RONAN PEREIRA CAPOBIANGO
MICROCRÉDITO NO NORTE DE MINAS GERAIS:
FORMULAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO DO CREDIAMIGO
Dissertação apresentada à Universidade Federal de Viçosa, como parte das exigências do Programa de Pós-Graduação em Administração, para obtenção do título de Magister Scientiae.
VIÇOSA
Ficha catalográfica preparada pela Seção de Catalogação e Classificação da Biblioteca Central da UFV
T
Capobiango, Ronan Pereira, 1986-
C245m Microcrédito no norte de Minas Gerais : formulação, 2012 implementação e avaliação do CrediAmigo / Ronan Pereira Capobiango. – Viçosa, MG, 2012.
xvi, 132f. : il. (algumas col.) ; 29 cm.
Inclui apêndices.
Orientador: Suely de Fátima Ramos Silveira.
Dissertação (mestrado) - Universidade Federal de Viçosa. Referências bibliográficas: f. 112-121
1. Banco do Nordeste - Programa de Microcrédito Produtivo Orientado. 2. Política pública - Avaliação. 3. Microfinanças. I. Universidade Federal de Viçosa. II. Título.
RONAN PEREIRA CAPOBIANGO
MICROCRÉDITO NO NORTE DE MINAS GERAIS:
FORMULAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO DO CREDIAMIGO
Dissertação apresentada à Universidade Federal de Viçosa como parte das exigências do Programa de Pós-Graduação em Administração para obtenção do título de Magister Scientiae.
APROVADA: 31 de maio de 2012.
_____________________________ _____________________________ Marília Fernandes Maciel Gomes Alexandre Queiroz Guimarães
_____________________________ _____________________________ Marcelo José Braga Afonso Augusto T. F. C. Lima
(Coorientador) (Coorientador)
_______________________________ Suely de Fátima Ramos Silveira
ii DEDICATÓRIA
iii AGRADECIMENTOS
Agradeço,
A Deus, quem deu o direcionamento e permitiu o alcance desta bênção em minha vida, dando forças e colocando as pessoas certas nos momento certos;
Aos meus pais, Darci e Maria José, por eles serem o meu “alicerce”, meus pilares de sustentação, sempre presente na minha caminhada, uma fonte de inspiração, força, coragem, amor, carinho e de tudo mais que se faz necessário. Este agradecimento se estende aos meus avós, Haroldo e Eva, meus segundos pais.
A minha irmã, Nayara, quem fortalece o “alicerce” e se faz presente em minha trajetória, apoiando e incentivando a sempre seguir em frente;
Aos familiares, pelos quais agradeço a Deus por eles existirem em minha vida, pois tenho a certeza de que não importa a situação, lá estão eles, sempre presentes. Sou privilegiado por ter uma família tão grande, logo vou optar em não mencionar nenhum nome em especial, uma vez que, todos são muito especiais para mim e cada um, em momentos diferentes, sabem que sou muito grato por tudo que eles são e que representam na minha vida. Estes agradecimentos se estendem àqueles amigos que, dada sua participação e representatividade, fazem parte também do grupo dos familiares. Não seria necessário nem mesmo esta observação, pois sei que estes amigos já se achariam inclusos neste grupo;
À professora Suely de Fátima Ramos Silveira, que além de professora é também amiga, conselheira, orientadora e para sintetizar, mãe. Segundo suas palavras, a relação entre orientador e orientado pode ser uma relação de amor e ódio. Neste sentido, declaro que em nossa relação não houve espaço para o segundo sentimento. Obrigado por confiar, acreditar, incentivar, orientar e por todos os ensinamentos e sábias palavras;
Aos coorientadores, professor Marcelo José Braga e professor Afonso Augusto Teixeira de Freitas de Carvalho Lima, pelo acompanhamento ao longo de todo o trabalho, contribuindo com valiosas observações e ensinamentos;
iv Ao professor Alexandre Queiróz Guimarães, que ao participar da banca de defesa, apresentou uma leitura cuidadosa da dissertação, cujos comentários foram essenciais para o seu aperfeiçoamento;
Ao professor Luiz Antônio Abrantes, quem foi um grande incentivador na realização do mestrado e por toda força, apoio e disposição em contribuir;
À Universidade Federal de Viçosa, ao Departamento de Administração e Contabilidade (DAD), sob a chefia do professor Djair Cesário de Araújo e ao Programa de Pós Graduação em Administração (PPGADM), na coordenação da professora Suely de Fátima Ramos Silveira e, atualmente, na do professor Marco Aurélio Marques Ferreira. A estes agradeço por todo o suporte físico, pessoal e tecnológico disponibilizados na execução desta pesquisa;
Aos funcionários do DAD, Luiz “Pinguim”, Luiza, Marcelo, Soraya, Tiago, Weliton, sempre dispostos em nos atender em nossas necessidades;
Ao Banco do Nordeste (BNB), por acreditar na competência dos pesquisadores responsáveis por esta pesquisa, financiando-a e oferecendo todo o suporte e apoio necessário. Agradeço em especial: à Jânia Maria Pinho Sousa, por nos ter recebido inicialmente e pelo apoio ao longo da pesquisa; à Anadete Apoliano Albuquerque Torres, à Iracema Quintino Farias, à Jane Mary Gondim de Souza, ao Manoel Barbosa de Sousa Neto, ao Marcelo Azevedo Teixeira e ao Marcos Falcão Gonçalves, pela receptividade no BNB e por se colocarem à disposição em contribuir com a pesquisa;
Ao Jorge Paulo Medrado Fernandes, responsável pela gerência de microfinanças do BNB nos estados de Minas Gerais e Espírito Santo, e toda sua equipe de trabalho, pelo acolhimento e disposição a nos auxiliar e no atendimento de nossas demandas;
Aos assessores de crédito/coordenadores, pelo atendimento, disponibilização e interesse em contribuir na fase de execução da pesquisa. Agradeço, ainda, aos beneficiários do programa CrediAmigo por participarem das entrevistas, viabilizando a realização do estudo;
À FUNARBE, pela parceria na formalização do convênio com o Banco do Nordeste. Em especial ao José Reis, que se colocou de prontidão a nos atender e sempre compreensível às nossas demandas;
