Sustentação dos Sistemas de Armas da Força Aérea e o Plano de Desenvolvimento Sustentado Operacional 2012-2018

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INSTITUTO DE ESTUDOS SUPERIORES MILITARES

INSTITUTO UNIVERSITÁRIO MILITAR DEPARTAMENTO DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS

CURSO DE PROMOÇÃO A OFICIAL SUPERIOR 2016/2017

TII

Ana Mafalda Madail Fonseca CAP/ENGAER

SUSTENTAÇÃO DOS SISTEMAS DE ARMAS DA FORÇA AÉREA E O PLANO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTADO OPERACIONAL

2012-2018

O TEXTO CORRESPONDE A TRABALHO FEITO DURANTE A FREQUÊNCIA DO CURSO NO IUM SENDO DA RESPONSABILIDADE DO SEU AUTOR, NÃO CONSTITUINDO ASSIM DOUTRINA OFICIAL DAS FORÇAS ARMADAS PORTUGUESAS OU DA GUARDA NACIONAL REPUBLICANA.

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INSTITUTO UNIVERSITÁRIO MILITAR

DEPARTAMENTO DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS

SUSTENTAÇÃO DOS SISTEMAS DE ARMAS DA FORÇA

AÉREA E O PLANO DE DESENVOLVIMENTO

SUSTENTADO OPERACIONAL 2012-2018

CAP/ENGAER Ana Mafalda Madail Fonseca

Trabalho de Investigação Individual do CPOS-FA

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INSTITUTO UNIVERSITÁRIO MILITAR

DEPARTAMENTO DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS

SUSTENTAÇÃO DOS SISTEMAS DE ARMAS DA FORÇA

AÉREA E O PLANO DE DESENVOLVIMENTO

SUSTENTADO OPERACIONAL 2012-2018

CAP/ENGAER Ana Mafalda Madail Fonseca

Trabalho de Investigação Individual do CPOS-FA

Orientador: MAJ/ENGAER

Bruno Sertório Dias Marado

Pedrouços 2017

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Sustentação dos Sistemas de Armas da Força Aérea e o Plano de Desenvolvimento Sustentado Operacional 2012-2018

ii Declaração de compromisso Antiplágio

Eu, Ana Mafalda Madail Fonseca, declaro por minha honra que o documento intitulado Sustentação dos Sistemas de Armas da Força Aérea e o Plano de Desenvolvimento Sustentado Operacional 2012-2018 corresponde ao resultado da investigação por mim desenvolvida enquanto auditor do CPOS FA 2016/17 no Instituto Universitário Militar e que é um trabalho original, em que todos os contributos estão corretamente identificados em citações e nas respetivas referências bibliográficas.

Tenho consciência que a utilização de elementos alheios não identificados constitui grave falta ética, moral, legal e disciplinar.

Pedrouços, 26 de junho de 2017

Ana Mafalda Madail Fonseca CAP/ENGAER

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iii Agradecimentos

Quero agradecer ao meu orientador, Sr. Major Bruno Marado, pelo apoio prestado, conhecimentos transmitidos e pela liberdade concedida na escolha do caminho a percorrer.

Ao Sr. Major-General José Vicêncio pela entrevista concedida e por ter partilhado a sua visão de uma sustentação dos sistemas de armas menos burocratizada.

Ao Sr. Coronel Fernando Oliveira pela sua opinião crítica e bem sustentada acerca do processo de elabração do PDSO.

Ao Sr. Coronel Carlos Páscoa pelos esclarecimentos prestados acerca do PDSO. Aos Gestores de Sistemas de Armas da Direção de Manutenção de Sistemas de Armas que aceitaram ser entrevistados e que contribuíram para a elaboração deste trabalho. Aos meus camaradas do curso CPOS 2016-2017 pela camaradagem, pelos momentos de partilha e entreajuda.

À minha família que prestou todo o apoio que precisei e que garantiu que os meus filhos não sentissem tanto a minha falta. Ao meu marido que, tendo de fazer tantas vezes de pai e de mãe, nunca deixou de me apoiar incondicionalmente. Ao meu Tiago e à minha Laura sem os quais nada faria sentido.

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iv Índice

Introdução... ...1

1. Revisão da literatura e modelo de análise ...4

1.1.Sustentação dos sistemas de armas...4

1.1.1. Conceitos ...4

1.1.2. Planeamento e monitorização ...5

1.1.3. Fatores condicionantes ...7

1.2.Plano de desenvolvimento sustentado operacional 2012-2018 ...9

1.2.1. Génese e objetivo ...9

1.2.2. Implementação ... 10

1.2.3. Estudos semelhantes ... 11

1.3.Modelo de análise e metodologia ... 12

2. Retrospetiva da implementação do PDSO e respetivas consequências ... 14

2.1.Desvios na atividade sustentação dos SA ... 14

2.2.Desvios no custo de sustentação dos SA e avaliação das capacidades da FA ... 17

2.2.1. Desvios no custo de sustentação ... 17

2.2.2. Avaliação de capacidades de sustentação da FA ... 19

3. Mudanças necessárias – como otimizar a atividade sustentação de SA? ... 23

3.1.Medidas de otimização ... 23

3.2.Viabilidade de medidas de otimização ... 24

Conclusões….. ... 26

Bibliografia…. ... 31

Índice de Anexos

Anexo A — Atividade sustentação dos SA ... Anx A-1 Índice de Apêndices

Apêndice A — Conceitos estruturantes e definições ... Apd A-1 Apêndice B — Modelo de análise ... Apd B-1 Apêndice C — Dados quantitativos ... Apd C-1

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v Apêndice D — Matriz das entrevistas de investigação semiestruturadas, aos gestores de

SA. ... Apd D-1 Apêndice E — Entrevista de investigação semiestruturada ao Major-General José

Vicêncio, director da DMSA, no dia 25 de Maio de 2017 ... Apd E-1 Apêndice F —Dados de apoio à fase analítica ...Apd F-1

Índice de Figuras

Figura 1 – Estimativa dos custos operacionais para 2012 a 2018. ...2

Figura 2 – Componentes do Sistema de Armas. ...4

Figura 3 – Processo da gestão das atividades da FA. ...6

Figura 4 – Fatores que condicionam a atividade sustentação de SA e o seu produto final. ..7

Figura 5 – Processo de cálculo do regime de esforço. ...8

Figura 6 – Regime de esforço versus orçamento operacional. ... 10

Figura 7 – Análise do número de AP. ... 14

Figura 8 – Análise do RE. ... 15

Figura 9 – Análise do CS, para os SA C-295, EH-101, Chipmunk. ... 17

Figura 10 – Análise do CS, para os SA F-16, C-130H, Falcon-50, P-3C, Epsilon, Alpha-Jet, Allouete-III. ... 18 Figura A-1 – Desdobramento da atividade sustentação dos SA em objetivos, indicadores e

metas………..……...………...………...Anx A-1 Índice de Tabelas

Tabela Apd B-1 – Modelo de análise.………....Apd B-1 Tabela Apd C-1 – Dados de aeronaves prontas…………...……….. Apd C-1 Tabela Apd C-2 – Dados de regime de esforço…………...……….. Apd C-1 Tabela Apd C-3 – Dados de custo de sustentação………...……….. Apd C-1 Tabela Apd D-1 – Matriz das entrevistas de investigação..……….. Apd D-1 Tabela Apd F-1 – Matriz de desvios no número de aeronaves prontas…………... ..Apd F-1 Tabela Apd F-2 – Matriz de desvios no regime de esforço..………..Apd F-1 Tabela Apd F-3 – Matriz de desvios no custo de sustentação………Apd F-2 Tabela Apd F-4 – Matriz de contabilização de respostas tipo………Apd F-2

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vi Resumo

A presente investigação centra-se na sustentação dos Sistemas de Armas da Força Aérea, entre 2012 e 2016, período de implementação do Plano de Desenvolvimento Sustentado Operacional. Este visa garantir o cumprimento pleno da missão da Força Aérea, numa época de drástica redução orçamental, condicionante da sustentação dos Sistemas de Armas.

