FACULDADE DE EDUCAÇÃO
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
A REFORMA EDUCACIONAL DE MINAS GERAIS:
A IMPLEMENTAÇÃO DA AUTONOMIA ESCOLAR
Maria José Viana Marinho de Mattos
CAMPINAS
1999
FACULDADE DE EDUCAÇÃO
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
Área de Administração e Supervisão EducacionalA REFORMA EDUCACIONAL DE MINAS GERAIS:
A IMPLEMENTAÇÃO DA AUTONOMIA ESCOLAR
Autora: Maria José Viana Marinho de Mattos
Orientador: Prof. Dr. José Roberto Rus Perez
Este exemplar corresponde à redação final da Dissertação defendida por Maria José Viana Marinho de Mattos e aprovada pela Comissão Julgadora.
Data ____/____/____
__________________________
Orientador
COMISSÃO JULGADORA
___________________________ ___________________________ ___________________________AGRADECIMENTOS
A concretização deste trabalho tornou-se possível com a colaboração e participação de inúmeras pessoas. A elas dirijo o meu profundo reconhecimento. Neste processo algumas pessoas tiveram participação especial, a quem dirijo especial agradecimento:
Mattos, Maria José Viana Marinho de
A Reforma Educacional de Minas Gerais: a implementação da autonomia escolar. / Maria José Viana Marinho de Mattos. - Campinas, SP: [s.n.] 1999.
Orientador: José Roberto Rus Perez.
Dissertação (Mestrado) - Universidade Estadual de Campinas, Faculdade de Educação.
1. Principais aspectos das Políticas Públicas em Educação. 2. Políticas Públicas em Educação em Minas Gerais: promoção da autonomia escolar. 3. Desvelando as medidas da reforma educacional na dinâmica das unidades escolares. I. Rus Perez, José Roberto. II. Universidade Estadual de Campinas. Faculdade de Educação. III. Título.
Gerais;
- À diretora Maria de Fátima Torres Nhola e aos representantes do Colegiado da escola estadual Coronel João Mosconi do município de Andradas, que permitiram que eu participasse como pesquisadora dispensando-me interesse e atenção;
- Aos funcionários da 31ª Superintendência Regional de Ensino pelas informações complementares;
- Às colegas Sônia Maria Soares e Sônia Maria de Deus, interlocutoras que contribuíram com este trabalho;
- Aos meus familiares, em especial, Joel e Marília, pela compreensão e carinho;
- A todos aqueles que colaboraram de uma forma ou de outra para que o projeto deste estudo se concretizasse.
Agradeço de modo especial ao Professor Dr. José Roberto Rus Perez, orientador que se faz amigo, pelo apoio e orientação segura.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 1-CAPÍTULO I PRINCIPAIS ASPECTOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
EM EDUCAÇÃO ... 1.1- As Reformas Educacionais... 1.1.1- Processos de descentralização e desconcentração educacional na América
11 21 22 27 33 40
1.1.2- As diretrizes de implementação das reformas educativas ... 1.1.3- O sistema de Avaliação e a qualidade de ensino... 1.2- Processos de descentralização e desconcentração educacional no Brasil:
considerações complementares... 2- CAPÍTULO II POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO EM MINAS
GERAIS - PROMOÇÃO DA AUTONOMIA ESCOLAR... 2.1- Os compromissos específicos do programa de reforma educacional ... 2.1.1- Autonomia da escola ... 2.1.2- Fortalecimento da direção da escola ... 2.1.3- Aperfeiçoamento e capacitação de professores e dirigentes das escolas ... 2.1.4- Avaliação do sistema estadual de ensino ... 2.1.5- Integração com os municípios ... 2.2- Em tempos de implementação... 3- CAPÍTULO III DESVELANDO AS MEDIDAS DA REFORMA
EDUCACIONAL NA DINÂMICA DAS UNIDADES ESCOLARES ... 3.1- Caracterização das escolas ... 3.2- Perfil dos diretores ... 3.3- As medidas administrativas rumo a autonomia escolar ... 3.4- A implementação das medidas na área financeira e a autonomia da escola ... 3.5- O grau de autonomia das escolas na área pedagógica ... CONSIDERAÇÕES FINAIS... REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS... ANEXOS...
LISTA DE QUADROS E TABELAS 1- QUADROS
Quadro 1 - Sistema e estrutura de Governo nos países selecionados ...
Quadro 2 - Projeto Qualidade na Educação Básica de Minas Gerais –
PróQualidade ... Quadro 3 - Subprojeto A - Melhoria da Infra-estrutura e Gestão da Escola ...
182 93 96 98 100 102 103
Quadro 5 - Subprojeto C - Desenvolvimento do Ensino ... Quadro 6 - Subprojeto D - Materiais de Ensino-aprendizagem ... Quadro 7 - Subprojeto E - Reorganização do Atendimento Escolar ... Quadro 8 - Projetos desenvolvidos pela escola Eqüílibrio ...
2- TABELAS
Tabela 1 - Localização das escolas ... Tabela 2 - Modalidades de ensino ... Tabela 3 - Oferta de curso noturno ... Tabela 4 - Existência de dependências de uso exclusivo ... Tabela 5 - Existência de servidores nas unidades educacionais ... Tabela 6 - Idade, sexo e escolaridade ... Tabela 7 - Tempo na função de diretor na escola ... Tabela 8 - Avaliação de desempenho ... Tabela 9 - Grupo de servidores e a avaliação de desempenho ... Tabela 10 - Instrumentos de avaliações utilizados pela escola ... Tabela 11 - Plano de carreira e a política educacional ... Tabela 12 - Função do colegiado ... Tabela 13 - Agente implementador das decisões do colegiado ... Tabela 14 - Recebimento e periodicidade ... Tabela 15 - Forma da autonomia ... Tabela 16 - Avaliação da autonomia nos diversos aspectos ...
Tabela 17 - Opinião dos diretores acerca da autonomia alcançada ... Tabela 18 - Caracterização das reuniões pedagógicas ... Tabela 19 - Formas de utilização da avaliação externa ... Tabela 20 - Porte das escolas ... Tabela 21 - Tempo na função de diretor ... Tabela 22 - Atividades que consomem mais tempo do diretor ... Tabela 23 - Avaliação do processo de informatização ...
146 148 153 187 187 188 188 189 189 189 190
Tabela 25 - Avaliação das contribuições da autonomia financeira ... Tabela 26 - Capacidade do diretor na resolução das questões pedagógicas... Tabela 27 - Composição e participação nas reuniões pedagógicas ... Tabela 28 - Desenvolvimento de projetos pedagógicos especiais ... Tabela 29 - Impacto da política educacional implantada desde 1991... Tabela 30 - Taxa de reprovação por tipo de ensino segundo o ano ... Tabela 31 - Taxa de evasão por tipo de ensino segundo o ano ... Tabela 32 - Taxa de repetência por tipo de ensino segundo o ano ...