v A minha turma do mestrado, o que dizer? Momentos marcantes que foram compartilhados também por pessoas marcantes, os quais ficarão em nossas memórias. Logo nas primeiras semanas de aula, já fomos nos identificando uns com os outros e estabelecendo um laço que não se desfez e que superou todas as dificuldades vividas ao longo destes dois anos. Em ordem alfabética, um agradecimento especial a cada um: Alan, o advogado (“vejam só”; “salvo engano”); Alana, a mocinha (“ei mocinho”; “que bunitinho”, “...inhos/inhas”); Aparecida, a capixaba, a premissa negativa que foi refutada, em aceitação a uma positiva, a estudiosa (“a festa vai ser aonde?”, “borá lá pessoal”, “gostei, vou levar”); Áurea, a protetora (“tudo bem com você?”; “tá precisando de alguma coisa?”); Caio César, o delegado, o cara dos construtos, o caipira apaixonado, o cantor das modas sertanejas, o grande companheiro de estrada (“ah néeeemm”, “uma cukinha da maior que tiver”, “de boaza véi”, “falei na tora véi”); Clarice, a compacta (“ah gente”, “oi pessoal”, “Abrantes, recebeu minhas mensagens?”); Érica, a comunicadora (“pessoal vamo lá em casa comer um cachorro quente?”, “tenho que viajar”); Jaqueline, a japonesa (“ah gente...”, “este meu problema de pesquisa...”; “PII”); Gustavo, o mil e uma funcionalidades, contador, perito, professor, pai, marido...(“brinca não”, “deixa com nós”); Paulo, aquele que não diz não; valeu pela parceria, algo que tem apenas início (“ã...ã...ã...”, “fala aí sô”, “o quê?”, “não...pera lá”, “como que foi?”, “repete”, “ow dei pála véi”); Ronan, eu (“boa noite!”); Wânia, a protegida (“ah...vamo gente”, “eu tópo”, “to num sono hoje”);
Às demais turmas que tive o privilégio de ter contato e fazer amizades que permanecerão: à turma de 2009, 2011 e 2012. Foram amizades que fizeram a diferença nos momentos tensos ao longo da dissertação, principalmente, na reta final; A todos que torceram e oraram para que tudo fosse uma soma de bênçãos. Agradeço ao Josiel, grande parceiro e amigo, e sua família, a Cristiane, a Gleiciane, a D.Lúcia, e todos aqueles que se fizeram presentes;
À Lícia, a quem agradeço por sua total disponibilidade ao se colocar de prontidão para me ajudar organizar a base de dados. Sua contribuição foi de grande valia, além das palavras de força e incentivo;
vi A todos os presentes no debate de dissertação e na defesa da mesma, marcada por um público inesquecível e com pessoas admiráveis, as quais eu tive a honra e o prazer de compartilhar deste momento tão especial de minha vida;
A todos, aos quais peço-lhes desculpas por não nomeá-los, por serem muitos, mas saibam que os reconheço e que guardarei o nome de cada um, que de perto ou de longe, seja de qual forma foi, contribuiu para a realização desta conquista, a quem tenho a dizer, o meu
vii BIOGRAFIA
viii SUMÁRIO
LISTA DE QUADROS ... x
LISTA DE TABELAS ... xi
LISTA DE FIGURAS ... xii
RESUMO ... xiii
ABSTRACT ... xv
1 INTRODUÇÃO ... 1
2 REFERENCIAL TEÓRICO ... 6
2.1 Teoria do Ciclo Político ... 6
2.1.1 A Percepção do Problema ... 8
2.1.2 Formulação ... 13
2.1.3 Implementação ... 16
2.1.4 Avaliação ... 21
2.2 Avaliação dos impactos socioeconômicos das políticas de microfinanças... 25
3 CRÉDITO ... 31
3.1 Crédito, microcrédito e microfinanças ... 31
3.2 Microcrédito e desenvolvimento econômico ... 36
3.3 Microcrédito no Brasil ... 38
3.4 Caracterização do CrediAmigo ... 41
4 METODOLOGIA ... 44
4.1 Procedimentos qualitativos ... 45
4.1.1 Coleta de dados ... 45
4.1.2 Técnica de análise ... 48
4.2 Procedimentos Quantitativos ... 50
ix
4.2.3 Caracterização e base de dados ... 62
5 RESULTADOS E DISCUSSÃO ... 67
5.1 O processo político do programa CrediAmigo na perspectiva de seus gestores ... 67
5.1.1 Percepção e definição do problema ... 67
5.1.2 Formulação ... 69
5.1.3 Implementação ... 72
5.1.4 O processo de Avaliação do programa CrediAmigo ... 76
5.2 Avaliação do programa CrediAmigo na percepção de diferentes atores77 5.2.1 O CrediAmigo ... 77
5.2.2 O Aval Solidário ... 80
5.2.3 Os serviços de Assessoria ... 84
5.2.4 Os impactos do CrediAmigo ... 88
5.2.5 Melhorias para o Programa ... 93
5.3 O impacto do programa CrediAmigo nos empreendimentos de municípios do norte de Minas Gerais ... 98
6 CONCLUSÕES ... 107
REFERÊNCIAS ... 112
APÊNDICES ... 122
Apêndice A – Termo de Autorização ... 122
Apêndice B – Modelo logit (modelo geral) ... 123
Apêndice C – Modelo logit (modelo com outras receitas) ... 124
Apêndice D – Modelo logit (sem outras receitas) ... 125
Apêndice E – Método dos Limites de Rosenbaum ... 126
x LISTA DE QUADROS
QUADRO 1-PRINCIPAIS CONTRIBUIÇÕES TEÓRICAS DAS ABORDAGENS TOP DOWN, BOTTOM UP E HÍBRIDA ... 17 QUADRO 2-EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS DE IMPACTOS DAS MICROFINANÇAS ... 28 QUADRO 3-PRINCIPAIS PROBLEMAS ANALÍTICOS E METODOLÓGICOS DAS ANÁLISES DE
IMPACTO ... 29 QUADRO 4-MÉTODOS DE AVALIAÇÃO E DADOS REQUISITADOS ... 30 QUADRO 5-CARACTERIZAÇÃO DOS GESTORES CENTRAIS E DO GESTOR REGIONAL .... 45 QUADRO 6-MUNICÍPIOS ATENDIDOS PELO BNB NO NORTE DE MINAS GERAIS ... 46 QUADRO 7–CATEGORIAS E SUBCATEGORIAS DE ANÁLISE... 50 QUADRO 8-DESCRIÇÃO DAS VARIÁVEIS UTILIZADAS PARA AS ESTIMATIVAS DO
PROPENSITY SCORE ... 62 QUADRO 9-DEFINIÇÃO DAS VARIÁVEIS DE INTERESSE ANALISADAS NESTE ESTUDO .. 63 QUADRO 10-DISTRIBUIÇÃO GEOGRÁFICA DOS BENEFICIÁRIOS ATENDIDOS PELO BNB
xi LISTA DE TABELAS
TABELA 1-OFERTA DE MICROCRÉDITO NO BRASIL, EM DEZEMBRO DE 2006 E
DEZEMBRO DE 2007. ... 40
TABELA 2-INDICADORES DE ALCANCE DO PROGRAMA CREDIAMIGO* ... 43
TABELA 3-NÚMERO DE ENTREVISTADOS POR MUNICÍPIOS VISITADOS ... 47
TABELA 4-FREQUÊNCIA DAS VARIÁVEIS DUMMIES ... 99
TABELA 5-LIMITE INFERIOR,NÚMERO DE TRATAMENTO E NÚMERO DE CONTROLES PARA CADA BLOCO ... 101
TABELA 6-CÁLCULO DO EFEITO DO TRATAMENTO PARA A RECEITA OPERACIONAL . 102 TABELA 7-CÁLCULO DO EFEITO DO TRATAMENTO PARA O LUCRO OPERACIONAL ... 103
TABELA 8-ESTIMATIVA DO IMPACTO DO PROGRAMA CREDIAMIGO SOBRE A RECEITA E O LUCRO OPERACIONAL DOS PARTICIPANTES ... 105
TABELA 9–ESTIMATIVAS DO MODELO LOGIT (GERAL) VISANDO O PAREAMENTO ENTRE TRATADOS E CONTROLE ... 123
TABELA 10–ESTIMATIVAS DO MODELO LOGIT (COM OUTRAS RECEITAS) VISANDO O PAREAMENTO ENTRE TRATADOS E CONTROLE ... 124
TABELA 11–ESTIMATIVAS DO MODELO LOGIT (SEM OUTRAS RECEITAS) VISANDO O PAREAMENTO ENTRE TRATADOS E CONTROLE ... 125
xii LISTA DE FIGURAS
xiii RESUMO
CAPOBIANGO, Ronan Pereira, M.Sc., Universidade Federal de Viçosa, maio de 2012. Microcrédito no norte de Minas Gerais: formulação, implementação e avaliação do CrediAmigo. Orientador: Suely de Fátima Ramos Silveira. Coorientadores: Marcelo José Braga e Afonso Augusto Teixeira de Freitas de Carvalho Lima.
