
com
as suas finalidades,o Estado
seorganiza
de forma a
desempenhar
algumas
funçõesque
lhe são peculiares,como
asde
normatizar(legislação), disciplinar (fiscalização) e executar (administração) os atos pertinentes
ao
exerciciodo
poder.Na
concepção
aristotélica,conforme
SILVA
(1996, p.l8),o Estado
tem
como
finalidades básicas:a
segurança,com
o
objetivode manter
aordem
política,econômica
e social; eo
desenvolvimento,
com
o
objetivode
promover
o
bem
comum.
No
entanto, as necessidades públicas,segundo
BALEEIRO
(1994, p.l 8), são:humanas,
como
todas as outras cuja satisfação a economia política toma para precípuo objeto de seusestudos. Distinguem-se, entretanto, das necessidades
em
geral, para constituir o grupo das chamadas“necessidades públicas”, necessidades que por sua natureza, só encontram satisfação eficaz pela ação
coordenada do grupo, quer seja voluntária, quer seja coativa a participação dos individuos que o fomiam.
De
acordo
com TEIXEIRA
eSANTANA
(I994, p.7), a administração pública“tem
por
característicaespecífica
uma
relaçãode
responsabilidade diretacom
o
processo histórico globalque
sedá no
desenvolvimento
da
sociedade, daía
necessidadede continuamente
redefinira sua
missão
em
facedos novos
imperativos,sob
pena
de
comprometer
a sua capacidade
sinérgica”.Para
KOHAMA
(1996, p.l 7), "oEstado
-
que
é a organizaçãodo
poder
politicoda
comunidade
-
é organizadocom
a finalidadede harmonizar
sua atividade,de forma
que
atinjao
objetivo
de
promover
e satisfazera
prosperidade pública,ou
seja,o
bem
comum."
Observa-se,
que
parao Estado cumprir
suas funções, ele se organiza, precisando para issoobter recursos financeiros
a
fimde
fazer face às despesas,que objetivam
a satisfação dasUma
preocupação
constantedos
govemos
deve
ser ade melhorar a
eficiênciado
Setor Público,procurando
aprimorar osbens
e serviços aserem colocados à
disposiçãoda
comunidade.
Dentro
desta perspectiva, surgiram alguns instrumentos legaisque visavam
atingir essesobjetivos, identificados
por
um
sistemade planejamento
que,na
sua execução,
controle eacompanhamento, tem ficado
apenas
na
redação
ou,na melhor
das hipóteses,em
sua
elaboração.GIACOMONI
(1998, p.45)afirma
que,"De
forma
embrionária,na
Inglaterra, durante asegunda
faseda
idademédia,
surgeo orçamento,
como uma
primeira reaçãoao
Poder que
a coroa
se
outorgava de
exigir tributos paraa
manutenção da
casa real,dos
exércitos eda
cortesem
aprévia
anuência dos
representantesdo
grupo
socialdominante
(barões feudais) edo
povo."O
conceitode orçamento
público,desde
asua concepção,
tem
evoluídoao longo
do
tempo
esofiido
significativasmudanças, por
possuir e ser caracterizadopor
uma
multiplicidadede
aspectos jurídicos, contábil,econômico,
financeiro, administrativo, político, etc.A
origem
eevolução dos
princípios orçamentários estão ligadosa
própria históriada evolução dos
orçamentos
públicos.Muitos
deles, pelasua
importância, são referidos pela própria Constituiçãodo
Brasil.No
Brasil, váriasforam
as tentativasdos
legisladoresem
forçar as administraçõespúblicas
a adotarem
instrumentos que,além de
serviremde
controle político-jurídico dasdespesas públicas,
cumpram
o
papelde
planejar as diretrizes e intenções que,com
base
na
situação atual e
tendo
em
vistaos
recursos disponíveis,maximizem
os resultadosno
período.Basicamente,
seriadimensionar
osproblemas
e os recursos necessários e formular,a
partirde
uma
solução técnica euma
ação
politica, os objetivos emetas a serem
alcançadosa
curto prazo.Dentro
dessa premissa, surgiua
Lei 4.320,de
17de
março
de
1964,que
logono
seuartigo 1°. dispõe:
Art. 1° - Esta Lei estatui normas gerais de direito fmanceiro, para elaboração e controle dos orçamentose
balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de acordo
com
o disposto no art.° 5,inciso
XV,
letra b, da Constituição Federal.A
Lei,como
observam
MACHADO
JR
eRBIS
(1997, p.l 1),agrupou duas
técnicasque
atradição
tem
juntado
em
um
sistemade
controle:o orçamento
e a contabilidade.Explicam que
"oorçamento
éum
instrumentoque
a
administração dispõe paraequacionar
as realizaçõesdo
futuroem
termos
realísticos,num
programa
operacional,como
um
cursode
ação."O
orçamento
é, portanto,um
instrumentode
trabalhoque deve
atenderos
aspectosde economicidade,
eficiência,A
Constituiçãode 1998 procurou
inovar os conceitosde
natureza orçamentária e financeira,que
aliada aLei
Complementar
1019/2000-
Leide Responsabilidade
Fiscal, espera-seque
o Orçamento,
além
dasfunções
do
orçamento
tradicional (controle político-legal dasdespesas) sirva
de
elode
ligação entre asfinanças
eo
planejamento, criandono
serviço público aconsciência
de missão
a cumprir.De
acordo
com
MATIAS
eCAMPELLO
(2000, p.45)por planejamento
operacional entende-seo
“planejamento de
curto prazo,em
que
sãodefinidas
asações
aserem implementadas
e
que
culminarão
com
aexecução dos
objetivos”.Ainda
de acordo
com
MATIAS
eCAMPELO
(2000, p.40),o “termo finanças
públicas refere-se aoconjunto de problemas
relacionadosao
processode
Receitas-DespesasGovemamentais
edos
fluxos
monetários”.Desta
forma, éfundamental definir o problema
que
constituio
objeto desta pesquisa,visando assegurar
que
os objetivos propostossejam cumpridos, de forma
a determinar seo
orçamento
público servecomo
elode
ligação entreo planejamento
operacional e asfinanças
nasadministrações públicas.
1.2
DEFINIÇÃO
Do PROBLEMA
Na
administração públicaum
dos
fatoresque
contribui para dificultar aimplementação de
um
sistemade planejamento
é a transitoriedadedos
govemos, que
altemam-se a cada
períodoeleitoral,
fazendo
com
que a
continuidadedos
projetos e atividadesdesenvolvidos
sejaameaçada.
BALEEIRO
(1974, p.86) cita que:Em
todos os tempos e lugares, a escolha do objetivo da despesa envolveum
ato político, quetambém
sefunda
em
critérios políticos, isto é, nas idéias, concepções, aspirações e interesses revelados no entrechoque dos grupos detentores do poder . Tanto mais lúcidos, cultos e moralizados, sejam os govemantes quantomais probabilidades existem de que se realize aquele cálculo da
máxima
vantagem social.No
entantoa União, os Estados
eMunicípios
vêm
sistematicamente apresentandoproblemas na
geraçãode
recursos necessáriosa
satisfação das necessidades públicas, incorrendoVárias
tem
sido as causasapontadas
para taisdificuldades
-
má
gestão, desviode
recursos,incompetência
administrativa,além
da
queda
de
receitas decorrenteda
diminuição da
população, vez
que
o
Fundo
de
Participaçãodos Municípios
é distribuídode acordo
com
o
coeficiente populacional, aliado
a
alteraçãoda
legislação federalque penalizou
ospequenos
municípios.
L
Analisando o
crescimento dasdespesas
públicas,SILVA
(1981, p.29) destaca ascontribuições
de
Adolph
Wagner
ede
Peacock
&
Wiseman,
quanto
às hipóteses teóricasque
explicam o
processo evolutivodo
setor público. Enfatizaque
tais autoresdefinem
o
problema da
identificação
de
determinantesda
expansão dos
gastosdo
governo a
partirda
análiseempírica de
dados
disponíveis...SILVA
(1981, p.30)afirma
que Wagner,
quando
se refere ao estudodo
crescimento dasdespesas
públicas, observa.que
o
mesmo
é sintetizadoem
termos
da
“Lei
de Wagner”,
que
estabelece a seguinte proposição:
"À
medida
que
cresceo
nívelde renda
em
paísesindustrializados,.
o
setor público crescesempre
a taxasmais
elevadas,de
talforma
que a
participação relativado
govemo
na economia
crescecom
o
próprio ritmode
crescimentoeconômico”.