O objetivo consiste em identificar os desvios da atividade sustentação dos Sistemas de Armas face ao planeado no referido plano, as causas e propor soluções para o futuro.

Esta investigação utiliza um raciocínio hipotético-dedutivo, apoiado numa estratégia qualitativa com reforço quantitativo. Após apresentação do enquadramento teórico, são testadas as hipóteses identificadas, através de recolha de dados, de documentos e sistemas de informação da Força Aérea, e análise de entrevistas a elementos com funções-chave na atividade sustentação dos Sistemas de Armas.

Constatou-se que a sustentação dos Sistemas de Armas apresentou desvios, quanto a aeronaves prontas e horas voadas, face ao preconizado no Plano de Desenvolvimento Sustentado Operacional. Constatou-se também que houve perda de capacidades e um elevado subfinanciamento dos Sistemas de Armas, com tendência a agravar-se. Por fim, foram identificadas medidas de otimização na sustentação de Sistemas de Armas, necessitando algumas duma grande mudança a nível de Sistemas de Informação.

Palavras-chave

PDSO, Atividade Sustentação de Sistemas de Armas, Aeronaves Prontas, Regime de Esforço, Custo de Sustentação

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vii Abstract

This investigation concerns Air Force Weapon System sustainment, from 2012 to 2016, period of implementation of Operational Sustained Development Plan. This plan aims to ensure the fulfilment of Air Force mission, in a time of drastic budget reduction, that restrains Weapon System sustainment.

The purpose consists in identifying deviations to what is specified in Operational Sustained Development Plan, concerning Weapon System sustainment, the causes and to suggest solutions for the future.

This investigation uses a hypothetical-deductive reasoning, through a qualitative method reinforced by a quantitative method, and applied to a case study in Air Force. After presenting an initial theoretical study, hypotheses are tested using several data, collected in documents and Information Systems of Air Force, and interviews with elements in key functions within Weapon Systems sustainment activity.

It was established that Weapon System sustainment suffered deviations, regarding ready to flight aircraft and flight-hours. It was also established capability loss and Weapon System disinvestment. At last, some optimization measures, with direct impact on Weapon System sustainment, were identified but some need a drastic change of Information System.

Keywords

PDSO, Weapon Systems Sustainment Activity, Operational Aircraft, Flight Hours Effort, Sustainment Costs

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viii Lista de abreviaturas, siglas e acrónimos

AD Aeronaves Disponíveis

AP Aeronaves Prontas

CA Comando Aéreo

CEDN Conceito Estratégico de Defesa Nacional CEMFA Chefe do Estado-Maior da Força Aérea CLAFA Comando da Logística da Força Aérea

CS Custo de Sustentação

DFFA Direção de Finanças da Força Aérea

DN Defesa Nacional

DIVOPS Divisão de Operações DIVPLAN Divisão de Planeamento DIVREC Divisão de Recursos

DMSA Direção de Manutenção de Sistemas de Armas EPR Entidade Primariamente Responsável

FA Força Aérea

FISS Full In Service Support FMS Foreign Military Sales FND Forças Nacionais Destacadas

H Hipótese

HV Horas de Voo

LOFA Lei Orgânica da Força Aérea LPM Lei de Programação Militar M€ Milhões de Euros

NSPA NATO Support and Procurement Agency ODC Orçamento de Despesas Correntes OE Objetivos Específicos

ORP Orçamento de Receitas Próprias PAA Plano Anual de Atividades

PD Pergunta Derivada

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ix PLUS-MGM Plataforma Única de Sistemas de Informação – Módulo de Gestão da

Manutenção

POL Petrol, Oil and Lubricant RAA Relatório Anual de Atividades

RE Regime de Esforço

SA Sistema de Armas

SI Sistema de Informação SIG Sistema Integrado de Gestão

UA Unidade Aérea

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1 Introdução

“Sustainment activities (...) is largely facilitated by interpersonal relationships rather than clear, concise lines of authority and modern enterprise reporting and planning tools. These limitations result in escalating costs and inefficiencies.” (Hudson, S.M. et al., 2011) Os últimos anos, especialmente desde 2012, foram marcados por uma drástica redução de orçamento da Força Aérea (FA), com consequências na sustentação e prontidão dos seus Sistemas de Armas (SA). Tal gerou dificuldades acrescidas no cumprimento da missão da FA.

Para este período crítico foi efetuada uma análise pormenorizada ao orçamento disponível, aos custos da FA e à sua missão, a partir da qual foi elaborado um plano específico de sustentabilidade até 2018, resumido no documento Plano de Desenvolvimento Sustentado Operacional (PDSO) 2012-2018.

Este plano, por SA e por ano, definia o objetivo de número de Aeronaves Prontas (AP) e as Horas de Voo (HV), planeadas para cada ano “em função das missões previstas para as Unidades Aéreas (UA) e dos recursos (humanos, materiais, financeiros) disponíveis” (FA, 2014, p. 4). As HV anuais efetuadas pela FA no total, são denominadas de Regime de Esforço (RE) da atividade aérea. O referido plano, estimava também o custo de operação para o período 2012-2018. Este custo de operação não é mais que a soma entre custos de sustentação (CS) dos SA e custos de Petrol, Oil and Lubricant (POL).

O PDSO representa o plano de recuperação sustentada de capacidades consideradas necessárias ao cabal cumprimento da missão da FA.

Contudo, apesar do PDSO só terminar em 2018, existe já a necessidade de o rever pois foram detetados desvios na sua execução nas várias vertentes (HV, tripulações qualificadas e AP) (FA, 2016b, p. 4). De acordo com o despacho do Chefe do Estado-Maior da Força Aérea (CEMFA), exarado na Informação n.º 12429 de 21 de julho de 2016, da Divisão de Operações (DIVOPS) é “essencial proceder à análise retrospetiva do que foi previsto no plano e do que realmente aconteceu na execução” (FA, 2016b, p. 1).

A presente investigação centra-se na atividade Sustentação dos SA pois esta representa quase 60% do total dos custos de operação. Para além disso, a redução de

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2 consumo de POL por HV na FA já foi alvo de análise após a recomendação de poupança de 3% de combustível pelas UA (DIVOPS, 2011 cit. por Milharadas, 2013, p.13).

Figura 1 – Estimativa dos custos operacionais para 2012 a 2018. Fonte: (FA, 2012b)

Esta investigação é pertinente pois quantifica os desvios desta atividade face ao inicialmente planeado no PDSO e identifica as causas para esses desvios, de modo a preveni-los no futuro próximo e contribuir para a recuperação das capacidades da FA e, consequentemente, para o cumprimento pleno da missão da FA.

Desta forma, o objeto de estudo desta investigação é a sustentação dos SA da FA. O estudo é delimitado temporalmente ao período compreendido entre 2012 e 2016 e espacialmente à FA.

O objetivo geral desta investigação consiste em identificar quais os desvios da atividade sustentação dos SA face ao planeado no PDSO, quais as causas para esses desvios e propor soluções para o futuro.

Os objetivos específicos (OE) são:

OE1 - Avaliar se a atividade sustentação dos SA ocorreu conforme previsto no PDSO analisando para isso a evolução das variáveis AP e CS.

OE2 - Avaliar as consequências da implementação do PDSO para a atividade sustentação dos SA, verificando se existe perda definitiva de alguma capacidade ou meio da FA.

OE3 - Verificar se existe oportunidade de melhoria no que concerne ao controlo da atividade sustentação de SA.

Segundo Quivy e Campenhoudt (2003, p. 32) a formulação do problema da investigação reveste-se sob a forma de uma pergunta de partida (PP), que nesta investigação foi:

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3 PP – Que desvios ocorreram na atividade sustentação dos SA, nas vertentes de AP e CS, durante a implementação do PDSO, quais as causas e que lições daí se retiram?