xv ABSTRACT
CAPOBIANGO, Ronan Pereira, M.Sc., Universidade Federal de Viçosa, May, 2012. Microcredit in the north of Minas Gerais: formulation, implementation and evaluation of CrediAmigo. Adviser: Suely de Fatima Ramos Silveira. Co-adivisers: Marcelo José Braga and Afonso Augusto Teixeira de Freitas de Carvalho Lima
This research aimed to evaluate the political process of CrediAmigo Program, considered the biggest program of guided productive microcredit in the country, in the approach of political cycle according to the perceptions of their managers, and evaluate the impacts of the program on their beneficiaries and related to their ventures in municipalities served by Banco do Nordeste (Northeast’s Bank) in northern of Minas Gerais. This proposal differs from the others, among other things, by approaching the program from a perspective of political cycle, and by its relation to methodological aspects, by using the method of propensity score matching to identify the program's impact on the outcome variables of the enterprises studied. Regarding to the evaluation of political process and the impacts of the program on managers, beneficiaries and assessors perceptions, the qualitative analysis was used through the technique of content analysis. In this sense, it was identified that CrediAmigo was designed in order to grant credit to those ones who work in informal or formal sectors of the economy, which were marginalize by the traditional system. All the support and assistance in the formulation of the program obtained by the Northeast’s Bank itself and the World Bank, the consulting services provided by Acción, the experiences observed in models that has worked and the research
1 1 INTRODUÇÃO
No contexto da Administração Pública Brasileira, vários são os discursos apresentados por agentes políticos no sentido de tomar medidas, propor ações que resultem em melhorias no bem-estar social, elevando o nível de qualidade de vida das pessoas, contribuindo para o crescimento delas e, consequentemente, para o do país. Essas ações podem ser traduzidas por políticas públicas ou programas governamentais elaborados para suprir ou atender uma determinada deficiência percebida em alguma grande área de interesse público como saúde, educação, alimentação e infraestrutura, dentre outras.
As políticas públicas visam, portanto, à promoção do bem-estar social (COHEN; FRANCO, 2007; BELLONI; MAGALHÃES; SOUSA, 2003; ROSSI; LIPSEY; FREEMAN, 2004). O microcrédito, neste contexto, se apresenta como um importante instrumento de política social e abarca objetivos como a redução do desemprego e da pobreza, o desenvolvimento local e a criação de postos de trabalho, via o autoemprego, pelos empreendedores.
O microcrédito tem sido um tema de destaque nos meios acadêmicos e no debate sobre políticas públicas. O ano de 2005 foi eleito pela Organização das Nações Unidas (ONU) como o Ano Internacional do Microcrédito, marcado, ainda, pela concessão a Muhammad Yunus do Prêmio Nobel da Paz de 2006.
De modo geral, a atividade de microcrédito, como instrumento de política social, desempenha, em conjunto com as demais políticas públicas, o papel de redução da miséria. Além disso, ela tem sido reconhecida como uma alternativa bem sucedida de geração de emprego e renda e que tem garantido o acesso ao crédito a empreendimentos que historicamente se encontravam à margem do sistema financeiro formal.
A falta de alternativas satisfatórias de ocupação e renda são os principais desencadeadores do empreendedorismo de pequeno porte, gerando o autoemprego. O microcrédito surge, nesse contexto, justamente como uma alternativa de concessão de crédito à população de baixa renda que tem dificuldades ou que não tem acesso aos serviços financeiros tradicionais. O microcrédito produtivo, por sua vez, nasce como uma modalidade específica para empreendedores de pequeno porte.
2 seus negócios uma alternativa viável. Esses empreendimentos, de modo geral, se deparam com barreiras impostas pelo sistema financeiro convencional, que dificultam a obtenção de financiamento necessário para o desenvolvimento de suas atividades. Uma barreira que impede o acesso do pequeno produtor ao crédito tradicional é a exigência de garantias.
A dificuldade de acesso ao crédito no sistema financeiro tradicional para a constituição de capital de giro pelos empreendedores pode ser percebida por estes, principalmente os de pequeno porte, com nenhuma ou poucas condições de oferecer garantias e atender aos critérios dos bancos para concessão de crédito, relacionando-a como um dos principais motivos pelo encerramento prematuro das atividades dos empreendimentos de pequeno porte. A importância do financiamento aos micro e pequenos empreendimentos formais e informais no Brasil se justifica em função da grande quantidade de estabelecimentos de pequeno porte, do crescimento do setor informal da economia, do crescimento do desemprego e pela dificuldade de acesso ao crédito produtivo (CAVALCANTE, 2003).
A primeira experiência com o microcrédito, considerada pela literatura como um marco que estimulou e disseminou a ideia do microcrédito, se deu através do Grameen Bank, em Bangladesh, um dos países mais pobres do mundo (RIGHETTI,
2008; MONZONI NETO; FIGUEIREDO, 2008; SELA; SELA; COSTA, 2006; HOSSAIN, 1988). A ideia teve início em 1976, a partir da iniciativa de Muhammad Yunus, um professor da Universidade em Bangladesh, autor do livro O Banqueiro dos Pobres, que se destacou por emprestar dinheiro aos vizinhos pobres da instituição em que lecionava. A iniciativa se expandiu pela Ásia, África, América Latina e alguns países da Europa.
3 Brasil (BNB), o Programa Agroamigo, o qual tem como público-alvo os produtores rurais beneficiários do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf B). Trata-se de um programa que tem como base os princípios do CrediAmigo, dentre eles, segundo apresentado por Oliveira e Souza (2012): proximidade dos assessores com os clientes; prazo, carência, número de prestações e valor do financiamento de acordo com o perfil do beneficiário; crédito orientado e com acompanhamento sistemático. Segundo as referidas autoras, ao identificar os resultados obtidos pela metodologia do microcrédito produtivo e orientado, promovido pelo Agroamigo, em função de tais princípios, o Programa pode contribuir para o desenvolvimento socioeconômico da comunidade rural.
Em regiões marcadas pelos baixos níveis de desenvolvimento, o efeito restritivo do crédito pode implicar consequências agravantes para o desenvolvimento dessas localidades. São regiões que necessitam de mecanismos fornecedores de condições que possibilitem seu desenvolvimento ao longo do tempo. A região norte de Minas Gerais, dado seus principais indicadores econômicos e sociais, é um exemplo que reflete a necessidade destes mecanismos, como o microcrédito produtivo orientado.
Embora esteja localizada na região Sudeste, a região Norte de Minas Gerais apresenta características que se assemelham ao perfil econômico e social de pobreza da região nordestina. Apesar de não apresentar o menor PIB do Estado, a região é responsável pela segunda menor renda per capita do Estado, ficando acima apenas do Jequitinhonha/Mucuri (CORDEIRO et. al, 2006). Essa região foi, portanto, a área de interesse selecionada na execução do estudo aqui proposto.
4 discussão nas agendas governamentais, mas que depende de uma ação por parte dos atores que o percebeu para tomar as medidas cabíveis na elaboração de propostas de soluções para eliminá-lo ou, pelo menos, minimizá-lo.
A elaboração dessas propostas corresponde a uma fase posterior à percepção do problema, identificada na literatura como formulação das políticas públicas. Uma vez formulada, o passo seguinte é colocar o plano de ações em prática, ou seja, implementar aquilo que foi proposto e, posteriormente, avaliar estas ações no intuito de verificar seus efeitos, aperfeiçoar as medidas que devem ser tomadas, alimentando um ciclo de discussões. Esses processos de percepção e definição do problema, formulação, implementação e avaliação constituem, no campo de análise política, as etapas ou estágios do ciclo político, que modelam o processo político de um determinado programa governamental.
A partir dessa contextualização, nesta pesquisa propõe-se responder: qual a avaliação do processo político do Programa CrediAmigo apresentada pelos gestores centrais e quais seus impactos sobre seus beneficiários e em relação aos seus empreendimentos nos municípios do norte de Minas Gerais? Busca, portanto, avaliar o processo político do Programa CrediAmigo, na abordagem do ciclo político, de acordo com as percepções de seus gestores e avaliar os impactos do programa sobre seus beneficiários e em relação aos seus empreendimentos nos municípios atendidos pelo BNB no norte de Minas Gerais.