Por sua
vez,PEACOCK
eWISEMAN
apud
SILVA
(1981, p.30)abordam
o
fenômeno
do
crescimento
das despesas públicasde
uma
ótica diferente,a
saber:o crescimento dos gastos do
govemo
é muito maisem
função das possibilidades de obtenção de recursos doque da expansão dos fatores que explicam 0 crescimento da demanda dos serviços produzidos pelo govemo.
lsto é, o crescimento das atividades do
govemo
é limitado pelas possibilidades de expansão da. oferta,e
estas, por seu tumo, lirnitadas pelas possibilidades de incremento na tributação.
Ressaltam
que
os indivíduos teriam, assim,comportamento
diferentequanto à
demanda
de bens produzidos
peloGove.mo
equanto à
disposiçãode
contribuircomos
recursos necessáriosà produção
dessesmesmos
bens.Em
particular,a
noção
individualquanto
a níveis desejáveisde
carga tributária seria estável
em
períodos normais,bem como
sensíveisà
ocorrênciadegrandes
repercussões sobre
a
vidada
comunidade.
A
resistênciaà
elevaçãoda
carga tributária seriasuficiente para
impedir
um
crescimentoharmônico dos
gastos,a
despeitoda
pressão exercidapelo crescimento
da
demanda.
Esta,por sua
vez, se faria sentirquando
grandes
perturbaçõesde
natureza política
ou
sócio-econômica,. contribuíssem para aliviara
mencionada
resistência. aoincremento na
tributação. Este,tomado
efetivo, elevariaimediatamente o
totalde
gastos aosnovos
níveis permitidos peloincremento
nadisponibilidadede
recursos.Percebe-se, nas idéias apresentadas pelos autores,
que a
questãodos
gastos públicosenvolve
uma
multiplicidadede
fatoresque
devem
ser analisadosao
sepropor
um
estudorelacionado
à
questãodo
orçamento, enquanto
importante instrumentona
administração pública.Desta
forma,a preocupação
com
a geração de
recursos ea contenção de
gastos estáimplícita nas idéias apresentadas, e
devem
constituira preocupação
básicade todo
administradorpúblico
que
realmente estejapreocupado
com
o
crescimentode
seu município, face àsinúmeras
pressões
de
naturezaeconômica,
social e fiscalque
interferemno
equihbrio financeiroda
gestãoadministrativa.
Para
corroborara
importânciado
orçamento
públicona
gestão administrativa política, éimportante apontar
o
que
dizFILELLINI
(1994, p.l6l),ao
considerarque
“o processo
orçamentário
tem
considerável influência sobrea
própriadimensão
do
setor público.Em
últimaanálise,
o orçamento
tem
como
função
ordenar ecoordenar
sistematicamenteos meios
necessários
à
satisfação das necessidades públicas e regulaçãoeconômica
e social”.Diante
do
exposto,mas
restringindo estas questõesà
região objetode
estudo, valeressaltar
os questionamentos de
VANZELA
(2000, p.23),a
saber:A
utilização inadequada do orçamentocomo
instrumento de gestão, não estaria contribuindo para as crisesque
vêm
atravessando os municípios do Vale do Ivaí?Que
tipo de impacto a não coordenação entre a execução econômica e financeira do orçamento corrente, pode provocar sobre os projetos e atividades doorçamento futuro dos municípios da região do Vale do lvaí?.
Pelo até aqui observado, e das variáveis
comentadas,
seriapouco
provável
que
só elas, as variáveis,expliquem
as crisesque
vem
assolandoos
municípiosda Região
do
Vale
do
Ivai.Assim,
elaborou-seo
seguinteproblema de
pesquisa:O
orçamento
público municipal
está servindocomo
elode
ligação entreo planejamento
operacional
e asfinanças, nos municípios
do
Valedo
Ivaí /Paraná?
