UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIENCIAS SOCIAIS APLICADAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
Regina Ferreira de Araújo
O MODELO DE GESTÃO PARTICIPATIVA DO PLANO NACIONAL
DO TURISMO (PNT-2003/2007): A ATUAÇÃO DO CONETUR/RN
Regina Ferreira de Araújo
O MODELO DE GESTÃO PARTICIPATIVA DO PLANO NACIONAL
DO TURISMO (PNT-2003/2007): A ATUAÇÃO DO CONETUR/RN
Dissertação de Mestrado, apresentada na Coordenação do Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Administração. Orientadora: Dinah dos Santos Tinôco, Dra. Co-Orientadora: Jomária M. de Lima Alloufa, Dra.
Regina Ferreira de Araújo
O MODELO DE GESTÃO PARTICIPATIVA DO PLANO NACIONAL
DO TURISMO (PNT-2003/2007): A ATUAÇÃO DO CONETUR/RN
Dissertação de Mestrado, apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, no dia 11 de agosto de 2008, pela banca examinadora composta pelos seguintes membros:
________________________________________________________________________ Dinah dos Santos Tinoco, Dra.
Orientadora – UFRN
________________________________________________________________________ Jomária Mata de Lima Alloufa, Dra.
Co-Orientadora - UFRN
________________________________________________________________________ Tereza de Souza, Dra.
Examinadora Externa – UnP
________________________________________________________________________ Maria Arlete Duarte de Araújo, Dra.
Examinadora - UFRN
Dedico este trabalho àquela a quem dei à luz,
mas que na verdade acabou me iluminando
AGRADECIMENTOS
Agradeço...
A Deus, por derramar a sua luz sobre mim e ter permitido que eu chegasse até aqui.
Aos meus familiares, que tanto me incentivaram e me ajudaram a dar mais este passo em minha vida.
Aos meus amigos, que compreenderam a minha ausência durante o período de elaboração da dissertação e torceram pelo meu sucesso.
À professora Dinah dos Santos Tinôco, que assumiu o compromisso de orientar este trabalho e prezou a todo instante pela qualidade do mesmo.
À professora Jomária Mata de Lima Alloufa, pessoa de fundamental importância na elaboração da dissertação, visto que me co-orientou enquanto a minha orientadora estava viajando em seu pós-doutorado.
Ao professor Carlos Eduardo Marinho Diniz, orientador da graduação, que não mediu esforços para me ajudar também na pós-graduação.
A toda a equipe de professores, funcionários e alunos do Programa de Pós-Graduação em Administração da UFRN, que sempre estiverem dispostos a me ajudar e que acreditaram em mim.
À minha amiga Leilianne, que desde a graduação foi exemplo e incentivo para o meu ingresso na carreira acadêmica.
Ao meu novo amigo Marcelo, que nunca mediu esforços para ajudar a quem quer que fosse. A ele, a minha admiração.
"Mestre não é quem sempre ensina,
mas quem de repente aprende”.
RESUMO
Implementar políticas e planos no setor turístico envolve disposição para o estabelecimento de parcerias entre governos e iniciativa privada, espaço para a atuação de estudiosos, pesquisadores e profissionais de áreas diversas de conhecimento e formação, capazes de dar novos rumos não só ao turismo, mas à economia como um todo, visto que o turismo tem um efeito multiplicador, atingindo 52 setores da economia. Nesse sentido, o Brasil vem passando por uma nova fase de atuação política na atividade turística. Até o ano de 2002, a política de turismo no Brasil não apresentava destaque, pois tratava de ações isoladas e muitas delas sem continuidade. No entanto, a partir de 2003, várias ações foram desenvolvidas a fim de contribuir para o planejamento turístico nacional. A principal delas foi a criação do Ministério do Turismo, acompanhado da formulação e implementação do Plano Nacional do Turismo (2003/2007). A presente dissertação de mestrado tem por objetivo compreender a atuação do Conselho Estadual de Turismo do Rio Grande do Norte (CONETUR), com vistas à implementação no Estado do Rio Grande do Norte do Modelo de Gestão Participativa preconizado pelo Plano Nacional do Turismo. Trata-se de uma pesquisa qualitativa - um estudo de caso, no âmbito de uma pesquisa empírica e documental. Para obtenção dos dados, foram realizadas entrevistas com os membros do Conselho, além de consulta a documentos referentes à sua dinâmica de funcionamento, inclusive de suas atas nos anos 2003 a 2007. A pesquisa bibliográfica contemplou diversas fontes, a fim de compilar conhecimentos de autores credenciados na discussão de temas inerentes à participação e às políticas públicas de turismo, especialmente no Brasil. A pesquisa permitiu identificar as principais atuações do CONETUR, as diretrizes de políticas públicas em turismo já tomadas e encaminhadas à implementação, o tipo de participação na tomada de decisão, as principais dificuldades da implementação do modelo de gestão participativa preconizado pelo Plano Nacional do Turismo e o grau de participação dos conselheiros nas reuniões. Os resultados da pesquisa mostraram que existem alguns impedimentos à implementação da participação no Conselho Estadual de Turismo do Rio Grande do Norte, tais como: a falta de conhecimento por parte dos Conselheiros de qual seja a função do CONETUR; a presença de entidades que não estão diretamente relacionadas à atividade turística; a falta de tempo dos Conselheiros para estar presentes nas reuniões; a descontinuidade da presidência do Conselho; dentre outros. Dessa forma, o CONETUR se apresenta como um Conselho com algumas características participativas, mas ainda com restrições a uma participação ampliada, apresentando, portanto, necessidades de adequação para atender ao Modelo de Gestão Participativa.
ABSTRACT
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Diagrama das Relações entre os diversos atores que compõem o Sistema de Gestão do Ministério do Turismo
23
Figura 2 - Macro Programas do Plano Nacional do Turismo (2003/2007) 31 Figura 3 – Macro Programa 1: Gestão e Relações Internacionais 31
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Principais Atuações do CONETUR 78
Gráfico 2 – Principais Diretrizes de Política Pública de Turismo tomadas no CONETUR já implementadas e/ou encaminhadas para implementação
79
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Impactos Positivos e Negativos do Turismo 17 Quadro 2 – Evolução das Políticas Públicas de Turismo no Brasil 20 Quadro 3 – Evolução dos Órgãos Oficiais de Turismo no Brasil 21 Quadro 4 - Marcos Históricos do Processo de Participação no Brasil 43 Quadro 5 – Principais Temas Discutidos nas Reuniões Plenárias do CONETUR no ano de 2003
72
Quadro 6 – Principais Temas Discutidos nas Reuniões Plenárias do CONETUR no ano de 2004
73
Quadro 7 – Principais Temas Discutidos nas Reuniões Plenárias do CONETUR no ano de 2005
75
Quadro 8 – Principais Temas Discutidos nas Reuniões Plenárias do CONETUR no ano de 2006
76
Quadro 9 – Principais Temas Discutidos nas Reuniões Plenárias do CONETUR no ano de 2007
77
Quadro 10 – Número de Reuniões por ano no CONETUR no período de 2003 a 2007
83
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Evolução Cronológica das Ocupações nas Atividades Características do Turismo – 2000/2005
26
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 13
2 O CONETUR E O MODELO DE GESTÃO PARTICIPATIVA DO
PLANO NACIONAL DO TURISMO (PNT-2003/2007)
17
2.1 O PNT (2003/2007) no Contexto da Política Pública de Turismo Brasileira 17 2.1.1 Importância da Política de Estado do Turismo 17 2.1.2 Evolução Histórica da Política Nacional de Turismo 19
2.1.3 Plano Nacional do Turismo (2003 – 2007) 21
2.1.4 Os Novos Direcionamentos Legais no Âmbito Nacional – PNT (2007/2010) 32
2.2 A Participação em Conselhos 35
2.2.1 Conceito de Participação 35
2.2.2 Evolução Histórica do Processo de Participação e a Participação no Brasil 42 2.2.3 O Turismo no Nordeste e no Rio Grande do Norte e os seus Processos Participativos
44
2.2.4 Democracia Participativa e Descentralização 51
2.2.5 Fóruns Participativos 53
3 METODOLOGIA 57
3.1 Tipo de Pesquisa 57
3.2 População e Amostra 58
3.3 Coleta de Dados 59
3.4 Análise dos Dados 61
4 Conselho Estadual de Turismo do Rio Grande do Norte (CONETUR) 62
4.1 Disposições Preliminares e Competências 62
4.2 Constituição 64
4.3 Estrutura e Funcionamento 66
4.4 Atuação 71
5 CONCLUSÃO 85
REFERENCIAS 87
1 INTRODUÇÃO
A atividade turística, segundo Cavalcanti (1993), corresponde à exploração organizada e comercial do lazer, exigindo a produção de equipamentos e serviços coletivos, concorrendo assim, para a produção e transformação da cidade. Neste sentido, o turismo pode ser entendido como o ato que supõe deslocamento momentâneo, com realização de gastos de renda, cujo objetivo principal é a obtenção da satisfação e serviços, que são oferecidos através de uma atividade produtiva que implica investimentos prévios.
