FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS/EBAPE
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
UMA ANÁLISE DA VARIABILIDADE DOS PREÇOS ADJUDICADOS EM PREGÕES ELETRÔNICOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
Luiz Carlos Neiva Lacerda
Orientador: Prof. Dr. Luiz Antonio Joia
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS/EBAPE
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
UMA ANÁLISE DA VARIABILIDADE DOS PREÇOS ADJUDICADOS EM PREGÕES ELETRÔNICOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
Dissertação de Mestrado apresentada à Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas como requisito para a obtenção do título de mestre em Administração.
Luiz Carlos Neiva Lacerda
Orientador: Prof. Dr. Luiz Antonio Joia
Fichi citilográfici eliboridi peli Biblioteci Mirio Henriqre Simonsen/FGV
Licerdi, Lriz Cirlos Neivi
Umi inálise di viriibilidide dos preços idjrdicidos em pregões eletrônicos ni idministrição públici federil / Lriz Cirlos Neivi Licerdi. – 2012.
76 f.
Dissertição (mestrido) - Escoli Brisileiri de Administrição Públici e de Empresis, Centro de Formição Acidêmici e Pesqrisi.
Orientidor: Lriz Antonio Joii. Inclri bibliogrifii.
1. Leilões reversos. 2. Licitição públici. 3. Pregão (Licitição públici). 4.
Preços. I. Joii, Lriz Antonio. II. Escoli Brisileiri de Administrição Públici e
de Empresis. Centro de Formição Acidêmici e Pesqrisi. III. Títrlo.
Dedicatória
A minha esposa Cristina pelo seu apoio e compreensão.
A minha família, amigos e professoras que tanto me incentivaram.
Agradecimentos
Ao Professor Doutor Luiz Antonio Joia, meu orientador, pela confiança depositada, valiosas orientações e incentivo.
Aos professores do curso de mestrado em gestão empresarial da Fundação Getulio Vargas do Rio de Janeiro, pelos ensinamentos que proporcionaram crescimento acadêmico, profissional e pessoal.
Sumário
Pág.
1. INTRODUÇÃO 1
1.1. Razões de Escolha do Tema 1
1.2. Importância do Assunto 2
2. PROBLEMÁTICA 3
2.1. Problema de Pesquisa 3
2.2. Objetivo Principal 3
2.3. Objetivos Intermediários 3
2.4. Contorno da Dissertação 4
3. REFERENCIAL TEÓRICO 5
3.1. Licitação no Brasil 5
3.1.1. Definições 5
3.1.2. Legislação 6
3.1.3. Princípios das Licitações 7
3.1.4. Modalidades de Licitação 9
3.1.5. Limites de Valor das Modalidades de Licitação 11
3.1.6. Tipos de Licitação 12
3.1.7. Fases dos Processos Licitatórios 12
3.1.8. Prazo e Forma de Divulgação dos Processos Licitatórios 13 3.1.9. Preço Unitário versus X Preço por Lote ou Global 14
3.1.10. Registro de Preços 14
3.1.11. Estrutura de Execução e Controle do Processo Licitatório 16 3.1.12. Equipe de Execução e Controle do Processo Licitatório 18
3.2. Leilão Eletrônico na Web 19
3.3. Pregão Eletrônico no Brasil 20
3.3.1. Características do Pregão Eletrônico 22
3.3.2. Vantagens do Pregão Eletrônico 24
3.3.3. Desvantagens do Pregão Eletrônico 24
4. METODOLOGIA DA PESQUISA 26
4.1. Tipo de Pesquisa 26
4.2. Coleta e Análise dos Dados Secundários 29
4.3. Resultados Esperados 33
5. ANÁLISE DE DADOS E RESULTADOS 34
5.1. Testes Estatísticos 34
5.1.1. Hipótese de Pesquisa 36
5.1.2. Tratamento de Outliers 37
5.1.3. Análise de Correlação 37
5.1.4. Análise dos Resultados da Regressão 39
5.1.5. Teste das Premissas do Modelo 41
5.2. Resultados da Análise Estatística 46
5.3. Investigação das Licitações com Maiores Valores Unitários 46
5.4. Implicações Administrativas na Formação do Valor Unitário 47
6. OBSERVAÇÕES FINAIS 51
6.1. Conclusão da Pesquisa 51
6.2. Limitações da Pesquisa 52
7. REFERÊNCIAS 54
8. GLOSSÁRIO 57
9. ANEXOS 58
A – Formulário de Coleta de Dados de Licitação 58
B – Coeficientes de Correlação de Pearson 59
C – Sumário do Modelo da Regressão Linear Múltipla 60
D – Variáveis Excluídas do Modelo de Regressão 61
E – Teste da Análise de Variância da Regressão (ANOVA) 63
F – Coeficientes de Regressão 64
G – Relação de Licitações Investigadas 65
Tabelas
Pág.
Tabela 1 – Valores limites por modalidade de licitação 11
Tabela 2 – Prazo e forma de divulgação dos processos licitatórios 13 Tabela 3 – Tática de estudos de caso para quatro testes de projeto 28
Tabela 4 – Fontes de evidência de um estudo de caso 29
Tabela 5 – Itens de material utilizados na pesquisa 30
Tabela 6 – Campos coletados no portal ComprasNET 31
Tabela 7 – Variáveis dummy utilizadas na análise estatística 32
Tabela 8 – Variáveis utilizadas na análise estatística 32
Tabela 9 – Coeficientes de correlação entre valor unitário e variáveis independentes 38
Tabela 10 – Preditores do modelo 38
Tabela 11 – Resumo do modelo de regressão 39
Tabela 12 – Teste de variância da regressão (ANOVA) 40
Tabela 13 – Coeficientes de regressão 41
Figuras
Pág.
Figura 1 – Procedimentos para realização de licitação 16
Figura 2 – Fase interna ou fase preparatória de um pregão eletrônico 21
Figura 3 – Fase externa de um pregão eletrônico 22
Figura 4 – Fluxograma de estudo de campo 28
Figura 5 – Histograma de resíduos padronizados 43
Figura 6 – Diagrama de probabilidades normais 43
Figura 7 – Scatterplot dos resíduos padronizados versus valores padronizados preditos 43 Figura 8 – Scatterplot dos resíduos padronizados versus quantidade licitada 44 Figura 9 – Scatterplot dos resíduos padronizados versus quantidade de itens da
licitação
44
Figura 10 – Boxplot dos resíduos padronizados versus região 45
Resumo
O tema transparência na administração pública Brasileira esta cada vez mais em foco e o portal de compras ComprasNET faz parte dos portais de transparência do Governo Federal. Em 2011, dos quase 60 bilhões de reais gastos em investimentos e despesas diversas, 22 bilhões foram realizados por meio do ComprasNET na modalidade pregão eletrônico. Esta dissertação visa analisar a variabilidade de preços para um item específico de material, no caso o papel A4 75 gr, verificando estatisticamente se existe variabilidade de preços nas diversas licitações realizadas pelos órgãos da Administração Pública Federal. Em caso afirmativo, o trabalho visa identificar os procedimentos administrativos que podem ter causado tal divergência. A partir daí, foram apresentadas sugestões para alteração desses procedimentos administrativos, visando a redução do valor pago nos pregões eletrônicos. As recomendações foram baseadas na legislação em vigor e em decisões e acórdãos do TCU, AGU e demais órgãos da Administração Pública Federal. Dessa forma, este trabalho vai de encontro aos anseios da sociedade em ter uma melhor aplicação dos recursos públicos arrecadados por meio de impostos e taxas pagos pela população.