l.3
OBJETIVOS
O
objetivo geral é verificar seo orçamento
público municipal está servindocomo
elode
ligação entreo
planejamento operacional e asfinanças nos
municípiosdo
Vale
do
Ivaí/ Paraná,Como
objetivos específicos tem-se:- caracterizar
o orçamento
públicocomo
importante instrumentopara
a
administraçãopública municipal;
- investigar
a
relação ocorrida entrea
receita ea despesa
realizadanos
municípiosdo
Vale
do
Ivaí,ao longo dos
três últimos anos;E
-
comparar
a
receita edespesa orçada
com
a
realizada,nos
últimos três anos,com
vistas
a
relacioná-lascom
o planejamento
operacional e asfinanças
destes municípios; e- verificar se
o orçamento
seconfigura
como
instrumentode planejamento
operacionalnos
pequenos
municípios,no
sentidode
seudesenvolvimento
e estabilidadedas
finanças
públicas.1.4
JUSTIFICATIVA
DO
ESTUDO
O
orçamento
éo
instrumento legalque deve
integrartodo o
processo administrativo efinanceiro, direcionando a alocação
dos
recursoshumanos,
materiais e tecnológicos,para
asgrandes
ações
do
Govemo,
de
-forma planejada e integrada,quer
sejana
manutenção
das
atividades,
quer
sejana
execução dos
projetos,para
atender as necessidades públicas.Ao
propor o
estudo ea
verificaçãoda
questãodo
orçamento dos
municípiosda
regiãodo
Vale
do
Ivaí,Estado
do
Paraná
como
instrumento essencialde
apoioà
gestão administrativa efinanceira
no
planejamento
integradoao orçamento, a
presente pesquisa justifica-se diantedas
inúmeras
mudanças que
vêm
ocorrendo na
administração pública nas últimas décadas.Em
virtude deste fato, pretende-setambém
despertar paraum
questionamento
sobrea
legislação atual, inclusivecom
o advento
da
LeiComplementar
n°101/2000
-
Leide
Responsabilidade Fiscal.
Deve-se
questionar sea
mesma
é suficientepara
determinarque
a
administração pública,
em
especialos pequenos
municípios, efetivamente utilizemo
orçamento
como
instrumentode
programação
financeira eplanejamento
operacional,ou
sehá
a
necessidadede
se aperfeiçoara
legislação, tornando-a'menos
flexível emais
rigorosano
ctunprimento
eexecução das metas
e objetivosque foram
traçadosquando
de
sua elaboração.Desse
modo,
sob o
aspecto teórico, acredita-se contribuircom
a
presente pesquisa,no
sentidode
evidenciara
importânciade
se dotara
administração pública municipalde
instrumentos legais
que
lhespermitam
implementar
um
sistemade planejamento
integradoao
controle
de
suas finanças.Em
termos
práticos, este trabalhotem
relevânciapor mostrar
que
as administraçõesmunicipais
precisam
adequar-se àsnovas metodologias de
gestãode
recursos,com
respaldona
legislação,
implementando
modernos
sistemasde planejamento
e controle,a
fim
de
cumprir'com
sua finalidade
maior
que
éde
satisfazer as necessidades públicascom
eficiência e eficácia.1.5
METODOLOGIA
DA
PESQUISA
O
presente trabalho, considerando-seos
objetivos estabelecidos, caracteriza-secomo
estudo descritivo.
Neste
tipode
pesquisa,conforme
ANDRADE
(1993, p..98), "os fatos são observados, registrados, analisados, classificados e interpretados,sem
que o
pesquisador interfira neles. Isto significaque
os
fenômenos do
mundo
fisico ehumano
são estudados,mas
não
manipulados
pelo pesquisador".De
acordo
com OLIVEIRA
(1997, p.l14), "o estudo descritivo possibilitao
desenvolvimento de
um
nívelde
análiseem
que
sepemúte
identificar as diferentesfomias dos
fenômenos,
suaordenação
e classificação".O
método
de
análise utilizado éde predominância
quantitativa.No
entendimento de
SILVA
(2000, p.20)a
pesquisa quantitativa "consideraque
tudo
pode
ser quantificável,o
que
significa traduzir
em
números
opiniões e informaçõespara
classificá-los e analisá-los." Estemétodo,
justifica-se, sobretudo,por
seruma
forma
adequada
para
entendera
naturezado
fenômeno
investigado.Assim,
apesarde a
pesquisa ter consistidono
levantamento dos
números
contidos nas
demonstrações
contábeis das prefeituras pesquisadas,o
que
lhedá
uma
conotação
quantitativa,
a
análisebuscou
verificaro
elode
ligação entreo planejamento
operacional e asfinanças nos
municípiosdo
Vale
do
Ivaí /PR.