RESUMO
Este estudo avalia o processo de implementação da reforma educativa implementada nas escolas estaduais de Minas Gerais, visando promover a autonomia escolar e melhorar a qualidade do ensino. O estudo teve como objetivo avaliar o processo de implementação dos programas identificando as dificuldades enfrentadas
escolas estaduais pertencentes à Superintendência Regional de Ensino de Poços de Caldas, sul de Minas Gerais. Baseando-se nos resultados dos estudos teóricos e empíricos, realizou-se um estudo geral dos programas implementados por esta política educacional iniciada em 1991, priorizando a avaliação de dados referentes ao ano de 1998, no que diz respeito às dificuldades e facilidades do processo e, o grau de autonomia administrativa, financeira e pedagógica alcançado pelas escolas. O estudo da avaliação do processo de implementação constitui-se de uma subárea específica da pesquisa de avaliação de política. Trata-se de uma política educacional que acompanha o movimento de descentralização e desconcentração de decisões dos órgãos centrais para as unidades escolares, comum às reformas educativas da América Latina nos últimos anos. Caracteriza-se por uma reforma de enfoque múltiplo pois, o governo visa a transferência do poder de decisão para as escolas - autonomia das escolas - articuladamente às outras prioridades: fortalecimento da direção da escola; aperfeiçoamento e carreira; avaliação do sistema educacional e integração com os municípios. Quanto à metodologia considerou-se a análise crítica do processo de implementação na sua dimensão temporal, averiguando os efeitos sobre as instituições escolares; sobre os atores que implementam, resistências e adesões e, as modificações das condições iniciais. Buscou-se combinar um diagnóstico quantitativo, com levantamento estatístico dos dados coletados nas escolas estaduais desta região, e um diagnóstico qualitativo, baseado no estudo realizado em uma escola desse universo, com objetivo de aprofundamento do estudo. Para realização do diagnóstico quantitativo utilizou-se da aplicação de questionários entre os diretores de quarenta e duas escolas estaduais. Para a análise qualitativa, buscou-se privilegiar informações de percepções, interesse e avaliação dos representantes da comunidade escolar no que se refere à trajetória de implementação da política de autonomia com destaque aos pontos positivos e negativos. Analisou-se as seguintes categorias: caracterização das escolas; perfil dos diretores; aspectos administrativos, financeiros e pedagógicos e a autonomia escolar. Esta pesquisa revelou que as medidas adotadas pelo governo caracterizam-se como medidas de desconcentração e, o grau de autonomia alcançado pelas escolas é considerado relativo, com uma tendência de médio para alto na área pedagógica. O
medidas pedagógicas. Constatou-se ainda que, a implementação dessas medidas estimula a participação da comunidade com a instituição dos colegiados escolares porém, a articulação entre representantes e representados é insatisfatório e requer mudanças. O papel que os diretores de escola exercem neste processo contribui favoravelmente; eles percebem que esta política gerou mudanças positivas mas, não melhorou a qualidade do ensino. Entre os entraves estão, a não compreensão da política como um todo pelos sujeitos que atuam nas escolas e a quantidade de medidas implantadas num curto espaço de tempo, que certamente interferem no fracasso ou sucesso de uma reforma educativa.
ABSTRACT
This study evaluates the implementation process of the educational reformulation that was made in the state schools of Minas Gerais State. It intends to promote the school autonomy and the improvement of the teaching quality. The study had as its aim to evaluate the implementation process of the programs identifying the institution
schools which are under control of the Superintendência Regional de Ensino de Poços de Caldas, in the south of Minas Gerais.
Concerning the results of the theoretical and empiric studies, it was done a general study on the programs that were implemented by this educational policy which began in 1991, giving particular attention to the evaluation of data regarding the year of 1998, considering the difficulties and facilities of the process and, the degree of administrative, financial and pedagogical autonomy that was reached by the schools. The evaluation study of the implementation process is a specific minor part of the policy evaluation research. It is about na educational policy that goes along with the movement of decision decentralization from the central agencies to the school agencies, which is a commonplace in the educational reform in Latin America over the last years. It is a reform with multiple emphasis because the government intends to transfer the power of decision to the schools – school autonomy – together with the other priorities: strengthening of the school management, improvement and career, evaluation of the educational system and integration with the cities. As for the methodology it was considered the critical analysis of the implementation process in its temporal dimension, investigating the effects on the educational institutions, on the people who implements, resistance and adhesions and the modifications in the initial conditions.
We tried to combine a quantitative diagnosis with a statistic survey with the information collected in the state schools of this region and a qualitative diagnosis, based on a survey that was done
in a school from this same region, with the objective of a deeper study.
For the achievement of the quantitative diagnosis we applied a questionnaire among the principals of forty-two state schools. For the qualitative analysis we tried to privilege information of perceptions, interests and evaluation from the school community representatives concerning the autonomy policy implementation course calling the attention to the positive and negative points.
We analyzed the following categories: characterization of the schools, profile of the directors, administrative, financial and pedagogical aspects and the school autonomy. This research revealed that the steps adopted by the government are characterized by its
relative, standing between the medium to the high level in the pedagogical area. The teacher’s envelopment in this process is decisive – he/she controls the pedagogical steps implementation. As a result, we found that with these implementations the community participation has increased however, the articulation between the representatives and the ones who are represented is unsatisfactory and needs changes. The role that the directors of the schools perform in this process contributes favorably; they perceive that there are positive changes in this policy, but it hasn’t improved the teaching quality yet. Among the problems are: the non-comprehension of the policy as a complete procedure by the subjects who act in the schools and the quantity of steps that were implanted in a very short term, what, certainly, interferes in the failure or the success of an educational reform.
INTRODUÇÃO
Acredito que nenhum trabalho seja desvinculado de uma vida, de suas influências e circunstâncias.
Como profissional do ensino tive a oportunidade de experimentar diferentes funções no interior da escola, e de atuar na Superintendência Regional de Ensino; toda a inquietação em relação as medidas adotadas sem discussão, levou-me a acreditar na possibilidade de estar investigando e refletindo sobre implementação de política educacional.
A prática de sala de aula que é a identificação maior, perdura até os dias de hoje e despertou -me os mais diversos sentimentos. Sentimentos de indignação, quando participei de movimentos reivindicatórios, enfrentando o descaso do governo; de resistência, ao implementar medidas sem discussão; de esperança, no período de democratização da escola pública; e de inovação, no início da implementação da política de autonomia, em 1991.
Convencida de que as experiências vivenciadas no interior da escola contribuem para repensar o processo de implementação de política educacional, destaco algumas etapas nesta caminhada que estão ligadas a esta fase de estudos que concluo - o mestrado. Uma delas, refere-se à atuação como diretora de uma escola pública por indicação política; foi sem dúvida, uma experiência bastante complexa. Ao aceitar o convite para dirigir a escola onde atuava há dez anos, aceitei enfrentar desafios; entre eles, as medidas adotadas na política educativa de modernização e racionalização do Estado, pelo governo de Minas Gerais Newton Cardoso, no período de 1987 a 19911. Início da década de 90, Hélio Garcia retorna como governador do Estado e, inicia uma reforma educativa Promoção da Autonomia Escolar em Minas Gerais, tendo como eixo a autonomia escolar. Entre as medidas implementadas nesta reforma, merece destaque a seleção competitiva para diretores realizada no final de 1991, da qual participei. Participar da implantação de medidas que foram pauta de reivindicação em
1 - Um período desta política educacional foi especialmente analisado por GENTILINI (1993) em sua tese de mestrado "Modernização do estado e racionalização administrativa do sistema estadual de ensino em Minas Gerais - 1987/1989.
períodos anteriores, é uma experiência ímpar na vida de um profissional da educação. Após ter saído da direção desta escola, ex-polivalente que oferece ensino fundamental de 5ª a 8ª série e cursos profissionalizantes, continuei participando da implementação de medidas desta política porém, na Superintendência Regional de Ensino, antiga Delegacia Regional de Ensino. Naquele período, atuei na área "ação pedagógica", orientando a implementação de estratégias da política de autonomia, nas escolas da rede estadual da região de Poços de Caldas, Sul de Minas Gerais.
Embora com características diferenciadas, nestes momentos, tive a oportunidade não só de implementar medidas de uma política educacional no interior de uma unidade escolar, como também, participei como sujeito/implementador, pertencendo a um órgão governamental intermediário entre a Secretaria de Estado da Educação e a Escola. Estas experiências profissionais contribuíram decisivamente, na definição do objeto de estudo desta pesquisa - avaliação do processo de implementação de uma política educacional; ou seja, avaliar a política educacional preconizada pelo governo do Estado de Minas Gerais, iniciada em 1991.
