A Participação em Conselhos

2.2.1 Conceito de Participação

As pessoas participam em sua família, em sua comunidade, no trabalho, na luta política. Os países participam nos fóruns internacionais, onde se tomam decisões que afetam os destinos do mundo. Dias Bordenave (1994) conceitua participação como “(...) fazer parte, tomar parte ou ter parte”. A participação tende a aparecer na órbita da utopia, no bom sentido, ou seja, como componente irrealizável da realidade. Ainda que isto pareça contraditório, de

acordo com Demo (2001), na verdade é apenas uma identidade de contrários. A utopia, por definição, não se realiza, mas é componente da realidade.

Todavia, é erro imaginar que participação é apenas utopia. É realizável sim, muito embora nunca de modo totalmente satisfatório. Por isso mesmo, é definida como processo imorredouro de conquista, ou seja, nunca será suficiente, porque vive da utopia da igualdade, da liberdade, da fraternidade totais. Não é dada, é criada. Não é dádiva, é reivindicação. Não é concessão, é sobrevivência. Participação precisa ser construída, forçada, refeita e recriada.

As características participativas das comunidades, em sentido mais estrito, de acordo com Demo (2001), seriam:

a) interpretação do poder como vindo de baixo para cima; b) quem está no poder foi colocado lá pela comunidade;

c) quem está no poder deve constante prestação de contas à comunidade;

d) voto ativo e passivo geral, de tal sorte que todos podem ser indicados ao poder,

bem como todos participam no processo de indicação;

e) estabelecimento de regras comuns de jogo quanto ao exercício do poder, que

somente podem ser mudadas em assembléia geral ou por votação geral.

Contudo, apesar de existirem todas essas características de uma comunidade participativa, a comunidade cansa, quando entra no gargalo comum da discussão infinita, da reunião constante, da agitação pela agitação. Atinge-se facilmente nível exacerbado de excitação política. Entretanto, esta será a maior desmotivação, quando se acaba percebendo que a vida não melhora em nada, ou que a comunidade não passa de cobaia do agente externo, que a estuda, a avalia, a excita e nada mais. Participar por participar é fórmula certa para matar a participação.

Em face desse possível fracasso da participação, foi que surgiu o conceito de planejamento participativo, que é aquele que vem, segundo Andrade (1996), pôr em contato direto representantes das comunidades envolvidas com os organismos públicos integrantes do plano, para uma tomada de decisão. No entanto, a idéia de planejamento participativo não é uma idéia fácil de realizar. Em primeiro lugar, há que considerar que significa uma proposta de junção de duas formas diferentes e, às vezes, incompatíveis de ação governamental: o planejamento enquanto ordenamento racional, técnico e apolítico de meios e ações com vistas a um fim, e a participação enquanto atividade política que supõe o conflito e a divergência de interesses na sociedade.

No nível da formulação dos planos governamentais, a participação é concebida como uma forma de torná-los instrumentos efetivos de redistribuição de renda para a

população mais pobre, na medida em que setores dessa população passam a ser ouvidos sobre o que fazer. A participação funciona, assim, como organizadora da demanda.

No plano da implantação, a participação funcionaria no sentido da democratização das instituições governamentais, uma vez que consiste na inclusão dos beneficiários das políticas na arena decisória, através da criação de canais institucionalizados de participação – conselhos, colegiados -, que teriam, entre outras coisas, a possibilidade de controlar o processo de execução dos planos e programas.

A partir de Andrade (1996), pôde-se perceber que, teoricamente, o planejamento participativo restrito e instrumental se concretiza dentro dos limites colocados pelas agências governamentais e traz, num primeiro momento, muito mais vantagens para o poder público e para os grupos políticos que o controlam do que para os participantes. É uma forma de lograr racionalidade na alocação de recursos escassos, na medida em que o Estado divide com as comunidades mais pobres a responsabilidade de aplicação de recursos inferiores ao necessário para o atendimento das demandas, viabilizando-se, em termos concretos, a aceitação do cálculo de possibilidades pelos usuários dos programas. Na medida em que o Estado absorve os grupos organizados para enfrentamento conjunto de problemas e soluções, rompe-se pouco a pouco, com a noção de confronto, com a visão do Estado enquanto alvo principal dos socialmente excluídos.