Portanto,a
perspectivado
presente trabalhocaracteriza-se pela
enquete de
corte longitudinal.O
campo
de
observação,ao
qual se aplicouo
tema
desta pesquisa,abrangeu os
demonstrativos contábeis
(orçamentos
e balanços)dos
municípioscom
população
até50.000
habitantes
da
Associação dos Municípios
do
Vale
do
Ivaí -AMUVI,
Estado
do
Paraná.Foram
colhidos
os dados
necessáriosà
realizaçãodo
trabalho juntoa
seis prefeituras municipaisda
região, referentesaos
balanços eorçamentos dos
exercíciosde
1998,1999
e2000.
Para a
coletade
dados, utilizou-seda
pesquisa bibliográfica edocmnental.
A
diferença entreambas, de acordo
com
ANDRADE
(1993, p.99) estána
espéciede
documentos que
constituem
as fontesde
pesquisa.A
pesquisa bibliográfica utiliza fontes secundárias,ou
seja, livros e outrosdocumentos
bibliográficos.A
pesquisadocumental
baseia-seem
documentos
primários originais,
que não
foram
utilizadosem
nenhum
estudoou
pesquisa,como
dados
estatísticos,
documentos
históricos etc.Os
documentos
primários,no
presente estudo, constituíram-seos dados
extraídosdos orçamentos
e balançosdos
municípios objetode
estudo.As
metas
traçadasforam
obtidasdos
orçamentos,
pelos seus valores originahnente orçados, isto é,sem
levarem
consideração oscréditos adicionais
que
as alteraram duranteo
exercício financeiro,com
exceção
àquelesdestinados
a
criaremnovas
metas/objetivos,comparando-as
com
os
valores efetivamenterealizados, obtidos junto
aos
respectivos balanços.O
procedimento para a
coletade dados
foi efetuado atravésde
visita pessoala cada
prefeitura,
no
períodode
março
a
abrilde 2001,
com
a
finalidadede
obteros doctunentos
necessários
à
efetivaçãoda
pesquisa.Em
alguns municípiosforam
obtidas cópiasdos orçamentos
e balanços
dos
exercíciosde
1998,1999
e2000.
Em
outros,foram
preenchidas planilhas,com
os
dados dos orçamentos
e balanços,devidamente
assinados peloscontadores
ou
secretáriosmunicipais
de
finanças.A
partirda
base teórica eda
coletade
dados,procedeu-se
uma
pré-análisepara
verificara
adequação
destesdados aos
objetivospropostos
nesta pesquisa.A
análisede
dados
fez-se atravésda
verificaçãodos
números
consignados nos orçamentos
e balançoscom
vistasa
atenderaos
objetivos geral e específicos
propostos
no
trabalho.Apesar
do
rigormetodológico adotado para a
realizaçãoda
pesquisa,a metodologia
escolhida apresenta
algumas
limitaçõesquanto à
coleta e tratamentodos
dados:-
o método
está limitado pela seleção das prefeituras escolhidas,amostra por
acessibilidade,tendo
em
vistaa
impossibilidadede serem
coletadosos
dados de
todasas prefeituras;
- outro fator está relacionado
ao
tamanho
das prefeituras,sendo
lirnitado as prefeiturascom
população
até50.000
habitantes integrantesda
AMUVI
-PR;
- as peculiaridades
dos
municípios,no
que
diz respeitoà
população
e tipode
atividadeContudo,
as limitaçõesapresentadas não impediram de
se alcançaros
objetivos propostos,uma
vez
que
abrea
possibilidadepara a formulação de novas
hipóteses,além
de
reaplicar estapesquisa
em
outros municípios.1.6
oRGAN1zAÇÃo
Do
TRABALHO
`
Levando
em
consideraçãoo problema
da
pesquisa eos
objetivos elencados,o
estudo estáorganizado
em
quatro capítulos.No
primeiro capítulo é apresentadaa
introdução, evidenciandonoções
preliminares sobreo tema da
pesquisa.Além
disso, édefinido o problema
do
estudo e os objetivosque
sebuscou
alcançar,a
justificativa teórica e prática,a metodologia de
pesquisa ea
organizaçãodo
trabalho.O
segundo
capítuloaborda a
revisãoda
literatura,que
servede fundamentação para o
presente estudo.