Entende-se por politica pública “(...) a soma das ações empreendidas por uma autoridade pública com vistas a resolver um problema ou manter uma situação satisfatória, em um dominio no qual essa autoridade é ou se vê competente” (Santo et Verrier, 1997, p.88). Todavia, as autoridades públicas não detêm mais a exclusividade na formulação de politicas, mas atuam com outros atores governamentais ou não.
Sendo assim, implementar políticas e planos no setor turístico envolve disposição para o estabelecimento de parcerias entre governos e iniciativa privada, espaço para a atuação de estudiosos, pesquisadores e profissionais de áreas diversas de conhecimento e formação, capazes de dar novos rumos não só ao turismo, mas à economia como um todo, visto que o turismo tem um efeito multiplicador, atingindo inúmeros setores da economia.
Nesse sentido, o Brasil vem passando por uma nova fase de atuação política na atividade turística. Até o ano de 2002, a política de turismo no Brasil não apresentava grande evidência, pois se tratava de ações isoladas e muitas delas sem continuidade. No entanto, a partir de 2003, várias ações foram desenvolvidas a fim de contribuir para o planejamento turístico nacional. A principal delas foi a criação do Ministério do Turismo, acompanhado da formulação e implementação do Plano Nacional do Turismo (2003/2007).
No âmbito desse modelo de gestão, este trabalho visa compreender a implementação no Estado do Rio Grande do Norte do Modelo de Gestão Participativa preconizado pelo Plano Nacional do Turismo. O seu enfoque destaca as ações do Conselho Estadual de Turismo do Rio Grande do Norte (CONETUR), para promover a participação nas políticas públicas de turismo.
Diante do que foi exposto nas considerações sobre o tema, formulou-se o seguinte problema de pesquisa: Em que medida a atuação do Conselho Estadual de Turismo do
Rio Grande do Norte (CONETUR) promove a participação nas politicas previstas no
PNT (2003 /2007)?
Essa temática se mostra relevante, pois, tendo em vista que os cursos de turismo no Brasil só nos anos 90 deram início à pós-graduação, a produção científica ainda é relativamente restrita principalmente no que se refere à atuação do setor público. Dessa forma, este trabalho pretende trazer uma contribuição acadêmica relevante e atual. Relevante por esclarecer estruturas, métodos e processos adotados para a implementação do modelo de Gestão Participativa do Plano Nacional do Turismo (2003/2007) e atual visto que a ação pública se faz hoje com arranjos e combinações de atores governamentais e não governamentais em processos participativos e em âmbito territorial.
No que concerne ao aspecto da participação, este estudo se beneficia da ampla bibliografia existente e, ao mesmo tempo, proporciona uma visão teórico-empírica da aplicação desse conceito pela Política de Turismo Brasileira, contribuindo assim, para demonstrar a efetividade desse novo modelo de gestão na prática.
Por fim, complementando a justificativa de pesquisar o tema proposto, este estudo se insere no âmbito da trajetória acadêmica perseguida pela autora no sentido de aprofundar seu conhecimento sobre a temática do turismo no âmbito da pesquisa e do ensino e com vistas ainda a contribuir com a gestão pública do turismo no Estado e no país.
O objetivo da pesquisa é compreender a atuação do Conselho Estadual de Turismo do Rio Grande do Norte (CONETUR) com vistas à implementação do modelo de gestão participativa do Plano Nacional do Turismo (PNT 2003/2007).
De modo a se alcançar o objetivo geral pretendido, estabeleceu-se os seguintes objetivos específicos, a serem pesquisados no CONETUR:
1. Entender em que consistem as principais ações do CONETUR;
2. Identificar quais as diretrizes de políticas públicas em turismo já tomadas e encaminhadas à implementação;
4. Verificar o tipo de participação na tomada de decisão;
5. Perceber as principais dificuldades da implementação desse modelo de gestão preconizado pelo Plano Nacional do Turismo.
No primeiro objetivo específico, buscou-se entender em que consistem as principais atuações do CONETUR, de acordo com os temas discutidos nas reuniões plenárias no período de 2003 a 2007.
No segundo objetivo, almejou-se identificar as diretrizes de políticas públicas em turismo já tomadas e encaminhadas à implementação de acordo com os Conselheiros.
No terceiro objetivo específico, buscou-se verificar o grau de participação dos conselheiros nas reuniões de acordo com a opinião dos mesmos e com a folha de presença das atas dessas reuniões.
No quarto objetivo, buscou-se verificar o tipo de participação na tomada de decisão. Se é concentrada em Conselheiros líderes, se é democrática, ou até mesmo se é inexistente.
No quinto objetivo, almejou-se perceber as principais dificuldades da implementação desse modelo de gestão preconizado pelo Plano Nacional do Turismo, onde se buscou verificar se essas dificuldades se enquadrariam na falta de tempo dos conselheiros, ou em interesses conflitantes, ou mesmo na desmotivação.
De modo a propiciar ao leitor uma melhor compreensão do objeto de estudo desta dissertação e a atingir os objetivos nela propostos, organizou-se o trabalho em cinco capítulos, sendo a presente introdução o capítulo um. No capítulo dois, é feita uma abordagem acerca do CONETUR e o Modelo de Gestão Participativa do Plano Nacional do Turismo (PNT – 2003/2007), a partir da revisão da literatura. Na organização deste capítulo, que é relativamente longo em função da importância do assunto e da quantidade de informações que se achou por bem incluir, buscou-se dividir a temática em itens de modo a facilitar a sua elaboração e leitura. Dessa forma, na primeira parte se faz uma discussão acerca do Plano Nacional do Turismo no Contexto da Política Pública de Turismo Brasileira e na segunda parte, se discute a Participação em Conselhos e especialmente no CONETUR.
O terceiro capítulo versa sobre os procedimentos metodológicos, ou seja, nele é discutida a forma como foi realizado o trabalho, especificando o tipo de pesquisa, a população e amostra e a forma de coleta e tratamento dos dados.
a constituição deste Conselho. Logo após, é apresentada a estrutura do mesmo. E por fim, a atuação propriamente dita.
2
O
CONETUR
E
O
MODELO
DE
GESTÃO
PARTICIPATIVA DO PLANO NACIONAL DO TURISMO
(PNT – 2003/2007)
2.1 O PNT (2003/2007) no Contexto da Política Pública de Turismo
Brasileira
2.1.1 Importância da Política de Estado do Turismo
O turismo é uma atividade de prestação de serviços que abrange uma série de setores da economia, bem como influi intensamente no meio ambiente e na sociedade, tanto no que diz respeito aos benefícios proporcionados por essa atividade, quanto aos malefícios gerados por ela. Portanto, faz-se necessário que haja uma política pública de turismo com a finalidade de regulamentar e desenvolver a atividade turística.
Os principais impactos tanto positivos quanto negativos que podem ocorrer no Turismo são de ordem econômica, social, cultural e ambiental, conforme pode ser verificado no quadro 1 a seguir:
IMPACTOS POSITIVOS NEGATIVOS
ECONÔMICOS Aumento da renda Criação de trabalho Provisão de divisas Desenvolvimento intersetorial
Aumento sazonal de preços
Especulação imobiliária
SOCIAIS Fortalecimento dos laços comunitários
Aumento do interesse dos moradores locais em eventos regionais
Aceleração de tendências sociais indesejáveis, como a urbanização excessiva, por exemplo
Turismo sexual CULTURAIS Preservação dos valores
culturais
Surgimento de novas idéias, a partir da abertura para outras culturas
Descaracterização local
AMBIENTAIS Conservação ambiental através da criação de APA’s (Áreas de Preservação Ambiental) Poluição ambiental Poluição visual Devastação Contaminação Extinção animal
QUADRO 1 – Impactos Positivos e Negativos do Turismo
FONTE: dados extraídos de Barretto (2005), Gonçalves e Serafim (2006) e Beni (2006).
percorrendo a seguinte seqüência: euforia à presença dos turistas e dos investidores da área de turismo; apatia, em que os contatos entre residentes e visitantes respondem a interesses comerciais; irritação, quando os residentes começam a ter dúvidas quanto aos benefícios do turismo, que parecem ser menores do que os custos; e por fim, o antagonismo aberto, quando a comunidade acha que os turistas são culpados de todos os males (BARRETTO, 2005).