A PP foi desconstruída em perguntas derivadas (PD) e respetivas hipóteses (H): PD1 – Em que medida a atividade sustentação dos SA sofreu desvios durante a implementação do PDSO?

H1 - A atividade sustentação dos SA sofreu desvios face ao previsto no PDSO, no que diz respeito a número de AP e RE efetuado.

PD2 – De que forma o financiamento condicionou a implementação do PDSO? H2 – O financiamento condicionou a implementação do PDSO pois ao ser menor que o estimado provocou uma perda de capacidades maior que a planeada.

PD3 – Que medidas de otimização se podem viabilizar no planeamento, execução e controlo orçamental de forma a melhorar a atividade sustentação dos SA?

H3 – É possível viabilizar um conjunto de medidas de otimização que permitem incrementar o controlo e aumentar a flexibilidade na execução orçamental com repercussão positiva na atividade sustentação dos SA.

A metodologia proposta para a realização desta investigação seguirá um raciocínio hipotético-dedutivo, apoiado numa estratégia qualitativa com reforço quantitativo.

O corpo do trabalho será subdividido em três capítulos. No primeiro será detalhado o resultado da revisão da literatura, a metodologia da investigação e o modelo de análise (IESM, 2105b, p. 4). No segundo capítulo, será caracterizada a situação atual da FA no que diz respeito aos objetivos preconizados no PDSO. O terceiro capítulo será dedicado à apresentação e tratamento dos restantes dados recolhidos, para identificar possíveis melhorias na atividade sustentação de SA.

As conclusões incluirão o sumário das linhas do procedimento metodológico, a avaliação dos resultados obtidos, os contributos, as recomendações e as limitações da investigação (IESM, 2105b, p. 5).

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4 1. Revisão da literatura e modelo de análise

1.1. Sustentação dos sistemas de armas 1.1.1. Conceitos

A arquitetura de um sistema não é mais que a sua descrição, dos seus elementos e a relação entre eles (Páscoa, 2016). Para a FA, o SA é um sistema que pode ser descrito como um “conjunto lógico de elementos que contribuem para a sua utilização e é constituído pela plataforma (aeronave, no caso em apreço), pessoal, equipamento, entre outros” (FA, 2010, p. 4-2). A Figura 2 representa a totalidade dos elementos constituintes de um SA.

Figura 2 – Componentes do Sistema de Armas. Fonte: (FA, 2012a, p. 52)

A relação entre os diversos elementos que compõem o SA pode ser definida pela atividade sustentação dos SA. Na doutrina da FA, existem várias acessões para a expressão sustentação do SA. Essas acessões complementam-se e podem-se resumir na seguinte definição: conjunto de atividades necessárias para assegurar o apoio logístico, de modo eficaz e eficiente (FA, 2009, p. 1-3), “de forma a se obter o produto final: aeronaves prontas para a missão” (FA, 2009, p. 2-2).

Na literatura internacional, encontra-se definição semelhante: “package of support functions required to maintain the readiness and operational capability of weapon systems, subsystems, software, and support systems” (USA DoD, 2009, p. 7). Para clarificar esta definição é também referido que a sustentação de SA é o conjunto de tarefas tais como “material management, distribution, technical data management, maintenance, training,

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5 cataloging, configuration management, engineering support, repair parts management, failure reporting and analysis, and reliability growth” (USA DoD, 2009, p. 7).

Esta enumeração de tarefas vai de encontro às competências que estão atribuídas ao Comando da Logística da Força Aérea (CLAFA) enquanto entidade responsável pela atividade sustentação de SA na FA.

Na FA, apesar de a atividade sustentação dos SA ser da responsabilidade do CLAFA, é a Direção de Manutenção de Sistemas de Armas (DMSA) que centraliza a gestão dessa atividade contando com o apoio de outras Direções, como a Direção de Abastecimento e Direção de Engenharia e Programas.

A DMSA tem então como objetivo “a maximização da prontidão operacional para o cumprimento das missões atribuídas” (FA, 2013b, p. 2-1), cabendo ao Gestor do SA “elaborar, executar e controlar os planos de sustentação logística, de forma a maximizar a prontidão dos SA dentro dos requisitos definidos de aeronavegabilidade continuada, tempo e custo” (FA, 2009, p. 2-2). De forma alinhada, as Esquadrilhas de Manutenção, inseridas na cadeia hierárquica do Comando Aéreo (CA), dependem tecnicamente da DMSA e executam ações de manutenção (ou parte delas).

Entre as diversas competências que estão então atribuídas à DMSA destacam-se, pela relevância para esta investigação, as seguintes:

 Planeamento e controlo da sustentação dos SA;

 Promoção da melhoria da eficiência dos processos de sustentação;

 Elaboração dos projetos orçamentais anuais e dos ajustamentos necessários;  Colaboração na preparação do Plano Anual de Atividades (PAA) da FA. Para o CS não existe nenhuma definição cabal na doutrina da FA. Contudo, é referido que este custo “inclui encargos resultantes de reparações, aquisição de material, assistência exterior, locação de bens” (FA, 2016c, p. 2 do anexo), não incluindo custos de POL. No PDSO, a soma de CS e POL (excluindo custos de locação e contratos Full In Service Support (FISS) suportados pela Lei de Programação Militar (LPM)) assume-se como os custos de operação.

1.1.2. Planeamento e monitorização

O planeamento e a monitorização da atividade sustentação dos SA são, à semelhança de todas as outras atividades da FA, efetuados conforme preconizado no Ciclo Anual de

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6 Planeamento e Orçamento, tendo como referência dois documentos importantes de administração: o PAA e o Relatório Anual de Atividades (RAA).

O PAA pretende-se que seja um planeamento rigoroso de todas as atividades a desenvolver pela FA e uma adequação dos recursos aos fins pretendidos de forma a obter o seu produto operacional (FA, 2016a, p. 1). Este é efetuado com base em objetivos estratégicos, objetivos operacionais e atividades previamente definidos, a partir dos quais os órgãos e serviços de cada Entidade Primariamente Responsável (EPR) da macroestrutura deverão propor ações a realizar (com ou sem expressão orçamental).

Estas ações são traduzidas em objetivos de gestão e complementadas com indicadores de gestão e metas, que asseguram mensurabilidade à referida estrutura de planeamento. Trimestralmente, a Divisão de Planeamento (DIVPLAN) recebe o reporte dos resultados globais das diferentes atividades e indicadores e elabora relatórios consolidados para apreciação superior e divulgação (FA, 2016c, p. 3). Isto permite analisar os desvios da execução face às metas planeadas e antecipar medidas corretivas (FA, 2016c, p. 2).

Figura 3 – Processo da gestão das atividades da FA. Fonte: (FA, 2016d, p. 7)

A elaboração do RAA assenta na análise anual desses indicadores de gestão com o objetivo de divulgar o nível de desempenho da FA e a execução da sua estratégia de gestão. O RAA é ainda complementado pelos documentos legais Relatório de Gestão e Anuário Estatístico.

O desdobramento da atividade sustentação dos SA em ações, indicadores e metas encontra-se explanado no Anexo A, podendo-se destacar os indicadores média de AP e CS.

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7 A EPR para o planeamento e reporte da atividade sustentação dos SA é o CLAFA, cabendo às diferentes direções técnicas do CLAFA a pormenorização desse planeamento e recolha da informação para os reportes trimestrais.

1.1.3. Fatores condicionantes

É de realçar que a execução da atividade sustentação dos SA está sujeita a requisitos e fatores externos que condicionam o produto final:

 RE que se pretende executar para cumprir a missão atribuída à FA;

 Número de aeronaves distribuídas que, consoante a sua situação, poderão ou não gerar as AP necessárias para execução do RE;

 Orçamento distribuído1 que, se insuficiente ou mal aplicado, poderá comprometer a realização das atividades que perfazem a sustentação dos SA;

 Conjunto de leis e regulamentos pelos quais a atividade sustentação dos SA se deve reger e governar.