A política educacional de Minas Gerais tem sido objeto de estudo de muitos pesquisadores especialmente nestes últimos anos. Alguns, aqui abordados, contribuíram para elucidar e enriquecer nosso processo de investigação. Entre eles destacamos o documento do Seminário sobre Reforma Educativa (CARNOY; CASTRO, 1996), onde os autores dão ênfase à reforma educativa de Minas Gerais, considerada um modelo nacional. Neste documento, esta política é caracterizada como uma reforma de enfoque múltiplo pois trata simultaneamente de ações de fortalecimento de direção da escola, de capacitação e valorização do professor, além do pioneiro programa de avaliação da escola pública e, de uma proposta de estreita cooperação entre os municípios.
Uma outra contribuição é a pesquisa Autonomia Escolar, Uma Estratégia de
Avaliação, (SEE/MG, Estudos & Pesquisas, 1996), que avaliava esta política
educacional no período de 1991-1994, no que se refere às mudanças introduzidas na gestão das unidades de ensino, priorizando a opinião e atitude dos membros do colegiado de cento e cinqüenta escolas públicas de Minas Gerais.
Outra publicação de especial significado, que também se insere nesta linha de reflexão, é Gestão Educacional e Descentralização - Novos Padrões (FUNDAP, 1997);
discute duas experiências que evidenciaram sinais promissores de transformação dos padrões de gestão educacional - Minas Gerais e Rio Grande do Sul.
Além destes, dois outros trabalhos são incluídos nesta discussão da política educacional de Minas Gerais. Um deles é uma recente pesquisa - Relações de trabalho
na escola pública. Práticas Sociais em Educação em Minas Gerais -1983-1994,
(SILVA, 1999), que discute como se configuram as relações de trabalho no interior da escola pública de Minas Gerais e os princípios e diretrizes em que estão assentadas essas relações. O outro, a Cultura Organizacional e Projeto de Mudanças em Escolas
Públicas - Um estudo de escolas da Rede Estadual de Minas Gerais (TEIXEIRA,1998),
que avalia o modo pelo qual a cultura organizacional interfere na implantação de um projeto: o ProQualidade. Tais trabalhos contribuem na discussão desta política educacional, que sem dúvida, somando-se às outras investigações não citadas, enriquecem o assunto mesmo com diferentes abordagens.
O que difere este estudo dos citados, é que nosso objeto procura avaliar o processo de implementação desta política, investigando os elementos que facilitam ou dificultam este processo, e aferindo o grau de autonomia alcançado pelas escolas estaduais de uma região.
Muitos estudos, conseqüentemente, muitos modelos explicativos são elaborados para as diferentes fases ou etapas das políticas públicas, principalmente na literatura americana2. Entre estes, destacamos o de LASWELL (1962) que foi considerado o pioneiro na identificação e no estudo do processo de decisão inerente à formação e desenvolvimento de políticas. Ao analisar as condições e desenvolvimento de cada uma das fases das políticas públicas, identificou-as como: construção da agenda, formulação de políticas, implementação de políticas e avaliação de políticas.
Por implementação de política pública entende-se como a fase em que as intenções são implantadas para obterem impactos e conseqüências. Neste processo, o sujeito das políticas são o governo ou os atores governamentais e o objeto, os grupos de cidadãos e outros atores privados. Quando a política torna-se operativa, desenvolve-se
2 - A literatura americana tem sido referência para muitos estudos sobre avaliação de políticas públicas. Um artigo bastante utilizado neste trabalho foi o Abordagens Metodológicas em Políticas Públicas, VIANA (1996). Entre os conceitos que a autora estuda destacamos o de LASWELL (1962) sobre as fases das políticas públicas e, de KIVINIEMI (1985).
uma interação entre atores governamentais e não governamentais, com idéias, recursos e ações próprios.
Contudo, é importante ressaltar, que o estudo da avaliação do processo de
implementação é uma subárea específica da pesquisa de avaliação de política. Ao tratar
deste aspecto, é importante ter clareza de suas implicações, ou seja, a avaliação de processo visa a aferição da eficácia: se programa está sendo ou foi implementado de acordo com as diretrizes concebidas para sua execução e, se o seu produto atingiu as metas desejadas. (FIGUEIREDO; FIGUEIREDO, 1986).
No Brasil, a pesquisa de avaliação de processo na área educacional enfrenta alguns problemas, entre eles destacamos: é uma pesquisa considerada incipiente, desenvolveu-se a partir dos anos 80; enfrenta problemas quanto a sua abordagem metodológica e, restringe-se, na maioria das vezes, às avaliações de políticas mais nos altos níveis de decisão e com pouca vinculação aos demais níveis da hierarquia administrativa. Por outro lado, predominam nesta área, os estudos que realizam diagnóstico dos aspectos negativos e ou positivos, sem contudo se preocuparem em apresentar as providências necessárias para corrigirem as distorções detectadas.3
Por outro lado, analisar o processo de implementação de política representa a possibilidade de analisar os entraves, problemas e conflitos ocorridos na implantação dos programas considerados prioritários na política educacional a que nos referimos, e esta análise está diretamente relacionada à aferição da eficácia destes programas. Bem sabemos que avaliar é atribuir valor às políticas, as suas conseqüências, ao aparato institucional em que elas se dão e aos próprios atos que pretendem modificar o conteúdo dessas políticas4.
Quanto aos aspectos metodológicos na análise do processo de implementação de políticas educacionais, é possível identificar pelo menos três dimensões mais utilizadas. A primeira dimensão trata do estudo das relações entre a formulação da política com os resultados apresentados pelos programas, no final do processo de implementação.
3 - O Núcleo de Estudos de Políticas Públicas (NEPP) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) tem apresentado pesquisas e estudos relevantes sobre avaliação de políticas sociais.
4 - Estes aspectos foram tratados por BARRY (1975) citado por FIGUEIREDO; FIGUEIREDO (1986) em seu estudo sobre Avaliação Política e Avaliação de Políticas: um Quadro de Referência Teórica.
A segunda é a dimensão temporal do processo, que se preocupa com a fase de implementação de uma determinada política, num determinado período. Este tipo de avaliação tenta identificar os efeitos sobre a organização em que se processam sobre os atores que implementam, resistência, e adesões, e as modificações das condições iniciais. É esta é a dimensão metodológica que definimos para realizar esta pesquisa, ou seja, tentamos identificar e analisar os elementos que dificultam e ou facilitam a implementação dos programas prioritários da política educacional de Minas Gerais, bem como o grau de autonomia conseguido pelas escolas.
A terceira dimensão refere-se às condições que propiciam ou entravam o processo de implementação, prioriza identificar as condições que podem beneficiar ou dificultar as implantações dos programas priorizados na política educacional. (NEPP,1995).
Este documento contém os resultados dos estudos teóricos e empíricos realizados na perspectiva desta proposta, cujo o objetivo foi o de realizar um estudo geral dos programas implementados pela política educacional a partir de 1991 e, prioritariamente, avaliar os dados referentes a ano de 1998; avaliando e aferindo o grau de autonomia administrativa, financeira e pedagógica conseguido pelas escolas estaduais da região de Poços de Caldas.
Para a coleta de dados, trabalhamos no primeiro momento, com a análise documental. Quanto aos documentos consultados para a coleta de dados referentes à política educacional foram considerados, além da legislação editada no período, outros documentos - palestras, comunicações, avisos, apostilas emitidas pela Secretaria de Estado da Educação de Minas Gerais. As fontes destes documentos foram principalmente o Diário Oficial do Estado de Minas Gerais e o Informativo MAI de Ensino5. É importante acrescentar que, na análise da implementação dos programas, recorremos ao Relatório Anual das Atividades que contém a avaliação dos programas coordenados ou acompanhados pela Superintendência Regional de Ensino de Poços de Caldas6, em 1998.
5 - O Informativo MAI de Ensino é uma publicação da editora Lâncer, de Belo Horizonte. Ele condensa grande parte da legislação do Estado de Minas Gerais, tem o apoio da Secretaria de Estado da Educação. 6 - A Superintendência Regional de Ensino corresponde ao órgão intermediário entre a Secretaria de Estado da Educação e unidades escolares; são em número de quarenta e duas, distribuídas em todo o
No segundo momento, realizamos um levantamento de dados nas quarenta e três escolas estaduais sendo que, uma delas foi selecionada para um estudo mais aprofundado dos dados.