É por causa desses impactos tanto positivos quanto negativos, que a atividade turística necessita da formulação de políticas públicas que, segundo Cruz (2002, p. 40) significa o: “(...) conjunto de intenções, diretrizes e estratégias estabelecidas e/ou ações deliberadas, no âmbito do poder público, em virtude do objetivo geral de alcançar e/ou dar continuidade ao pleno desenvolvimento da atividade turística num dado território”.
Mesmo sabendo-se da importância da política de estado do turismo, a realidade do processo de formulação de políticas públicas de turismo é mostrada por Solha (2006), como algo que só acontece quando o setor turístico adquire importância econômica ou quando começa a causar transtornos. Antes disso, segundo a autora, a atividade turística caracteriza-se pela espontaneidade, com pouco ou nenhum controle de seu desenvolvimento, obedecendo apenas à lei do mercado.
Nesse sentido, a atuação do Estado no desenvolvimento da atividade turística é dividida por Fayos-Sola (1996) em três gerações: a primeira geração da política de turismo é denominada pelo autor de Era Artesã e corresponde ao período de 1930 até o final dos anos de 1960. A preocupação maior das políticas de turismo nessa geração era o incremento quantitativo do turismo de massa, a fim de: contribuir para o equilíbrio da balança de pagamentos, melhorar os níveis de renda, propiciar a criação de empregos e promover o desenvolvimento econômico do país receptor.
A segunda geração da política de turismo vai de 1970 até o início dos anos de 1980. Nesse período começa a existir maior articulação entre a política econômica geral e a política setorial de turismo. Também começa a haver maior preocupação com os efeitos negativos originados pelo turismo de massa e o poder público procura criar mecanismos para regular e ordenar o crescimento da atividade. Os objetivos das políticas de turismo são redefinidos a fim de que este possa contribuir para o bem-estar da população residente.
2.1.2 Evolução Histórica da Política Nacional de Turismo
A atividade turística teve sua expansão no Brasil pautada, segundo Cavalcanti (1993), no avanço progressivo do processo de crescimento urbano. Para a autora, o turismo foi se constituindo num dos aspectos mais expressivos do lazer pela sua particularidade de gerador de rendas e divisas, passando a ser explorado no País com esse enfoque, diferentemente dos países desenvolvidos que priorizam o turismo como fonte restauradora da força de trabalho para absorção de mão-de-obra.
No Brasil, as políticas públicas de turismo começaram a ser elaboradas no final da década de 1960 com o Plano Nacional de Turismo (que não chegou a efetivar-se), idealizado em 1969. O plano previa a formação de “zonas turísticas prioritárias”, como se fossem pólos de desenvolvimento. Entretanto, o fato de a primeira política nacional de turismo ser implementada apenas em 1966 não significa que não tenha havido anteriormente outras políticas federais para a atividade.
DATA DECRETO/LEI AÇÃO ESTABELECIDA 30/11/1937 Lei n° 25 Definiu a proteção aos monumentos de
interesse histórico e artístico nacionais 23/07/1940 Decreto n° 2.240 Regulou as atividades das agências de viagens
e turismo
1953 - Foram criados os órgãos municipais de turismo das prefeituras de Belo Horizonte, Recife e Salvador
21/11/1958 Decreto n° 44.863 Instituiu a Comissão Brasileira de Turismo 20/05/1965 Decreto n° 56.303 Determinou a obrigatoriedade do registro na
Divisão de Turismo e Certames do Ministério da Indústria e do Comércio para o
funcionamento das agências de turismo 23/05/1965 Decreto n° 58.483 Dispunha sobre empresas de turismo 06/09/1966 Decreto n° 59.193 Dava nova redação ao decreto anterior sobre
serviços das agências de viagens 18/11/1966 Decreto-lei n° 55 Criou o Conselho Nacional de Turismo –
CNTur e a Empresa Brasileira de Turismo -EMBRATUR
28/03/1991 Lei 8.181 Reestruturou a EMBRATUR
1992 - Foi criado o Plano Nacional do Turismo -Plantur
1996 - Foi criada a Política Nacional de Turismo – 1996/1999
QUADRO 2 – Evolução das Políticas Públicas de Turismo no Brasil FONTE: dados extraídos de Cavalcanti (1993).
A partir dessas datas, decretos e/ou leis e ações estabelecidas, Cruz (2002) dividiu a política nacional do turismo brasileiro em duas fases. A primeira ela chamou de “pré-história” jurídico-institucional das políticas nacionais de turismo, pois nessa fase, que vai até 1966, essas políticas eram resultantes de diplomas legais desconexos e restritos a aspectos parciais da atividade, fundamentalmente à regulamentação de agências de viagens e de turismo.
A segunda fase teve seu início a partir da promulgação do Decreto-lei 55 de 18 de novembro de 1966, que define e institui, pela primeira vez, uma política nacional de turismo e cria ainda os organismos oficiais para levar a cabo sua efetivação. Esse período vai até 1991, com a revogação daquele Decreto-lei, pela Lei 8.181 de 28 de março, que reestrutura a Embratur e dá início ao que a autora considera o terceiro período da história das políticas nacionais de turismo do país, que se estende até o momento atual.
Além da evolução das políticas públicas de turismo no Brasil, se faz relevante mostrar uma relação entre os órgãos oficiais de turismo no decorrer da história do Brasil, bem como o período de tempo em que estiveram vigentes, conforme pode ser verificado no Quadro 3.
PERÍODO DE TEMPO ÒRGÃO
1939-1945 Divisão de Turismo
1946-1946 Departamento Nacional de Informações, do Ministério da Justiça e Negócios Interiores
1947-1958 Departamento Nacional de Imigração, posterior Instituto Nacional de Imigração e Colonização do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio
1958-1962 Comissão Brasileira de Turismo – Combratur, subordinada diretamente à Presidência da República
1961-1962 Divisão de Turismo e Certames
1961-1965 Departamento Nacional do Comércio, do Ministério da Indústria e do Comércio
1966-1989 Ministério da Indústria e do Comércio
1990-1991 Secretaria do Desenvolvimento Regional da Presidência da República 1992-1997 Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo
1998-2002 Ministério do Esporte e Turismo Desde 2003 Ministério do Turismo
QUADRO 3 – Evolução dos Órgãos Oficiais de Turismo no Brasil FONTE: dados extraídos de Cavalcanti (1993).
É possível verificar a partir da observação do quadro 3 que houve uma evolução em relação à ordem de importância dada à atividade turística, e isso se deve ao fato dela ser uma atividade relativamente nova, onde teve seu impulso a partir da década de 1950 devido às duas grandes guerras mundiais que proporcionaram um avanço tecnológico de extrema importância para o turismo.
2.1.3 Plano Nacional do Turismo 2003/2007
a) Conceito de Participação e Gestão Participativa do PNT (2003/2007)
relação da política federal com as políticas estaduais de turismo através do FORNATUR – Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo.
Acredita-se, contudo, que isso seja um ponto favorável a certa tendência de que se efetive essa inter-relação da política nacional com as políticas municipais, haja vista que o Fórum Nacional de Secretários concentra as demandas oriundas dos Estados e Municípios (Mtur, 2003). O que falta ainda é um maior desenvolvimento das políticas municipais e uma posterior relação dessas políticas com o fórum estadual. Poderia ser criado, por exemplo, um “Fórum Estadual de Secretários e Dirigentes Municipais de Turismo”, a exemplo do Fórum Nacional.
Contudo, foram criados, semelhantes a esse, Fóruns Estaduais de Turismo, que não concentram apenas representantes municipais (o que pode ser um fator desfavorável para se “ouvir” e atender as demandas dos municípios), mas são compostos pelo Secretário ou Dirigente Estadual, de um representante designado pelo Ministério do Turismo, pelas entidades públicas e privadas participantes do Conselho Nacional, por intermédio de suas representações regionais, pela representação dos Municípios, pelas Instituições de Ensino Superior/Turismo, e demais entidades de relevância estadual vinculadas ao turismo.
O Fórum Estadual tem como atribuição o cumprimento de um papel fundamental para a operacionalização das políticas formuladas pelo núcleo estratégico, constituindo-se em um canal de ligação entre o Governo Federal e os destinos turísticos. Ainda como parte da política de descentralização, os Municípios são incentivados a criar os Conselhos Municipais de Turismo e organizarem-se em consórcios para formar Roteiros Integrados, ofertando um conjunto de produtos turísticos. (MTur, 2003).