Abstract
The transparency subject in which Brazilian Public Administration is concerned, has been more and more debated as well as developed. And the portal ComprasNET has been part of it. Most of the 60 billion reais spent in investments and in different expenses, 22 billion were realized by means of ComprasNET in the reverse auction model. This dissertation main purpose is to analyse price variation concerning a single item, in this case the A4 75gr paper. And also check statistically whether there is any price variation among the several reverse auctions made by the Federal Public Administration. In case of positive answer, this work main purpose is to identify the administrative procedures which may have caused such discrepancies. After this study, suggestions will be presented to change those administrative procedures as well as to reduce the amount paid in such reverse auctions. The recommendations will not only be based on the available legislation but also on decisions and agreements made by TCU, AGU and many other departments of the Federal Public Administration. So finally, this work will try to make it clear to our society, to show it how the tax paid by its citizens has been spent.
1. INTRODUÇÃO
1.1. Razões de Escolha do Tema
Em 21 de junho de 1993, o Governo Federal aprovou a lei 8.666 que criava um novo ordenamento jurídico para as aquisições de bens e serviços a serem realizados pelo Serviço Público Federal. Atualmente, os princípios básicos dessa lei ainda estão em vigor, apesar da mesma ter sofrido uma série de alterações, algumas inclusive em função da evolução da Tecnologia da Informação e da Internet. Essa evolução tecnológica permitiu não somente uma modernização na forma como as licitações são realizadas, como também uma maior transparência, para a sociedade, dos gastos do Governo Federal (LOUREIRO, TEIXEIRA e PRADO, 2008).
Em 2011, o Governo Federal gastou 22,37 bilhões de reais com Investimentos em Material Permanente e de Consumo, Obras e Serviços e 37,07 bilhões de reais com Outras Despesas Correntes (PORTAL, 2011). Dentre estes gastos, 21,79 bilhões de reais foram realizados por meio do portal ComprasNET na modalidade de pregão (COMPRASNET, 2012a). Todos os gastos estão sujeitos à legislação de licitações (lei 8.666/93 e demais leis), que definem as regras para os processos licitatórios.
Para dar maior agilidade, transparência e permitir uma maior economicidade de recursos, o Governo Federal utilizou de maneira extensiva a Tecnologia da Informação, principalmente a Internet, criando vários portais de serviços, como o SICAF (Sistema de
Cadastro Unificado de Fornecedores), o Portal da Transparência
(www.portaldatransparencia.gov.br) - que reúne informações financeiras das Receitas e Despesas do Governo Federal - e o ComprasNET (www.comprasnet.gov.br), que é o portal utilizado pelos órgãos do Governo Federal para a realização das aquisições na modalidade de Pregão (COMPRASNET, 2011).
Assim, o título “Uma análise da variabilidade dos preços adjudicados em pregões eletrônicos na administração pública” foi escolhido em função da relevância e preocupação que a sociedade e o governo federal têm em relação ao emprego dos recursos públicos, assim como com a transparência dos gastos realizados. Dessa forma, esta dissertação de caráter exploratório utilizará métodos quantitativos para explicar o porquê da variabilidade de preços em alguns pregões eletrônicos realizados por órgãos da administração pública federal direta, fundacional e autárquica, que se utilizam do portal ComprasNET.
1.2. Importância do Assunto
Tanto a sociedade quanto o governo e os meios de comunicação estão empenhados na melhor aplicação dos recursos públicos, cada qual exercendo o papel que lhe cabe e o governo permitindo maior competitividade e transparência nos certames licitatórios, por meio do portal de compras ComprasNET e do portal da transparência.
Este estudo não tem a intenção de desvendar desvios de conduta, mas, tão somente, de identificar procedimentos administrativos que possam explicar a razão pela qual, em alguns certames licitatórios realizados via portal ComprasNET, materiais idênticos terem tidos valores adjudicados divergentes. Para tanto, dados de certames licitatórios de materiais comuns - neste caso o papel A4 branco com gramatura 75 -, realizados por meio do portal ComprasNET, serão coletados e analisados estatisticamente para verificar a existência de divergência significativa de preços e quais características das licitações analisadas podem explicar essa variabilidade. Finalmente, será realizada uma análise com base no referencial teórico, visando explicar quais fatores administrativos influenciaram a variabilidade de preços.
2. PROBLEMÁTICA
2.1. Problema de Pesquisa
A transparência dos gastos governamentais, assim como o correto emprego dos recursos públicos, são condições necessárias à democracia, permitindo a inserção de um país na economia global (LOUREIRO, TEIXEIRA e PRADO, 2008).
O Governo Federal possui diversos sistemas disponibilizados em portais na Internet que permitem uma maior transparência dos gastos governamentais, melhor controle dos mesmos e maior divulgação das aquisições de bens e serviços, obtendo com isso, preços mais vantajosos para a administração pública (COMPRASNET, 2011).
Apesar da utilização da Internet como plataforma de divulgação e realização dos Pregões Eletrônicos, em algumas licitações itens acabam tendo valores adjudicados maiores do que em licitações similares. Este estudo exploratório procurará identificar licitações onde tal tenha ocorrido e, com apoio de ferramentas de pesquisa quantitativa, visará identificar as razões pelas quais houve essa divergência de valores.
2.2. Objetivo Principal
O presente estudo tem por objetivo principal identificar variabilidade de preços adjudicados em pregões eletrônicos realizados por órgãos da Administração Pública Federal Direta, Fundacional e Autárquica, assim como identificar procedimentos administrativos que possam explicar o porquê dessa variabilidade.
2.3. Objetivos Intermediários
Para atingir o objetivo principal deste estudo, diversos objetivos intermediários deverão ser alcançados. Abaixo, estão elencados esses objetivos:
• Levantar e analisar a legislação sobre Pregão Eletrônico e Registro de Preços realizado por órgãos da Administração Pública Federal Direta, Fundacional e Autárquica, que se utilizam do portal ComprasNET.
• Pesquisar e identificar um item de material que possa ser perfeitamente definido e caracterizado no catálogo de material do portal ComprasNET e que possua pelo menos 200 pregões eletrônicos realizados.
• Para o item identificado acima, coletar os dados das licitações realizadas via portal ComprasNET no período estudado. Dentre os principais dados a serem coletados, podem ser destacados os seguintes: descrição do item, quantidade licitada, prazo, local de entrega e valor unitário do item licitado.
• Analisar e identificar a variabilidade dos preços adjudicados, com a utilização de ferramentas estatísticas.
• Identificar fatores administrativos que tenham influenciado na variabilidade de preços, com base no referencial teórico.
• Propor ações que tenham como foco reduzir a variabilidade de preços em Pregões Eletrônicos realizados por unidades do Governo Federal.
2.4. Contorno da Dissertação
Este estudo terá como contorno análise de uma amostra de Pregões Eletrônicos para Registro de Preços realizados por meio do portal ComprasNET1 para materiais padronizados e de fácil especificação. Na coleta de dados, serão utilizadas as licitações que tiveram data de assinatura compreendida no intervalo de um ano, a contar de 01 de janeiro de 2011, e quantidades licitadas superiores a 500 resmas.
O estudo não efetuará uma pesquisa exaustiva de todos os pregões nem de todos os itens de material, mas somente de uma amostra dos mesmos, a partir dos dados contidos no portal ComprasNET.
1
3. REFERENCIAL TEÓRICO
3.1. Licitação no Brasil
Para o correto entendimento do Pregão Eletrônico, objeto de estudo deste trabalho, faz-se necessário a compreensão da origem do processo licitatório no Brasil, bem como das modalidades de licitação praticadas no país e sua respectiva legislação.