Especificamente, pretende-se:
1) Avaliar o processo político do Programa CrediAmigo, sob a ótica do ciclo político, segundo as percepções de seus gestores centrais;
2) Avaliar os impactos do Programa CrediAmigo na percepção dos gestores, beneficiários e assessores de crédito e/ou assessores coordenadores, na região dos municípios atendidos pelo BNB no norte de Minas Gerais;
3) Identificar o impacto sobre os resultados (referente à receita operacional e ao lucro operacional) dos empreendimentos de municípios atendidos pelo Banco do Nordeste, no norte de Minas Gerais, decorrentes da participação no Programa CrediAmigo.
5 em função de terem garantido o acesso de crédito a empreendimentos que, historicamente, encontravam-se à margem do sistema financeiro formal.
As políticas públicas buscam, enquanto intervenções do governo, o desenvolvimento das áreas para as quais foram elaboradas. No contexto das políticas de microcrédito, a necessidade em avaliar o processo político do Programa CrediAmigo e seus efeitos, para aqueles que participam do programa, surge no sentido de verificar o processo de mudanças ocasionadas pela participação, além de compreender o processo político do programa, identificando possíveis justificativas para os resultados obtidos pelo mesmo, servindo de exemplo para demais programas que estejam iniciando seu processo político.
Entre os estudos que tiveram o Programa CrediAmigo como objeto de análise, destaca-se o trabalho de Neri (2008), ao apresentar o perfil e a performance dos beneficiários do CrediAmigo, e o trabalho de Souza (2010), ao apresentar o desenho do programa, descrevendo-o em uma perspectiva histórica. O presente estudo se insere neste contexto, abordando o programa sob a ótica do ciclo político, avaliando-o em uma região específica e se diferenciando, ainda, nos aspectos metodológicos ao utilizar o método do propensity score matching na identificação do impacto do programa sobre as variáveis de resultado dos empreendimentos estudados, e na pesquisa de campo, ao avaliar o programa CrediAmigo junto a três diferentes atores (gestores, assessores e beneficiários), incluindo a avaliação do beneficiário, sendo esta, uma sugestão de pesquisa apontada por Souza (2010). Destaca-se, também, como um diferencial deste trabalho, a combinação das abordagens qualitativa e quantitativa, numa visão complementar, na evidenciação dos impactos do programa, possibilitando uma análise para além da mensuração do impacto, incluindo elementos que permitem uma maior aproximação das realidades do programa e que fornecem sustentação (ou que justificam) o impacto evidenciado.
6 desenvolvimento, seguido de uma breve contextualização do microcrédito no Brasil, inserindo o Programa CrediAmigo. A quarta seção apresenta os aspectos metodológicos, sendo ela subdividida quanto aos procedimentos qualitativos e quantitativos, em função dos objetivos a serem alcançados. A quinta seção apresenta os resultados e as discussões, divida em três subseções, cada qual representativa de um dos objetivos específicos. A última seção apresenta as conclusões do estudo. 2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 Teoria do Ciclo Político
O campo de análise política, desde as suas origens na década de 1950, tem mantido relações com uma perspectiva que considera o processo político como aquele que evolui através de uma sequência de etapas ou fases distintas. Esta perspectiva, combinada com o modelo de Easton de insumo-produto, foi transformada em um modelo cíclico, o chamado ciclo político, que enfatiza o feedback entre as entradas e as saídas do processo de formulação de políticas,
levando a perpetuação contínua do processo político (JANN; WEGRICH, 2007). Secchi (2010) trabalha com o conceito de ciclo de políticas públicas como sendo uma estrutura de visualização e interpretação a qual organiza a vida de uma política pública em fases sequenciais e interdependentes. Estas fases, que para Pedone (1986) correspondem a uma sequência de elementos no processo político-administrativo, podem ser investigadas no que se refere às constelações de poder, às redes políticas e sociais e às práticas político-administrativas.
A ideia de modelagem do processo político em termos de estágios foi apresentada pela primeira vez por Lasswell, em 1956, como parte de sua tentativa em estabelecer uma política científica multidisciplinar e prescritiva. Atualmente, tem prevalecido a diferenciação entre a percepção do problema, formulação, tomada de decisão, implementação e avaliação como a forma convencional para descrever a cronologia de um processo político (JANN; WEGRICH, 2007). De modo semelhante, Theodoulou (1995), Viana (1996), Frey (2000), Hill e Hupe (2002), Saravia (2006), Souza (2006), Secchi (2010) compartilham destas fases ou estágios do ciclo político, apresentando poucas diferenças entre elas.
7 um ciclo deliberativo, formado por essas várias fases, constituindo um processo dinâmico e de aprendizado.
Por outro lado, o quadro do ciclo político, segundo Jann e Wegrich (2007) tem sido regularmente criticado em termos de sua construção teórica e em termos da sua validade empírica. Os autores avaliaram as limitações e utilidades da perspectiva do ciclo de política através do levantamento de trabalhos que analisam as fases particulares do ciclo político.
Frey (2000) corrobora com este entendimento argumentando que apesar do processo de resolução de um problema político consistir de uma sequência de passos, na prática, os atores político-administrativos dificilmente se prendem a esta sequência, uma vez que os processos de aprendizagem política e administrativa são localizados em todas as fases do ciclo político, permitindo ao controle acompanhar as diversas fases do processo e conduzir a adaptações permanentes do programa e, assim, propiciar uma reformulação contínua da política.
De acordo com Jann e Wegrich (2007), embora o quadro do ciclo político considere o feedback entre os diferentes elementos do processo político, ele ainda apresenta uma simplificação do tipo do modelo ideal do processo político que, por sua vez, raramente apresenta de modo claro, seu início e fim, uma vez que as políticas estão perpetuamente sendo reformuladas, implementadas, avaliadas e adaptadas.
Neste sentido, o ciclo político, segundo Silva e Melo (2000), estaria mais bem representado por redes complexas de formuladores, implementadores, stakeholders e beneficiários que fornecem sustentação à política, e por “nós” críticos, entendidos como os momentos de crise, que conduzem a um aprendizado e a uma nova direção do programa.
Apesar de suas limitações, a perspectiva do quadro do ciclo político tem servido como um modelo básico que permite sistematizar e comparar os diversos debates, abordagens e modelos no campo da análise política, bem como avaliar as contribuições individuais de cada uma das abordagens consideradas no processo político (JANN; WEGRICH, 2007).
8 objetivos de evidenciar, ao longo do processo, ênfases diferenciadas no planejamento, operação ou avaliação dos programas.
Frey (2000) também argumenta que o fato de os processos não ocorrerem exatamente como o modelo, não implica que o mesmo seja inadequado para a explicação desses processos, já que o ciclo político apresenta um quadro de referência para a análise processual.
Para fins deste trabalho, o quadro do ciclo político é adotado como uma forma de avaliar o programa CrediAmigo ao longo de seu processo de estruturação, evidenciando o planejamento das ações, o modo como as mesmas foram executadas e o impacto do programa sobre os beneficiários. No contexto, serão apresentadas as fases ou estágios do ciclo político, conforme já foram expostas: a percepção do problema; formulação, implementação e avaliação.
2.1.1 A Percepção do Problema
De acordo com Frey (2000), o interesse do analista de políticas públicas na fase de percepção e definição de problemas está em identificar, dentre os infinitos problemas, aqueles que merecem um tratamento político, podendo estes ser percebidos, inicialmente, por grupos sociais isolados, bem como por políticos, grupos de políticos ou pela administração pública.