Participar significa redistribuir bens e poder. Não há como evitar o confronto entre um lado que tem mais e outro que tem menos. Se o ponto realista de partida é o reconhecimento de que primeiro vem dominação e só depois, se conquistada, participação, o cenário colocado é precisamente o confronto entre iguais – a minoria privilegiada – e desiguais – a maioria desprivilegiada, que sustenta os privilégios da minoria.

Todo indivíduo tem o direito e o dever de opinar sobre os assuntos e as decisões que afetem seus interesses, assim como sobre tudo que for de interesse comum. É evidente que o direito de opinar não significa apenas a possibilidade de manifestar concordância. Segundo Dallari (1983), o mais importante é justamente o direito de divergir, de discordar, de manifestar oposição. Mas também é necessário saber enxergar o que é bom, o que é conveniente, o que deve ser mantido ou estimulado.

O dever de participar da vida social, procurando exercer influência sobre as decisões de interesse comum, é de todos. Esse dever tem, sobretudo, dois fundamentos: em primeiro lugar, a vida social, necessidade básica dos seres humanos, é uma constante troca de bens e de serviços, não havendo uma só pessoa que não receba alguma coisa de outras; em segundo lugar, se muitos ficarem em atitude passiva, deixando as decisões para outros, um

pequeno grupo, mais atuante ou mais audacioso, acabará dominando, sem resistência e limitações.

A participação é, certamente, uma estratégia realista, inteligente e eficaz, mas é ainda mais do que isso. Andrade (1996) afirma que ela é um direito e é uma atitude baseada no sentido ético e humano. Promovê-la em toda a sua extensão é, por parte dos governantes, reconhecer que as sugestões de mudanças só deverão ser feitas com a participação da comunidade e que a própria realização dos planos de governo só se tornará viável através dessa participação.

Dallari (1983) acrescenta que não é difícil compreender a razão e o alcance do reconhecimento desse direito. Se todos os seres humanos são essencialmente iguais, ou seja, se todos valem a mesma coisa e se, além disso, todos são dotados de inteligência e de vontade não se justifica que só alguns possam tomar decisões políticas e todos os outros sejam obrigados a obedecer.

Participação é sempre um ato de fé na potencialidade do outro. É acreditar que a comunidade não é destituída, mas oprimida. É assumir que pode ser criativa e co-gerir seu destino, sem populismos e provincianismos. Demo (2001) diz que a potencialidade que uma comunidade tem é precisamente o que construiu na história pelas próprias mãos, dentro de condições objetivas dadas.

Existe uma gama de problemas referentes à capacidade organizacional dos grupos pobres e aos problemas severos de ação coletiva que enfrentam – os custos da mobilização e da participação. Coelho e Lubambo (2005, p. 29) referem-se aos problemas dos grupos pobres ou excluídos como altos graus de exclusão social e desigualdade, que são subjacentes à ação coletiva de qualquer grupo. Os autores dividem esses problemas em quatro tipos diferentes, dos quais se destacam dois:

O primeiro deles é que o custo de oportunidade de participação dos grupos é muito alto. A participação exige tempo livre e implica na renúncia à aquisição de renda que poderia ser gerada pelo uso alternativo do tempo alocado à participação para o trabalho remunerado. Esse custo de oportunidade também se reflete nos custos de organização (custo de transporte entre outros) que poderiam ser transferidos para a obtenção de renda por indivíduos pobres. O segundo fator refere-se ao fato de que os setores pobres e excluídos têm tipicamente um baixo nível de informação relevante sobre as políticas públicas para que possa promover a mobilização de seus membros de forma apropriada. Os ativos e capacidades desses grupos reduzem a sua capacidade de manejar informação relevante e convertê-la em ação coletiva.

