Este estudo se propôs a avaliar o processo de implementação das medidas da política de promoção da autonomia escolar de Minas Gerais, consolidada posteriormente
no Projeto de PróQualidade, nas escolas da rede estadual pertencentes a Superintendência Regional de Poços de Caldas.
Os estudos realizados considerando o universo de quarenta e três escolas estaduais, sendo uma delas nomeada para aprofundar os dados obtidos na região, revelam o reflexo da reforma educativa de Minas Gerais num universo pequeno, se considerarmos a extensão desta política na sua totalidade; portanto, não é nosso objetivo generalizar as conclusões.
Ao lado desse objetivo mais geral, outros objetivos considerados específicos também permearam as análises desenvolvidas: a identificação da reforma educativa mineira com as reformas educativas implantadas nas décadas principalmente de 80 e 90 nos países da América Latina; as dificuldades encontradas pelas escolas ao implementar as medidas de descentralização priorizadas pela Secretaria de Estado da Educação; o papel do diretor de escola neste processo considerando a ação colegiada; aferição do grau de autonomia administrativa, financeira e pedagógica alcançado pelas escolas investigadas e, se esta reforma educativa melhorou a qualidade do ensino e conseqüentemente o desempenho escolar dos alunos.
No intuito de alcançar o objetivo proposto e responder às questões suscitadas inicialmente, nosso olhar voltou-se para o grau de autonomia das escolas, focalizando alguns aspectos centrais desta reforma educativa: caracterização das escolas; perfil dos diretores das escolas investigadas; a implementação de medidas administrativas, financeiras e pedagógicas visando a autonomia da escola.
Em relação à documentação consultada no início desta pesquisa dois pontos merecem destaque: a ênfase no papel do diretor de escola como elemento facilitador neste processo de implementação da reforma educativa e o detalhamento da legislação. No que diz respeito aos atos normativos e documentos oficiais que traçavam as diretrizes das medidas visando a autonomia das escolas em Minas Gerais, apreendemos como o processo de implementação dessa política foi implantado trazendo à tona a responsabilidade dos diretores das escolas com novas funções e atribuições, destacando a importância do seu papel neste processo, juntamente com o colegiado da escola.
Ainda em relação a este aspecto, outra característica marcante nas legislações de modo geral, era o seu crescente grau de detalhamento; sempre que se implantava uma
medida "descentralizadora" a legislação correspondente procurava explicitar, de forma mais precisa possível, os novos limites para a ação da escola. Ou seja, por meio de uma legislação cada vez mais voltada para as minúcias, para os detalhes, para a rotina do trabalho pedagógico-administrativo da escola, a autonomia e descentralização passam a ser vistos pelos diretores destas escolas com uma certa restrição ao significado destes termos. Tal fato esclarece, em parte, porque a autonomia alcançada pelas escolas é considerada relativa e, por isso as medidas adotadas aproximam do processo de desconcentração e, não de descentralização.
Na mesma direção, outro exemplo foi a aferição do grau de autonomia conseguido pelas escolas, segundo opinião dos diretores. Sobre este aspecto, observa-se na maioria, um avanço nas questões voltadas à autonomia pedagógica, no entanto, algumas condições básicas para que as escolas se organizem efetivamente para melhorar as questões didático-pedagógicas e conseqüentemente o ensino, demonstram uma certa fragilidade - a compreensão das medidas como um todo por parte dos sujeitos que atuam nas escolas e a participação da comunidade escolar através do colegiado escolar.
Outro aspecto já discutido anteriormente; ao caracterizar as condições que podem favorecer a organização da instituição escolar, percebe-se que a composição do quadro de pessoal é um ponto positivo desta política estadual, com exceção do número de especialista dada a complexidade das medidas implementadas na área pedagógica.
Os dados referentes ao perfil dos diretores das escolas, correspondem às expectativas desta política, diretores altamente qualificados. Entre os compromissos assumidos, merece destaque o Programa de Capacitação de Diretores, como boa receptividade entre os diretores, por oportunizar sua capacitação e desenvolvimento profissional.
No decorrer de nossa exposição evidenciamos, também, as mudanças na área administrativa com ênfase em alguns programas; o Programa Relativo ao Registro de Vida Funcional é um deles, criticado no início, com o tempo consolidou-se e, é avaliado como uma iniciativa que adquiriu credibilidade junto aos servidores que atuam na unidade escolar.