Assim,
são apresentados oselementos
conceituaisda
gestão orçamentária,compreendendo
os
conceitos básicos efundamentais
do
orçamento
público,sua
importância e características,bem como
sua história e evolução. Apresenta-se ainda neste capítulo,a
estruturado
orçamento
públicono
Brasil,segundo a
legislação ea
sua utilizaçãocomo
elode
ligação entre os sistemasde
planejamento ede
finanças.Além
disso, faz-seuma
discussão acercada
distinção necessária entreo orçamento
tradicional eo orçamento-programa, a
conceituação eclassificação
das
receitas e despesasà
luzda
legislação vigente.No
terceiro capítulo é efetuadaa
análisedos dados
levantados junto às PrefeiturasMunicipais
de
Califórnia,Cambira, Grandes
Rios, Ivaiporá, Marilândiado
Sul eMauá
da
Serra,todos
pertencentes à regiãodo
Vale
do
Ivaí,no
Paraná,compreendendo
asmetas
traçadasquando
da
elaboraçãodo
orçamento
ea sua
realização, obtidos juntoaos
balanços,para os
exerciciosfinanceiros
de
1998,1999
e 2000.Além
de
caracterizara
importânciado
orçamento,
identificou-se
a
fimdamentação
legalda
gestão orçamentárianos
mesmos.
Por fim,
apresenta-se as conclusões erecomendações
sobre utilizaçãodo
orçamento
público mtmicipal
como
elode
ligação entre asfinanças
eo
planejamento operacional,com
vistas2
FUNDAMENTAÇÃO
TEÓRICA
A
revisãoda
literaturacontempla
as conceituações inerentesà
gestãoorçamentária
eà
estruturado
orçamento
público,no
Brasil.Aborda,
ainda, as funçõesdo
orçamento
públicocomo
instrumento
de planejamento
operacional ede
gestão financeira. _2.1
ELEMENTOS
CONCEITUAIS
DA
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
A
importânciado
processo orçamentário brasileiro,conforme
PEREIRA
(1999, p.124),"pode
serdimensionada
pelo tratamentoque
o
assunto recebena
Constituição Federal,que
determina o encadeamento
lógico e sistemáticoao planejamento
da
ação
governamental,o
plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e osorçamentos
anuais.Assim,
na
seqüência, apresentam-seos dados
básicos referentesà
conceituação inerenteao
sistema orçamentário,com
ênfasena definição de orçamento
público, importância ecaracterísticas.
Na
seqüência, apresenta-se algunselementos
da
evolução
históricado
orçamento.
Além
disso, são apresentadosos
princípios orçamentários ede
responsabilidadena
gestão pública.A
estruturado
orçamento
públicono
Brasil serádefinida
atravésda
explicitaçãodas
receitas e despesas.Por
fim,
a
lei orçamentária é delineadapor
meio
de
ampla
análisecomplementada
pelas leisque
regulamentam a
questão2.1.1
Sistema orçamentário
O
sistema orçamentário édefinido
como
o
conjuntode
normas
jurídicas, pfincípios eregras
de
que
se utilizaa Administração
Públicapara a consecução
do
ciclo orçamentário.Neste
sentido, é importante dissecaros elementos que o constituem para
que
sepossa
explicitar
a fundamentação
teórica necessáriapara a
realizaçãoda
pesquisa.Desse
modo,
em
seguida faz-seuma
incursão teóricana
conceituação e característicasdo
orçamento
público.A
ação
planejadado
Estado,quer na
manutenção
de
suas atividades,quer
na
execução de
seus projetos,
de acordo
com
PISCITELLI,
TIMBÓ
eROSA
(1997, p.47), materializa-se "atravésdo
orçamento
público,que
éo
instrumentode que
dispõeo poder
públicopara
expressar,em
detemiinado
períodode tempo, seu
programa
de
atuação, discriminandoa origem
eo montante
dos
recursosa
serem
obtidos,bem como
a
natureza eo montante dos
dispêndiosa
serem
efetuados."
Neste
sentido,a
representatividadedo
orçamento
seafigura
em
urnadimensão muito
maior que de
um
simplesordenamento de
receitas e despesas. Trata-se, sobretudo,de
um
instrumento
que
expressa, quantitativamente,a
situação financeirado
município e servede
parâmetro para a
tomada
de
decisõesna
gestãodos
recursos públicos.Segundo
REIS
(1985, p.25),o orçamento
público é tidocomo "um
instrumentodo
que
servea
administração pública,no
sentidode
orientar asações a serem
desenvolvidaspara
alcançar
determinados
objetivos e metas,que
édenominado
de desenvolvimento
econômico
social."