Na execução das Ações e Programas do Plano Nacional do Turismo, o Ministério do Turismo se diz primar pela forma participativa com ampla discussão nas regiões brasileiras realizando reuniões regulares e envolvendo todos os setores representativos do turismo, organizados no Conselho Nacional de Turismo e suas 10 Câmaras Temáticas, nos Fóruns e Conselhos Estaduais de Turismo e o Fórum de Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo, buscando constituir um processo dinâmico de construção permanente.
FÓRUM DOS SECRETÁRIOS ESTADUAIS
Tratando-se do Conselho Nacional de Turismo, este tem sido ampliado desde a sua instalação em 2003 e conta, atualmente, na sua composição, com a participação de 63 representantes dos diversos setores do governo e da sociedade civil. No âmbito do Conselho, foram criadas 10 câmaras temáticas com o objetivo de aprofundar o debate quanto à definição de políticas e execução de ações em temas específicos: Financiamento e Investimento, Infra-estrutura, Legislação, Qualificação Profissional, Qualificação da SuperInfra-estrutura, Promoção e Apoio a Comercialização, Regionalização, Segmentação, Tecnologia da Informação, Turismo Sustentável e Infância.
Sobre o Fórum Nacional de Secretários, o Plano afirma que ele é um órgão informal, consultivo, constituído pelos Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo, que auxiliam no apontamento de problemas e soluções, concentrando as demandas oriundas dos Estados e Municípios. Não se explica ao longo do Plano, contudo, em que sentido o Fórum Nacional de Secretários é “informal”, o que soa de uma maneira confusa, visto que esse seria um órgão de natureza formal, pois trata da Política Nacional de Turismo.
O Plano Nacional do Turismo (2003/2007) afirma ter sido elaborado de forma participativa dentro de um processo permanente de discussão e atualização, de acordo com as
ELABORA: - Políticas - Programas - Ações - Parcerias
DISPONIBILIZA: - Recursos da informação - Recursos de capital
- Recursos de gestão e orientações estratégicas MONITORA
FÓRUNS ESTADUAIS DE TURISMO Ações:
Otimiza e ordena as demandas, propõe soluções dos problemas e “obstáculos”, prioriza as ações emanadas da política e apoio a atuação dos extensionistas.
MONITORA
REGIÕES/ROTEIROS INTEGRADOS E MUNICÍPIOS MINISTÉRIO DO
TURISMO
CONSELHO NACIONAL DO TURISMO
necessidades inerentes à dinâmica do setor. Esta participação teria acontecido através de duas reuniões coordenadas pelo Ministro do Turismo, onde foram explicitadas as idéias iniciais e solicitado o envio de sugestões e apontamento dos principais problemas, buscando obter um amplo espectro de opiniões sobre as dificuldades do turismo no Brasil e as alternativas de solução destes problemas.
A primeira reunião contou com a participação de todas as entidades, instituições e empresas de portes nacionais e representativas no segmento turístico. A segunda reunião contou com a presença dos secretários e dirigentes estaduais de turismo e presidentes de empresas públicas de turismo. Esta ação inicial resultou num enorme volume de contribuições que foram sistematizadas e agrupadas em eixos temáticos de interesse, sobre os quais se assentou inicialmente o Plano Nacional do Turismo. A presença e participação maciça de dirigentes estaduais de turismo, de entidades não governamentais e representantes do setor privado referendaram a proposta inicial do Plano. Entretanto, surge a indagação se apenas duas reuniões representam um “processo permanente de discussão e atualização” para a elaboração do Plano, onde inclusive os participantes da primeira reunião não eram os mesmos da segunda.
Além de uma proposta inicial de gestão descentralizada e participativa, podem-se observar também algumas inserções ao longo do Plano referentes a esses aspectos. Na meta n° 5, por exemplo, que consiste em “Ampliar a oferta turística brasileira, desenvolvendo no mínimo três produtos de qualidade em cada estado da Federação e Distrito Federal”, apresenta-se como meio de atingi-la “(...) desenvolver o turismo com base no princípio da sustentabilidade, trabalhando de forma participativa, descentralizada e sistêmica, estimulando a integração e a conseqüente organização e ampliação da oferta” (Mtur, 2003, p. 31). O Plano quis dizer com isso que o desenvolvimento de três produtos de qualidade em cada estado da Federação partiria de uma demanda dos próprios estados, demonstrando assim, uma forma descentralizada de se gerir, visto que se fosse uma política centralizada, o Ministério teria decidido quais produtos turísticos seriam esses, sem a participação dos estados e municípios.
Outro exemplo prático da gestão participativa proposta pelo Plano pode ser observado no Macro Programa 1 que trata da “Gestão e Relações Institucionais” (Mtur, 2003, p. 33), quando fala-se que:
Isso quer dizer que cabe ao Ministério do Turismo estabelecer as diversas interfaces com os distintos Ministérios e órgãos governamentais dos quais o turismo depende, direta e indiretamente, além de fortalecer os canais representativos da iniciativa privada para solidificar a interlocução com o poder público.
O Macro Programa 4, que trata da “Estruturação e Diversificação da Oferta Turística”, considera como “(...) fundamental a participação dos governos estaduais e de parceiros estratégicos do setor privado (...)” (Mtur, 2003, p. 37), para a realização de um planejamento consistente a fim de executar as ações necessárias para estruturar e qualificar os roteiros turísticos integrados. Isso demonstra a importância dada pelo Ministério à participação dos Estados na formulação de políticas, principalmente em se tratando de roteiros integrados como é o caso deste macroprograma.
A partir desses destaques sobre gestão participativa ao longo do Plano, observa-se que a proposta de gestão nesse documento refere-se à atuação efetiva dos estados e municípios no processo de planejamento da política pública de turismo brasileira. Portanto, infere-se que o conceito de participação proposto pelo Plano Nacional diz respeito à presença das três esferas de governo e dos principais representantes do trade turístico na política nacional.
b) Objetivos e Metas
Os objetivos gerais do Plano Nacional do Turismo (2003/2007) correspondem a: “desenvolver o produto turístico brasileiro com qualidade, contemplando nossas diversidades regionais, culturais e naturais”; e “estimular e facilitar o consumo do produto turístico brasileiro nos mercados nacional e internacional”. Como se pode observar, a política de turismo proposta pelo Plano Nacional está centrada em dar qualidade ao produto turístico brasileiro, e em seguida promover o consumo do mesmo.
Os objetivos específicos apresentam-se como um meio de se atingirem os dois objetivos gerais, pois pretendem:
Dar qualidade ao produto turístico. Diversificar a oferta turística. Estruturar os destinos turísticos.
Aumentar a inserção competitiva do produto turístico no mercado internacional.
Aumentar a taxa de permanência e gasto médio do turista.
A fim de quantificar esses objetivos, para se obter uma melhor visualização do que se quer atingir, foram traçadas cinco metas mobilizadoras para o período de 2003 a 2007, sendo elas: a) criar condições para gerar 1.200.000 novos empregos e ocupações; b) aumentar para 9 milhões o número de turistas estrangeiros no Brasil; c) gerar 8 bilhões de dólares de divisas; d) aumentar para 65 milhões a chegada de passageiros nos vôos domésticos; e e) ampliar a oferta turística brasileira, desenvolvendo no mínimo três produtos de qualidade em cada estado da Federação e Distrito Federal.
Faz-se importante mostrar qual era a situação do turismo no Brasil nesses aspectos abordados pelas metas mobilizadoras antes de 2003 (a partir de 2000, principalmente no ano de 2002) e também dados relativos aos anos posteriores a este (até 2007), para que se tenha um parâmetro de quanto se pretendia avançar com a política proposta pelo Plano Nacional e o quanto realmente se avançou, ou seja, verificar em que nível essas metas foram alcançadas.
Em relação à meta a, que planeja criar condições para gerar 1.200.000 novos empregos e ocupações no período de 2003 a 2007, pode-se observar a partir da tabela 1 a seguir, que em 2002 o número total de ocupações nas atividades características do turismo era de 7,8 milhões. Em 2005, esse número chegou a 8,1 milhões, que representa um aumento de cerca de 300 mil ocupações. Considerando uma projeção linear de crescimento, em 2007 teria se chegado a um aumento de 601.448 ocupações, o que se distancia consideravelmente da meta idealizada de 1.200.000 novos empregos e ocupações, ou seja, a meta teria sido atingida apenas em 51,2%.