Diante disso, a metodologia utilizada priorizou combinar um diagnóstico quantitativo e qualitativo de dados referentes ao processo de implementação da política que é nosso objeto de estudo. No diagnóstico quantitativo, utilizamos a aplicação de questionários para a coleta de dados de quarenta e duas escolas; estes questionários foram destinados aos diretores das escolas, escolhidos por dois critérios: o primeiro refere-se ao importante papel que os diretores exercem nesta política; e o segundo por suas novas atribuições e responsabilidade perante a comunidade escolar.
A abordagem quantitativa foi muitas vezes rejeitada no Brasil, talvez pela identificação dessa metodologia com o positivismo. A abordagem quantitativa nos permitiu realizar levantamentos e elaborar análises mais globais; é um procedimento de sistematização de um número maior de informações, obtidas neste caso através da técnica de questionário; a quantificação ou contagem pode ser aplicada no levantamento de dados primários colhidos diretamente pelo pesquisador. E os dados coletados podem ser organizados em gráficos, tabelas, cálculos percentuais simples ou mesmo estatísticos mais sofisticados fazem parte desse "universo metodológico" que é apenas um entre vários procedimentos possíveis na pesquisa sociológica para coleta, análise e apresentação dos dados.
(BRUSCHINI, 1992).
Neste sentido, os dados coletados com os diretores nos permitiram aproximar de algumas indagações. Uma delas é a aferição do grau de autonomia conseguida pelas escolas após a implementação das medidas preconizadas pela Secretaria de Estado da Educação de Minas Gerais.
O diagnóstico qualitativo baseou-se no estudo de dados coletados na Escola Estadual Coronel João Mosconi, no município de Andradas, doravante chamada de Escola Equilíbrio. O critério utilizado para esta escolha está relacionado a duas
Estado. As escolas analisadas nesta pesquisa estão jurisdicionadas a SRE de Poços de Caldas, Sul de Minas, abrangendo dezessete municípios, num total de quarenta e três escolas. Vale lembrar que em 1991 o número de escolas estaduais desta região era de 143 (cento e quarenta e três) porém, com a aceleração do processo de municipalização este número caiu para 43 (quarenta e três) escolas.
questões: pelo fato dessa escola ter sido avaliada pela Superintendência Regional de Ensino como uma escola que avançou no processo de implementação das medidas desta política, e pelo fato da diretora da mesma, ter acompanhado todo o processo de implementação desta reforma educativa. Neste momento da pesquisa, utilizamos de instrumentos que permitissem ampliar os dados para este estudo da avaliação do processo de implementação desta política educacional, a saber: a observação para conseguir informações relevantes aos aspectos administrativos, financeiros e pedagógicos dessa unidade de ensino; entrevistas semi- estruturadas com os representantes do colegiado escolar em exercício: diretora da escola, supervisora escolar, dois professores, um aluno, um representante dos funcionários e um representante dos pais de alunos; e entrevista focalizada, visando a privilegiar a opinião dos segmentos da comunidade escolar sobre os pontos positivos e negativos desta política de autonomia que enriqueceu sobremaneira este estudo.
Compreendemos que a avaliação do processo de uma política educacional envolve abordagens diferentes de análise. Estas abordagens diferenciam pelo tempo em que são realizadas - antes, durante ou depois da política; pelo objeto e objetivos de estudo e pela relação que estabelecem com a política.
A metodologia utilizada neste estudo utilizou-se da análise crítica do processo de implementação na sua dimensão temporal, averiguando os efeitos sobre as instituições escolares; sobre os atores que implementam, resistências e adesões e, as modificações das condições iniciais. Todavia, no processo de categorização dois critérios foram considerados fundamentais:
a) que o tema estivesse diretamente relacionado às diretrizes da proposta da reforma, ou seja, fazendo parte do conjunto de medidas que visavam o movimento de descentralização e desconcentração das decisões do órgão central para as instituições escolares;
b) e que as categorias referentes aos aspectos administrativos, financeiros e pedagógicos, fossem analisadas à luz dos principais programas implementados, visando à construção da autonomia da escola.
Sendo assim, as categorias definidas neste estudo foram: a caracterização das escolas; o perfil dos diretores das escolas investigadas; as medidas administrativas, financeiras e pedagógicas e a autonomia das escolas estaduais.
Apesar deste documento estar dividido em capítulos, suas partes se integram no decorrer do processo. No primeiro, discuto a reforma educativa de Minas Gerais iniciada em 1991, no contexto das reformas educativas implementadas principalmente nas duas últimas décadas nos países da América Latina. Esta discussão se justifica, principalmente pelo fato da reforma de autonomia escolar conter em suas diretrizes básicas pontos comuns às reformas educativas dos países como Chile, Argentina, Colômbia e México. Nesta parte, identificamos que estas reformas são desenvolvidas tendo como referência um programa geral da política, visando mudanças relacionadas aos processos de descentralização e desconcentração acompanhando, assim, os efeitos das modificações no papel do Estado.
Um outro ponto identificado, refere-se ao contexto cultural e político que podem diferenciar uma reforma da outra; há também uma tendência muito forte destas reformas educativas se efetivarem com o apoio de investimentos e empréstimos de agências externas.
De modo geral, compreende-se que estas reformas visam a comprometer a participação da comunidade escolar, com ênfase nos pais de alunos, ou seja, tentam colocar os pais como co-responsáveis pela educação de seus filhos, atribuindo-lhes a responsabilidade de provocar uma competição entre as escolas no sentido de que elas ofereçam um ensino de qualidade. Por "ensino de qualidade", pressuposto básico de todas elas, entende-se por uma ação educativa que ofereça aos alunos - seus clientes- uma educação relevante, eficaz, pertinente, eficiente e eqüitativa.
No segundo capítulo, apresento detalhadamente as diretrizes do projeto de reforma educativa, desenvolvido durante duas etapas assim consideradas: a primeira, com ênfase nas diretrizes gerais da Política de Autonomia Escolar em Minas
Gerais, onde estão contidos os compromissos e as prioridades do governo para garantir a
autonomia administrativa, financeira e pedagógica; muitas vezes citadas separadamente por nós, mas, na verdade, as mudanças destas três áreas estão inteiramente integradas, ou melhor dependentes entre si.
Ao apresentar os principais objetivos e diretrizes desta política, destacamos, nesta parte do trabalho, que a autonomia da escola proposta pela Secretaria de Estado da Educação de Minas Gerais está articulada a outras prioridades assim identificadas:
fortalecimento da direção da escola através da participação do colegiado escolar; aperfeiçoamento e capacitação dos funcionários que atuam nas escolas; avaliação do sistema educacional e integração com os municípios.
Ainda neste capítulo, discutimos e avaliamos os principais programas implementados nesta reforma educacional, situando-os em duas etapas: antes e depois do Projeto ProQualidade. É importante esclarecer que optamos por esta divisão em duas etapas, por entendermos que a implementação das medidas iniciais visavam à reestruturação administrativa e ao desenvolvimento de alguns programas decorrentes dela. Já na segunda etapa, estão concentrados os programas e estratégias originados do Projeto ProQualidade instituído através de Decreto em 1994; percebe-se, porém, que alguns programas já iniciados anteriormente, passaram a fazer parte do ProQualidade.