Por sua
vez,KOHAMA
(1996, p.64)define o orçamento
como “um
atode
previsãode
receita e
fixação da
despesa para
um
determinado
períodode tempo,
geralmenteum
ano, e constituio documento
fundamental
dasfinanças
do
Estado,bem como
da
contabilidade pública”.MACHADO
JR
eREIS
(1997, p.l3)citam que o orçamento
é"um
instrumentoque
a
administração dispõe
para
equacionar as realizaçõesdo
futuroem
tennos
realísticos,num
programa
operacional,como
um
cursode
ação, servindode
ligação entreos
sistemasde
planejamento e
de
finanças."De
acordo
com SILVA
(1996, p.37),“orçamento
éum
planode
trabalhogovemamental
expresso
em
tennos
monetários,que
evidenciaa
políticaeconômica-financeira
do
governo
eem
cuja elaboração
foram
observados
os princípiosda
umidade, universalidade, anualidade,especificação
e outros”.Denota-se
do
exposto que o orçamento deve configurar-se
como
elode
ligação entreo
planejamento operacional ep as finanças, objetivando detemiinar
que
os
gastos públicos estejamde acordo
com
os
anseiosda
sociedade,bem como
seos
recursos estãosendo
aplicadosde
formas
legítima e legal.No
entanto,quanto ao consenso
no
que
diz respeitoà definição de orçamento
público,ANGÉLICO
(1994, p.1s)reSzz1¢aque
Ainda não se chegou a
uma
definição do orçamento público que fosse livre de crítica e aceita,principahnente, pela maioria dos autores. Divergem as opiniões e, assim, a questão continua aberta a
discussões.
Como
nas definições do orçamento, este sempre é visto sob o ângulo financeiro, háum
grandeimpasse
em
definir se o orçamento é essencialmenteuma
lei, ouum
programa de trabalho do PoderExecutivo.
Neste
contexto, percebe-seque
aindahá
muito a
ser pesquisadoao
buscar estabelecera
verdadeiraacepção
do
orçamento
público, especialmenteno
que
se refereà sua função
básicade
assegurar
o
equihbrio. financeiroda
administração pública.Não
há, contudo,como
negar
suaimportância, especialmente
na
sociedademoderna,
na
qual as exigências intensificam-se diantedas
inúmeras
situaçõesque
surgem,
objetivandoa
satisfação das necessidades públicas.2.1.1.2 Características
do
orçamento
públicoA
elaboraçãodo
orçamento
públicono
Brasil,para a
União, Estados,Municípios
eDistrito Federal,
obedece a
instrumentos legais previstosna
Constituição Federal ena
Lei Federaln. 4.320/64,
de
17de
março
de
1964,que
estatuinormas
geraisde
direito financeiropara a
suaelaboração e controle.
Além
disso,fiindamenta-se
na
LeiComplementar
n.101/2000 de 05 de
maio
de 2.000
-
Leide
Responsabilidade Fiscal,que
estabelecenormas
de
finanças
públicasvoltadas
para
a
responsabilidadena
gestão fiscal.Neste
sentido,REIS
(1985, p.25)menciona que
o orçamento
reveste-sede
característicaspróprias, as quais destaca as
que seguem:
a)
a
materializaçãodos
objetivos emetas
determinadas,quantificados
fisica emonetariamente,
estabelecidos previamente;b) indica recursos destinados a
execução dos programas de
trabalho,definidos
eformulados
no
sentidode
solucionarproblemas;
c) discrirnina as fontes
dos
recursos financeirosa
serem
obtidos;d) é
o
elode
ligação entreo
planejamento,programação
e finanças,recebendo
destasos
recursos necessários
á consecução dos
objetivos definidos;e) reflete
a
responsabilidadeda
organização administrativa,na execução
e utilizaçãodos
recursos alocados
aos
váriosprogramas de
trabalho.Observa-se
que
as características inerentesao orçamento indicam todos os elementos
que
o
constituem, taiscomo
os
objetivos e metas,além da
identificaçãodos
recursos disponíveis edas fontes necessárias, isto é,
de
quem
elesdeverão
advir.Além
disso,pressupõem
a
responsabilidade
do
orçamento
como
elode
ligação entreo
planejamento,programação
efinanças.