OCUPAÇÕES NAS ATIVIDADES CARACTERÍSTICAS DO TURISMO TIPO DE INSERÇÃO NO MERCADO DE TRABALHO
Sem vínculo formal ANO
Com vínculo formal (1)
Sem carteira (2) Autônomo (3)
TOTAL
2000 2.695.664 1.450.965 3.056.771 7.203.400 2001 2.989.770 1.468.277 3.063.427 7.521.474 2002 3.165.681 1.511.660 3.134.823 7.812.164 2003 3.303.006 1.511.535 3.107.599 7.922.140 2004 3.002.158 1.605.937 3.201.008 7.809.103 2005 3.308.009 1.594.728 3.210.151 8.112.888
Mesmo sendo apresentada como prioridade pelo Plano, visto que o desemprego é um dos maiores problemas conjunturais do Brasil, a meta a não foi atingida, indo de encontro aos dados do próprio Plano que afirmam que o turismo foi, ao longo dos últimos anos, um dos setores que mais colaborou com a geração de novos empregos e para o reaproveitamento da mão-de-obra de outros setores. Talvez esses dados e a estatística da Organização Mundial do Turismo de que a atividade turística é responsável por 1 em cada 9 empregos gerados no mundo, tenha originado uma grande expectativa para os gestores do turismo nacional, porém, muito distante da realidade.
Além desses fatores, se faz importante mostrar a partir da observação da tabela 1, que a quantidade de ocupações sem vínculo formal nas atividades características do turismo é maior do que a quantidade de ocupações com vínculo formal. Isso demonstra que o discurso dos políticos que diz que “o turismo é gerador de emprego e renda” não é de fato tão real, pois o turismo gera muito mais ocupações do que emprego em si, apresentando a instabilidade de se trabalhar nessa área.
Fazendo referência à meta b que pretende aumentar para 9 milhões o número de turistas estrangeiros no Brasil entre os anos de 2003 e 2007, observa-se que em 2002, o número de chegadas de turistas estrangeiros no Brasil era de 3,8 milhões. Se a meta era aumentar para 9 milhões, teria que haver um acréscimo de 5,2 milhões de chegadas. Entretanto, em 2007, o Brasil recebeu apenas 6,4 milhões de turistas estrangeiros, tendo havido um aumento de apenas 2,6 milhões, o que demonstra que a meta b, assim como a meta
a foi parcialmente atingida (em 50%), como pode ser verificado na tabela 2 que segue.
TURISTAS (MILHÕES DE CHEGADAS)
Mundo América do Sul Brasil
ANO
Total Variação Anual (%)
Total Variação Anual (%)
Total Variação Anual (%) 2000 689,2 6,00 15,2 0,66 5,3 3,92 2001 688,5 (0,10) 14,6 (3,95) 4,8 (9,43) 2002 708,9 2,96 12,7 (13,01) 3,8 (20,83) 2003 696,6 (1,74) 13,7 7,87 4,1 7,89 2004 765,5 9,89 16,2 18,40 4,8 17,07 2005 802,5 4,83 18,2 12,20 5,4 12,50 2006 845,5 5,36 18,7 2,75 5,0 (7,41) 2007 --- --- --- --- 6,4 28,00
TABELA 2 – Chegada de Turistas: Mundo, América do Sul e Brasil – 2000/2007 FONTE: Organização Mundial do Turismo – OMT (2008)
também podem ser observados na tabela 2). Esses resultados são justificados pelo Plano como sendo conseqüência da crise econômica mundial, em especial a crise Argentina, o baixo crescimento do Brasil e os atentados de 11 de setembro.
A proposta do Plano (PNT – 2003/2007, p. 25) na meta b então é fazer uma: (...) promoção diferenciada para o mercado internacional, de maneira contínua, difundindo uma nova imagem de país moderno, com credibilidade e com produtos de qualidade, que, além de propiciar o turismo de lazer aos visitantes, deve oferecer oportunidade de negócios, eventos e incentivo.
Para realizar tal promoção, o Plano pretende integrar a esta “imagem de país moderno”, a essência brasileira, sua cultura, sua diversidade étnica, social e as diferentes regiões do país, através de articulações entre agentes públicos e privados para realizar ações consistentes de promoção. Dessa forma, pretendia-se alcançar taxas de crescimento acima de 15% ao ano, atingindo os 9 milhões de turistas almejados para o ano de 2007.
Considerando que essa meta parte de condições ótimas de mercado e que, em uma conjuntura que o Plano chama de “boa”, atingir-se-ia a possibilidade de chegada de 7,5 milhões de turistas estrangeiros em 2007, tem-se a conclusão de que o mercado esteve no período de 2003 a 2007, em condições ruins, visto que só atingiu a marca de 6,4 milhões de chegadas.
Levando à análise a meta c que consiste em gerar 8 bilhões de dólares de divisas, em dezembro de 2007 o Banco Central divulgou dados de que os gastos de turistas estrangeiros em visita ao Brasil, em janeiro-novembro de 2007, totalizaram US$ 4,48 bilhões, com uma projeção de se atingir os US$ 4,9 bilhões em dezembro de 2007, o que corresponde a 61,2 % da meta proposta.
Assim como a meta b, a meta c também está relacionada com as condições ótimas de mercado, as quais consideram a entrada de 9 milhões de turistas estrangeiros. Para uma conjuntura considerada pelo Plano como “boa”, foi projetada a geração de US$ 7,1 bilhões em divisas até o ano de 2007, o que confirma que o mercado esteve realmente em condições ruins ou que a política não foi eficiente.
A partir da análise da tabela 3 seguinte, se pode perceber que a meta d, que propõe aumentar para 65 milhões a chegada de passageiros nos vôos domésticos, foi bastante audaciosa, visto que pretendia dobrar a quantidade de vôos em cinco anos (em 2002 tinha-se um total de 32,9 milhões de vôos domésticos). O valor a que se chegou em 2007 foi a marca de quase 50 milhões de vôos, o que corresponde ao alcance de 77,7 % da meta proposta.
DESEMBARQUE NACIONAL ANO
Vôos regulares
Variação anual (%)
Vôos não-regulares
Variação anual (%)
Total Variação anual (%) 2000 26.934.289 7,87 2.037.032 18,37 28.971.321 8,54 2001 30.071.216 11,65 2.544.680 24,92 32.615.896 12,58 2002 30.250.808 0,60 2.694.476 5,89 32.945.284 1,01 2003 28.534.658 (5,67) 2.207.379 (18,08) 30.742.037 (6,69) 2004 33.727.312 (18,20) 2.827.213 28,08 36.554.525 18,91 2005 39.877.656 18,24 3.218.172 13,83 43.095.828 17,89 2006 43.618.632 9,38 2.727.196 (15,26) 46.345.828 7,54 2007 --- --- --- --- 49.996.000 7,88
TABELA 3 – Desembarque de Passageiros em Vôos Nacionais – 2000/2006 FONTE: Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária – INFRAERO (2007)
Considera-se a meta d como “audaciosa” porque se confiou em aspectos instáveis da economia mundial, como a alta do dólar nos anos de 2001 e 2002, por exemplo. Além disso, o Plano destacou que mesmo mantendo-se a relação cambial dólar/real, algumas intervenções deveriam ser feitas, como: oferta de novos produtos; fortalecimento dos segmentos; melhoria nos aeroportos de menor porte; e normatização da atividade e capacitação profissional, intervenções essas que não são tão simples de serem feitas.
regiões turísticas, alguns desses produtos envolviam vários municípios e outros eram compostos apenas de um município (MTur, 2006).
Diz-se “aparentemente superada” porque em quantidade de produtos a meta foi superada significativamente em 278 %, porém em relação à qualidade dos produtos não há dados claros sobre isso. O que se tem é um dado de 87 roteiros turísticos que estavam sendo trabalhados para obtenção de padrão internacional de qualidade entre os anos de 2005 e 2006. Porém, o PNT – 2007/2010, o qual se mostra como uma continuação da política proposta pelo PNT – 2003/2007 (fora algumas inovações), vem propor a priorização de 65 destinos turísticos para alcançar a meta de padrão de qualidade internacional, isso mostra claramente que a meta proposta pelo PNT (2003/2007) não foi atingida, visto que foi modificada (reduzida) para se trabalhar por mais quatro anos (2007/2010).
c) Macro Programas, Programas e Ações
O presente trabalho faz referência ao Macro Programa 1, mais especificamente ao Programa de Avaliação e Monitoramento do Plano Nacional do Turismo (verificar figura 3 a seguir), buscando contribuir com dados e análises sobre a implantação deste Plano no Estado do Rio Grande do Norte através da avaliação do CONETUR (Conselho Estadual de Turismo do Rio Grande do Norte).