3.1.1. Definições
Licitação é o procedimento administrativo por meio do qual a administração pública seleciona empresas aptas a celebrar contratos para o fornecimento de bens e prestação de serviços. A licitação prévia para a contratação de obras, serviços e aquisição de bens materiais é uma exigência da Constituição Federal, existindo, entretanto, situações previstas na legislação nas quais o procedimento licitatório é dispensado. Este tipo de contratação, no entanto não deve ser regra, mas sim exceção nas aquisições realizadas pela administração pública (NOLAM, 2008).
Existem seis modalidades de licitação previstas na legislação vigente, cada qual com suas características e peculiaridades. As licitações podem ser realizadas nas modalidades de Concorrência, Tomada de Preços, Convite, Concurso, Leilão ou Pregão (presencial ou eletrônico).
Os processos licitatórios são divididos em quatro fases, que são Habilitação, Julgamento, Homologação e Adjudicação2. Dependendo da modalidade da licitação, a sequência de fases pode variar.
A história das licitações no Brasil vem evoluindo desde meados do século XIX, quando foi promulgado o primeiro decreto que regulava aquisições, passando pelo Código de Contabilidade da União de 1922, pelo Decreto-Lei 200 de 1967, pelo Decreto-Lei 2.300 de 1986, terminando na Lei 8.666 de 1993 que, apesar de ter sido modificada e regulamentada por várias leis e decretos, ainda mantém seu conteúdo principal inalterado.
2
A Lei 10.520 de 2002 criou a sexta modalidade de licitação que é o Pregão, que tanto pode ser presencial quanto eletrônico. O portal ComprasNET é um Website instituído pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para realização dos processos eletrônicos de aquisição pelos Órgãos da Administração Pública Federais Direta, Autárquica e Fundacional disponibilizando as informações para a sociedade. (COMPRASNET, 2011)
A modalidade de licitação de Pregão Eletrônico deve ser utilizada preferencialmente em detrimento das demais modalidades, por ser esta a modalidade de maior alcance junto aos possíveis licitantes, gerando com isso maior vantagem para a administração (TCU, 2006).
3.1.2. Legislação
A legislação que rege os atuais procedimentos licitatórios do Governo Federal é extensa e complexa, sendo composta por 20 leis, 60 decretos, 38 instruções normativas, 125 portarias e 3 resoluções. A relação das leis, decretos, instruções normativas, portarias e resoluções, com um pequeno descritivo das mesmas, pode ser consultado no portal do ComprasNet (COMPRASNET, 2011).
A lei básica que estabeleceu as atuais regras para os procedimentos licitatórios é a Lei 8.666 de 21 de junho de 1993, que possui 126 artigos, tendo sido sancionada pelo Presidente Itamar Franco. Essa lei, que ainda vigora, estabeleceu os princípios para as licitações e está em constante aperfeiçoamento, tendo sido regulamentada por decretos, portarias e outros instrumentos legais posteriores à data de sua promulgação (PRESIDÊNCIA, 2011).
A Constituição Federal de 1988 dedicou atenção ao tema licitação, conferindo ao mesmo o status de princípio constitucional e elencando em seu artigo 37º, os princípios básicos que devem nortear as licitações públicas no Brasil (PRESIDÊNCIA, 2011).
Os procedimentos licitatórios instituídos pela Lei 8.666/1993 criaram uma série de regras burocráticas que devem ser atendidas, regras estas que visam, primordialmente, inibir atos lesivos ao patrimônio público. Como consequência dessas regras, a contratação de serviços e aquisição de bens por parte do poder público passou a ser feita de maneira mais transparente, gerando um ganho econômico para a sociedade como um todo. Entretanto, estas mesmas regras burocráticas geraram um aumento da carga de trabalho e do custo dos processos licitatórios para a administração pública.
3.1.3. Princípios das Licitações
De acordo com Santana (2006) e Escobar (1999), tendo como premissa o Artigo 37º da Constituição Federal e o Artigo 3º da Lei 8.666 de 21 de junho de 1993, todo processo licitatório deve cumprir princípios básicos, os quais devem ser aplicados pela administração pública nas suas contratações, sejam elas na modalidade de pregão eletrônico ou qualquer outra. Esses princípios, alguns complementares entre si, encontram-se elencados abaixo, não sendo esta relação exaustiva:
• Indisponibilidade do Interesse Público– É o foco principal da administração
pública. O interesse público se constitui na principal finalidade da administração.
• Licitação – A licitação constitui-se também em um princípio básico, pois permite ao
administrador a liberdade necessária à contratação de bens e serviços, delineando, entretanto, os limites permitidos ao administrador.
• Legalidade– Os procedimentos administrativos necessários à realização das licitações
devem seguir os ditames da Lei. Este é um princípio de ordem constitucional.
• Isonomia – Este princípio constitui um dos pilares da licitação, pois possibilita
igualdade de tratamento a todos que participarem do certame, permitindo o maior número de concorrentes possível. Por este princípio, são vedados atos que poderiam limitar a participação de concorrentes, privilegiando uns em detrimento de outros.
• Impessoalidade – Implica na obrigação do administrador não estabelecer tratamento
• Moralidade – É um dos princípios básicos necessários a todo administrador público,
que deve sempre atuar com ética e honestidade, tendo o interesse coletivo como bússola moral, sem permitir o estabelecimento de privilégios pessoais.
• Publicidade – Todos os atos praticados pela administração pública nos certames
licitatórios devem ser de amplo conhecimento, tanto dos licitantes quanto da sociedade, em especial os atos essenciais destes processos. Torna-se obrigatório, inclusive, a publicação de alguns atos no Diário Oficial e em jornais de grande circulação tanto regional quanto nacional. Com o advento do portal do ComprasNET, essa divulgação tornou-se mais efetiva e fácil de ser implementada, permitindo que os membros da sociedade fiscalizem mais facilmente o resultado das licitações.
• Probidade Administrativa – Este é um princípio equivalente a moralidade, sendo
exigido do administrador público, o qual deve agir de maneira idônea, tendo como único foco o interesse coletivo. A improbidade administrativa é caracterizada como crime, estando o administrador público sujeito às penas da lei, como previsto no artigo 37 da Constituição Federal e das Leis 8.429/1992 e 10.028/2000.
• Vinculação ao Instrumento Convocatório – O edital convocatório de uma licitação,
elaborado pelo administrador público em acordo com os ditames da legislação vigente, não pode ser ignorado no curso da mesma, pois este se constitui na lei que deve ser seguida pelo certame.
• Julgamento Objetivo – Por este princípio, o administrador deve julgar as propostas
de maneira objetiva, tendo como critério as regras fixadas no edital e na legislação vigente.
• Competitividade – Este princípio é complementar ao princípio da igualdade, tendo
como premissa o acesso do maior número de licitantes aos certames, procurando com isto a contratação pelo menor valor por parte da administração.
• Formalidade – Princípio do Direito Público que obriga os licitantes e a administração
ao cumprimento formal e fiel dos procedimentos e passos instituídos pela legislação vigente e pelo edital.
• Eficiência – Princípio inerente ao uso do bem público, o qual prega a utilização
racional e eficiente do dinheiro público em prol da coletividade.
• Maior Vantagem – Princípio que norteia a busca pela contratação do melhor serviço
• Justo Preço – Princípio complementar ao da Maior Vantagem. A administração deve
comprar pelo menor preço. Entretanto, tal deve ser viável à sobrevivência do fornecedor.
• Celeridade – O processo licitatório não deve se alongar por um tempo maior do que o
necessário, obedecendo aos ditames da lei e ao edital de convocação.