Por sua
vez,FERREIRA
(1987, p.l2-14) apresentacomo
características principaisde
um
orçamento
as seguintes:a) é
um
atode
previsão ede
ordem
destinadoa
regulara
fimção
administrativo-financeira
do
poder
executivo;b)
a
aplicação ecumprimento
das previsões e autorizações contidosno
orçamento não
podem
ser aplicadasna
vidanonnal
do
Estado
sem
autorização legislativa;c) autorização legal
para a
aplicaçãodo
orçamento
se refere invariavelmente aum
período determinado;
d)
a execução
do
orçamento
pelopoder
administrador, dentrodo
exercício previsto, é correlativaao dever
legalde
prestar contas.Nota-se
entãoque
a
elaboraçãodo
orçamento
caracteriza-sepor obedecer a
princípiosou
regrasque
lhe são pertinentes, cujas aplicações são feitasem
função de
mandamentos
legaisou
de determinações
da
própria entidademediante a formulação de
políticas,conforme
os
interessesda
entidade eda
população.Para
isso, éfundamental
que
a Administração
Públicapossua
um
sistema
orçamentário devidamente
estruturado,para
aconsecução
do
ciclo orçamentário.Apesar de o processo
orçamentário públicoem
suas diversas fases exigira
utilizaçãode
todo
um
instrumental técnicodefinido
pela legislação,sua
característicamais
importante é política,como
seobserva ao longo
da
históriado
orçamento.
2.1.2
Alguns
elementos
da
históriado
orçamento
público
Nesta
seção, procura-se evidenciarfragmentos
da
evolução
históricado
orçamento
público,em
alguns paísesdo mundo,
desde Moisés
aténossos
dias,bem como
seu surgimento
e2.1.2.1
Evolução
históricado
orçamento
públicoA
concepção
do
orçamento
públicopode
ser entendida,conforme
SILVA
(1996, p.24),assinalando
que ä
idéiade
controle dos' recursos públicos já era previstana
legislação sancionadapor
Moisés,1300 anos
antesde
Cristo,na
qualeram
reguladas asfunções
da
justiça e aarrecadação
dos
dízimos.Por
outro lado,o
Código
de
Manu
já regulavaa
arrecadação ea
administração
dos
recursos públicos.Portanto, ainda
que
de forma
embrionária,na
Inglaterra, durantea segunda
faseda
idademédia, surge
o orçamento,
como'
uma
primeira reaçãoao poder
que
a coroa
seoutorgava de
exigir tributos
para a
manutenção da
casa real,dos
exércitos eda
cortesem
a
préviaanuência dos
representantes
do
grupo
socialdominante
(barões feudais) edo
povo.
BURKHEAD
apud
GIACOMONI
(1998, p.41) contribui assinalandoque
o orçamento
público foi
concebido
como
mn
documento
formalna
Inglaterraem
1217,quando
foioutorgada a
Carta
Magna
daquele país peloRei João
Sem
Terra que, pressionado pela nobreza, incluiuum
dispositivoque
integravao Conselho
Comum,
composto
pelos barões feudais e pelo cleroque
se constituicomo
órgão de
representação, delenão
fazendo parteos demais
setoresdo
povo.
A
Magna
Carta
foi violadanão poucas
vezes,de acordo
com
SILVA(l996,
p.26),mas
suainstituição
deu
margem
ao surgimento
do
Parlamento
Inglês, cujaação ao
cursodos anos
foiaprirnorando
o
sistemade cobrança
e aplicaçãode
tributos, até que,em
1688,com
a
Billof
Rights (Declaraçãode
Direitos)surgem
alguns princípios até hojeconsagrados
na
elaboração eexecução
orçamentária,
como
por exemplo, o
da
periodicidade(ou
anualidade),o
da
especificação
eda
prévia autorização. .
Com
base nesta revolução,chamada
de Revolução
Gloriosade 1688
ena
declaraçãodos
direitos,
ficou
estabelecidoque a
partir daquela datanenhum
homem
seriacompelido a
fazerqualquer
doação, empréstimo
ou
caridade,a pagar
imposto,sem
consentimento
comum
atravésda
Leido
Parlamento.Nesta
oportunidade, estabeleceu-sea
separação entre asfinanças
do
reino(Estado) e as
finanças
da
Coroa.
Porém, a
partirde
1822,o Chanceler
do
Eráriopassou a
apresentar