A formulação de políticas pressupõe o reconhecimento de um problema social, o qual tenha sido definido como tal e que a necessidade de intervenção do Estado tenha sido expressa. O conjunto de vários problemas postos em discussão em um determinado momento constitui-se a agenda. Trata-se de um processo de estruturação da questão política em relação às possíveis estratégias e instrumentos que moldam o desenvolvimento de uma política nas fases seguintes de um ciclo político (JANN; WEGRICH, 2007).
Kingdon (1984) define a agenda como a apresentação de uma lista de problemas ou assuntos que despertam o interesse do Governo e dos cidadãos que com ele atuam em conjunto. De acordo com Hofferbert (1974), Kingdon (1984) e Souza (2006), o problema a ser considerado se resume no questionamento do porquê certos problemas são lançados na agenda e outros não, e, ainda, conforme Kingdon (1984), o porquê das escolhas de determinadas alternativas e não de outras.
9 tomam como uma questão prioritária, e discute a definição dos temas que os atores governamentais vão focar e para os quais vão direcionar suas ações.
Jannuzzi (2011) sintetiza o estágio de definição da agenda política como sendo aquele correspondente aos múltiplos caminhos e processos que culminam com o reconhecimento de uma questão social enquanto um problema de interesse público e da necessidade da ação dos atores governamentais para sua solução, ou seja, representa, em determinado momento, a legitimação da questão social na pauta pública ou agenda das políticas públicas do país.
As agendas estão presentes em todos os níveis de governo, existindo uma coleção de questões disponíveis para discussão e disposição, ou que estão sendo ativamente consideradas. Todas estas questões podem ser categorizadas com base na medida em que uma instituição está preparada para tomar uma decisão definitiva de decretar e implementar ou rejeitar determinadas políticas (BIRKLAND, 2007).
Kingdon (1984) expõe para essa discussão dois tipos de agenda: a agenda governamental, aquela que apresenta os temas que mereçam atenção, em função, por exemplo, de eventos dramáticos ou crises, da presença de indicadores e da acumulação de informações e experiências de especialistas; e a agenda de decisão ou política, aquela que apresenta os temas que serão decididos.
Já Cobb e Elder (1971) trabalham com as terminologias de agenda sistêmica e a agenda institucional, sendo a sistêmica mais abstrata e extensa que o escopo e o domínio da agenda institucional.
Birkland (2007), por sua vez, sistematiza quatro categorias de agenda: a agenda universal, a agenda sistêmica, a agenda institucional e a agenda de decisão.
A agenda universal é o nível maior de agenda, que contém todas as ideias que poderiam ser trazidas e discutidas em uma sociedade ou em um sistema político.
A agenda sistêmica, por sua vez, consiste em todas as questões que são comumente percebidas por membros da comunidade política como merecedoras de atenção do público e que envolvam matérias da jurisdição legítima da autoridade governamental existente. A fronteira entre a agenda sistêmica e a agenda universal pode se mover ao longo do tempo dada a aceitação ou não das ideias existentes.
10
São relativamente poucas as questões que irão chegar à agenda de decisão, aquela que contém os itens que estão prestes a serem postos em prática por uma entidade governamental.
Uma questão para se tornar política e, então, compor um item na agenda do governo necessita de: mobilização da ação política, por meio da ação coletiva de grandes grupos ou de pequenos grupos dotados de fontes de poder, ou, ainda, por meio da ação de atores individuais estrategicamente situados; um contexto de crise, calamidade ou catástrofe, onde o ônus de não resolver o problema seja superior ao ônus de resolvê-lo; uma questão de oportunidade, aquela cujo tratamento gere vantagens (RUA, 1997).
É importante, neste contexto, ter a consciência de que quando um grupo busca por mudanças na agenda, no modo de visualizar os problemas, torna-se necessária a ação do grupo para pressionar em prol de tais mudanças. E, ainda, que o simples desejo de mobilizar não é suficiente. Os grupos, por vezes, necessitam de um auxílio para impulsionar as questões na agenda. Essa ajuda pode vir de mudanças nos indicadores de um problema ou eventos que criam uma atenção rápida. Além disso, os grupos, muitas vezes, precisam unir forças para criar um movimento mais poderoso do que eles poderiam criar se todos eles atuassem individualmente (BIRKLAND, 2007).
Para Secchi (2010), um problema público pode: surgir subitamente, como nos casos das catástrofes; ganhar importância aos poucos, como o congestionamento das cidades; estar presente por muito tempo e não receber atenção suficiente, como o caso da favelização das grandes cidades.
Conforme Jann e Wegrich (2007), a confluência de uma série de fatores e variáveis interagindo, que incluem as condições materiais do ambiente político, como o nível de desenvolvimento econômico e, ainda, o ciclo de ideias e ideologias, importantes na avaliação de problemas e soluções propostas pela política, determina se uma questão política torna-se um tema importante na agenda política.
11 Emerge na literatura sobre os processos de decisão e produção de políticas públicas a concepção da burocracia como importante arena política, marcada por lutas e articulações contingentes que impactam a agenda pública. Os encarregados da administração constroem uma representação acerca dos problemas elencados na agenda pública e tendem a favorecer os seus interesses em detrimentos das finalidades externas da ação pública (MACEDO; ARAÚJO, 2009).
Baseando-se nas teorias de Schattschneider, Birkland (2007) apresenta duas maneiras de se elevarem questões ao status de agenda: os grupos se dirigem ao público com um problema usando símbolos e imagens para induzir maior mídia e simpatia do público para suas causas. Em segundo lugar, os grupos que perdem na primeira fase de um conflito político podem apelar a um nível maior de tomada de decisão, como ocorre quando estes recorrem ao estado e, em seguida, procuram as instituições federais em busca de uma oportunidade para serem ouvidos, objetivando atrair outros grupos que concordam com eles e com suas causas.
Se o pressuposto é aceito de que nem todos os problemas existentes podem receber o mesmo nível de atenção, algumas perguntas dos mecanismos de definição da agenda surgem, de acordo com Jann e Wegrich (2007): o que é percebido como um problema de política? Como e quando é que um problema de política entra na agenda de governo? E por que os outros problemas são excluídos da agenda?
À pergunta de como os governos definem suas agendas, são dados três tipos de respostas, conforme o exposto por Souza (2006).
A primeira focaliza os problemas, isto é, problemas entram na agenda quando se reconhece que algo deve ser feito sobre eles. O reconhecimento e a definição dos problemas afeta os resultados da agenda.
12 A terceira resposta focaliza os participantes, que podem ser classificados como visíveis (políticos, mídia, partidos, grupos de pressão, etc.) e invisíveis (acadêmicos e burocracia, por exemplo). Nesta abordagem, os participantes visíveis definem a agenda e os invisíveis, as alternativas.
A burocracia, enquanto participante do processo decisório, é, segundo Macedo e Araújo (2009), capaz de formular objetivos políticos próprios, em consonância com determinadas ideologias, de impor também obstáculos a projetos e planos de ação, considerados contrários aos seus interesses ou, mesmo, de estabelecer alianças com grupos políticos ou com a sociedade civil.
A declaração, porém, apenas de um problema não é suficiente, é preciso
convencer os outros de que o problema existe ou que o problema a ser considerado
trata-se de fato de um problema real. A forma como um problema é definido é parte
importante nesse processo de persuasão e, também, importante no processo de
escolha das soluções. A construção social de um problema está ligada às estruturas
sociais, políticas e ideológicas existentes da época (BIRKLAND, 2007).