O Macro Programa 1 apresenta-se como um meio de acompanhar e avaliar a implantação do Plano Nacional e do Conselho Nacional do Turismo, bem como promover a participação efetiva do Brasil junto aos organismos internacionais do turismo. Para isso, o
MACRO PROGRAMAS DO PLANO NACIONAL DO TURISMO (2003/2007)
MACRO PROGRAMA 1: GESTÃO E RELAÇÕES INTERNACIONAIS MACRO PROGRAMA 2: FOMENTO MACRO PROGRAMA 3: INFRA-ESTRUTURA
FIGURA 2 – Macro Programas do Plano Nacional do Turismo (2003/2007) FONTE: Plano Nacional do Turismo (2003/2007).
MACRO PROGRAMA 4: ESTRUTURAÇÃO E DIVERSIFICAÇÃO DA OFERTA TURÍSTICA MACRO PROGRAMA 5:
QUALIDADE DO PRODUTO TURÍSTICO
MACRO PROGRAMA 6: PROMOÇÃO E
APOIO À COMERCIALIZAÇÃO MACRO PROGRAMA 7: INFORMAÇÕES TURÍSTICAS
MACRO PROGRAMA 1: GESTÃO E RELAÇÕES INTERNACIONAIS
PROGRAMA DE ACOMPANHAMENTO DO CONSELHO NACIONAL DO
TURISMO PROGRAMA DE AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO DO PLANO PROGRAMA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Plano propõe realizar uma permanente articulação entre os diversos setores públicos e privados; estabelecer as diversas interfaces com os distintos Ministérios e órgãos governamentais dos quais o turismo depende, direta e indiretamente; fortalecer os canais representativos da iniciativa privada para solidificar a interlocução com o poder público; e participar efetivamente junto aos organismos internacionais do turismo.
O Macro Programa 1 tem por objetivos:
Integrar os governos federal, estadual e municipal, descentralizando o processo de decisão no Turismo Brasileiro;
Integrar os setores público e privado e demais instituições otimizando recursos e dando eficiência às ações;
Monitorar e avaliar os resultados do Plano Nacional do Turismo; Participar dos fóruns internacionais de interesse do turismo.
Este trabalho se propôs a abranger o primeiro e o terceiro objetivos acima especificados, identificando a participação na implementação do Plano Nacional do Turismo.
2.1.4 Os Novos Direcionamentos Legais no Âmbito Nacional – PNT (2007/2010)
O Plano Nacional do Turismo (2007/2010) tem como foco a inclusão social. Uma inclusão que pode ser alcançada por duas vias: a da produção, por meio da criação de novos postos de trabalho, ocupação e renda, e a do consumo, com a absorção de novos turistas no mercado interno. De acordo com a Ministra de Estado do Turismo, Marta Suplicy, essa inclusão deve ser vista na mais ampla acepção da palavra (Mtur, 2007, p. 8):
(...) inclusão de novos clientes para o turismo interno, inclusão de novos destinos, inclusão de novos segmentos de turistas, inclusão de mais turistas estrangeiros, inclusão de mais divisas para o Brasil, inclusão de novos investimentos, inclusão de novas oportunidades de qualificação profissional, inclusão de novos postos de trabalho para o brasileiro. Inclusão para reduzir as desigualdades sociais e para fazer do Brasil um país de todos.
Essa política está pautada em algumas metas onde se pretende gerar 1,7 milhão de empregos no setor até 2010, além de aumentar para 217 milhões o número de viagens no mercado interno. Os investimentos em infra-estrutura e qualificação profissional intencionam a organização de 65 destinos turísticos, distribuídos em todo o território nacional, dentro de um padrão internacional de mercado. Tudo isso poderá permitir a entrada de US$ 7,7 bilhões em divisas para o Brasil.
Entretanto, somente por meio de uma ação intersetorial integrada nas três esferas da gestão pública e da parceria com a iniciativa privada, conforme a proposta do PAC – Programa de Aceleração do Crescimento, os recursos turísticos nas diversas regiões do País se transformarão, efetivamente, em produtos turísticos, propiciando o desenvolvimento sustentável da atividade, com a valorização e a proteção do patrimônio natural e cultural e o respeito às diversidades regionais.
As metas, os macroprogramas e os programas do Plano Nacional de Turismo (2007/2010) devem ser entendidos, nesse sentido, como parte do Programa de Aceleração do Crescimento do Governo Federal, tanto no que se refere à apropriação dos benefícios decorrentes daquele programa para o desenvolvimento do turismo no País, quanto nos resultados que a atividade deve proporcionar para os próximos anos, alinhando a ação setorial com a proposta geral de gestão de governo.
O PAC propõe uma parceria entre o setor público e o investidor privado, num processo permanente de articulação entre os entes federativos. Particularmente no que se refere aos investimentos em infra-estrutura, estes devem se concentrar em três eixos relacionados à infra-estrutura logística (construção e ampliação de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias); à infra-estrutura energética (geração e transmissão de energia elétrica; produção, exploração e transporte de petróleo; gás natural e combustíveis renováveis); e à infra-estrutura social urbana (saneamento, eletrificação, habitação, metrôs, trens urbanos e infra-estrutura hídrica).
moradias para quatro milhões de famílias. O PAC prevê um total de R$ 503,9 bilhões em investimentos para o quadriênio.
O modelo de desenvolvimento proposto pelo governo visa contemplar e harmonizar a força e o crescimento do mercado com a distribuição de renda e a redução das desigualdades, integrando soluções nos campos econômico, social, político, cultural e ambiental. Isso traduz uma expectativa de resultados que vá além do lucro e da valorização do negócio simplesmente e priorize o bem-estar social. Para o Plano, o turismo deve construir caminhos para que possa ser efetivamente, um direito de todos, independentemente de condição social, política, religiosa, cultural e sexual, respeitando as diferenças, sob a perspectiva da valorização do ser humano e de seu ambiente.
Finalizando o que diz respeito aos novos direcionamentos legais no âmbito nacional da política de turismo, apresentam-se a seguir os objetivos gerais e específicos do PNT (2007/2010), pois são eles que orientam as metas e os macroprogramas que vão dar suporte à implantação dessa política.
Objetivos gerais:
Desenvolver o produto turístico brasileiro com qualidade, contemplando nossas diversidades regionais, culturais e naturais.
Promover o turismo com um fator de inclusão social, por meio da geração de trabalho e renda e pela inclusão da atividade na pauta de consumo de todos os brasileiros. Fomentar a competitividade do produto turístico brasileiro nos mercados nacional e internacional e atrair divisas para o País.
Objetivos específicos:
Garantir a continuidade e o fortalecimento da Política Nacional do Turismo e da gestão descentralizada.
Estruturar os destinos, diversificar a oferta e dar qualidade ao produto turístico brasileiro.
Aumentar a inserção competitiva do produto turístico no mercado nacional e internacional e proporcionar condições favoráveis ao investimento e à expansão da iniciativa privada.
Ampliar e qualificar o mercado de trabalho nas diversas atividades que integram a cadeia produtiva do turismo.
Promover a ampliação e a diversificação do consumo do produto turístico no mercado nacional e no mercado internacional, incentivando o aumento da taxa de permanência e do gasto médio do turista.
Consolidar um sistema de informações turísticas que possibilite monitorar os impactos sociais, econômicos e ambientais da atividade, facilitando a tomada de decisões no setor e promovendo a utilização da tecnologia da informação como indutora de competitividade.
Desenvolver e implementar estratégias relacionadas à logística de transportes articulados, que viabilizem a integração de regiões e destinos turísticos e promovam a conexão soberana do País com o mundo.
A partir da observação desses objetivos, pode-se constatar que a política nacional de turismo, a partir de 2007 (PNT – 2007/2010), preza pela continuidade da política anterior (PNT – 2003/2007), através do fortalecimento da idéia inicial de desenvolver o produto turístico brasileiro com qualidade, contemplando nossas diversidades regionais, culturais e naturais, além de fomentar a competitividade do produto turístico brasileiro nos mercados nacional e internacional e atrair divisas para o País. Contudo, há um novo direcionamento da política que se remete ao fortalecimento da inclusão social como um mecanismo para aumentar a demanda turística nacional.
2.2
A Participação em Conselhos
2.2.1 Conceito de Participação
acordo com Demo (2001), na verdade é apenas uma identidade de contrários. A utopia, por definição, não se realiza, mas é componente da realidade.