Um dos requisitos mas também fator condicionante da atividade sustentação do SA é o RE. O nível de ambição para o RE encontra-se definido no Conceito de Operações de cada SA. Contudo, anualmente, este é sujeito a alterações conforme as necessidades e os constrangimentos do momento.

Figura 4 – Fatores que condicionam a atividade sustentação de SA e o seu produto final. Fonte: (Autor, 2016)

Segundo Marado (2016), o cálculo anual dessas alterações ao RE ambicionado baseia-se na Diretiva n.º 4/94 (FA, 1994) e é elaborado através de inputs de diversas

1_{O orçamento consignado à FA pelo Orçamento de Estado designa-se Orçamento de Despesas}

Correntes (ODC). Existem outras fontes de financiamento, designadamente o Orçamento de Receitas Próprias (ORP) da FA e o consignado pelo Estado-Maior General das Forças Armadas em virtude das missões das Forças Nacionais Destacadas (FND).

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8 entidades. Destacam-se as seguintes entidades: CA, DMSA, DA, Direção de Finanças da Força Aérea (DFFA), DIVOPS, Divisão de Recursos (DIVREC) e as UA. As tarefas a executar por cada entidade encontram-se resumidas na Figura 5 e seguem o processo aí desenhado. Este é um processo iterativo pois as necessidades de HV têm de se adaptar ao orçamento disponibilizado e vice-versa.

NOTAS:

- CA compila necessidades de HV instrução, qualificação, operacionais e apoio externo. - Academia da Força Aérea compila necessidades de HV instrução.

- No centro: DIVOPS encontra equilíbrio entre necessidades, financiamento existente e risco admissível e propões RE de compromisso ao General CEMFA.

Figura 5 – Processo de cálculo do regime de esforço. Fonte: (Autor, 2016)

No que diz respeito a controvérsias quanto ao tema, constatou-se, através das entrevistas exploratórias, que nem sempre o RE é adequadamente adaptado ao orçamento disponível. Segundo Oliveira (2016), nem sempre são solucionadas as dificuldades orçamentais da DMSA e da DA durante a definição do RE. Segundo Marado (2016), as dificuldades da DMSA e da DA, são identificadas mas nem sempre são supridas, maioritariamente por escassez financeira. O financiamento da DMSA e da DA tem ficado abaixo do necessário para suportar os RE aprovados, assumindo-se o risco de reduzir reservas de POL, material e potencial disponível nos SA (Marado, 2016).

Sendo assim, será necessário aprofundar esta controvérsia. Os indicadores que servem para controlar a atividade sustentação dos SA e o custo associado a esta, poderão não fornecer os dados necessários para a tomada de decisão. Isto é, poderão não estar devidamente destrinçadas as necessidades primárias e secundárias, dificultando a identificação das necessidades que terão de ficar por suprir.

UA estimam as necessidades de HV CA compila as necessidades de HV DMSA e DA ajustam o PAA previamente elaborado ao RE real DFFA informa qual o

orçamento disponibilizado Efectuada reunião de

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9 1.2. Plano de desenvolvimento sustentado operacional 2012-2018

1.2.1. Génese e objetivo

Na área desta investigação, o documento de referência que agrega toda a informação operacional (onde se inclui a sustentação dos SA) e cuja reavaliação constitui a génese da presente investigação é o PDSO 2012-18.

A motivação para a elaboração deste documento surgiu numa altura em que o cumprimento da missão da FA estava a ser condicionado devido ao estrangulamento financeiro que a organização estava a sofrer. Desde 2011 que Portugal tem vivido numa “situação de emergência financeira, económica e social” (Presidência do Conselho de Ministros, 2011, p. 10). Tal situação não é estranha à FA que tem vivido também os últimos anos com orçamentos cada vez mais reduzidos, que impossibilitam o cumprimento do nível de ambição previsto no Conceito Estratégico Militar, e vertido no Sistema de Forças Nacional (FA, 2017, p. 38).

Conforme referido no PDSO (FA, 2012b, p. 17), a condicionante financeira configurava uma situação de pré-rotura operacional, com tendência a um agravamento exponencial, afetando a missão da FA. Em 2012, com o orçamento que a FA iria ter disponível, o RE iria passar a apenas 5000 HV, se não houvesse alterações de fundo nem se assumisse nenhum risco (Marado, B., 2016). A queda do RE que obrigatoriamente iria ocorrer em 2012, por força das dificuldades financeiras, deveria ser controlada e que permitisse a sua recuperação (Marado, B., 2016).

Tal facto motivou um estudo para, entre outros objetivos, “reavaliar e definir (…) o nível de ambição operacional dos sistemas de armas da Força Aérea” (FA, 2012b, p.8). Esse estudo materializou-se no documento PDSO.

A reavaliação do nível de ambição operacional dos SA da FA partiu da sistematização do conjunto de capacidades operacionais e complementares (formação de tripulações) cuja sustentação é necessária para cumprir a missão atribuída à FA e os objetivos da Defesa Nacional (DN), definidos em sede do Conceito Estratégico de Defesa Nacional (CEDN). A metodologia para esta reavaliação consistiu na identificação, por SA, das capacidades operacionais e complementares sistematizadas, na quantificação dos meios aéreos, da estrutura de manutenção e das tripulações necessárias para os operar (FA, 2012b, p. 32). Daqui resulta o dispositivo operacional, a prontidão dos meios e o regime de esforço necessários para o cumprimento da missão, por SA e depois para a totalidade da FA (FA, 2012b, p. 32).

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10 Para cumprimento desse RE resultou um orçamento operacional, que consiste na soma entre custos de sustentação dos SA e custos de POL. Após análise de cada SA concluiu-se que o valor para sustentar o novo nível de ambição seria na ordem dos 60 Milhões de Euros (M€) por ano (FA, 2012b, p. 55).

Para esta reavaliação tinha-se obrigatoriamente de encontrar um equilíbrio entre o nível de ambição operacional e as condicionantes financeiras e organizacionais pois o orçamento ODC é insuficiente para assegurar a sustentabilidade do produto operacional da FA. “O problema que se coloca reside, portanto, em identificar uma solução para sustentar financeiramente o nível de ambição identificado.” (FA, 2012b, p. 57) e em “encontrar soluções que conduzam à captação de mais financiamento para o produto operacional, sem que haja reforço do orçamento global da FA” (FA, 2012b, p. 61), já que dadas as dificuldades financeiras do país não seria expectável o aumento do orçamento ODC.

Figura 6 – Regime de esforço versus orçamento operacional. Fonte: (FA, 2012b, p. 32)

1.2.2. Implementação

A procura de uma solução para implementação do PDSO trouxe à discussão o facto de que os custos com pessoal absorvem a maioria do orçamento ODC atribuído à FA, sendo em 2012 cerca de 82% (FA, 2012b, p. 61). Analisando a distribuição de pessoal da FA, constatou-se que a FA contava em 2012 com uma razão de pessoal operacional e pessoal de apoio de um para quatro, quando o normal noutras organizações militares é de um para três. Esta constatação serviu de base para formulação do principal pressuposto do

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11 PDSO: “o redimensionamento do peso do pessoal de apoio constitui, portanto, o fundamento para a sustentação orçamental deste plano operacional” (FA, 2012b, p. 63).

Como o redimensionamento da estrutura de pessoal da FA e respetiva redução de pessoal de apoio não iria ser traduzida de imediato em financiamento para a operação, foram identificados mecanismos alternativos que permitissem a implementação do PDSO. Esses mecanismos eram financeiros e resumiam-se à “possibilidade de recurso a receitas do Orçamento de Receitas Próprias e a fundos das Forças Nacionais Destacadas” (FA, 2012b, p. 65) durante um período de transição até à estabilização do orçamento operacional que se pretendia ser assegurado “apenas com base no Orçamento de Despesas Correntes” (FA, 2012b, p. 65).