Kingdon (1984) apresenta em sua concepção sobre a agenda os atores governamentais e os não governamentais. Dentre os atores governamentais se destacam: o alto “Staff” da administração, que inclui o presidente, o “Staff” do executivo e os políticos nomeados para cargos públicos, os quais são responsáveis, principalmente, pela construção da agenda; o funcionalismo de carreira, responsáveis, principalmente, na especificação de alternativas e na fase de implementação; o congresso, representado pelos parlamentares, responsáveis, principalmente, pela construção da agenda, e pelo “Staff” do congresso, responsáveis, principalmente, pela especificação de alternativas. Dentre os atores não governamentais, o autor apresenta os seguintes: os grupos de pressão ou interesse, acadêmicos, pesquisadores e consultores, mídia, campanhas eleitorais, partidos políticos e opinião pública.
13 De um modo geral, as agendas governamentais, na concepção de Hofferbert (1974), são estipuladas em função do meio social e político na qual a política é formulada. Neste mesmo sentido, para Cobb e Elder (1971), o estudo da constituição da agenda revela a natureza da relação meio social e processo governamental.
O estudo da definição da agenda é uma forma fértil para começar a entender como os grupos, o poder e a agenda interagem para definir os limites do debate político. A definição da agenda, como todas as outras fases do processo político, não ocorre no vácuo. A probabilidade de uma questão alcançar a agenda depende da própria questão, dos atores envolvidos, dos relacionamentos institucionais, e, muitas vezes, dos fatores sociais e políticos que podem ser explicados, mas que não podem ser replicados ou previstos (BIRKLAND, 2007).
No caso desta pesquisa, a discussão do microcrédito enquanto um mecanismo de política pública, até a criação do Programa CrediAmigo, não era uma questão consolidada na agenda de governo. A partir das experiências positivas envolvendo o microcrédito no Brasil é que o mesmo foi sendo reconhecido e, desta forma, adquirindo espaço nos debates políticos.
2.1.2 Formulação
A formulação, enquanto uma das fases do processo político, assume que os participantes desse processo já tenham reconhecido e definido um problema de política, o qual já tenha alcançado a agenda política. A formulação de políticas envolve a identificação e/ou elaboração de um conjunto de alternativas políticas para resolver um problema, e o estreitamento desse conjunto de soluções em preparação para a decisão política final (SIDNEY, 2007).
No que se refere à tomada de decisão, é oportuno esclarecer que alguns autores estabelecem uma diferenciação entre formulação e a tomada de decisão, referindo-se à decisão formal para assumir a política. Entretanto, conforme a explicação de Jann e Wegrich (2007), como as políticas nem sempre são formalizadas em programas separados, uma separação clara entre a formulação e a tomada de decisão é muitas vezes impossível, fazendo com que estas etapas sejam tratadas como subestágios em um único estágio do ciclo político.
14 questão recém-legitimada na agenda, para que, na sequência, se possa escolher o rumo a seguir, optando por uma ou algumas das alternativas formuladas.
Theodoulou (1995) apresenta duas etapas que envolvem o processo de formulação de políticas: em primeiro lugar é preciso, antes de formular o problema, identificar o que está sendo feito a respeito do problema em questão; em segundo lugar, caso estiver sendo feita alguma coisa, a política, se adotada, deve ser esquematizada de forma que sejam implementados todos os seus objetivos.
Neste contexto, a fase de formulação de políticas envolve perguntas do tipo “o que”: qual o plano para lidar com o problema? Quais são as metas e as prioridades? Que opções estão disponíveis para atingir o almejado? Quais são os custos e os benefícios de cada uma das opções? Quais externalidades, positivas ou negativas, estão associadas com cada alternativa? (COCHRAN; MALONE, 1999: 46).
Anderson (1975), de um modo diferente, apresenta as seguintes questões, às quais o processo de formulação se deve ater: como aquilo que está sendo discutido desperta a atenção dos formuladores de políticas? Como tais assuntos são formulados? Como determinada política é selecionada entre outras alternativas?
Desta forma, a fase de formulação das alternativas é, segundo Secchi (2010), aquela em que são elaborados métodos, programas, estratégias ou ações cujos objetivos estabelecidos poderão ser alcançados. Nessa fase, inclui-se a seleção e a especificação da alternativa considerada mais conveniente, seguida da explicitação da decisão adotada, dos seus objetivos, e do seu marco jurídico, administrativo e financeiro (FREY, 2000; SARAIVA, 2006). Theodoulou (1995) acrescenta, ainda, que nessa fase são determinados os cursos de ação para lidar com os problemas de agenda, no entanto, isso não resulta, necessariamente, na adoção de políticas, uma vez que, embora um problema esteja na agenda, não significa que o governo vai tomar medidas para solucioná-lo.
15 Para Theodoulou (1995), é importante que as políticas formuladas sejam passíveis de serem adotadas, portanto, aceitáveis tanto para os seus formuladores quanto para todos os demais atores envolvidos. No que se refere aos diversos atores envolvidos na formulação de políticas, Theodoulou (1995) aborda, tanto no nível estadual quanto no nível local de decisões políticas, os legisladores, o Presidente e seus assessores, as diversas agências e departamentos do Poder Executivo, bem como os grupos de interesse. De acordo com Jann e Wegrich (2007), a formulação de políticas, no contexto democrático, prossegue como um processo social complexo, no qual atores estatais desempenham um papel importante, mas não necessariamente papel decisivo.
Entretanto, conforme argumentações expostas por Souza (2006), a diminuição da capacidade dos governos de intervir, formular políticas públicas e de governar não está empiricamente comprovada, apesar de se reconhecer a participação de outros segmentos que não os governos na formulação de políticas públicas, tais como os grupos de interesse e os movimentos sociais, os quais possuem maior ou menor influência a depender do tipo de política formulada e das coalizões que integram o governo. E apesar, também, de existirem argumentos de que em decorrência de fenômenos como a globalização, o papel dos governos tem sido reduzido.
Por ser o momento de concepção da política, Mendonza (2007) classifica a fase de formulação como uma das mais importantes do ciclo político. Neste mesmo sentido, Rua (1997) aponta essa fase como um dos momentos mais importantes do processo decisório, onde as preferências e interesses dos atores são manifestados, colocando tais atores em conflito para decidir qual a melhor solução para o problema político. Dado o conflito de interesses nessa fase, Mendonza (2007) chama a atenção para o fato de existir um grande risco de se perder o caráter público da política.
16 os participantes, mas que, também, consigam atingir os resultados desejados (SIDNEY, 2007).
O programa CrediAmigo, avaliado nesta pesquisa, foi formulado enquanto uma proposta de solução para uma determinada problemática no contexto brasileiro, tendo como base as experiências de outros programas que representam casos de sucessos na solução dessa mesma problemática em outros países.
2.1.3 Implementação
Em resposta às crescentes preocupações com a eficácia dos programas de reformas, Hill e Hupe (2002) apontam que os estudos de implementação surgiram na década de 1970 nos Estados Unidos, o que não significa dizer que até então não havia tais estudos, sendo as pesquisas de implementação realizadas sob diferentes denominações.
De acordo com Jann e Wegrich (2007), a fase de aplicação ou a execução de uma política por parte das instituições e organizações responsáveis, que muitas vezes, parte do setor público, é referida como implementação.
Rua (1997) explica que a implementação corresponde às ações para fazer uma política sair do papel e funcionar efetivamente, necessitando de um acompanhamento, entre outras coisas, de modo que seja possível compreender porque muitas coisas dão certo enquanto muitas outras dão errado entre o momento em que uma política é formulada e o seu resultado concreto.
Jannuzzi (2011) complementa a discussão dizendo que esta etapa corresponde, também, aos esforços de implementação da ação governamental, na alocação de recursos e desenvolvimento dos processos previstos nas alternativas e programas escolhidos anteriormente.
Conforme Jann e Wegrich (2007), um processo ideal de implementação de políticas inclui os seguintes elementos básicos:
Especificação de detalhes do programa, abordando como e por que as agências ou organizações devem executar o programa e como o mesmo deve ser interpretado.
17
Decisões, ou seja, como as decisões serão tomadas?