O terceiro capítulo é dedicado a análise dos dados coletados nos diferentes momentos da pesquisa. À luz do referencial teórico sobre avaliação de processo de implementação de política e autonomia escolar, tentamos discutir os elementos que dificultam ou facilitam este processo nas escolas estaduais e o grau de autonomia alcançado por elas, com ênfase nos resultados de 1998. Neste capítulo trazemos à discussão as variáveis independentes e dependentes selecionadas para este estudo. Sem perder de vista as categorias definidas e a riqueza dos dados empíricos, tentamos aferir o grau de autonomia em relação às questões administrativas, financeiras e pedagógicas, que sem dúvida, constituem a base da autonomia escolar. Ao priorizarmos estas categorias, oportunizamos conhecer o comportamento dessas medidas nas escolas, ou seja, avaliando como se processa a implementação das referidas medidas nas unidades escolares possivelmente estaremos contribuindo para reorientar este processo de modo que atenda aos objetivos propostos inicialmente.
Considerando os limites deste trabalho, espero contribuir para ampliação dos conhecimentos no campo da Administração Educacional com a visão de que há uma relação tênue e frágil entre os implementadores e os sujeitos que aprovam ou não as
medidas propostas pelos governos, e, que a discussão dessas medidas fortalece e facilita o sucesso de uma política educacional.
As conclusões estão contidas ao longo do trabalho, só ficando para o final algumas indagações pertinentes a qualquer trabalho de pesquisa: se há uma aproximação desta proposta de reforma educativa com as "escolas eficazes", provavelmente, os resultados serão correlatos com o contexto social, político e econômico dos diferentes países7.
CAPÍTULO I
1- PRINCIPAIS ASPECTOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS EM EDUCAÇÃO.
A reflexão sobre a educação nas últimas décadas, inevitavelmente, passa pelo caminho da história. Porém, quando se pretende refletir sobre política educacional no
7 - As “escolas eficazes” designadas em muitos países como gerenciamento baseado na escola, é um movimento com particular incidência em países como Estados Unidos, Inglaterra e País de Gales, Austrália e Nova Zelândia, desde os finais da década de 80. De modo geral pode-se dizer que correu uma ração significativa do papel do Estado e nos processos de decisão política e de administração da educação.
Brasil, não há como abandonar as conquistas que este campo teve nos últimos anos, muito menos, as dificuldades que ainda enfrentamos.
Nesta área, há indícios de que continuaremos convivendo com diferentes tempos: enquanto alguns irão colher os frutos provenientes dos mais recentes avanços tecnológicos e científicos, outros ainda estarão mergulhados em cenários obscuros- não freqüentando escola ou, em muitas vezes, em escolas com desempenho insatisfatório.
Neste sentido, não há como desprezar as transformações da economia mundial nos últimos vinte anos: a qualidade dos sistemas educacionais tem sido fator muito importante para a prosperidade econômica das nações. Estas transformações se sustentam, basicamente, nas revoluções da informação e telecomunicação e requerem uma infra-estrutura que inclui, entre outros elementos, uma força de trabalho fundamentada nos conhecimentos científicos e matemáticos e na capacidade eficaz de comunicação. A sociedade espera que a educação na virada do século, atenda à necessidade de um novo perfil de qualificação de mão-de-obra, onde a inteligência e o conhecimento são fundamentais.
É com este olhar que procuro analisar neste capítulo, uma variável antecedente a estas iniciativas que ocorreram nas duas últimas décadas na Educação - as Reformas
Educacionais.
Para procurar entender a Reforma Educacional de Minas Gerais iniciada em
1991, no contexto destas mudanças que ocorreram nas décadas de 80 e 90, recorri a
uma breve análise da implementação de reformas educativas na América Latina em especial, as experiências da Argentina, Chile, Colômbia e México e Brasil. Estes países selecionados, apresentam trajetórias importantes do processo de descentralização das políticas sociais em especial a política educacional porém, com grandes diferenças. As reformas das políticas sociais nas últimas décadas, na sua maioria, têm como finalidade melhorar a eficiência no fornecimento dos serviços e fortalecer, ao mesmo, tempo, os processos de democratização em marcha na região. (CEPAL, 1998). No entanto, deve-se considerar, que as experiências de descentralização na área educacional apredeve-sentam estratégias e modelos com grandes diferenças pois, o sistema e a estrutura de governo destes países são diferentes. ( ANEXO A- Quadro 1).
Numa análise comparativa entre as experiências de reformas educacionais na América Latina, observa-se a presença de alguns indicadores que consideramos pertinentes apontar por contribuírem para a reflexão deste estudo. Entre eles destacamos:
• a inclusão de medidas descentralizadas e desconcentradas;
• a tendência de se efetivar as reformas educacionais através de um Plano ou Programa contendo as diretrizes gerais da política;
• uma estreita relação entre a reforma educacional e o contexto cultural e político de cada país;
• a maioria destes países da América Latina recorre a financiamentos nos órgãos internacionais, principalmente para os programas de capacitação de professores e diretores de escolas;
• a preocupação de se elevar a qualidade da educação aliado à competitividade; • a associação de êxito ou fracasso destas políticas, à participação das unidades escolares e das comunidades locais.
Desta forma, estes aspectos nomeados por serem considerados significativos, enquanto implementação de políticas públicas educacionais, serão discutidos neste capítulo. 1.1- As Reformas Educacionais.
A educação é hoje uma prioridade repensada no mundo inteiro. Diferentes países de acordo com suas características históricas, promovem reformas em seus sistemas educacionais, com a finalidade de torná-los mais eficientes e eqüitativos no preparo de uma nova cidadania. Exige-se que o cidadão seja capaz de enfrentar a revolução tecnológica que está ocorrendo no processo produtivo e em seus desdobramentos políticos, sociais e éticos.
A América Latina entra neste período em grande desvantagem, a maioria dos seus países passa por uma crise de endividamento nos princípios da década de 80, período em que deveriam estar começando a transformar suas indústrias e a investirem na expansão e melhoramento da área educacional. Assim, é interessante observar que no quadro das grandes mudanças econômicas, políticas e sociais verificadas na América
Latina, os temas mais discutidos referentes às políticas sociais8 estão relacionados à pobreza, distribuição de renda, emprego, investimento social, infância, família, remuneração do trabalho, gestão e educação, que é o nosso enfoque neste momento.
A Educação aparece sempre com enfoque especial. No entanto, ao mesmo tempo em que ela é considerada vital para o crescimento econômico, para o progresso social e o avanço da democracia, é apontada nas pesquisas como uma área em crise. Há um consenso de que a educação está em crise em toda a América Latina e Caribe. Os sintomas desta crise são revelados, por exemplo, no número de matrículas aumentadas rapidamente durante as três últimas décadas, mas a deterioração da qualidade não foi menor. Alguns indicadores da crise educacional na região, como notas baixas em testes e baixo aproveitamento escolar, têm revelado o desenvolvimento de poucos estudantes na capacidade de pensar criticamente, resolver problemas e tomar decisões.
De maneira geral, ao se comparar o grau de escolaridade e a escolaridade média
da força de trabalho entre estudantes que ingressam no mercado de trabalho na América
Latina e Caribe e nos países com níveis semelhantes de desenvolvimento econômico, percebe-se que a educação na América Latina tem apresentado um desempenho insatisfatório. Nesta região os estudantes que conseguem ingressar no mercado de trabalho apresentam grau de escolaridade inferior e permanecem menos tempo na escola.
Por outro lado, além da baixa escolaridade, as mudanças rápidas que ocorrem na sociedade requerem dos países o desafio de iniciar projetos de políticas públicas flexíveis e adaptáveis à velocidade dessas mudanças, sugerindo importantes alterações no papel do Estado e de suas instituições.
Sendo assim, observamos que algumas alternativas e iniciativas, visando a definir políticas educacionais condizentes com estas mudanças, entram neste cenário. Entre elas destacamos o Projeto Principal de Educação para a América Latina e o
8 - O conceito de políticas sociais usado nas últimas décadas está relacionado à formação de pré-requisitos para o crescimento do cidadão porém, visando o contexto econômico ; investir em recursos humanos para dispor de pessoal adequado. (CORVALÁN,1996).