Por essas e outras razões, a redução das desigualdades só pode ser fruto de um processo árduo de participação, que é conquista, em seu legítimo sentido de defesa de

interesses contra interesses adversos. Não há por que enfeitar ou banalizar este processo, ainda que não deva em si ser necessariamente violento. Todavia, nos casos de desigualdade extrema, dificilmente se escapará da violência, mesmo porque já está instalada no cerne do processo.

Interessa aqui delinear o conceito de participação, a fim de retirar dele o tom vago que muitas vezes o envolve. Demo (2001) diz que “participação é conquista” para significar que é um “processo”, no sentido legítimo do termo: infindável, em constante vir-a-ser, sempre se fazendo. Assim, participação é em essência autopromoção e existe enquanto conquista processual. Não existe participação suficiente, nem acabada. Participação que se imagina completa, nisto mesmo começa a regredir.

A partir dessa noção, coloca-se a outra, de que participação não pode ser entendida como dádiva, como concessão, como algo já preexistente. Segundo Demo (2001) “não pode ser entendida como dádiva”, porque não seria produto de conquista, nem realizaria o fenômeno fundamental da autopromoção; seria de todos os modos uma participação tutelada e vigente na medida das boas graças do doador, que delimita o espaço permitido. “Não pode ser entendida como concessão”, porque não é fenômeno residual ou secundário da política social, mas um dos seus eixos fundamentais; seria apenas um expediente para obnubilar o caráter de conquista, ou de esconder, no lado dos dominantes, a necessidade de ceder. “Não pode ser entendida como algo preexistente”, porque o espaço de participação não cai do céu por descuido, nem é o passo primeiro.

É sempre mais fácil fazer a teoria dos obstáculos à participação, encarnados nas questões do poder e da desigualdade. Tanto é assim, que em geral se assume como ponto de partida a não-participação, ou a tendência histórica de coibir a conquista por parte dos interessados de seu espaço próprio de definição.

Ao descrever-se a participação como processo de conquista da autopromoção, não se diz que seja necessariamente uma luta sangrenta, uma guerra sem fim, uma comoção total. A conquista da participação admite inúmeras concretizações históricas, inclusive as violentas, se os opressores forem também violentos. Mas há igualmente formas lentas e soturnas de conquista, como é o processo educacional, a ativação comunitária baseada na identificação cultural, etc. Em todo caso, não existe por descuido ou por comodidade. Precisa ser conscientemente construída. É luta neste sentido. Não há solidificação razoável de processos democráticos sem luta, porque esta faz parte da noção dialética de conquista.

“Para uma comunidade ter voz e vez precisa organizar-se” (Demo, 2001 - P. 72). Este processo deveria ser preocupação diária das comunidades, que com elas aprenderiam as

formas possíveis de realização participativa ou criariam suas próprias. De modo geral, apresentam-se representantes que dificilmente o são de modo legítimo. Alguns o são pelo carisma da liderança; outros se insinuam ou se impõem. É mais difícil encontrar o líder eleito, aquele que representa a comunidade por delegação expressa e ordenada. Mais difícil ainda é encontrar a comunidade que já elaborou a necessidade de instituir rodízio no poder, com vistas a evitar a perpetuação e o conseqüente desligamento do líder face às bases, de exigir periódicas prestações de contas, de repartir por grupos diversos de interesse cotas de representação, de promover níveis diferenciados de participação, de inserir na formação educativa tal preocupação como parte integrante do currículo comunitário, de assumir os serviços públicos como interesse seu e com a conseqüente exigência de qualidade, e assim por diante.

A participação política, por exemplo, não é apenas participação eleitoral, e muitas vezes é mais eficiente por outros meios. Não é apenas votar e ser votado. Para Dallari (1983), uma forma de participação em conjunto é através de reuniões. Assim, pois, a participação política mais eficiente é a organizada, aquela que se desenvolve a partir de uma clara definição de objetivos e que procura tirar o máximo proveito dos recursos disponíveis em cada momento, assegurando a continuidade das ações.