São identificadas, neste cenário, três gerações de pesquisas de implementação, sendo a primeira, que dominou a maior parte da década de 1970, caracterizada por um tom pessimista, sustentado por uma série de estudos de casos que representaram os exemplos de fracasso da implementação. A conquista mais notável desta geração de pesquisadores de implementação foi a sensibilização para o assunto em toda a comunidade acadêmica e no público em geral. A construção teórica, por sua vez, não recebeu a atenção devida, sendo, então, apresentada na segunda geração, quando foi apresentada uma série de quadros teóricos e hipóteses. Os teóricos desta geração sugeriram estudar o que realmente estava acontecendo no nível do destinatário e analisar as causas reais que influenciam a ação na base de atuação. Este período foi marcado pelos debates entre as abordagens top down e bottom-up para a pesquisa de implementação. A terceira geração, por sua vez, a
partir da denominada teoria híbrida, buscou fazer uma ligação entre as abordagens top down e bottom-up, incorporando as ideias de ambas em seus modelos teóricos
(PULZL; TREIB, 2007). No Quadro 1 são apresentados os autores clássicos de cada uma das abordagens.
Quadro 1 - Principais contribuições teóricas das abordagens top down, bottom up e híbrida
Abordagens Teóricas Fundamentos Teóricos
Teoria top down
Pressman e Wildavsky (1973); Van Meter e Van Horn (1975); Bardach (1977); Sabatier e Mazmanian (1979, 1980); Mazmanian e Sabatier (1983).
Teoria bottom up Lipsky (1971, 1980); Elmore (1980); Hjern e
Porter (1981); Hjern (1982); Hjern e Hull (1982).
Teoria híbrida
Majone e Wildavsky (1978); Scharpf (1978); Mayntz (1977); Windhoff-Héritier (1980); Ripley e Franklin (1982); Elmore (1985); Sabatier (1986a); Goggin et al. (1990); Winter (1990).
Fonte: Adaptado de Pulzl e Treib (2007, p.91).
Na visão clássica do ciclo de política, os aspectos relativos à implementação e seus efeitos retroalimentadores sobre a formulação da política não são considerados, ou seja, não se considera o ciclo de política como um processo. Nessa visão, top down, a implementação é entendida, fundamentalmente, como um jogo de uma só
18 Na abordagem top down, conforme Ckagnazaroff et. al (2005), há uma distinção entre a elaboração e a implementação de políticas públicas. Nessa abordagem, Dagnino (2002) argumenta que se busca o porquê de determinadas políticas serem bem implementadas e outras não, partindo de uma definição de implementação como um processo em que ações de atores públicos ou privados são conduzidas ao cumprimento de objetivos estabelecidos em decisões políticas anteriores.
Segundo Rua (1997:20), estudos apontam dez pré-condições necessárias para que uma política, considerando a abordagem top down, seja bem implementada:
1) As circunstâncias externas à agência implementadora não devem impor restrições que a desvirtuem;
2) O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;
3) Não apenas não deve haver restrições em termos de recursos globais, mas também, em cada estágio da implementação, a combinação necessária de recursos deve estar efetivamente disponível;
4) A política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo proposta);
5) Esta relação entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mínimos;
6) Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras agências para ter sucesso: se outras agências estiverem envolvidas, a relação de dependência deverá ser mínima em número e em importância;
7) Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e esta condição deve permanecer durante todo o processo de implementação;
8) Ao avançar em direção aos objetivos acordados, deve ser possível especificar, com detalhes completos e em sequência perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante;
9) É necessário que haja perfeita comunicação e coordenação entre os vários elementos envolvidos no programa;
10)Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva obediência aos seus comandos (RUA, 1997:20).
Sabatier e Mazmanian (1979) apud Pulzl e Treib (2007) reconhecem que o controle hierárquico perfeito sobre o processo de implementação é difícil de conseguir na prática e que as condições desfavoráveis podem causar falhas de implementação. Entretanto, os autores argumentaram que os formuladores de política poderiam garantir uma implementação efetiva através do desenho de um programa adequado e de uma estruturação inteligente do processo de implementação.
19 Entretanto, conforme o exposto por Souza (2003), as pesquisas passaram a usar o modelo bottom up, não desprezando o modelo top down.
No modelo bottom up, Secchi (2010) diz que o formato que a política adquiriu após a tomada de decisão não é algo definitivo, sendo possível que a política pública seja modificada por aqueles que a implementam no dia a dia. De acordo com Souza (2003:17), as análises segundo este modelo partem de três premissas:
a) analisar a política pública a partir da ação dos seus implementadores, em oposição à excessiva concentração de estudos acerca de governos, decisores e atores que se encontram na esfera “central”; b) concentrar a análise na natureza do problema que a política pública busca responder; e c) descrever e analisar as redes de implementação (SOUZA, 2003:17).
É importante que os pesquisadores reconheçam os múltiplos atores e o caráter interorganizacional de execução das políticas, desenvolvendo uma metodologia de redes para o estudo do processo de implementação. Neste sentido, sugere-se que a análise da implementação deveria iniciar com a identificação das redes de atores de todas as agências relevantes que colaboram na implementação, para então, examinar a forma como eles tentam resolver seus problemas (HJERN, 1982; HJERN; PORTER, 1981; HJERN; HULL, 1982, apud PULZL; TREIB, 2007).
Neste contexto, Rua (1997) discute o fato de existir casos em que as políticas chegam à fase de implementação, mas não são implementadas, tendo como uma possível razão o fato de se tratar de um processo interativo e continuado de tomada de decisões por diversos grupos envolvidos com a política, os quais apresentam reações efetivas ou potenciais à decisão.
Neste contexto, a implementação no modelo bottom up, segundo Dagnino et. al (2002), trata-se de uma continuação da formulação, existindo um “continuum” política/ação no qual um processo interativo de negociação tem lugar entre os que buscam colocar a política em prática e aqueles cujos interesses serão afetados pela mudança provocada por esta política, supondo, ainda, que a implementação carece de uma intencionalidade determinada pelos que detêm o poder.
20 pelo estatuto que emana de governos e parlamentos, mas em grande parte pelas decisões políticas autônomas dos atores diretamente envolvidos na execução de políticas. O foco, portanto, encontra-se na descentralização e resolução de problemas de atores locais, em vez de orientação hierárquica (PULZL; TREIB, 2007).
Enquanto o modelo top down é mais indicado na verificação das causas de falhas no processo de implementação, o modelo bottom up, por sua vez, é mais indicado na identificação das falhas no processo de elaboração de soluções e de tomada de decisão. A atenção inicial do pesquisador, a partir da perspectiva top down, são os documentos que formalizam os detalhes da política pública, enquanto
que a partir da perspectiva bottom-up a atenção se concentra na observação empírica de como a política pública vem sendo aplicada na prática (SECCHI, 2010).
De acordo com Pulzl e Treib (2007), o que é ignorado pelos defensores de uma síntese das abordagens top down e bottom-up são, fundamentalmente, os diferentes pontos de vista destas abordagens com relação à conceituação do processo político e a alocação legítima de poder sobre a determinação dos resultados das políticas, à luz da teoria democrática.
A pesquisa de implementação desempenhou um papel importante no desencadeamento do movimento da política de investigação, antes centrada no Estado. Desde 1980, a pesquisa política é primariamente interessada em padrões de interação Estado-sociedade. Com base na multiplicidade de estudos empíricos nas diversas áreas políticas, a clássica governança hierárquica abriu novos caminhos para as redes políticas e interações entre atores públicos e privados, o que tem sido percebido como um modo eficaz de governança que reflete as condições das sociedades modernas (JANN; WEGRICH, 2007).