• Transparência – Qualquer cidadão pode acompanhar o desenvolvimento de um
processo licitatório, desde que não interfira de modo a perturbar ou impedir a realização dos trabalhos, como disposto no Artigo 4º da Lei 8.666/1993, sendo este princípio um dever do administrador público. A transparência é tão importante na Administração Pública que foi consagrada pelos artigos 48 e 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar número 101 de 04 de maio de 2.000), permitindo ao cidadão fiscalizar o emprego dos recursos públicos.
3.1.4. Modalidades de Licitação
De acordo com Santana (2006), Escobar (1999), Nolam (2008), Lei 8.666 de 21 de junho de 1993, Lei 10.520 de 17 de julho de 2002 e AGU (2011), existem seis modalidades de licitação. Suas características e aplicabilidades estão descritas abaixo:
• Concorrência – Modalidade de licitação realizada de maneira presencial. Qualquer
empresa interessada pode participar, desde que comprove, na fase preliminar de habilitação, possuir os requisitos mínimos exigidos no edital de convocação. Esta modalidade de licitação é mais complexa nos seus procedimentos administrativos, tendo prazos de conclusão de cada etapa maiores que o das demais modalidades.
• Tomada de Preços – Nesta modalidade, qualquer interessado poderá participar,
devendo o mesmo estar parcialmente habilitado até o terceiro dia anterior à data de recebimento das propostas no SICAF (Sistema de Cadastro Unificado de Fornecedores). Além disso, nesta modalidade os prazos de conclusão de cada etapa são menores que os da modalidade Concorrência, sendo entretanto maiores que os das demais modalidades.
• Convite – Nesta modalidade, a unidade que realiza a licitação convida a participar do
de Internet, para que outras empresas, além das convidadas, venham a participar do mesmo. Esta modalidade deverá ser evitada sempre que possível, pois devido a sua dificuldade de divulgação para o mercado, tende a apresentar valores superiores. No lugar dela, deve ser utilizado sempre que viável o Pregão Eletrônico.
• Concurso – Modalidade de licitação utilizada para escolha de trabalho técnico,
científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme os critérios estabelecidos no edital. Esta modalidade tem prazo mínimo de conclusão de 45 dias;
• Leilão – Modalidade de licitação utilizada para venda de bens móveis sem serventia
para a administração ou produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para alienação de bens imóveis, a quem oferecer o maior lance, desde que este seja superior ao valor de avaliação.
• Pregão – Modalidade de licitação criada em 2002 pela Lei 10.520, podendo ser na
forma presencial ou eletrônico, forma esta, regulamentada em 2005 pelo Decreto 5.450. O pregão eletrônico deve ter adoção prioritária em detrimento das demais modalidades de licitação, visto ser esta a modalidade com maior alcance em número de licitantes, e por utilizar a Internet como via de acesso do mercado às demandas da administração.
Além das modalidades de licitação descritas acima, existem ainda três outras formas legais da administração pública adquirir bens e serviços. Suas características e aplicabilidades são descritas abaixo:
• Dispensa de Licitação por Limite de Valor – Modalidade de compras por meio da
qual a administração pública realiza a aquisição diretamente do fornecedor. Entretanto, esta modalidade não elimina uma ampla pesquisa de mercado para obtenção do preço mais vantajoso. Esta pesquisa deve ser realizada, no mínimo, em três empresas. Além disso, esta forma de compra deve ser utilizada na aquisição de bens ou serviços que não ultrapassem o valor máximo de dispensa de licitação e, como na modalidade de Licitação por Carta Convite, esta forma de aquisição deve ser utilizada somente quando o Pregão Eletrônico for inviável ou antieconômico.
• Licitação Dispensada – É aquela cuja realização é dispensada pela própria lei, sendo
relacionada com a alienação de bens imóveis ou móveis públicos.
• Licitação Dispensável – É aquela em que existe a desobrigação de realização pela
procedimento nas situações previstas em lei, tais como: calamidade pública, compra emergencial e outras situações. A utilização desta modalidade de aquisição deve ser evitada, por ter a menor divulgação para o mercado, tendendo a apresentar preços mais elevados.
• Inexigibilidade de Licitação – É aquela em que inexiste a possibilidade de
competição, tais como aquisição de bens que tenham um único fornecedor ou contratações por notória especialização. Ao utilizar esta modalidade, tanto o agente público quanto o fornecedor devem ficar atentos para não haver superfaturamento, pois os dois respondem solidariamente perante a legislação.
3.1.5. Limites de Valor das Modalidades de Licitação
Para Concurso, Leilão e Pregão não existem limites de valores estimados máximos aplicáveis. Já para Convite, Tomada de Preços e Concorrência, os limites estimados aplicáveis, tanto na execução de obras de engenharia quanto na aquisição de bens e serviços, estão descritos na Tabela 1. Esses valores são válidos para as aquisições e contratações realizadas no território nacional. Para as aquisições e contratações realizadas fora do território nacional, os limites são maiores.
Modalidade Valor Limite para Obras de Engenharia
Valor Limite para Aquisição de Bens e Serviços
Dispensa de Licitação Até R$ 15.000,00 Até R$ 8.000,00
Convite Até R$ 150.000,00 Até R$ 80.000,00
Tomada de Preços Até R$ 1.500.000,00 Até R$ 650.000,00
Concorrência Acima de R$ 1.500.000,00 Acima de R$ 650.000,00
3.1.6. Tipos de Licitação
De acordo com Santana (2006), Escobar (1999), Nolam (2008) e a Lei 8.666 de 21 de junho de 1993, existem quatro tipos de licitação, cujas características estão descritas abaixo:
• Menor Preço – Licitação que tem como critério de seleção a proposta mais vantajosa
financeiramente para a administração, desde que esta esteja de acordo com todas as exigências do edital.
• Melhor Técnica – Nesta modalidade de licitação, a administração determina o valor
máximo a ser pago ao licitante e é declarada vencedora a proposta mais perfeita e adequada, segundo os critérios exigidos no edital. Este tipo de licitação é utilizado quando o objeto licitado é intelectual, como no caso de estudos técnicos e projetos básicos de engenharia.
• Melhor Técnica e Preço – Nesta modalidade de licitação, após a verificação dos
requisitos obrigatórios, as propostas são analisadas quanto aos requisitos não obrigatórios. Requisitos estes, que são pontuados e juntamente com o valor ofertado compõem um índice que determina o vencedor do certame licitatório. Neste tipo de licitação, o valor da proposta pode compor no máximo 50% do índice que irá determinar o vencedor.
• Maior Lance ou Oferta – Neste tipo de licitação, é declarado vencedor a licitante que
ofertar o maior valor. Este tipo de licitação é utilizado nos casos de alienação de bens e concessão de direito real do uso.
3.1.7. Fases dos Processos Licitatórios
De acordo com Santana (2006), Escobar (1999), Nolam (2008) e a Lei 8.666 de 21 de junho de 1993, existem quatro fases nos processos licitatórios, cujas características estão descritas abaixo:
• Habilitação – Nesta fase do processo licitatório é exigido do licitante documentação
que comprove sua habilitação jurídica, regularidade fiscal, qualificação técnica, qualificação econômico-financeira e declaração de que a empresa não emprega menor de 16 anos e menor de 18 anos em trabalho noturno, perigoso ou insalubre.
• Julgamento (Classificação) – Ato privativo da comissão de licitação, devendo ser
• Homologação – Após a realização do julgamento e classificação das propostas, o
processo licitatório deve ser remetido para apreciação do Ordenador de Despesas, que verificará todos os atos anteriores da comissão de licitação, podendo autorizar a Homologação, Revogação ou Anulação da licitação.