Foi assumido que os anos de 2012 e 2013 seriam de forte constrangimento orçamental, só possíveis devido ao potencial remanescente das frotas acumulado nos anos anteriores, contração do número de AP e consequente preservação de aeronaves.

O início de reinvestimento ocorreria a partir de 2014 e mais significativamente a partir de 2016. Nesta fase final, assistir-se-ia a uma recuperação financeira que permitiria reabilitar os SA do desinvestimento efetuado e regressar aos anteriores níveis de operacionalidade (FA, 2012b, p. 67, 72).

Relativamente à sustentação dos SA, o PDSO refere a “necessidade de complementar o planeamento rigoroso, que inclui o planeamento de aeronaves prontas, as taxas de rendimento de manutenção fora de base e de rendimento de manutenção na base (…), o custo de sustentação e um calendário associado” (FA, 2012b, p. 72).

Desde a elaboração do PDSO ocorreram várias alterações aos documentos estruturantes da DN nomeadamente ao CEDN, Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas e Lei Orgânica da Força Aérea (LOFA). Embora a LOFA de dezembro de 2014 alargue a missão da FA, no essencial mantém-se semelhante, pelo que o ponto de partida com que o PDSO foi elaborado mantém-se inalterado.

1.2.3. Estudos semelhantes

Semelhante investigação foi efetuada também pela United States Air Force (USAF). A USAF atravessa atualmente um problema que, embora tenha uma motivação oposta à da realidade portuguesa, se assemelha àquele que o PDSO pretende resolver, i.e., adequar a atividade aérea a um orçamento mais diminuto. A USAF analisou o orçamento para operação e sustentação da sua atividade aérea e constatou que esse estava a crescer 6,5 %

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12 ao ano apesar da redução do número de aeronaves e do aumento insignificante do número de HV (Boito, M., 2016, p. 1).

O estudo inicial centrou-se então na análise do orçamento para operação e sustentação da atividade aérea em três vertentes: pessoal, combustíveis e custos de sustentação. Apesar de se terem encontrado causas claras para o aumento nas áreas de pessoal e combustível, não foi claramente esclarecido o motivo do crescimento dos custos de sustentação, pelo que o estudo foi aprofundado.

As conclusões desse estudo no que respeita aos custos de sustentação resultaram na recomendação “raise the profile of costs in decisions throughout the weapon system life cycle and develop a cost-conscious culture throughout the Air Force” (Boito, M., 2016, p. 8).

1.3. Modelo de análise e metodologia

Após a revisão da literatura, construiu-se o modelo de análise (Apêndice B), baseado em conceitos estruturantes (Apêndice A), de modo a explicitar o problema da investigação. A metodologia utilizada nesta investigação segue um raciocínio hipotético-dedutivo que surge da leitura do documento PDSO de maio de 2012. Esta metodologia será apoiada numa estratégia qualitativa com reforço quantitativo. Quanto ao desenho de pesquisa, esta investigação utilizará o estudo de caso pois procura-se “recolher informação sobre um fenómeno particular” (Saunders et al., 2009, p. 145 cit. por IESM, 2016, p. 39) que ocorre na FA.

Esta estratégia assentará numa recolha de dados relativos aos indicadores apresentados na Tabela Apd B-1 e referentes a cada ano do período em análise (2012 a 2016) e a todos os SA (F-16, C-130H, C-295, Falcon-50, P-3C, EH-101, Epsilon, Alpha-Jet, Allouete-III e Chipmunk). Para tal, recorreu-se a:

 documentos devidamente referenciados na bibliografia, tais como o PDSO, os Anuários Estatísticos, Relatórios de Gestão;

 Sistemas de Informação (SI) da FA, tais como, o Sistema Integrado de Gestão (SIG)2 e a Plataforma Única de Sistemas de Informação – Módulo de Gestão da Manutenção (PLUS-MGM)3;

2_{Sistema que gere a execução do orçamento da FA.}

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13  entrevistas semiestruturadas4 a elementos com funções-chave na atividade sustentação dos SA.

Esses dados serão tratados através da análise de conteúdo, que será devidamente categorizado (Guerra, 2006 cit. por IESM, 2016, p. 119).

Para se atingir os objetivos desta investigação o percurso metodológico seguido compreenderá três fases: exploratória, analítica e conclusiva.

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14 2. Retrospetiva da implementação do PDSO e respetivas consequências

2.1. Desvios na atividade sustentação dos SA

Como referido na revisão da literatura, o produto final da atividade sustentação dos SA consiste em gerar AP para efetuar HV. Por este motivo, para testar a validade da hipótese H1 – “A atividade sustentação dos SA sofreu desvios face ao previsto no PDSO, no que diz respeito a número de AP e RE efetuado.”, é necessário recolher, para cada ano do período em análise e para cada SA, o número de AP atingidas e o RE efetuado e comparar estes valores com os traçados como objetivo no PDSO.

Através da recolha de dados, anteriormente referida, obtiveram-se os gráficos apresentados nas próximas duas figuras.

Figura 7 – Análise do número de AP. Fonte: (Autor, 2017)

No que respeita ao número de AP, no total, a FA sofreu uma redução de 25,74%, de 2012 para 2016. Apenas os SA Falcon-50, P-3C e Alpha-Jet aumentaram ligeiramente a prontidão de aeronaves desde 2012. Os SA F-16 e Allouete-III foram os que registaram a maior queda de AP.

Face aos objetivos do PDSO e considerando todos os SA, em 2012, a FA conseguiu aprontar mais 1,47% aeronaves do que as planeadas. De 2013 a 2016, verificou-se uma divergência crescente que, em 2016, atingiu o valor de -31,19%.

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15 A nível de desempenho individual, apenas o SA P-3C conseguiu atingir sempre desvios positivos, tendo ultrapassado em média, entre 2012 e 2016, 29,0% os objetivos preconizados no PDSO.

O SA Alpha-Jet, com desvios negativos em apenas dois anos, foi o SA que, entre os anos 2012 e 2016, melhor cumpriu o objetivo do PDSO, pois o seu desvio médio de 0,4% é o mais baixo em valor absoluto.

Os SA que mais se afastaram do objetivo do PDSO foram os SA Falcon-50 e EH-101. O SA Falcon-50 foi o que obteve o maior desvio médio com -35,6%, tendo estado afastado dos objetivos desde 2013. O SA EH-101, com um desvio médio de -29,4%, esteve sempre aquém dos objetivos propostos no PDSO.

Os SA C-295 e Epsilon também apresentaram sempre desvios negativos, com uma média de -17,8% e -22,8%, respetivamente. Os SA C-130H e Chipmunk acompanharam a tendência global de desvio negativo a partir de 2013, com valores médios de 13,9% e -7,1%, respetivamente.

Os SA F-16, C-130H e Allouete-III foram os que apresentaram uma maior amplitude de desvios, de 2012 para 2016.

Figura 8 – Análise do RE. Fonte: (Autor, 2017)

No que respeita ao RE total da FA, observou-se um crescimento até 2015. Em 2016, apesar de ter sofrido um decréscimo, foi 12,38% superior ao de 2012. À exceção do SA Chipmunk que esteve sempre a decrescer, esta tendência foi seguida pela generalidade dos

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16 SA. Segundo Marado (2017), para os SA com elevado consumo de combustível, como o F-16, o principal fator limitativo do RE efetuado não foi o número de AP mas sim a falta de financiamento para aquisição de combustível.

Contudo, não se verificou uma convergência para os objetivos do PDSO. O RE total da FA apresentou sempre desvios negativos, com um mínimo de -2,3%, em 2013, e um máximo de -18,44%, em 2016.

A nível de desempenho individual, apenas o SA Allouete-III conseguiu atingir sempre desvios positivos, tendo ultrapassado em média, entre 2012 e 2016, 24,2% os objetivos preconizados no PDSO. O SA P-3C também se destaca pela positiva devido ao desvio médio de 16,3%, apesar de em 2012 e 2016 apresentar desvios negativos.