Estudos comparativos de casos abordando diferentes tipos de políticas, as configurações institucionais, os países, os casos de sucesso ou falha na implementação, poderiam complementar os esforços teóricos. Para dar continuidade aos estudos de implementação de uma maneira mais sofisticada, as abordagens interpretativas e construtivistas, ainda pouco exploradas pelos estudos anteriores, se apresentam como uma esfera a ser empreendida (PULZL; TREIB, 2007).
21 sendo direcionado. Além disto, é possível perceber as influências do processo de formulação nesta fase de implementação, sendo esta uma continuidade do que havia sido proposto na etapa anterior.
2.1.4 Avaliação
A partir dos anos 1960 houve um crescente interesse pelo estudo das políticas públicas, com o desenvolvimento do Estado de Bem Estar Social nos países industrializados e os esforços ao desenvolvimento na periferia. Esses processos políticos, sociais e econômicos que acompanharam a transformação do Estado, a partir da segunda metade do século XX, fizeram com que um novo campo de investigação social surgisse, o de análise das políticas públicas (FLEXOR; LEITE, 2007).
Neste mesmo contexto, o desenvolvimento da Administração Pública intensificou o interesse pela avaliação das políticas públicas e programas governamentais. Cunha (2006) relaciona esse interesse com questões de efetividade, eficiência, accountability e desempenho da gestão pública, por considerarem estes estudos ferramenta para gestores, formuladores e implementadores de programas e políticas públicas. Ceneviva (2005) contribui afirmando que a literatura referente às tendências recentes na avaliação de programas e políticas públicas também elenca o problema do desempenho e da accountability, entre as razões para se realizarem estudos de avaliação.
Ala-Harja e Helgason (2000:8) definem avaliação assegurando que “o termo compreende a avaliação dos resultados de um programa em relação aos objetivos propostos”. No entanto, os autores advertem que não existe um consenso quanto ao que seja avaliação de políticas públicas, já que o conceito admite múltiplas definições. Uma definição comumente empregada seria a de Weiss (1998) que define avaliação como a estimativa sistemática da operação e/ou dos resultados de um programa ou de uma política, comparada com um conjunto de parâmetros implícitos ou explícitos, como forma de contribuir para o aprimoramento do programa ou política.
22 de um valor desejado nos resultados de uma ação empreendida para obtê-lo, a qual se baseia em um quadro referencial ou critérios de aceitabilidade pretendidos.
De acordo com Cohen e Franco (2007), a avaliação não deve ser entendida como uma atividade isolada e autossuficiente, pois faz parte do processo de planejamento da política social, possibilitando uma retroalimentação que permite a seleção entre diversos projetos de acordo com sua eficácia e eficiência. Permite, também, analisar os resultados obtidos por esses projetos, fornecendo condições de retificar as ações e reorientá-las em direção ao fim demandado.
A fase da avaliação é, na percepção de Frey (2000: 229), “imprescindível para o desenvolvimento e a adaptação contínua das formas e instrumentos de ação pública”. Cunha (2006) contribui com esta visão afirmando que os formuladores e implementadores podem tomar suas decisões com maior conhecimento a partir das avaliações de políticas e programas, possibilitando maximizar o resultado do gasto público, identificar êxitos e superar pontos de estrangulamento.
Numa visão mais ampla, Derlien (2001) identifica três funções que podem ser atribuídas à avaliação de políticas, sendo elas: de informação, de alocação e de legitimação. Segundo Garcia (2001), o princípio elementar que sustenta a realização da avaliação se encontra no fato de que não se pode conduzir com efetividade programas e projetos sociais se os dirigentes não conhecem os sinais vitais do processo que conduz e da situação em que intervêm.
Neste estágio do ciclo político, os critérios básicos de avaliação usualmente propostos são, conforme Belloni et. al (2003): eficiência, eficácia e efetividade, funcionando estes como indicadores gerais de avaliação das ações de planejamento e execução e dos resultados alcançados pela política.
23 de um programa estão sendo distribuídos de maneira justa e de acordo com as necessidades dos beneficiários).
De acordo com Cohen e Franco (2007), a avaliação pode ser classificada, quanto ao enfoque ou problema que se busca responder, em: avaliação de processos e avaliação de impacto. Para Figueiredo e Figueiredo (1986), a avaliação de processos visa a verificar a eficácia do programa, ou seja, se o mesmo foi ou está sendo implementado de acordo com o proposto e cumprindo as metas desejadas. Esse tipo de avaliação é, de acordo com Costa e Castanhar (2003), capaz de verificar possíveis problemas na elaboração dos procedimentos, identificar barreiras e obstáculos à sua implementação e gerar dados para a sua reprogramação através do registro de eventos e de atividade, o que permite a introdução de mudanças no seu conteúdo durante a própria execução. Quanto à avaliação de impacto, tais autores argumentam que esta busca: verificar a efetividade do programa, recorrendo, para tanto, a mecanismos que permitam estabelecer relações causais entre as ações de um programa e o resultado final obtido; identificar, ao final do programa, os efeitos produzidos sobre os seus beneficiários; além de identificar em que medida as mudanças percebidas ocorreram na direção desejada.
Durante a fase de avaliação do ciclo político, os resultados pretendidos nas políticas se movem para o centro das atenções. A lógica normativa é que no final as políticas sejam avaliadas contra os objetivos pretendidos. A avaliação, no entanto, não está associada apenas com a fase final do ciclo político. A pesquisa de avaliação se constitui em uma “subdisciplina” separada em ciências políticas, que focaliza os resultados pretendidos e as suas consequências não intencionais. Estudos de avaliação não se restringem a uma determinada fase do ciclo político, em vez disso, a perspectiva é aplicada em todo o processo de decisão política e em diferentes horizontes no tempo (JANN; WEGRICH, 2007).
De forma semelhante, Theodoulou (1995) argumenta que avaliação não necessita ser realizada apenas após a implementação da política, mas também durante todo o processo, podendo ser realizada por uma variedade de atores governamentais e não governamentais, incluindo a mídia, os acadêmicos e os grupos de interesse.
24 De acordo com Schofield e Sausman (2004), a avaliação de políticas públicas representa uma área em ascensão na literatura e busca, além de analisar as variáveis relacionadas a seu desempenho, compreender os processos políticos envolvidos. É nesse contexto que Heller e Castro (2007) afirmam estarem abertas importantes vias para o debate, seja no plano teórico ou no metodológico, destacando o fato de que os pesquisadores da área possuem consciência da fragilidade conceitual e metodológica para o estudo e desenvolvimento das políticas públicas.
Considerando a avaliação um conjunto de técnicas que adota conceitos diferenciados para referir muitas vezes aos mesmos procedimentos, Costa e Castanhar (2003) alertam para a necessidade de se avançar na teorização da prática e buscar os consensos necessários para a construção de paradigmas conceituais, pois caso contrário, cada esforço de avaliação vai exigir o estabelecimento prévio de uma estrutura de referência para a análise e o treinamento supervisionado do pessoal envolvido. Na visão desses autores tanto para avaliação de programas públicos quanto para outros campos na administração, “o aprendizado com as experiências práticas contribui para a superação das dificuldades conceituais e operacionais” (COSTA; CASTANHAR, 2003:970).
As avaliações podem conduzir a diversos modelos de aprendizagem política, com diferentes implicações em termos de mecanismos de resposta, os quais podem resultar no reinício de um potencial processo político. Neste contexto, para se prever se uma política será ou não bem-sucedida, sendo as bem-sucedidas reforçadas, um mecanismo que pode ser utilizado seria o chamado projeto-piloto, em que uma determinada medida seja, em princípio, introduzida dentro de um contexto limitado. Desta forma, as medidas que foram contestadas deverão ser revistas pelo projeto-piloto, com o intuito de evitar os conflitos, devendo assim, adiar a ação pretendida para um momento em que o clima político seja propício para um curso mais duradouro desta ação (JANN; WEGRICH, 2007).