Todavia, é erro imaginar que participação é apenas utopia. É realizável sim, muito embora nunca de modo totalmente satisfatório. Por isso mesmo, é definida como processo imorredouro de conquista, ou seja, nunca será suficiente, porque vive da utopia da igualdade, da liberdade, da fraternidade totais. Não é dada, é criada. Não é dádiva, é reivindicação. Não é concessão, é sobrevivência. Participação precisa ser construída, forçada, refeita e recriada.
As características participativas das comunidades, em sentido mais estrito, de acordo com Demo (2001), seriam:
a) interpretação do poder como vindo de baixo para cima;
b) quem está no poder foi colocado lá pela comunidade;
c) quem está no poder deve constante prestação de contas à comunidade;
d) voto ativo e passivo geral, de tal sorte que todos podem ser indicados ao poder,
bem como todos participam no processo de indicação;
e) estabelecimento de regras comuns de jogo quanto ao exercício do poder, que
somente podem ser mudadas em assembléia geral ou por votação geral.
Contudo, apesar de existirem todas essas características de uma comunidade participativa, a comunidade cansa, quando entra no gargalo comum da discussão infinita, da reunião constante, da agitação pela agitação. Atinge-se facilmente nível exacerbado de excitação política. Entretanto, esta será a maior desmotivação, quando se acaba percebendo que a vida não melhora em nada, ou que a comunidade não passa de cobaia do agente externo, que a estuda, a avalia, a excita e nada mais. Participar por participar é fórmula certa para matar a participação.
Em face desse possível fracasso da participação, foi que surgiu o conceito de planejamento participativo, que é aquele que vem, segundo Andrade (1996), pôr em contato direto representantes das comunidades envolvidas com os organismos públicos integrantes do plano, para uma tomada de decisão. No entanto, a idéia de planejamento participativo não é uma idéia fácil de realizar. Em primeiro lugar, há que considerar que significa uma proposta de junção de duas formas diferentes e, às vezes, incompatíveis de ação governamental: o planejamento enquanto ordenamento racional, técnico e apolítico de meios e ações com vistas a um fim, e a participação enquanto atividade política que supõe o conflito e a divergência de interesses na sociedade.
população mais pobre, na medida em que setores dessa população passam a ser ouvidos sobre o que fazer. A participação funciona, assim, como organizadora da demanda.
No plano da implantação, a participação funcionaria no sentido da democratização das instituições governamentais, uma vez que consiste na inclusão dos beneficiários das políticas na arena decisória, através da criação de canais institucionalizados de participação – conselhos, colegiados -, que teriam, entre outras coisas, a possibilidade de controlar o processo de execução dos planos e programas.
A partir de Andrade (1996), pôde-se perceber que, teoricamente, o planejamento participativo restrito e instrumental se concretiza dentro dos limites colocados pelas agências governamentais e traz, num primeiro momento, muito mais vantagens para o poder público e para os grupos políticos que o controlam do que para os participantes. É uma forma de lograr racionalidade na alocação de recursos escassos, na medida em que o Estado divide com as comunidades mais pobres a responsabilidade de aplicação de recursos inferiores ao necessário para o atendimento das demandas, viabilizando-se, em termos concretos, a aceitação do cálculo de possibilidades pelos usuários dos programas. Na medida em que o Estado absorve os grupos organizados para enfrentamento conjunto de problemas e soluções, rompe-se pouco a pouco, com a noção de confronto, com a visão do Estado enquanto alvo principal dos socialmente excluídos.
Participar significa redistribuir bens e poder. Não há como evitar o confronto entre um lado que tem mais e outro que tem menos. Se o ponto realista de partida é o reconhecimento de que primeiro vem dominação e só depois, se conquistada, participação, o cenário colocado é precisamente o confronto entre iguais – a minoria privilegiada – e desiguais – a maioria desprivilegiada, que sustenta os privilégios da minoria.
Todo indivíduo tem o direito e o dever de opinar sobre os assuntos e as decisões que afetem seus interesses, assim como sobre tudo que for de interesse comum. É evidente que o direito de opinar não significa apenas a possibilidade de manifestar concordância. Segundo Dallari (1983), o mais importante é justamente o direito de divergir, de discordar, de manifestar oposição. Mas também é necessário saber enxergar o que é bom, o que é conveniente, o que deve ser mantido ou estimulado.
pequeno grupo, mais atuante ou mais audacioso, acabará dominando, sem resistência e limitações.
A participação é, certamente, uma estratégia realista, inteligente e eficaz, mas é ainda mais do que isso. Andrade (1996) afirma que ela é um direito e é uma atitude baseada no sentido ético e humano. Promovê-la em toda a sua extensão é, por parte dos governantes, reconhecer que as sugestões de mudanças só deverão ser feitas com a participação da comunidade e que a própria realização dos planos de governo só se tornará viável através dessa participação.
Dallari (1983) acrescenta que não é difícil compreender a razão e o alcance do reconhecimento desse direito. Se todos os seres humanos são essencialmente iguais, ou seja, se todos valem a mesma coisa e se, além disso, todos são dotados de inteligência e de vontade não se justifica que só alguns possam tomar decisões políticas e todos os outros sejam obrigados a obedecer.
Participação é sempre um ato de fé na potencialidade do outro. É acreditar que a comunidade não é destituída, mas oprimida. É assumir que pode ser criativa e co-gerir seu destino, sem populismos e provincianismos. Demo (2001) diz que a potencialidade que uma comunidade tem é precisamente o que construiu na história pelas próprias mãos, dentro de condições objetivas dadas.
Existe uma gama de problemas referentes à capacidade organizacional dos grupos pobres e aos problemas severos de ação coletiva que enfrentam – os custos da mobilização e da participação. Coelho e Lubambo (2005, p. 29) referem-se aos problemas dos grupos pobres ou excluídos como altos graus de exclusão social e desigualdade, que são subjacentes à ação coletiva de qualquer grupo. Os autores dividem esses problemas em quatro tipos diferentes, dos quais se destacam dois:
O primeiro deles é que o custo de oportunidade de participação dos grupos é muito alto. A participação exige tempo livre e implica na renúncia à aquisição de renda que poderia ser gerada pelo uso alternativo do tempo alocado à participação para o trabalho remunerado. Esse custo de oportunidade também se reflete nos custos de organização (custo de transporte entre outros) que poderiam ser transferidos para a obtenção de renda por indivíduos pobres. O segundo fator refere-se ao fato de que os setores pobres e excluídos têm tipicamente um baixo nível de informação relevante sobre as políticas públicas para que possa promover a mobilização de seus membros de forma apropriada. Os ativos e capacidades desses grupos reduzem a sua capacidade de manejar informação relevante e convertê-la em ação coletiva.
interesses contra interesses adversos. Não há por que enfeitar ou banalizar este processo, ainda que não deva em si ser necessariamente violento. Todavia, nos casos de desigualdade extrema, dificilmente se escapará da violência, mesmo porque já está instalada no cerne do processo.
Interessa aqui delinear o conceito de participação, a fim de retirar dele o tom vago que muitas vezes o envolve. Demo (2001) diz que “participação é conquista” para significar que é um “processo”, no sentido legítimo do termo: infindável, em constante vir-a-ser, sempre se fazendo. Assim, participação é em essência autopromoção e existe enquanto conquista processual. Não existe participação suficiente, nem acabada. Participação que se imagina completa, nisto mesmo começa a regredir.
A partir dessa noção, coloca-se a outra, de que participação não pode ser entendida como dádiva, como concessão, como algo já preexistente. Segundo Demo (2001) “não pode ser entendida como dádiva”, porque não seria produto de conquista, nem realizaria o fenômeno fundamental da autopromoção; seria de todos os modos uma participação tutelada e vigente na medida das boas graças do doador, que delimita o espaço permitido. “Não pode ser entendida como concessão”, porque não é fenômeno residual ou secundário da política social, mas um dos seus eixos fundamentais; seria apenas um expediente para obnubilar o caráter de conquista, ou de esconder, no lado dos dominantes, a necessidade de ceder. “Não pode ser entendida como algo preexistente”, porque o espaço de participação não cai do céu por descuido, nem é o passo primeiro.
É sempre mais fácil fazer a teoria dos obstáculos à participação, encarnados nas questões do poder e da desigualdade. Tanto é assim, que em geral se assume como ponto de partida a não-participação, ou a tendência histórica de coibir a conquista por parte dos interessados de seu espaço próprio de definição.