Os SA Falcon-50 e Alpha-Jet, com desvios negativos apenas em 2012, foram os SA que, entre os anos 2012 e 2016, melhor cumpriram o objetivo do PDSO, pois o seu desvio médio de 3,6% e 4,2%, respetivamente, são os mais baixos em valor absoluto.

Os SA que mais se afastaram do objetivo do PDSO foram os SA EH-101 e Epsilon com desvios médios de -15,6% e -16,5%, respetivamente. O RE do SA EH-101 diminuiu drasticamente a partir de 2015. O SA Epsilon esteve sempre aquém dos objetivos propostos no PDSO.

Os SA C-295 e Chipmunk também apresentaram sempre desvios negativos, com uma média de -11,1% e -11,9%, respetivamente.

Quatro anos após a implementação do PDSO, analisando os valores absolutos, constata-se que houve um decréscimo regular de número de AP acompanhado dum crescimento regular do RE, só interrompido em 2016. Estas observações indiciam uma melhor exploração das aeronaves operacionais. Contudo, relativamente ao preconizado no PDSO, o RE apresentou sempre desvios negativos que se agravam desde 2013, e o número de AP só apresentou desvio positivo em 2012, divergindo pela negativa desde então.

Contrariando estes desvios negativos gerais, destacam-se os SA P-3C e Alpha-Jet que, conjugando os resultados de AP e RE, apresentam o melhor comportamento.

Está assim verificada a primeira hipótese, pois constatou-se que a atividade sustentação dos SA sofreu desvios face ao previsto no PDSO, no que diz respeito a AP atingidas e RE efetuado.

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17 2.2. Desvios no custo de sustentação dos SA e avaliação das capacidades da FA O presente subcapítulo tem como finalidade testar a validade da hipótese H2 – “O financiamento condicionou a implementação do PDSO pois ao ser menor que o estimado provocou uma perda de capacidades maior que a planeada.”.

2.2.1. Desvios no custo de sustentação

Antes de mais, é necessário recolher, para cada ano do período em análise e para cada SA, o CS executado e comparar estes valores com os valores estimados apresentados no PDSO. Através da recolha de dados, anteriormente referida, obtiveram-se os gráficos apresentados nas próximas duas figuras.

Figura 9 – Análise do CS, para os SA C-295, EH-101, Chipmunk. Fonte: (Autor, 2017)

Em primeiro lugar, é necessário referir que a sustentação dos SA C-295 e EH-101 é praticamente assegurada pela LPM, tendo os custos ascendido, em 2016, a cerca de 6 M€ e 31 M€, respetivamente (Marado, 2017).

O CS em análise é o financiado pelo ODC/ORP da FA. O peso que os SA C-295, EH-101 e Chipmunk juntos representam na totalidade dos CS não é significativo, atingindo o máximo de 8,95%, em 2013, e o mínimo de 1,82%, em 2016.

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18 Figura 10 – Análise do CS, para os SA F-16, C-130H, Falcon-50, P-3C, Epsilon, Alpha-Jet, Allouete-III.

Fonte: (Autor, 2017)

A disponibilidade orçamental para a sustentação da totalidade dos SA decresceu sempre, entre 2012 e 2015, mas em 2016 recuperou o que fez com que a redução orçamental, de 2012 para 2016, fosse apenas de 9,84%, enquanto que, de 2012 para 2015, fosse de 38,28%. A evolução do CS de cada SA foi algo irregular, à exceção do F-16, que apresentou uma tendência decrescente, e do P-3C e Epsilon, que foram os mais estáveis.

Face aos objetivos do PDSO e considerando todos os SA, a FA subfinanciou a sustentação todos os anos, tendo sido registado o desvio máximo de -62,4%, em 2015.

Salienta-se que a nível de desempenho individual, a maioria dos SA obtiveram orçamentos sempre inferiores ao estimado no PDSO. O destaque vai para os SA P-3C e Allouete-III, com os maiores desvios médios de -54,6% e -57,1%, respetivamente.

Note-se que, os SA Allouete-III e Alpha-Jet terminarão a sua operação em 2018, tendo sido elaborados planos de phase-out, pela DIVOPS em articulação com a DMSA, de forma a maximizar o potencial disponível e minimizar o investimento, permitindo a prontidão necessária para os cursos de pilotagem planeados (Marado, 2017).

Os únicos desvios positivos do CS dizem respeito ao SA F-16, em 2012, com reforço de 32,8%, aos SA C-130H e C-295, em 2013, com reforços de 108,7% e 272,7%, respectivamente, e ao SA Chipmunk, em 2014 e 2015, com reforços de 11,1% e 26,2%, respetivamente.

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19 O único SA que obteve um desvio médio positivo, entre os anos de 2012 e 2016, foi SA C-295, exclusivamente devido ao investimento de 2013 (relembre-se que apenas se está a referir ao financiado pelo ODC/ORP da FA), já referido.

Um fator importante a considerar consiste na diferença entre o CS apresentado no PDSO e nos PAA elaborados durante o período de implementação do PDSO. De acordo com o resultado das entrevistas efetuadas aos gestores de SA, esta diferença foi registada em todos os SA, à exceção dos SA Falcon-50 e Chipmunk, e pode ser justificada pela idade de algumas aeronaves, como o C-130H ou o P-3C, que tendem a apresentar mais avarias ou maior dificuldade em obter resposta por parte dos fornecedores/reparadores (Vicêncio, 2017).

É de realçar também que sete dos dez gestores de SA sabem em que consiste o indicador CS mas não concordam com o seu conteúdo pois este não identifica todos os custos essenciais para a sustentação dos SA. Como tal, a FA pode estar a não priorizar orçamento para custos como armamento, equipamentos de sobrevivência, ground support equipment, publicações técnicas e mão-de-obra direta e indireta, afetando a atividade sustentação de SA. Por este motivo, este assunto “deveria ser objeto de estudo por parte do Estado-Maior” (Vicêncio, 2017).

Com a exposição supra apresentada, conclui-se que a premissa principal do PDSO, de que o início do reinvestimento ocorreria a partir de 2014 e mais significativamente a partir de 2016, não se verifica. Constatou-se precisamente o contrário, i.e., após uma ligeira recuperação em 2013, o desinvestimento acentuou-se a partir de 2014, atingindo máximos em 2016.

2.2.2. Avaliação de capacidades de sustentação da FA

De acordo com o modelo de análise apresentado no Apêndice B, de modo a testar a segunda hipótese e responder à respetiva pergunta derivada, há que analisar a dimensão material do CS. Para tal, foram estudados três indicadores: unidades em stock, potencial disponível e aeronaves preservadas. Para este estudo, a fonte de informação consistiu nas entrevistas efetuadas aos gestores de SA (Tabela D-1) e ao Diretor da DMSA (Apêndice E).

O PDSO parte da premissa que, à data da sua elaboração, o potencial de componentes e aeronaves era suficiente para anular as consequências do desinvestimento a ocorrer nos anos seguintes. Contudo, e relativamente ao indicador unidades em stock, dos dez SA:

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20  Seis SA não tinham material em stock suficiente à data de elaboração do PDSO. Apenas os SA P-3C, Alpha-Jet e Chipmunk obtiveram resposta afirmativa. No caso do SA P-3C foi referido que “o stock de material herdado do P-3P permitiu uma série de alienações e contratos de permuta que permitiram minimizar as situações da falta de peças” (Peralta, 2017). Esta explicação vai de encontro ao verificado anteriormente, i.e., melhor desempenho em termos de AP e RE apesar do segundo maior subfinanciamento. O SA C-295, devido à existência do contrato FISS, não necessita de material em stock (Campos, 2017).