Como se vê, a participação política pode ser eventual ou organizada, sendo igualmente válidas essas duas formas, desde que exercidas com a consciência e a responsabilidade exigidas pelo bem comum. O que não se pode admitir é que alguém se limite à participação eventual, ocasional. É indispensável que cada um tenha alguma forma permanente de participação, na escola, na fábrica, no escritório, nas associações, trocando idéias e informações, sugerindo e apoiando iniciativas, fazendo um trabalho constante de esclarecimento, de conscientização e organização, o que não exclui a hipótese de que participe eventualmente de modo diverso.

A participação desenvolve atitudes de cooperação, integração e comprometimento com as decisões, bem como aumenta o senso de eficácia política. Justamente porque todos os seres humanos vivem em sociedade e porque as decisões políticas sempre se refletem sobre a vida e os interesses de todos, a Declaração Universal dos Direitos Humanos considera a participação política um direito fundamental de todos os indivíduos. Diz, entre outras coisas, o artigo 21 da Declaração que todo ser humano tem o direito de tomar parte no governo de seu país e que a vontade do povo será a base da autoridade do governo.

Já a participação como prática educativa, é destacada por Silva (2003), como sendo um meio pelo qual se formam “cidadãos” voltados para os interesses coletivos e para os

assuntos da política nacional. Para essa autora, os “cidadãos comuns” não estão preocupados com as decisões das instâncias da política nacional, acredita que, sem experiências participativas em outras esferas da sociedade, não é possível gerar um governo democrático.

Não restam dúvidas sobre a importância da adoção do formato participativo, dos programas urbanos e das gestões municipais para o projeto político de liberalização do regime, assim como para o fortalecimento da legitimidade dos governantes. No entanto, não se pode esquecer a importância das experiências participativas para a população nelas inserida, ressaltando-se, aí, a dimensão educativa da participação. Através dela, de acordo com Andrade (1996), os indivíduos adquirem práticas e habilidades democráticas, assim como é na participação que se cria o comprometimento dos cidadãos em relação às decisões tomadas.

Educação comunitária e participativa significa, segundo Demo (2001), que, de um lado, o Estado se compromete a sustentar a necessária rede de atendimento e, de outro, que a sociedade a assume como conquista sua. Ela mesma será a primeira interessada em que nenhuma criança falte à escola, que o prédio seja digno, que a professora seja capaz e bem paga, que o material didático seja adequado e montado, tanto quanto possível, pela própria comunidade, e assim por diante.

Acredita-se que a maior virtude da educação, ao contrário do que muitos pensam, está em ser instrumento de participação política. Nisto é condição necessária, ainda que não suficiente, para o desenvolvimento. Todavia, crê-se que a função insubstituível da educação é de “ordem política”, como “condição à participação”, como “incubadora da cidadania”, como “processo formativo”. Se um país cresce sem educação, não se desenvolve sem educação. Este efeito qualitativo, que é da ordem dos fins da sociedade, perfaz o cerne do fenômeno educativo.

Por fim, pode-se afirmar que o primeiro contato com uma comunidade no sentido da mobilização participativa se dá através de algum traço de identificação cultural, pelo qual se sente tocada e atraída, e, ao mesmo tempo, percebe que o agente externo a entende, respeita, porque procura falar a “mesma língua”. Por isso mesmo, é essencial evitar que os processos participativos degenerem em sessões repetitivas, cansativas, decepcionantes, pouco produtivas, de tal sorte que se instale o desânimo e a desmotivação, causados por inabilidade na condução do processo, ou por incompetência técnica ou política. Nisto se percebe, ademais, que não se pode satisfazer com a face política, deixando de lado a questão sócio- econômica. Melhorar de vida concretamente é tão importante quanto saber discutir o problema politicamente.