• Adjudicação – É a sequência natural do procedimento licitatório homologado. Este
ato é privativo do Ordenador de Despesas e permite que a administração efetue a compra ou contratação do serviço e, consequentemente, efetue o pagamento.
Em todas as modalidades de licitação, a sequência de fases no processo licitatório é a apresentada acima, exceto na modalidade Pregão, cuja fase de Habilitação vem após a fase de Julgamento. Com isto, somente a documentação da empresa vencedora do certame é analisada. Essa simples inversão na sequência das fases, não somente diminui a carga de trabalho para a administração - que passa analisar a situação de somente uma empresa -, como também aumenta a competitividade na disputa do menor preço, pois permite que empresas que seriam eliminadas na fase de Habilitação participem dos lances, aumentando, com isto, a competitividade em prol da administração.
3.1.8. Prazo e Forma de Divulgação dos Processos Licitatórios
Os prazos e formas de divulgação dos processos licitatórios variam de acordo com a Modalidade de Licitação empregada e o valor estimado para a mesma. Na Tabela 2, estão elencados os principais prazos e formas de divulgação.
Modalidade de Licitação
Valor Estimado da Licitação
Prazo para Recebimento das Propostas (dias)
Meio de Divulgação da Licitação
Convite Não Aplicável 8 Quadro de Aviso
Tomada Preços
Não Aplicável
30
Quadro de Aviso Diário Oficial
Jornal Circulação Regional
Concorrência Não Aplicável
45
Quadro de Aviso Diário Oficial
Jornal Circulação Nacional
Concurso Não Aplicável
45
Quadro de Aviso Diário Oficial
Jornal Circulação Nacional
Leilão Não Aplicável
15
Quadro de Aviso Diário Oficial
Pregão Até R$ 160.000,00 8 Site ComprasNET Diário Oficial
Pregão Até R$650.000,00
8
Site ComprasNET Diário Oficial
Jornal Circulação Regional
Pregão Acima de R$ 650.000,00
8
Site ComprasNET Diário Oficial
Jornal Circulação Nacional Tabela 2 – Prazo e forma de divulgação dos processos licitatórios - fonte autor com base na Lei 8.666/1993 e Nolam (2008).
Para qualquer modalidade de licitação, o prazo de impugnação do edital, por parte de qualquer cidadão, é de até 5 dias úteis antes da data fixada para ocorrer o processo licitatório, e de 2 dias úteis para as empresas licitantes. Para apresentação de recurso por parte dos licitantes, o prazo é de até 2 dias úteis.
3.1.9. Preço Unitário versus Preço por Lote ou Global
O objetivo básico de todo processo licitatório é a aquisição de bens ou contratação de serviços que atendam as especificações exigidas no edital, pelo menor valor possível. Para que isto seja alcançado, um dos mais importantes princípios de todo o processo licitatório é o princípio da competitividade, que deverá ser acima de tudo respeitado (SANTANA, 2006).
Com o intuito de aumentar a competitividade, a legislação proíbe a utilização do critério de julgamento por preço global ou por lote, abrindo exceção apenas quando esta prática torna-se mandatória em razão de critérios técnicos. Desta maneira, o agente público deve sempre que possível julgar as propostas fracionadas por item (TCU, 2006).
3.1.10. Registro de Preços
De acordo com Nolam (2008) e TCU (2006), o registro de preços é um procedimento previsto na lei 8.666/1993, tendo sido regulamentado pelo decreto 2.743 de 21 de agosto de 1998 e sua aplicação ao pregão foi regulamentada pelo decreto 3.931 de 10 de setembro de 2001 e pelo decreto 4.342 de 23 de agosto de 2002, se destinando ao registro formal de preços de bens e serviços licitados pela administração pública, com o intuito de aquisição futura. Esse procedimento deve ser preferencialmente utilizado quando:
• Quando for conveniente a aquisição de bens com entregas parceladas;
• Quando a aquisição ou contratação dos serviços destina-se a mais de um órgão;
• Quando não for possível dimensionar previamente a quantidade necessária.
O registro de preços permite a redução dos custos administrativos por parte dos órgãos governamentais, otimizando os procedimentos de contratação. O registro de preços deve ser realizado por meio das modalidades de licitação de concorrência ou pregão, preferencialmente o eletrônico, sendo o preço seu principal critério de julgamento.
Após a realização dos procedimentos licitatórios o resultado deverá ser formalizado em uma ata de registro de preços, cuja validade máxima é de um ano, onde constam o item, fornecedor, preço e quantidade. Essa ata ficará disponível para que outros órgãos da administração venham a aderir à mesma, evitando-se, com isto, a realização de um novo procedimento licitatório.
Na modalidade de registro de preços, durante a vigência da ata, a administração pode adquirir para cada item licitado a quantidade que lhe for conveniente, limitada pela quantidade registrada do item.
Um processo licitatório simples com uma única empresa vencedora, na modalidade pregão eletrônico, demanda, do momento inicial da concepção da ideia até a efetiva assinatura do contrato, no mínimo 90 dias (segundo dados da Diretoria de Comunicações e Tecnologia da Informação da Marinha). Adiciona-se a essa demora o constante contingenciamento de recursos por parte do governo federal. Esses fatos geram uma grande pressão para uma realização antecipada da licitação, sem que se saiba, com exatidão, o montante de recursos que serão efetivamente disponibilizados para a mesma. Nesse caso, o registro de preços torna-se extremante atraente.
O governo federal instituiu, por meio do decreto nº 3.931/2001, a intenção de registro de preços com o objetivo de reduzir os custos administrativos e o custo dos itens licitados via economia de escala, pois maiores quantidades tendem a promover menores preços. Essa funcionalidade foi implantada no ComprasNET em 20 de agosto de 2008.
por parte dos órgãos da administração pública. Esse fato, aliado à complexidade do cadastro de materiais, faz com que muitos órgãos não utilizem esta facilidade (ESAF, 2011).
3.1.11. Estrutura de Execução e Controle do Processo Licitatório
De acordo com Santana (2006), Escobar (1999), Nolam (2008), TCU (2006) e a Lei 8.666 de 21 de junho de 1993, para a realização de um procedimento licitatório, uma longa sequência de procedimentos burocráticos deve ser cumprida, tanto por parte do solicitante, quanto por parte de toda estrutura administrativa da unidade.
A Figura 1 abaixo, apresenta a sequência resumida dos procedimentos adotados pela Marinha do Brasil (NOLAM, 2008) para realização de um processo licitatório. Essa sequência é prevista em Lei, sendo similar para todos os Órgãos da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional.
O primeiro passo na execução de uma licitação é a necessidade que a unidade organizacional possui de um determinado bem ou serviço. Essa necessidade é formalizada por meio do solicitante ao setor técnico. Este, por sua vez, elabora a especificação técnica que será parte integrante do processo licitatório. Após a elaboração da especificação, esta é remetida ao setor de licitações para elaboração do edital. A seguir, este é submetido à análise do assessor jurídico da unidade. Em seguida, é remetido ao Ordenador de Despesas para aprovação do mesmo e posterior remessa à AGU (Advocacia Geral da União) para análise. Após verificação por parte da AGU, o processo, se aprovado, é publicado e a licitação realizada.
Um processo licitatório simples demanda no mínimo 60 dias para cumprir todas as formalidades. No caso de processos complexos com várias empresas vencedoras, esse prazo pode ser superior a 6 meses. Um dos fatores que gera este atraso é a análise do mesmo por parte da AGU. A rigor, esta análise deve ser concluída em no máximo 15 dias, no caso da cidade do Rio de Janeiro. Porém, não existe um limite do número de vezes que um mesmo processo pode retornar à AGU até ter aprovação final.