 Oito SA identificaram componentes cuja falta, no período de implementação do PDSO, se tornou crítica, afetando a prontidão. Metade destes SA indicaram que o motivo para tal foi técnico-financeiro e a outra metade indicou que o motivo foi exclusivamente financeiro. O SA Chipmunk apesar de não ter identificado nenhum componente crítico, referiu que a curto prazo a obsolescência do material terá de ser avaliada (Fonseca, 2017). Apenas os SA Alpha-Jet e C-295 não identificaram componentes críticos.

Relativamente ao potencial disponível, dos dez SA, seis não conseguiram regenerar o potencial das aeronaves e componentes, por motivos financeiros e, no caso do SA C-130H, também por falta de mão-de-obra disponível na Manutenção da Esquadra 501. Para além da falta de verba foi também referido que a sua não disponibilização de forma atempada é uma condicionante. Exemplo disso foi, no caso do SA P-3C, a “entrada tardia das aeronaves em inspeção de 3º escalão” (Peralta, 2017).

Assim, a premissa do PDSO supra referida é por estes motivos contrariada. Como os gestores foram perentórios ao afirmar que as unidades em stock e o potencial de componentes e aeronaves, à data de elaboração do PDSO, foram insuficientes para superar as consequências do desinvestimento previsto no PDSO, a origem de tal premissa revela-se importante. Questionado acerca deste assunto, Major-General José Vicêncio afirmou que a falta de comunicação interna na FA e de um sistema que forneça automaticamente as necessidades orçamentais de cada SA poderão ser as causas (2017). O processo de “análise, recolha de dados (…) para depois definir planos, dar orientações” (Vicêncio, 2017) é visto como afetado pela permanente “necessidade de acudir aos fogos” (Vicêncio,

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21 2017) na atividade de sustentação de SA, consequência de desinvestimento anterior ao ano de 2012 (Vicêncio, 2017).

Atualmente, os SA C-130H e P-3C, por motivos financeiros, Allouete-III e Alpha-Jet, devido ao plano de phase-out, EH-101, devido a acidente dum helicóptero, e Epsilon, devido a acidente duma aeronave e redução do quantitativo do SA, têm aeronaves preservadas. Destes, apenas o SA EH-101 e P-3C efetuam corretamente a preservação. Nos restantes SA, tal não acontece por falta de mão-de-obra e de financiamento, que obriga a que se tenha de recorrer à canibalização de peças de aeronaves preservadas (Carreiro, 2017), ou pelo SA estar em fase-out (Liquito, 2017). O Major-General Vicêncio aponta também como relevante o facto de a FA estar muito focada na operação e o resto ser secundário (2017). Outro fator importante poderá ser a inexperiência da FA no processo de preservação de aeronaves (Vicêncio, 2017). Tal poderá ter tido impacto na avaliação das consequências do processo de preservação de uma aeronave.

De referir que, de acordo com Martins (2017), apesar de um SA estar em phase-out ou ter visto o seu efetivo reduzido, é importante preservar aeronaves pois estas poderão ser necessárias uma aeronave fique inoperacional e sem possibilidade de recuperação.

Para os SA que têm aeronaves incorretamente preservadas, quando questionados acerca da possibilidade de aprontar essas aeronaves para operação, apenas o gestor do SA Allouete-III respondeu afirmativamente. Os gestores de SA que responderam não ser possível aprontar essas aeronaves, admitiram perdas irrecuperáveis, afirmando também:

 Que, no caso da aeronave C-130H N/C 16802, não seria possível recuperá-la do ponto de vista logístico e económico (Carreiro, 2017);

 As aeronaves Alpha-Jet não têm quase nenhum componente instalado (Liquito, 2017).

O gestor do SA Epsilon afirmou que não se poderia considerar perdas irrecuperáveis pois “face ao regime de esforço entretanto estabelecido não era necessário manter as 16 aeronaves (…) Foi portanto uma perda propositada” (Baltazar, 2017). Contudo, Vicêncio salienta que “mesmo com a decisão de diminuir o inventário, os aviões têm que estar preparados” (2017) pois no futuro poderá haver necessidades/constrangimentos que motivem a substituição de uma aeronave operacional (Vicêncio, 2017). Nestes casos, é importante que, havendo aeronaves preservadas, elas possam ser recuperadas.

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22 Com a exposição supra apresentada, conclui-se que houve de facto perda de capacidades para além do planeado, sendo exemplo disso a aeronave C-130H N/C 16802 que se assume como irrecuperável devido a uma incorreta preservação motivada principalmente por questões financeiras.

Está assim verificada a segunda hipótese, pois constatou-se que a implementação do PDSO foi condicionada pelo subfinanciamento dos SA, havendo uma perda de capacidades maior que a planeada, com tendência a agravar-se, caso não se inverta esta trajetória.

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23 3. Mudanças necessárias – como otimizar a atividade sustentação de SA?

Pelo exposto anteriormente, evidenciou-se a importância do financiamento e da existência de dados corretos para apoio à decisão. Ficou também patente que o desinvestimento tem sido cada vez maior e que as consequências não estão linearmente relacionadas com os restantes indicadores, deduzindo-se que essas se propagam por períodos superiores a um ano. É por isso cada vez mais importante fazer mais e melhor. Neste sentido, o próximo passo desta investigação passará por avaliar medidas de otimização, relacionadas com o financiamento, que possam ter impacto na atividade sustentação de SA, e respetiva viabilidade.

Para testar a validade da hipótese H3 – “É possível implementar um conjunto de medidas que permitem incrementar o controlo e aumentar a flexibilidade na execução orçamental com repercussão positiva na atividade sustentação dos SA.”, é necessário analisar o teor das entrevistas efetuadas, de acordo com o modelo de análise definido.

3.1. Medidas de otimização

A obtenção de financiamento e sua correta aplicação passam inevitavelmente pela existência de um bom plano. Na atividade sustentação de SA esse plano consiste no PAA, conforme explicado no primeiro capítulo.

O PAA é elaborado com uma metodologia pormenorizada em seis dos dez SA. Conjugando as diferentes respostas, pode-se afirmar que a metodologia ideal consiste em analisar, para o regime de esforço aprovado, “quais as inspeções de aeronaves que vão ter de ser realizadas, quais os componentes rotáveis que vão esgotar o seu potencial, quais os serviços obrigatórios a contratar e tenta-se estimar as avarias dos componentes on-condition” (Carreiro, 2017), “o histórico de consumos de anos anteriores” (Carrilho, 2017), “previsão de futuras falhas” por parte da manutenção (Martins, 2017) e, quanto aos custos há quem considere 5% de inflação (Martins, 2017). Outros três SA seguem uma metodologia não pormenorizada e em um SA o PAA é elaborado exclusivamente com base em estimativas de anos anteriores. A conjunção destas metodologias poderia ser utilizada por todos os SA, já que todos os gestores consideraram importante a utilização de metodologias comuns, salvaguardando-se as especificidades de cada um, pois “o modo de operacionalizar poderá ser diferente” (Carrilho, 2017).

Quanto ao controlo do PAA, constatou-se que este não é devidamente efetuado. No melhor caso, baseia-se em folhas de excel partilhadas apenas pela equipa gestora e com o objetivo de “controlar danos” (Martins, 2017) pois “as necessidades surgem mais rápido do

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24 que aquilo que é possível satisfazer” (Carreiro, 2017), tornando o “processo de levantamento de necessidades demasiado dinâmico” (Carreiro, 2017).

Relativamente à necessidade de adoção de novas medidas que pudessem melhorar o controlo do PAA, a ideia geral é que não vale a pena tentar controlar a execução de um plano que está constantemente a ser alterado. De acordo com Baltazar, “sem que haja orçamento total no início do ano e sem que haja certeza de quanto vai ser efetivamente disponibilizado é difícil controlar se o PAA está a ser seguido” (2017). Ainda quanto à motivação para novas medidas de controlo, refira-se a opinião geral entre os gestores: “como o corte orçamental é feito logo ao início (…) não há grande motivação para controlar algo que se sabe não ser adequado” (Carreiro, 2017).