Caribe9 , que objetiva definir diretrizes educacionais no período de 1979 até final do
século. As diretrizes previstas neste Projeto são consideradas indispensáveis para que a educação possa enfrentar o impacto tecnológico sobre a organização e o gerenciamento do trabalho e, novas formas de exercício de cidadania. Percebe-se, no entanto, um esforço no desenvolvimento de alguns temas que são considerados básicos, tais como:
• prioridade atribuída à educação e sua vinculação ao tema da eqüidade e pobreza;
• renovação dos processos pedagógicos;
• cobertura, qualidade e eqüidade, expansão da educação pré-escolar, qualidade da educação primária, exigência de mais amplo e melhor ensino de nível médio, analfabetismo e educação de jovens e adultos, educação para a diversidade, educação e temas transversais para a paz, direitos humanos, democracia e meio ambiente, informática, meios de comunicação e outros meios de ensino;
• pesquisa e informação para a tomada de decisões políticas; • administração, planejamento e gestão;
• financiamento da educação;
• cooperação internacional.
Este Projeto Principal de Educação para a América Latina e o Caribe,
priorizou, no primeiro momento, combater a extrema pobreza, empregando todos os recursos disponíveis e os meios para assegurar a todas as crianças em idade escolar uma formação educacional básica; eliminar o analfabetismo e intensificar gradualmente programas dirigidos a crianças socialmente carentes em idade pré-escolar.
Os países latino-americanos iniciaram reformas educacionais a partir da década de 80, tendo como referência estes temas básicos previstos neste Projeto e contaram com o apoio e colaboração da UNESCO. A prioridade deste programa é reforçada pela análise da vinculação entre educação e desenvolvimento e pelas declarações
9 - O" Proyeto Principal de Educación - período 1980-1994", analisado por CORVALÁN (1996), representante da OREALC Oficina Regional de Educación para a América Latina y Caribe da Unesco, define as principais diretrizes da educação até ao final do século.
internacionais, firmadas a partir de 1990 10. Estes fatores constituíram o ponto de partida das reformas educativas indispensáveis para os países da América Latina e Caribe enfrentarem dois grandes problemas: os baixos níveis da qualidade educativa em comparação com os níveis dos países desenvolvidos e a desigualdade entre os sistemas educacionais dos países da América Latina, se comparados entre eles mesmos.
Apesar das semelhanças existentes na região latino- americana, há sensíveis diferenças entre um país e outro, razão pela qual, as repostas poderiam, de certa forma, ser diferentes em cada um deles. Entretanto, pode-se, em geral, afirmar que as mudanças que se pretendeu concretizar na área educacional, poderiam ser agrupadas em dois grandes conjuntos: um primeiro se refere às propostas de mudança administrativa
ou de gestão institucional, das quais as mais importantes são os programas de
descentralização e aqueles que procuram introduzir modificações de gestão das instituições educacionais; e, um segundo, diz respeito às propostas que se ocupam do
campo curricular, mais imediatamente dirigido aos aspectos pedagógicos e didáticos do
ensino com objetivo de melhorar as distorções em relação à qualidade do ensino.
Podemos afirmar que, as transformações na economia mundial obrigaram muitos países da América Latina e Caribe a lançarem mão deste conjunto de reformas e implementar medidas que tentassem resolver os graves problemas enfrentados pelos governos na área educacional. Na sua maioria, as reformas educativas iniciadas nas décadas de 70 e 80, adotaram medidas visando, principalmente, reduzir os gastos públicos dos governos centrais; podendo ser agrupadas conforme seus objetivos. (CARNOY ; CASTRO, 1996).
Estas reformas educacionais podem ser agrupadas conforme suas características. Algumas são destinadas principalmente a reduzir os orçamentos dos recursos públicos provenientes do governo central , as chamadas reformas por razões de financiamento, isto é, reduzindo recursos públicos e privados que poderiam financiar os programas na educação.
10 - CONFERÊNCIA MUNDIAL SOBRE EDUCAÇÃO PARA TODOS. Declaração Mundial Sobre Educação para Todos e plano de ação para satisfazer as necessidades básicas de aprendizagem. (Jomtien, Tailândia, 1990) e a DECLARAÇÃO DE NOVA DELHI de 1993 de atendimento à demanda de universalização do ensino básico.
Outras reformas educacionais além de tentaram reduzir recursos, objetivaram ao mesmo tempo, organizar o rendimento educacional buscando formas mais produtivas a fim de que esses países pudessem ser mais competitivos na economia mundial. Este aspecto das reformas pode qualificá-las de reformas por razões de competitividade.
Um outro grupo de reformas na área educacional tem como objetivo principal modificar a importante função política da educação como fonte de mobilidade 11 e nivelamento social. Estas reformas são denominadas reformas por razões de eqüidade. Por eqüidade pressupõe a distribuição dos bens sociais, segundo normas que permitam sua repartição igualitária e a igualdade de oportunidades de acesso. No sistema educacional público especificamente, os recursos seriam proporcionais às dificuldades - mais dificuldades, mais recursos.
No contexto das políticas educacionais, percebe-se que as reformas educativas podem ser classificadas em mais de uma categoria, pois de maneira geral, objetivam elevar de forma eqüitativa a qualidade da educação a um custo público inferior, além disso, uma reforma pode ser requisito prévio de outra, se considerarmos seus principais objetivos e o seu processo de desenvolvimento.
Outro aspecto considerado nestas reformas é a preocupação em oferecer um “ensino de qualidade”; referindo-se às condições favoráveis de funcionamento das escolas, bem como, ao bom desempenho dos alunos. No contexto das reformas educacionais analisadas, diversos estudiosos e pesquisadores relacionam qualidade da educação à produtividade. Porém, o conceito de qualidade da educação vai um pouco além e envolve elementos fundamentais como este tratado por LEVER (1998)12. Segundo o conceito discutido por ele, a qualidade da educação deve envolver relevância, eficácia, pertinência, eficiência e eqüidade. A educação é relevante quando responde às necessidades e aspirações dos sujeitos que estão sendo formados; é eficaz quando é capaz de executar as metas propostas pelo currículo, no sentido dos alunos adquirirem aprendizagem relevante a sua vida; é pertinente na medida em que os conteúdos e métodos são adequados para possibilitar aprendizagem às pessoas e grupos que se
11 - Em Ciências Sociais, mobilidade refere-se ao movimento de valores sociais ou de indivíduos, de uma camada inferior para superior e vice-versa, ou de um grupo para outro.
12 - Trabalho apresentado no Seminário "Descentralización de la educación: nuevas formas de coordinación y financiamiento". São Paulo 4 e 5 junho de 1998.
destina; é eficiente quando consegue os resultados que se propões mediante ótimo aproveitamento dos recursos destinados aos serviços educativos; é eqüitativa quando consegue distribuir oportunidades educativas com igualdade e com critério, compensando os diversos setores sociais.
Dada a complexidade do conceito considerado, não é tarefa fácil avaliar se um sistema de ensino consegue desenvolver suas ações com qualidade. Por outro lado, considerando as reformas educacionais nos países da América Latina, sobretudo das duas últimas décadas , pode-se argumentar que mesmo contendo em suas agendas princípios, habilidades cognitivas e competências sociais de flexibilidade, autonomia, qualidade de ensino tentando se adaptarem às novas demandas internacionais, há uma demanda básica ainda não plenamente atendida: o domínio da leitura e da escrita. 1.1.1- Processos de descentralização e desconcentração educacional na América Latina:
algumas indagações.
A América Latina está se baseando nos últimos anos, em um novo paradigma de desenvolvimento, cuja difusão foi facilitada pelas mudanças ocorridas na economia mundial, principalmente pela globalização, pela crescente importância da inovação tecnológica e por suas repercussões na região. E conseqüentemente, presencia também, a mudança no papel do Estado. Neste contexto, é depositado na educação a expectativa de que esta possa preparar os indivíduos para o mercado de trabalho. A eficácia da educação como meio de obtenção do desenvolvimento econômico, como mecanismo de equalização social, fortemente presente nos documentos oficiais para a educação em âmbito nacional e internacional. (MEC,1994).
