Formulação

A formulação, enquanto uma das fases do processo político, assume que os participantes desse processo já tenham reconhecido e definido um problema de política, o qual já tenha alcançado a agenda política. A formulação de políticas envolve a identificação e/ou elaboração de um conjunto de alternativas políticas para resolver um problema, e o estreitamento desse conjunto de soluções em preparação para a decisão política final (SIDNEY, 2007).

No que se refere à tomada de decisão, é oportuno esclarecer que alguns autores estabelecem uma diferenciação entre formulação e a tomada de decisão, referindo-se à decisão formal para assumir a política. Entretanto, conforme a explicação de Jann e Wegrich (2007), como as políticas nem sempre são formalizadas em programas separados, uma separação clara entre a formulação e a tomada de decisão é muitas vezes impossível, fazendo com que estas etapas sejam tratadas como subestágios em um único estágio do ciclo político.

Retomando a discussão, a etapa de formulação de políticas e programas refere-se, segundo Jannuzzi (2011), aos processos e atividades relacionados à elaboração de possíveis soluções, encaminhamentos e programas para lidar com a

14 questão recém-legitimada na agenda, para que, na sequência, se possa escolher o rumo a seguir, optando por uma ou algumas das alternativas formuladas.

Theodoulou (1995) apresenta duas etapas que envolvem o processo de formulação de políticas: em primeiro lugar é preciso, antes de formular o problema, identificar o que está sendo feito a respeito do problema em questão; em segundo lugar, caso estiver sendo feita alguma coisa, a política, se adotada, deve ser esquematizada de forma que sejam implementados todos os seus objetivos.

Neste contexto, a fase de formulação de políticas envolve perguntas do tipo “o que”: qual o plano para lidar com o problema? Quais são as metas e as prioridades? Que opções estão disponíveis para atingir o almejado? Quais são os custos e os benefícios de cada uma das opções? Quais externalidades, positivas ou negativas, estão associadas com cada alternativa? (COCHRAN; MALONE, 1999: 46).

Anderson (1975), de um modo diferente, apresenta as seguintes questões, às quais o processo de formulação se deve ater: como aquilo que está sendo discutido desperta a atenção dos formuladores de políticas? Como tais assuntos são formulados? Como determinada política é selecionada entre outras alternativas?

Desta forma, a fase de formulação das alternativas é, segundo Secchi (2010), aquela em que são elaborados métodos, programas, estratégias ou ações cujos objetivos estabelecidos poderão ser alcançados. Nessa fase, inclui-se a seleção e a especificação da alternativa considerada mais conveniente, seguida da explicitação da decisão adotada, dos seus objetivos, e do seu marco jurídico, administrativo e financeiro (FREY, 2000; SARAIVA, 2006). Theodoulou (1995) acrescenta, ainda, que nessa fase são determinados os cursos de ação para lidar com os problemas de agenda, no entanto, isso não resulta, necessariamente, na adoção de políticas, uma vez que, embora um problema esteja na agenda, não significa que o governo vai tomar medidas para solucioná-lo.

Neste processo de formulação, elabora-se uma linguagem legislativa ou regulamentar para cada alternativa, descrevendo as ferramentas, tais como, sanções, subsídios, proibições, direitos, dentre outras, e articulando a quem ou o que elas irão aplicar e quando elas não terão efeito. Dentre um conjunto de possíveis soluções, os tomadores de decisão irão fazer suas escolhas tomando por base um conjunto de critérios a serem avaliados, dentre eles, a viabilidade, a aceitabilidade política, os benefícios, os custos e outros critérios para cada alternativa (SIDNEY, 2007).

15 Para Theodoulou (1995), é importante que as políticas formuladas sejam passíveis de serem adotadas, portanto, aceitáveis tanto para os seus formuladores quanto para todos os demais atores envolvidos. No que se refere aos diversos atores envolvidos na formulação de políticas, Theodoulou (1995) aborda, tanto no nível estadual quanto no nível local de decisões políticas, os legisladores, o Presidente e seus assessores, as diversas agências e departamentos do Poder Executivo, bem como os grupos de interesse. De acordo com Jann e Wegrich (2007), a formulação de políticas, no contexto democrático, prossegue como um processo social complexo, no qual atores estatais desempenham um papel importante, mas não necessariamente papel decisivo.

Entretanto, conforme argumentações expostas por Souza (2006), a diminuição da capacidade dos governos de intervir, formular políticas públicas e de governar não está empiricamente comprovada, apesar de se reconhecer a participação de outros segmentos que não os governos na formulação de políticas públicas, tais como os grupos de interesse e os movimentos sociais, os quais possuem maior ou menor influência a depender do tipo de política formulada e das coalizões que integram o governo. E apesar, também, de existirem argumentos de que em decorrência de fenômenos como a globalização, o papel dos governos tem sido reduzido.

Por ser o momento de concepção da política, Mendonza (2007) classifica a fase de formulação como uma das mais importantes do ciclo político. Neste mesmo sentido, Rua (1997) aponta essa fase como um dos momentos mais importantes do processo decisório, onde as preferências e interesses dos atores são manifestados, colocando tais atores em conflito para decidir qual a melhor solução para o problema político. Dado o conflito de interesses nessa fase, Mendonza (2007) chama a atenção para o fato de existir um grande risco de se perder o caráter público da política.

A fase de formulação de políticas é um objeto explícito de investigação nos estudos de concepção e de instrumentos de políticas em que se procura compreender o contexto em que os tomadores de decisão tomam suas decisões, além de identificar como ocorre a seletividade das alternativas existentes. As questões de viabilidade, as interpretações judiciais dominantes, os grupos afetados pela política, são fatores que desempenham um papel na formação das alternativas políticas que emergem. Nesse contexto, o desafio dos projetos é o de encontrar soluções que sejam aceitáveis para

16 os participantes, mas que, também, consigam atingir os resultados desejados (SIDNEY, 2007).

O programa CrediAmigo, avaliado nesta pesquisa, foi formulado enquanto uma proposta de solução para uma determinada problemática no contexto brasileiro, tendo como base as experiências de outros programas que representam casos de sucessos na solução dessa mesma problemática em outros países.