A análise dos processos por parte da AGU tem se tornado cada vez mais rígida, em função da responsabilidade imputada ao advogado que aprova o processo. Existe uma grande dificuldade por parte do setor técnico e de licitações de ter um processo aprovado rapidamente, pois a seleção do advogado que vai analisar o processo é aleatória. Como cada advogado tem total liberdade na análise do processo, tal gera um problema para os setores técnico e de licitação da unidade, pois uma determinada cláusula de uma licitação aprovada por um advogado pode ser rejeitada por outro advogado, em um processo similar.
Todos os participantes de um processo licitatório são responsáveis pela lisura e cumprimento da legislação. Entretanto, o ordenador de despesas é o principal responsável, pois é ele quem, em última análise, dá a palavra final. O ordenador de despesas pode inclusive ignorar uma exigência da AGU e prosseguir com o processo licitatório. Entretanto, se seu entendimento estiver incorreto, o mesmo responderá perante a lei.
O cidadão é, em última análise, o principal interessado nisso, pois o Estado somente contrata a aquisição de bens e serviços para prover o bem estar da coletividade, sendo tal conta paga com os impostos arrecadados da população. Com a evolução tecnológica, a fiscalização das compras governamentais por parte dos cidadãos foi facilitada, pois as mesmas são de acesso público nos portais de compras do governo federal.
3.1.12. Equipe de Execução e Controle do Processo Licitatório
A equipe de execução e controle dos processos licitatórios é composta dos seguintes membros: (NOLAM, 2008, SANTANA, 2006 e SGM, 2008)
• Ordenador de Despesa – Autoridade superior a quem compete determinar a
abertura de processo licitatório e designar os membros da comissão de licitação, inclusive o pregoeiro, atuando como autoridade revisora e ratificadora de todos os atos da comissão de licitações.
• Agente Fiscal – Responsável por auxiliar o Ordenador de Despesa no controle,
fiscalização e acompanhamento rotineiro das contas e licitações do órgão.
• Agente Financeiro – Auxilia o Ordenador de Despesa e o Agente Fiscal no
controle, fiscalização e acompanhamento rotineiro das contas e licitações do órgão.
• Pregoeiro – Servidor responsável pela execução do processo licitatório, sendo
responsável pelo julgamento das propostas e posterior adjudicação do licitante vencedor. Na modalidade de pregão eletrônico e presencial é responsável pela abertura e encerramento da fase de lances.
• Equipe de Apoio Técnico – Servidores integrantes do setor técnico do órgão, com
conhecimento do objeto da licitação, que apoiam tecnicamente o pregoeiro e o ordenador de despesas no julgamento das propostas.
• Equipe de Apoio Administrativo – Servidores integrantes do setor de
administração do órgão com experiência em licitações e operação do ComprasNET, equipe esta que efetua o cadastramento do objeto licitado no sistema e apoia o pregoeiro nas fases preliminares da licitação.
• Advogado – Consultor jurídico pertencente aos quadros do órgão ou à Advocacia
• Licitantes – Pessoas jurídicas de direito privado, possuidoras de idoneidade
técnica econômico-financeira, jurídica e fiscal, interessadas em atender os requisitos do edital de licitação.
3.2. Leilão Eletrônico na Web
Os leilões são instituições de comércio seculares, sendo praticados por cerca de dois mil anos, tendo sido comuns no Império Romano e na Babilônia. Nesta forma de negociação, a compra de um bem ou prestação de serviços é feita de forma ampla e transparente (BRAGA, SANTOS e STEFFANELLO, 2007).
Já o leilão reverso é uma das maneiras de realizar aquisição utilizada por governos e entidades privadas. Nesta forma de negociação, o comprador informa o valor previsto para aquisição e os vendedores efetuam lances decrescentes, até que um dos vendedores se sagre vencedor (MENEZES, SILVA e LINHARES, 2007).
A utilização da tecnologia da informação no serviço público existe desde os anos 1960. Nessa época, eram utilizados computadores de grande porte que tinham alto custo e uma grande complexidade para sua operação. Também era comum, nessa época, a utilização da informática na folha de pagamento e outros sistemas corporativos. A partir da década de 1980, com o surgimento dos microcomputadores, foi possível a universalização da utilização da tecnologia da informação como ferramenta básica na gestão pública, sedimentando as bases para a criação do governo eletrônico (SANCHEZ, 2003).
Com a redução dos custos e a consequente disseminação do uso da tecnologia da informação e comunicação nos anos 1990, foi possibilitado à administração pública implantar a ideia de governo eletrônico, gerando com isto uma melhoria nos processos administrativos e um melhor controle na utilização dos recursos públicos (DINIZ, BARBOSA, JUNQUEIRA e PRADO, 2009).
Os Estados Unidos, foram pioneiros na implantação do leilão eletrônico baseado na Web na administração publica nos anos 1990, adotando o termo e-Procurement, o qual significa compras por meio eletrônico. A automação nas aquisições permite um maior controle e consequente diminuição dos desvios de conduta, não somente pela redução da discricionariedade por parte do administrador público, como também pelo aumento da publicidade e transparência, permitindo que empresas localizadas longe do local de realização da licitação participem do certame (BANDEIRA, 2005).
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 tinha a transparência como um princípio democrático, esta transparência foi facilitada com a utilização da tecnologia da informação, tendo a Internet, como meio de divulgação. Os principais portais para divulgação dos dados de gastos governamentais são o portal da transparência3 e o portal ComprasNET4. Este último é utilizado como ferramenta para realização das licitações, disponibilizando o resultado das mesmas para qualquer membro da sociedade. A transparência dos gastos públicos foi fortemente impulsionada com a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo tal um dos pilares da democracia (LOUREIRO, TEIXEIRA e PRADO, 2008).
O ComprasNET é o portal de compras do governo federal baseado na tecnologia da informação, tendo a Internet como plataforma. O portal tem por finalidade tornar mais eficiente e transparente as aquisições de bens e serviços por parte dos órgãos governamentais. Este portal reduz a criação de cartéis de fornecedores, por permitir a disseminação das licitações em nível nacional, conseguindo, com isto, uma redução de custos para administração pública (SANCHEZ, 2003).
3.3. Pregão Eletrônico no Brasil
O sucesso dos leilões reversos nas compras governamentais brasileiras tem sido grande, não somente pela agilidade do procedimento e redução dos custos para sociedade, como também pela transparência que o mesmo proporciona. No governo federal brasileiro, a modalidade de leilão reverso foi implementada na sua forma eletrônica por meio do portal ComprasNET (MENEZES, SILVA E LINHARES, 2007).
3
www.portaldatransparencia.gov.br 4
O pregão eletrônico, adotado pela administração pública baseia-se no modelo Alemão para aquisição de bens e serviços, onde o órgão governamental define o preço base e os fornecedores dão lances, sagrando-se vencedor quem conseguir o menor preço no tempo estipulado pela administração (JOIA e ZAMOT, 2002).
Esta modalidade de licitação surgiu no Brasil com a lei 10.520/2002 que instituiu a modalidade de pregão inicialmente presencial, tendo então evoluído para a modalidade eletrônica com o advento do decreto 5.450/2005 (NOLAM, 2008).
O pregão eletrônico pode ser divido em duas fases: a fase interna ou etapa preparatória, cujos passos podem ser vistos na Figura 2, e a fase externa que tem seus passos detalhados na Figura 3.