Várias razões têm sido atribuídas as mudanças no papel do Estado; uma delas aponta para a crise do Estado de Bem Estar13, um sistema específico de proteção social. A crise deste tipo de Estado acabou provocando modificações nas políticas sociais, em especial na Educação que necessitou mudar o seu perfil para acompanhar os novos
13 - Por Welfare State - Estado de Bem - Estar Social, no âmbito do Estado capitalista, uma particular forma de regulação social que se expressa pela transformação das relações entre o Estado e a economia, entre o Estado e a sociedade, a um dado momento do desenvolvimento econômico. DRAIBE (1990).
desafios do Estado em transformação. Com a crise do Estado protecionista parece não existir na burocracia estatal espaço para repensar e rever sua organização, tendo em vista fortalecer-se, para assumir novos papéis como o de induzir mudanças, estabelecer parcerias e coordenar iniciativas. O novo contexto, que é posto, requer do Estado mudanças no seu padrão de gestão, que conseqüentemente, imprime uma forma de conduzir o processo de formulação e implantação de políticas.
Entre as mudanças e as possíveis saídas para melhorar a gestão do sistema, tornando-o mais eficiente, estão os processos de descentralização e desconcentração.
Os processos de desconcentração e descentralização que ocorrem nos sistemas educacionais da América Latina são contextualizados e devem ser compreendidos, como uma resposta à incapacidade que os Estados têm demonstrado, em diferentes graus, para resolver os problemas educacionais.(CASASSUS,1990). No início, esta tendência encontrava-se voltada a um processo administrativo relacionado às exigências da aceitação da queda dos recursos dos governos centrais. Mas, muitos debates no início desta década, já apontavam que no caso da América Latina, pode-se dizer que, a descentralização educacional procura uma nova legitimação para os Estados e a conseqüente redistribuição de competências entre os diferentes níveis do sistema público, ou entre este último e os atores privados. (UNESCO, 1993).
Para essa reflexão consideramos indispensável recorrer aos conceitos destes termos discutidos por alguns autores, por duas razões: a primeira se justifica pelo fato que, praticamente, todos os países da região implementaram políticas no âmbito educacional que se fundamentam, ou até mesmo incluem, estes processos; e a segunda porque há diferenciação entre eles.
No enfoque institucional (PALMA, RUFIÁN, 1989) 14, defendem que, em geral o processo de descentralização tem uma dimensão política; implica na redistribuição do poder do Estado concebido aqui como administração ou governo central, e, por conseguinte a reforma do mesmo é um processo de competência decisória.
14 - Conceitos defendidos no "Seminário Interacional acerca de la descentralización y desconcentracion de los sectores y servicios sociales". OREALC/UNESCO, 1989.14 - Conceitos defendidos no "Seminário Interacional acerca de la descentralización y desconcentracion de los sectores y servicios sociales". OREALC/UNESCO, 1989.
Ao referir-se à desconcentração, pode-se considerar este processo em dois sentidos: como fenômeno que necessariamente acompanha a descentralização e como fenômeno, que em maior ou menor grau, acompanha também a centralização; isto quer dizer: qualquer administração centralizada ou descentralizada necessita desconcentrar-se, pois somente implica transferir competências a organismos dependentes da administração central.
Do ponto de vista administrativo, a descentralização e a desconcentração referem-se à transferência de competências administrativas e de decisão através de normas legais. Nesta concepção, os órgãos que exercem as competências definidas, estão submetidos, hierarquicamente, à autoridade central, isto é, as decisões podem ser tomadas em última instância no governo central; este processo assegura o poder central.
Outras interpretações sobre os conceitos de descentralização e desconcentração são pertinentes nesta discussão. Segundo LOBO (1990) é muito comum em discursos oficiais, e mesmo em programas governamentais, os dois termos serem utilizados como sinônimos. Mais freqüente, ainda, é o uso da palavra descentralização, quando na verdade, está se tratando de ações ou mudanças que levam em conta uma dispersão físico-territorial das agências governamentais, até então localizadas centralmente.
Isto porque, apesar de ser um legítimo e eficaz instrumento governamental, a desconcentração não ameaça tanto as estruturas consolidadas quanto a descentralização. Por sua vez, a descentralização envolve alterações nos núcleos de poder, levando a uma maior distribuição do poder decisório até concentrado em poucas pessoas. Essa é a razão pela qual os governos baseados em princípios centralistas privilegiam a desconcentração e a rotulam de descentralização.
Ao adotar estes processos na América Latina muitas dificuldades são enfrentadas por, entre elas: a complexidade deste tema pelas peculiaridades do federalismo dos seus países; a exigência da discussão destes movimentos de uma forma contextualizada e a necessidade destes processos serem compreendidos como instrumentos e não são um fim em si mesmo.
Porém, de modo geral, quando os países federais latino-americanos adotam a descentralização, o que eles pretendem é aumentar as competências do Estado frente a Federação, mesmo conhecendo o grau de complexidade que este movimento apresenta.
Na prática, os países que implementaram reformas educacionais, dentro desta política, esperam obter no plano político maior participação e democracia; há expectativa de se conseguir mais recursos no plano econômico, e, no plano administrativo, maior eficiência nos processos educacionais.
Complementando as concepções adotadas, parece existir um consenso de que, enquanto a descentralização provoca alteração profunda na distribuição do poder, é a reconfiguração espacial do uso e do controle do poder, a desconcentração implica considerar a estrutura em que se tomam as decisões, mantendo portanto, a subordinação entre centro e periferia nos sistemas. Estes dois processos não são um fim em si mesmo, mas instrumentos através dos quais os sistemas de ensino podem obter êxito na área política, econômica, técnico-pedagógica e administrativo.
Segundo CASASSUS (1990) na América Latina pode-se distinguir, além da desconcentração e descentralização, três modalidades que esses processos podem adotar: a regionalização, a municipalização e a nuclearização.
Na verdade, em se tratando de política pública, as experiências dos processos de descentralização têm-se apresentado com uma tendência unidirecional e seqüencial; isto é, processos que implicariam na transferência de poderes do nível central para o nível
local; tal transferência dar-se-ia em dois momentos: primeiro, passaria pela desconcentração para, num segundo momento, passar `a descentralização. Nesta perspectiva, salvo poucas exceções, hoje, praticamente, todos os processos de descentralização educacional na América Latina são processos de desconcentração e podem ser melhor compreendidos quando são vinculados as suas modalidades de implementação.
A primeira dessas modalidades é a regionalização da educação, que é um fenômeno presente na maioria dos países da América Latina, inclusive no Brasil. Nesta modalidade, os países adotam estratégias coerentes com as políticas educacionais da região. Todas estas experiências têm em comum a tentativa de superação de desigualdades, visando a oportunidades iguais de acesso à educação mediante uma distribuição horizontal dos serviços educacionais. Ou seja, busca a compatilibilização de objetivos nacionais com os regionais, de modo que o aluno seja atendido no seu
contexto econômico, social, cultural e político15, como forma de superação de desigualdades.
Uma outra modalidade é a municipalização, que apresenta vertentes diferenciadas se considerarmos as especificidades de cada país da América Latina. No Brasil, a expressão “municipalização do ensino” apresenta-se historicamente, fora dos contornos do próprio município, na medida em que resultou de medidas adotadas pelo governo federal para organização da oferta de ensino de primeiro grau16. A transferência de serviços, até hoje executados pelos governos federal ou estadual, aos governos municipais é encarada como uma alternativa básica para um melhor equacionamento da prestação de serviços. Entretanto, municipalização dos serviços em algumas discussões adquire nuances distintas. Municipalizar, para alguns, significa uma articulação das forças do município como um todo para a prestação de serviços, ou seja, prefeitura municipal e organizações da sociedade civil como co-responsáveis pela prestação de serviços. Em outras concepções, municipalizar quer dizer "prefeiturar", entendendo, assim, que há exclusividade da administração municipal no processo. (LOBO, 1990).