Uma medida que poderia contrariar esta situação, consiste em financiar a DMSA “nos primeiros seis meses do ano mais do que qualquer outro órgão da FA” (Vicêncio, 2017). Esta realidade exige também uma mudança de trabalho, em que se trabalhe para o ano seguinte e posterior, em vez de se trabalhar para o ano corrente (Vicêncio, 2017).

Os gestores também mostraram interesse em agilizar processos administrativos, aquando lhes foi questionado se era possível recorrer a mecanismos legais que permitissem uma maior flexibilidade orçamental. Os SA C-130H, P-3C e Falcon-50 começaram agora a recorrer à NATO Support and Procurement Agency (NSPA) e salientam os preços competitivos e a simplificação do processo burocrático (Carreiro, 2017). As transições de saldos entre anos é algo a que o SA 295 recorre, no âmbito da LPM, e algo que os SA C-130H, F-16 e Allouete-III gostariam de fazer mas não têm conseguido por falta de portarias de extensão de encargos. Os contratos Foreign Military Sales (FMS) são também utilizados pelos SA C-130H, P-3C e F-16. Constata-se que os SA Epsilon, Alpha-Jet e Chipmunk, possivelmente por terem menos operadores, têm um mercado com menor oferta.

3.2. Viabilidade de medidas de otimização

Para que as medidas de otimização supra referidas obtivessem sucesso seria necessário modificar SI; “cada vez mais utilizamos e dependemos de sistemas de informação e precisamos de tê-los de forma a responder às nossas necessidades” (Vicêncio, 2017).

De acordo com as entrevistas efetuadas, apenas o SA P-3C considera existirem SI adequados para um controlo efetivo do PAA, como o SIG que deveria ser melhor explorado (Peralta, 2017). Todavia, a resposta foi unânime acerca dos SI para identificação

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25 precisa das necessidades: a concatenação da informação de todos os SI necessários para a identificação de necessidades é complexa e consumidora de recursos humanos (Peralta, 2017). Os SA C-130H e F-16 referem ainda que a falta de um programa de fiabilidade, principalmente para componentes on-condition, dificulta a previsão de necessidades (Carreiro, 2017). Quanto a este assunto, a FA tem de pensar no que quer ter e de que modo quer investir (Vicêncio, 2017).

Quanto a recursos humanos, constatou-se que apenas três das dez equipas gestoras de SA não estão sensibilizadas para a importância do controlo do PAA pois “não há motivação para controlar porque nunca vem o que se pede” (Martins, 2017).

O facto de em todos os SA, à exceção do Falcon-50, se desconhecer como se processa o ajustamento/aprovação do PAA elaborado pelos gestores, também contribui para a desmotivação supra referida.

Está assim verificada a terceira hipótese, pois constatou-se que, apesar da grande desmotivação patente nas equipas gestoras, é possível incrementar o controlo e aumentar a flexibilidade na execução orçamental, obtendo-se uma repercussão positiva na atividade sustentação dos SA.

Verificadas as três hipóteses, é possível responder à PP: “Que desvios ocorreram na atividade sustentação dos SA, nas vertentes de AP e CS, durante a implementação do PDSO, quais as causas e que lições daí se retiram?”.

Face ao PDSO, o RE apresentou sempre desvios negativos e o número de AP só apresentou desvio positivo em 2012, divergindo desde então. Apenas os SA P-3C e Alpha-Jet contrariam esta tendência. O subfinanciamento do CS verificou-se sempre e provocou uma perda de capacidades maior que a planeada, com tendência a agravar-se, caso não se inverta esta trajetória. Como as causas não foram apenas financeiras mas também organizacionais, urge incrementar o controlo e aumentar a flexibilidade na execução orçamental, obtendo-se uma repercussão positiva na atividade sustentação dos SA.

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26 Conclusões

“Todo o conhecimento que não leva a novas perguntas rapidamente morre: não consegue manter a temperatura necessária para a manutenção da vida.” Wislawa Szymborska A realização da atividade sustentação de SA é essencial para garantir a operacionalidade das aeronaves da FA, para que esta seja capaz de cumprir a sua missão. Contudo, essa atividade é também bastante dispendiosa, sendo necessário gerir de modo criterioso os recursos financeiros disponíveis.

Nos últimos anos, estes recursos financeiros têm vindo a diminuir e desde 2012, essa diminuição tornou-se drástica, registando-se consequências para a sustentação e operacionalidade dos SA da FA. Isto exigiu uma análise criteriosa da missão e da sustentação dos meios da FA, por forma a levar a cabo, com algum risco associado, alterações de fundo que garantissem a recuperação sustentada de capacidades. Daí resultou o documento PDSO 2012-2018 que define, por SA e por ano, qual o objetivo para número de AP e para RE, e estima o CS associado.

Apesar do PDSO estar planeado para terminar em 2018, os desvios detetados na sua execução recomendam uma análise ao que correu mal. De acordo com o CEMFA é “essencial proceder à análise retrospetiva do que foi previsto no plano e do que realmente aconteceu na execução” (FA, 2016, p. 1).

Não sendo exequível num trabalho desta dimensão abordar todas as áreas analisadas durante a elaboração do PDSO, decidiu-se limitar esta investigação à atividade sustentação de SA na FA, durante o período de implementação do PDSO, i.e., entre os anos de 2012 e 2016.

Neste sentido, o presente trabalho de investigação teve como objetivo geral identificar quais os desvios da atividade sustentação dos SA face ao inicialmente planeado no PDSO, quais as causas para esses desvios e propor soluções para o futuro. Os OE foram:

OE1 - Avaliar se a atividade sustentação dos SA ocorreu conforme previsto no PDSO analisando para isso a evolução das variáveis AP e CS.

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27 OE2 - Avaliar as consequências da implementação do PDSO para a atividade sustentação dos SA, verificando se existe perda definitiva de alguma capacidade ou meio da FA.

OE3 - Verificar se existe oportunidade de melhoria no que concerne ao controlo da atividade sustentação de SA.

Com base na motivação supra apresentada, partiu-se para a formulação da seguinte PP: “Que desvios ocorreram na atividade sustentação dos SA, nas vertentes de AP e CS, durante a implementação do PDSO, quais as causas e que lições daí se retiram?”.

Encontrando-se definida a PP, iniciou-se um processo criterioso de revisão da literatura que deu origem ao enquadramento teórico explanado no capítulo 1. Com base nesse processo, foi também compilado e desconstruído um corpo de conceitos estruturantes e definições (Apêndice A), permitindo a criação do modelo de análise (Apêndice B), que implicou subdividir a PP em três PD e respetivas H:

PD1 – Em que medida a atividade sustentação dos SA sofreu desvios durante a implementação do PDSO?

H1 - A atividade sustentação dos SA sofreu desvios face ao previsto no PDSO, no que diz respeito a número de AP e RE efetuado.

PD2 – De que forma o financiamento condicionou a implementação do PDSO? H2 – O financiamento condicionou a implementação do PDSO pois ao ser menor que o estimado provocou uma perda de capacidades maior que a planeada.

PD3 – Que medidas de otimização se podem viabilizar no planeamento, execução e controlo orçamental de forma a melhorar a atividade sustentação dos SA?

H3 – É possível viabilizar um conjunto de medidas de otimização que permitem incrementar o controlo e aumentar a flexibilidade na execução orçamental com repercussão positiva na atividade sustentação dos SA.

A metodologia utilizada nesta investigação baseou-se no raciocínio hipotético-dedutivo, apoiada numa estratégia qualitativa com reforço quantitativo.

A fase seguinte desta investigação consistiu na recolha de dados ilustrativos dos indicadores do modelo de análise, recolhidos a partir de documentos (tais como PDSO, Anuários Estatísticos e Relatórios de Gestão da FA), de diversos SI da FA (tais como o PLUS-MGM e o SIG) e de entrevistas semiestruturadas efetuadas aos elementos com funções-chave na atividade sustentação de SA.