Figura 2 – Fase externa – fonte Santana (2006)
A seguir, serão analisadas as características do pregão eletrônico que é, na realidade, um leilão reverso. Serão vistas suas vantagens e desvantagens, em confronto com as demais modalidades de licitação.
3.3.1. Características do Pregão Eletrônico
Segundo Menezes, Silva e Linhares (2007), nas aquisições de bens e contratação, os objetivos fundamentais são a minimização dos custos, a maximização do valor agregado e a maximização da qualidade. Essas são premissas previstas nos princípios das licitações.
geográfica foi quebrada, pois qualquer licitante com acesso à Internet pode participar da fase de lances de um pregão eletrônico (BRAGA, SANTOS e STEFFANELLO, 2007).
Uma das características de todo processo licitatório é a necessidade de haver o solicitante ou o responsável pela elaboração da especificação técnica, ou seja, alguém para definir a estimativa de preço do objeto a ser licitado. Essa dificuldade advém do fato de que as mesmas empresas que apresentam propostas à administração pública para embasar essa estimativa de preços, também podem participar do certame licitatório. Por causa disso, existem restrições quanto à divulgação dos valores mínimos que serão praticados durante o processo licitatório (SANTANA, 2006).
O valor estimado de cada bem licitado será fundamental durante o certame licitatório, para aceitação da proposta vencedora, pois valores muito divergentes, tanto a maior quanto a menor, podem ensejar dúvidas ao processo e, consequentemente, o pregoeiro pode não homologar os itens que venham a apresentar divergências (NOLAM, 2008 e TCU, 2006).
O valor estimado também é importante, pois é utilizado muitas vezes como valor base para o cálculo da economia gerada em um processo licitatório. Portanto, a estimativa deve ser a mais real possível, devendo a administração refinar os procedimentos de coleta de preços junto ao mercado, a fim de alcançar este objetivo (SANTANA, 2006).
Ao contrário das diversas modalidades de licitação que possuem valores que limitam a sua utilização ou prazos maiores, o pregão não tem limite de valor, além de ter prazos menores que a concorrência e a tomada de preços. A modalidade de pregão eletrônico é de utilização obrigatória para a aquisição de bens e serviços comuns, segundo o decreto 5.450/2005 (TCU, 2006).
3.3.2. Vantagens do Pregão Eletrônico
O pregão eletrônico apresenta uma série de vantagens, sendo as principais descritas abaixo: (JOIA e ZAMOT, 2001, NOLAM, 2008 e SANTANA, 2006).
• Desburocratização – O procedimento de preparação da licitação e o desenrolar do
próprio certame são realizados de forma menos burocratizada do que nas outras modalidades de licitação. Um dos ganhos desta modalidade de licitação é a facilidade para a administração analisar somente a proposta comercial e os documentos de habilitação do vencedor do certame.
• Celeridade – O pregão é um procedimento licitatório extremamente ágil, tendo como
premissa a contratação da aquisição de um bem ou serviço com brevidade.
• Transparência – Por ter a Internet como plataforma para sua realização, a modalidade
de pregão eletrônico é a que mais oferece transparência, tanto para as empresas licitantes quanto para o cidadão comum, que pode acompanhar todo o processo licitatório, desde a sua publicação no portal ComprasNET até a sua finalização com a divulgação do vencedor e do preço praticado.
• Competitividade – De maneira similar à transparência, a competitividade é
fortemente influenciada por esta modalidade de licitação ser baseada na Internet, o que aumenta em muito o número de empresas que podem participar do certame, mesmo que elas não estejam fisicamente localizadas próximas do órgão licitante, reduzindo o número de intermediários. A inversão das fases de habilitação e abertura das propostas comerciais também permite o aumento do número de participantes na fase de lances, pois com esta inversão, empresas que poderiam ser alijadas desta fase podem dar lances, forçando uma redução no preço praticado pelos licitantes concorrentes, mesmo que elas venham a ser inabilitadas posteriormente.
• Economia de recursos humanos – O pregão eletrônico, ao contrário de outras formas
de licitação, pode ser conduzido por somente uma pessoa.
3.3.3. Desvantagens do Pregão Eletrônico
grandes centros urbanos ou em áreas mais carentes. Locais estes, onde o acesso a banda larga é mais restrito (TCU, 2006 e Santana, 2006).
4. METODOLOGIA DA PESQUISA
4.1. Tipo de Pesquisa
Esta pesquisa adotou a classificação de tipos proposta por Vergara (2010b), segundo a qual, a pesquisa pode ser classificada por dois critérios básicos; a primeira quanto aos fins e a segunda quanto aos meios.
Ainda segundo Vergara (2010b), a taxonomia deste trabalho, no que concerne aos fins, pode ser classificado como uma:
• Pesquisa Exploratória – Em pesquisa realizada pelo autor, não foi localizado
trabalho que tente explicar a variabilidade de preços de um mesmo item licitado por dois ou mais órgãos distintos da administração pública federal.
• Investigação Explicativa – Esta pesquisa irá analisar a variabilidade de preços nos
pregões eletrônicos como um fenômeno e tentará identificar quais fatores administrativos contribuíram para que este fenômeno tenha ocorrido.
• Pesquisa Aplicada – Esta pesquisa pode ser classificada como aplicada, por ser
motivada pela tentativa de explicar o porquê da variabilidade de preços em pregões eletrônicos realizados por órgãos da administração pública federal.
Já quanto aos meios, este trabalho, segundo a taxonomia apresentada por Vergara (2010b), pode ser classificado como:
• Pesquisa de Campo – Este trabalho pode ser classificado desta maneira, por ser uma
investigação empírica que utiliza dados de licitações realizadas através do portal ComprasNET.
• Pesquisa Bibliográfica – Parte deste trabalho será feita em material publicado, como
livros, legislação e dados disponíveis em portais eletrônicos de dados.
• Pesquisa ex post facto – Esta pesquisa pode ser classificada assim, pois ela será
totalmente realizada com dados de licitações que já tenham terminado, sem que possa haver intervenção no curso da mesma.
• Estudo de Caso – Este trabalho pode ser classificado como estudo de caso, porque
A classificação como estudo de caso adequa-se a esta pesquisa, pois, segundo Yin (2010), este é o método preferido quando o trabalho tem enfoque contemporâneo e procura resposta acerca de “por quê” algo ocorreu, neste caso “por quê” ocorreu a variabilidade de preços nas licitações, sem que o investigador tenha ingerência sobre os fatos e eventos que cercam essas licitações.
As unidades de análise serão as licitações distintas para um mesmo item e na interpretação dos resultados, apenas os critérios de procedimentos administrativos que possam explicar a divergência de preços observada serão utilizados. Este trabalho não utilizará critérios éticos para explicar essas divergências.
Ainda seguindo a linha de pensamento de Yin (2010), a pesquisa será validada segundo os critérios lógicos de fidedignidade, credibilidade, confirmabilidade e fidelidade dos dados, segundo os critérios lógicos descritos abaixo.
• Validade do Constructo – Para que a validade do constructo seja efetiva, o
pesquisador deverá desenvolver um conjunto de medidas suficientemente operacional e não utilizar julgamentos subjetivos para coleta de dados. Neste estudo, foram coletados dados reais de mais de 200 processos licitatórios a partir de arquivos de uso público, garantindo um encadeamento de evidências que permite chegar a conclusão do trabalho.
• Validade Interna – Esta validação deverá ser feita apenas nos estudos de caso
explanatórios, nas quais as relações de causa e efeito devem ser estudadas e explicadas corretamente.