2.2.2 Evolução Histórica do Processo de Participação e a Participação no Brasil

O que se conhece hoje como participação começou de uma forma bastante preliminar ainda no final da Idade Média. Nesse período, verificam-se, segundo Dallari (1983), o aparecimento e o crescimento da burguesia, onde apenas os reis, os nobres, os bispos da Igreja Católica e, em alguns lugares, os grandes proprietários, os banqueiros e os comerciantes mais ricos, é que tomavam decisões políticas. Somente nos séculos dezessete e dezoito a burguesia conquistou para todos os seus membros o direito de participação, eliminou a diferença entre nobres e plebeus e estendeu os direitos políticos a todos os que tinham propriedade ou bons rendimentos, ampliando-se desse modo o número de participantes.

No século dezenove, em conseqüência da Revolução Industrial, a participação foi tomando uma nova face, pois surgiu o proletariado urbano, que através de muitas lutas conseguiu conquistar o direito de participação política, ampliando-se consideravelmente o número de pessoas às quais se reconhece tal direito. Por esse caminho os assalariados também começam a participar das decisões, embora sofrendo ainda muitas restrições determinadas por sua fraqueza econômica. Desse modo, a partir do século dezenove as Constituições vão sendo modificadas, afirmando a igualdade de direitos e consagrando o “sufrágio universal”, que significa o sistema em que todos têm o direito de votar.

Contudo, a principal restrição à participação eleitoral imposta no começo era baseada em motivos econômicos, exigindo-se renda mínima para votar e ser votado. Isso foi reconhecido como antidemocrático, graças às lutas dos trabalhadores, e assim desapareceram as leis que reservavam esse direito apenas aos proprietários ou aos que tivessem um mínimo de renda.

Como se verifica, entre o final do século dezessete e o final do século vinte foi percorrido um longo caminho, permeado de obstáculos. O direito de participação foi sendo ampliado e se estendeu a grandes camadas da população. Entretanto, para muitos, esse direito não existe ou então não passa de mera formalidade, pois o direito de tomar as decisões mais importantes continua reservado a um pequeno número.

No Brasil, por exemplo, ocorreu uma proliferação de instituições participativas no nível municipal, que facultam aos cidadãos acesso aos processos de tomada de decisão, assim como concedem a estes o direito de monitorar atividades governamentais. De acordo com Wampler (2005), instituições participativas representam um esforço de delegar e ampliar os processos de produção de decisões com o potencial de pôr em xeque as prerrogativas dos

prefeitos, além de virem sendo implementadas a partir da efetivação de estratégias políticas promovidas por setores “participativos” ou de esquerda na sociedade política e na sociedade civil.

O Brasil vem consolidando uma larga experiência com participação nos níveis locais de governo, experiência essa promovida pelas reformas constitucionais, pelos movimentos sociais e pelas inovações políticas que encerrou nos últimos anos. Segundo Coelho e Lubambo (2005), estudo recente aponta que mais de 200 municípios, sob diferentes orientações políticas, vêm desenvolvendo alguma forma de participação no processo de definição do seu orçamento. Mas os casos são diversificados e há dificuldades, no sentido do aprofundamento dos níveis de participação e da ampliação do seu alcance de modo a incorporar as opiniões dos excluídos nos diferentes momentos de tomadas de decisões. Ao lado disso, há organizações da sociedade civil, experientes na defesa dos interesses sociais, que contribuem significativamente para a transparência das políticas públicas, monitorando decisões governamentais, especialmente no plano federal.

Wampler (2005) afirma que o funcionamento e os resultados gerados pelas instituições participativas parecem estar intimamente relacionados com o fôlego e a intensidade de apoio oferecido pelas gestões municipais. Os prefeitos devem demonstrar vontade de delegar autoridade para os cidadãos. Da mesma forma, cidadãos e OSCs (Organizações da Sociedade Civil), interessados na expansão das instituições participativas devem trabalhar juntamente com a administração municipal para garantir que as regras sejam obedecidas e que os projetos de políticas públicas sejam implementados.

Há dois grandes marcos históricos no processo de participação no Brasil, conforme quadro a seguir:

ANO MARCO TEÓRICO