Ao descrever-se a participação como processo de conquista da autopromoção, não se diz que seja necessariamente uma luta sangrenta, uma guerra sem fim, uma comoção total. A conquista da participação admite inúmeras concretizações históricas, inclusive as violentas, se os opressores forem também violentos. Mas há igualmente formas lentas e soturnas de conquista, como é o processo educacional, a ativação comunitária baseada na identificação cultural, etc. Em todo caso, não existe por descuido ou por comodidade. Precisa ser conscientemente construída. É luta neste sentido. Não há solidificação razoável de processos democráticos sem luta, porque esta faz parte da noção dialética de conquista.
formas possíveis de realização participativa ou criariam suas próprias. De modo geral, apresentam-se representantes que dificilmente o são de modo legítimo. Alguns o são pelo carisma da liderança; outros se insinuam ou se impõem. É mais difícil encontrar o líder eleito, aquele que representa a comunidade por delegação expressa e ordenada. Mais difícil ainda é encontrar a comunidade que já elaborou a necessidade de instituir rodízio no poder, com vistas a evitar a perpetuação e o conseqüente desligamento do líder face às bases, de exigir periódicas prestações de contas, de repartir por grupos diversos de interesse cotas de representação, de promover níveis diferenciados de participação, de inserir na formação educativa tal preocupação como parte integrante do currículo comunitário, de assumir os serviços públicos como interesse seu e com a conseqüente exigência de qualidade, e assim por diante.
A participação política, por exemplo, não é apenas participação eleitoral, e muitas vezes é mais eficiente por outros meios. Não é apenas votar e ser votado. Para Dallari (1983), uma forma de participação em conjunto é através de reuniões. Assim, pois, a participação política mais eficiente é a organizada, aquela que se desenvolve a partir de uma clara definição de objetivos e que procura tirar o máximo proveito dos recursos disponíveis em cada momento, assegurando a continuidade das ações.
Como se vê, a participação política pode ser eventual ou organizada, sendo igualmente válidas essas duas formas, desde que exercidas com a consciência e a responsabilidade exigidas pelo bem comum. O que não se pode admitir é que alguém se limite à participação eventual, ocasional. É indispensável que cada um tenha alguma forma permanente de participação, na escola, na fábrica, no escritório, nas associações, trocando idéias e informações, sugerindo e apoiando iniciativas, fazendo um trabalho constante de esclarecimento, de conscientização e organização, o que não exclui a hipótese de que participe eventualmente de modo diverso.
A participação desenvolve atitudes de cooperação, integração e comprometimento com as decisões, bem como aumenta o senso de eficácia política. Justamente porque todos os seres humanos vivem em sociedade e porque as decisões políticas sempre se refletem sobre a vida e os interesses de todos, a Declaração Universal dos Direitos Humanos considera a participação política um direito fundamental de todos os indivíduos. Diz, entre outras coisas, o artigo 21 da Declaração que todo ser humano tem o direito de tomar parte no governo de seu país e que a vontade do povo será a base da autoridade do governo.
assuntos da política nacional. Para essa autora, os “cidadãos comuns” não estão preocupados com as decisões das instâncias da política nacional, acredita que, sem experiências participativas em outras esferas da sociedade, não é possível gerar um governo democrático.
Não restam dúvidas sobre a importância da adoção do formato participativo, dos programas urbanos e das gestões municipais para o projeto político de liberalização do regime, assim como para o fortalecimento da legitimidade dos governantes. No entanto, não se pode esquecer a importância das experiências participativas para a população nelas inserida, ressaltando-se, aí, a dimensão educativa da participação. Através dela, de acordo com Andrade (1996), os indivíduos adquirem práticas e habilidades democráticas, assim como é na participação que se cria o comprometimento dos cidadãos em relação às decisões tomadas.
Educação comunitária e participativa significa, segundo Demo (2001), que, de um lado, o Estado se compromete a sustentar a necessária rede de atendimento e, de outro, que a sociedade a assume como conquista sua. Ela mesma será a primeira interessada em que nenhuma criança falte à escola, que o prédio seja digno, que a professora seja capaz e bem paga, que o material didático seja adequado e montado, tanto quanto possível, pela própria comunidade, e assim por diante.
Acredita-se que a maior virtude da educação, ao contrário do que muitos pensam, está em ser instrumento de participação política. Nisto é condição necessária, ainda que não suficiente, para o desenvolvimento. Todavia, crê-se que a função insubstituível da educação é de “ordem política”, como “condição à participação”, como “incubadora da cidadania”, como “processo formativo”. Se um país cresce sem educação, não se desenvolve sem educação. Este efeito qualitativo, que é da ordem dos fins da sociedade, perfaz o cerne do fenômeno educativo.
2.2.2 Evolução Histórica do Processo de Participação e a Participação no Brasil
O que se conhece hoje como participação começou de uma forma bastante preliminar ainda no final da Idade Média. Nesse período, verificam-se, segundo Dallari (1983), o aparecimento e o crescimento da burguesia, onde apenas os reis, os nobres, os bispos da Igreja Católica e, em alguns lugares, os grandes proprietários, os banqueiros e os comerciantes mais ricos, é que tomavam decisões políticas. Somente nos séculos dezessete e dezoito a burguesia conquistou para todos os seus membros o direito de participação, eliminou a diferença entre nobres e plebeus e estendeu os direitos políticos a todos os que tinham propriedade ou bons rendimentos, ampliando-se desse modo o número de participantes.
No século dezenove, em conseqüência da Revolução Industrial, a participação foi tomando uma nova face, pois surgiu o proletariado urbano, que através de muitas lutas conseguiu conquistar o direito de participação política, ampliando-se consideravelmente o número de pessoas às quais se reconhece tal direito. Por esse caminho os assalariados também começam a participar das decisões, embora sofrendo ainda muitas restrições determinadas por sua fraqueza econômica. Desse modo, a partir do século dezenove as Constituições vão sendo modificadas, afirmando a igualdade de direitos e consagrando o “sufrágio universal”, que significa o sistema em que todos têm o direito de votar.
Contudo, a principal restrição à participação eleitoral imposta no começo era baseada em motivos econômicos, exigindo-se renda mínima para votar e ser votado. Isso foi reconhecido como antidemocrático, graças às lutas dos trabalhadores, e assim desapareceram as leis que reservavam esse direito apenas aos proprietários ou aos que tivessem um mínimo de renda.
Como se verifica, entre o final do século dezessete e o final do século vinte foi percorrido um longo caminho, permeado de obstáculos. O direito de participação foi sendo ampliado e se estendeu a grandes camadas da população. Entretanto, para muitos, esse direito não existe ou então não passa de mera formalidade, pois o direito de tomar as decisões mais importantes continua reservado a um pequeno número.
prefeitos, além de virem sendo implementadas a partir da efetivação de estratégias políticas promovidas por setores “participativos” ou de esquerda na sociedade política e na sociedade civil.
O Brasil vem consolidando uma larga experiência com participação nos níveis locais de governo, experiência essa promovida pelas reformas constitucionais, pelos movimentos sociais e pelas inovações políticas que encerrou nos últimos anos. Segundo Coelho e Lubambo (2005), estudo recente aponta que mais de 200 municípios, sob diferentes orientações políticas, vêm desenvolvendo alguma forma de participação no processo de definição do seu orçamento. Mas os casos são diversificados e há dificuldades, no sentido do aprofundamento dos níveis de participação e da ampliação do seu alcance de modo a incorporar as opiniões dos excluídos nos diferentes momentos de tomadas de decisões. Ao lado disso, há organizações da sociedade civil, experientes na defesa dos interesses sociais, que contribuem significativamente para a transparência das políticas públicas, monitorando decisões governamentais, especialmente no plano federal.
Wampler (2005) afirma que o funcionamento e os resultados gerados pelas instituições participativas parecem estar intimamente relacionados com o fôlego e a intensidade de apoio oferecido pelas gestões municipais. Os prefeitos devem demonstrar vontade de delegar autoridade para os cidadãos. Da mesma forma, cidadãos e OSCs (Organizações da Sociedade Civil), interessados na expansão das instituições participativas devem trabalhar juntamente com a administração municipal para garantir que as regras sejam obedecidas e que os projetos de políticas públicas sejam implementados.
Há dois grandes marcos históricos no processo de participação no Brasil, conforme quadro a seguir:
ANO MARCO TEÓRICO
1985 Volta da eleição municipal para capitais
1988 Promulgação da carta constitucional, que consagra a participação popular no processo de gestão
QUADRO 4 – Marcos Históricos do Processo de Participação no Brasil FONTE: dados extraídos de Bonfim; Fernandes (2005).