• Validade Externa – Verificar se as descobertas podem ser generalizadas além do caso
estudado. Esta generalização deverá ser estudada analiticamente e não estatisticamente.
• Confiabilidade – O objetivo da confiabilidade é permitir que outro pesquisador,
seguindo os procedimentos do estudo de caso, chegará ao mesmo resultado. De maneira geral, confiabilidade é sistematizar os procedimentos operacionais do estudo de caso.
Testes de caso Tática de Estudo Fase da Pesquisa na qual a Tática Ocorre Validade do
Constructo
•Usa múltiplas fontes de evidência
•Estabelece encadeamento de evidências
• Coleta de dados
• Coleta de dados
Validade Interna
•Realiza a combinação de padrão
•Realiza a construção da explanação
•Aborda as explanações rivais
•Usa modelos lógicos
• Análise de dados
• Análise de dados
• Análise de dados
• Análise de dados
Validade Externa
•Usa a teoria nos estudos de caso únicos
•Usa a lógica da replicação nos estudos de caso múltiplos
• Projeto de pesquisa
• Projeto de pesquisa
Confiabilidade •Usa o protocolo do estudo de caso
•Desenvolve uma base de dados de estudo de caso
• Coleta de dados
• Coleta de dados Tabela 3 – Tática de estudos de caso para quatro testes de projeto – Yin (2010) p. 64
Segundo Yin (2010), os estudos de caso tanto podem ser únicos ou múltiplos. Neste trabalho será utilizado o estudo de caso tipo 3, que consiste em estudo de caso único composto de várias unidades de análise. O caso é o evento da variabilidade dos preços praticados em pregões distintos para um mesmo item e as unidades de análise são os pregões analisados.
A Figura 4 apresenta o fluxograma do estudo de caso que será realizado nesta dissertação.
4.2. Coleta e Análise dos Dados Secundários
Segundo Yin (2010), existem 6 fontes de evidência em um estudo de caso. Nesta dissertação serão utilizadas apenas as 2 fontes de evidências descritas na Tabela 4.
Fonte de Evidência
Pontos Fortes Pontos Fracos Documental • Estável
• Discreta
• Exata
• Com ampla cobertura
• Baixa Recuperabilidade
• Seletividade Parcial
• Parcialidade
• Dificuldade de acesso
Registros em Arquivo
• Idem acima e
• Precisos e geralmente quantitativos
• Idem acima
Tabela 4 - Fontes de evidência de um estudo de caso – Yin (2010), pg. 127
Yin (2010) descreveu 3 princípios básicos que ajudam a tratar os problemas de validade do constructo, da confiabilidade e evidência do estudo de caso. Estes princípios serão utilizados no decorrer deste trabalho e estão descritos abaixo:
• Utilização de múltiplas fontes de evidências;
• Criação de uma base de dados do estudo de caso; e
• Manter o encadeamento das evidências.
Os dados devem ser analisados após a coleta dos mesmos. Esta análise é um dos aspectos mais difíceis dos estudos de caso e Yin (2010) descreve 4 estratégias gerais. Neste estudo, a estratégia escolhida é a utilização de dados quantitativos para explicar o porquê da variabilidade de preços.
A coleta de dados secundários para esta pesquisa será baseada nos certames licitatórios que foram realizados via portal ComprasNET, sendo este uma rica fonte de dados por conter todas as licitações realizadas na modalidade de pregão eletrônico por órgãos do governo federal. De acordo com os critérios de Hardy et al. (2001), esses dados podem ser considerados como representativos da realidade organizacional, pois foram validados no decorrer do pregão pela administração e pelos licitantes que participaram do pregão.
O ComprasNET tem cadastrado todos os itens de material já licitados, sendo que uma das características do sistema é o cadastramento dos itens de forma descentralizada. Para esta pesquisa será utilizado o Papel A4 Branco, como item de material a ser pesquisado. Entretanto, fruto da descentralização do cadastramento de itens, um mesmo item pode ter vários códigos de material no ComprasNET. Neste trabalho são utilizados os itens com os códigos descritos na Tabela 5 (CATMAT, 2006 e COMPRASNET, 2006).
Código Descrição
0222825 papel impressão, material celulose vegetal, tipo A4, gramatura 75, comprimento 297, aplicação jato tinta, cor branca, largura 210 0223183 papel impressão, material celulose vegetal, tipo A4, gramatura 75,
comprimento 297, aplicação cópia colorida, cor branca, largura 210 0223185 papel impressão, material celulose vegetal, tipo A4, gramatura 75,
comprimento 297, aplicação fotocópia, cor branca, largura 210
0226606 papelA4, material papel alcalino, comprimento 297, largura 210, aplicação impressora jato tinta, gramatura 75
0247478 papel sulfite, material celulose vegetal, gramatura 75, comprimento 297, largura 210, formato A4
0271478 papelA4, material papel alcalino, gramatura 75, cor branca
0275655 papelA4, material papel alcalino, gramatura 75, cor branca, características adicionais embalagem resistente a umidade
0291102 papel xerográfico, material papel alcalino, gramatura 75, comprimento 297, largura 210, cor branca, aplicação máquina copiadora, tamanho A4 0294601 papel xerográfico, material papel alcalino, gramatura 75, comprimento
297, largura 210, cor branca, tamanho A4
0317127 papelA4, material papel alcalino, comprimento 297, largura 210, aplicação impressora laser e jato de tinta, gramatura 75, cor branca
Tabela 5 – Itens de material utilizados na pesquisa
O universo de análise desta pesquisa serão todos os pregões eletrônicos com data de adjudicação compreendidas entre 01 de Janeiro de 2011 a 31 de Dezembro de 2011 e com quantidade licitada maior que 500 resmas.
A limitação temporal dos pregões visa manter a pesquisa contemporânea, assim como a limitação nas quantidades licitadas visa manter os valores comparáveis entre si.
Variável Significado da Variável
Material código do item de material a ser licitado adquirido de acordo com a Tabela 5
UASG código de identificação do órgão responsável pela licitação (Unidade Administrativa de Serviços Gerais)
Nome nome do órgão responsável pela licitação Ano Item ano de realização do certame licitatório Num Lic número do certame licitatório dentro do ano Num Item número sequencial do item no certame licitatório Validade Meses validade da ata de registro de preços em meses
Quant Lic LN quantidade do item a ser licitado – transformada em logarítimo Val Estimado valor estimado para o item no certame licitatório
Exc ME (S/N) indica se o certame licitatório é exclusivo para micro empresa e empresa de pequeno porte
Qtd Itens quantidade de itens que compõem o processo licitatório
Lote (S/N) indica se o processo licitatório será apurado por menor valor unitário do item ou por menor valor do lote
Qtd Itens Lote quantidade de itens que compõem o lote
Caixa (S/N) indica se a unidade de fornecimento é caixa contendo 10 resmas
Região região geográfica onde se localiza o órgão de acordo com a seguinte codificação:
região Sul SU região Sudeste SE região Nordeste NE região Norte NO região Centro Oeste CO região Distrito Federal DF
Val Unit valor unitário da proposta vencedora do certame licitatório – resultado da licitação
Val Unit Lote menor valor unitário ofertado para o item de um lote – este campo será preenchido com o menor valor ofertado para o item nas licitações que tem como critério para determinar o vencedor o valor do lote e não o valor do item. Esse campo será utilizado somente para calcular o possível prejuízo causado pela utilização do preço do lote como critério para determinar o vencedor do certame licitatório nesse caso, seu conteúdo será menor que o valor unitário da proposta vencedora (Val Unit).
Tabela 6 – Campos coletados no portal ComprasNET