Ainda nesta concepção, as críticas à municipalização partem geralmente dos chamados "centralistas", que não reconhecem nos governos locais capacidade para gerir programas e daqueles que acusam os prefeitos municipais de serem historicamente clientelistas, adeptos do fisiologismo partidário e propensos à corrupção. Ambos argumentos têm sido constantemente refutados nos debates públicos ao se lembrar que o clientelismo, o fisiologismo e a corrupção não são peculiaridades exclusivas dos governos locais.
A terceira modalidade é a nuclearização, também conhecida por nucleação. É uma modalidade que procura aproximar as unidades escolares de um mesmo distrito e uma escola é escolhida como modelo e centro de coordenação. Experiências deste tipo foram implementadas em vários países da América Latina e Caribe, principalmente nas décadas de 70 e 80 com adaptações para cada país. No Brasil, tem sido utilizada esta
15 - Ao defender a modalidade "regionalização educacional", CASASSUS (1990) sugere consultar LA EDUCACIÓN . Revista Interamericana de Desarollo Educativo. Washington, OEA, 1981, a qual não tive acesso. 16 - No Brasil, a partir da década de 70, após a promulgação da Lei 5.692/71, a política educacional para este nível de ensino foi traçada no âmbito de projetos federais implantados sobretudo em estados do nordeste, com o objetivo de induzir a municipalização do ensino, transferindo encargos para o município, sem que efetivasse um investimento financeiro satisfatório nessa instância. Ver FELIX ROSAR,1997.
modalidade para resolver o acesso à escola em localidades rurais distantes, assegurando a matrícula e a permanência de crianças em idade escolar e de jovens que haviam se afastado da escola. É uma forma de organização e articulação entre escola e comunidade.
As dificuldades que surgem, tanto na gestão dos sistemas quanto nas tentativas de implementação de estratégias de desconcentração e descentralização, atestam, sobretudo a complexidade e diversidade de funcionamento dos processos educacionais. Porém, percebe-se que apesar desses países adotarem medidas consideradas "descentralizadoras" há ainda presente aspectos de centralização e, por outro lado, essas estratégias buscam alternativas para resolver problemas antigos do sistema educacional como um todo, entre eles apontamos: financiamento da educação; maior eficiência administrativa; inovação nos aspectos técnico- pedagógicos; reorganização do poder e sobretudo, atender aos novos paradigmas da educação postos nos dias atuais.
Constata-se, desse modo, que esse conjunto de processos usados como instrumentos de ação governamental, por si só, utilizado de forma isolado, sem alterar outros aspectos do aparelho do Estado, como reformas de cunho administrativo, fiscal, econômico, financeiro, pouco se pode esperar da descentalização.
1.1.2- As diretrizes de implementação das reformas educativas.
Esse item propõe-se a realizar uma breve análise das diretrizes das reformas educacionais de descentralização e de desconcentração de alguns países da América Latina. A seleção desses países Chile, Argentina, Colômbia, México e Brasil17 teve como parâmetro duas questões: a primeira, é porque os referidos países
17 - Segundo dados da Comissão Econômica para a América Latina e Caribe CEPAL (1998) as experiências de descentralização na educação tiveram início em: Argentina (1978 e 1992); Chile (1981); Colômbia (1991); México (1992) e no Brasil, a partir de 1970, com ênfase desde a metade dos anos 80. E a porcentagem da população analfabeta, acima de 15 anos, destes países é: Argentina 4,7%; Chile 5,7%; México 12,3%; Colômbia 13,3% e Brasil 18,9%.
implementaram medidas de descentralização e desconcentração na área educacional, principalmente nas duas últimas décadas; e segundo, porque há uma tendência comum entre essas experiências que é a implementação de política educacional através de um Plano ou Programa com as diretrizes gerais da reforma. Por diretrizes, entende-se um conjunto de medidas e ou ações que dão suporte à implementação de uma política, definidas as fases de operacionalização, acompanhamento e avaliação. É importante ressaltar que resguardando as especificidades de cada país, pode-se afirmar que essas reformas educacionais ocorreram a partir de um Programa definido por instâncias superiores à escola.
No Chile, a reforma de descentralização foi impulsionada a partir dos anos 80 por um governo militar, principalmente por razões políticas (seguindo o modelo neoliberal e reduzindo o poder do sindicato dos docentes); e fiscais (reduzindo o tamanho do Estado) com o objetivo de privatizar, na medida do possível a gestão educacional. Este modelo teve início em 1981, quando o governo central transferiu para os municípios a educação primária e secundária e financiou a formação de escolas privadas18 mediante um plano
nacional de subvenções à assistência escolar.
Nesse contexto entende-se por "escolas privadas" aquelas que são administradas privadamente, ou seja, com fins lucrativos ou por organizações religiosas, inclusive quando as escolas de administração privada são gratuitas; financiam-se principalmente com recursos do Estado e devem atender a certos requisitos estabelecidos pelo estado.
Até então, o sistema de ensino era diretamente subordinado ao Ministério da Educação. Em conseqüência disso, a maior parte do financiamento público continuou sendo centralizado, porém o controle dos recursos foi transferido aos municípios, no caso de escolas públicas e às autoridades das escolas privadas. Entretanto, a profunda crise econômica dos anos 80, comum a outros países da América Latina, provocou uma deteriorização da unidade de subvenção e teve como conseqüências, nos anos 90, o
18- Nesse contexto entende-se por "escolas privadas" aquelas que são administradas privadamente, ou seja, com fins lucrativos ou por organizações religiosas, inclusive quando as escolas de administração privada são gratuitas; financiam-se principalmente com recursos do Estado e devem atender a certos requisitos estabelecidos pelo estado.
comprometimento dos salários de professores e a ausência de investimentos na infra-estrutura física das escolas.
Ao restabelecer a democracia em 1990, essas deficiências foram oficialmente reconhecidas. Além disso, houve conflitos entre professores e Estado, apesar da disposição do novo regime em conceder grandes aumentos de salários e de prometer melhorar as condições de ensino das escolas públicas. E é nessa década, que o governo implanta um programa com diretrizes definidas, visando a resolver as situações de conflito do sistema educacional. Esta iniciativa formalizou-se através do Programa de
Melhoramento da Qualidade e Igualdade da Educação - Programa MECE (1990-1994)
que combina um conjunto de ações para oferecer `as escolas básicas condições integradas de alcançar melhor qualidade na educação. Este projeto educativo que propõe como meta o melhoramento da qualidade e eqüidade combina três propósitos; por um lado, melhorar, com financiamento público, as condições de trabalho de todas as escolas básicas; por outro, dar atenção preferencial e focalizada às escolas que apresentam mais dificuldades em seu desempenho; por último, introduzir inovações nos processos escolares, para tornar os resultados educacionais mais efetivos e relevantes.
Muitos projetos desta política educacional do Chile, que é um ponto comum entre os países desta região, são financiados mediante investimento internacional do Banco Mundial e objetivam a capacitação docente, orientação pedagógica, instalação de bibliotecas, reparação de infraestrutura e mobiliário escolar.
É importante ressaltar uma ação dentro desta política educacional do Chile, considerada referência para os outros países - As avaliações Nacionais do Ensino. Este programa se estruturou baseado em dois importantes objetivos: o primeiro se refere à possibilidade de divulgar os resultados das avaliações dos alunos e em última instância o
desempenho da escola, entre os próprios alunos, pais, professores, funcionários e comunidades locais. Um segundo objetivo está relacionado à formulação de políticas e práticas educacionais a partir dos resultados obtidos nestas avaliações e, principalmente, para direcionar recursos para as escolas mais necessitadas.
A partir destas avaliações, as escolas são classificadas como de alto, médio ou baixo risco. Mais de 90% dos recursos disponíveis para a melhoria das escolas vão para