Um outro, nesta área, é a Seleção Competitiva Interna de Provimento de Cargo em Comissão de Diretor uma reivindicação antiga dos profissionais da educação, que
contribui para o fortalecimento do diretor nas suas decisões. É uma medida que combina formação adequada e capacidade de liderança e que se consolidou nesta política. Entretanto, chama atenção, igualmente, o fato de que eleição de diretores e a instituição do colegiado escolar, não são suficientes por si sós, para democratizar a gestão; cumpre reconhecer que estamos considerando as dificuldades observadas no que se refere a gestão colegiada.
Com efeito, em determinados momentos, percebe-se que em relação às medidas implementadas visando a autonomia financeira, o aspecto administrativo-burocrático na prestação de contas é um ponto considerado negativo pelos diretores mas, ao mesmo tempo reconhecido como necessário. Se considerarmos que a tendência da exigência da "prestação de contas" é um dos aspectos que contribuem com eficácia decisória e administrativa, tudo indica a capacidade de ser transparente nas decisões pode possibilitar o avanço da administração. Apesar das escolas reconhecerem que a política de autonomia financeira está atendendo, em parte, as necessidades das escolas, há indicação de que os recursos financeiros estão mais relacionados à aquisição de recursos didáticos e à merenda escolar, muito elogiada, do que às questões de melhoria de ensino. Outra questão, que não foi possível ser explorada por falta de dados, diz respeito ao reconhecimento por parte dos diretores da oportunidade da escola se utilizar mais da possibilidade de elaborar projetos de capacitação de funcionários, financiados pela Secretaria; há tendência em promover cursos de capacitação destinados somente aos professores; o pressuposto básico da autonomia permite que cada escola busque soluções para seus próprios problemas.
Por sua vez, ao analisarmos os dados referentes às medidas implementadas na área pedagógica, parece não ocorrer uma integração entre o Plano de Desenvolvimento da Escola onde está inserido o Projeto Pedagógico, com o aproveitamento dos resultados obtidos na Avaliação Educacional. Acreditamos que, essas medidas não se sustentarão se continuarem sendo tratadas sem uma articulação; o que se observa que a não discussão dos resultados dos alunos e das informações da escola, obtidos na Avaliação Educacional, ou sistêmica, é em detrimento da rejeição do segmento de professores na consolidação desta medida. Por outro lado, admitida a tese de que a autonomia da Escola é a liberdade de formular e executar um projeto educativo, a nosso
ver ela só factível na medida em que a própria escola seja incorporada a um projeto político- pedagógico discutido com a comunidade escolar, vencendo os limites e obstáculos do tempo e favorecendo o espaço da discussão, embora os dados desta pesquisa confirmem que a participação da comunidade cresceu na atual política educacional.
Saindo um pouco das questões específicas e caminhando para questões de reconstituição da política como um todo, alguns entraves são perceptíveis no processo de implementação destas medidas, entre eles destacamos: observa-se que na primeira etapa desta reforma educativa, período de 1991 a 1994 - gestão de Hélio Garcia, todas as ações priorizaram a divulgação dos compromissos assumidos pelo governo com os alunos, família, professores, especialistas, diretores e demais funcionários; as medidas implementadas estavam diretamente ligadas às mudanças estruturais da Secretaria de Estado da Educação e Superintendências Regionais de Ensino, então as Delegacias Regionais de Ensino.
É importante identificar nesta primeira etapa, a implantação de programas e estratégias mais de natureza administrativa e financeira do que pedagógicas; essas medidas acompanharam o movimento de mudanças da estrutura administrativa do órgão central e dos intermediários. Este programas considerados eixo da política educacional, são: A Reforma da Secretaria de Educação e da Superintendências Regionais de Ensino; o Programa Relativo a Registro de Vida Funcional; a Seleção Competitiva de Diretores; o Colegiado Escolar; a Regularização de repasse de recursos financeiros e Caixa escolar; O Plano de Desenvolvimento da Escola e o Projeto Pedagógico e Avaliação Educacional, são programas que tiveram continuidade na etapa seguinte.
A segunda etapa desta reforma educativa de Minas Gerais corresponde ao período de final de 1994 a 1998 - gestão de Eduardo Azeredo, concentraram-se os programas e estratégias do Projeto PróQualidade, com financiamento do Banco Mundial. Ao analisar o quadro apresentado no capítulo II, percebe-se que há uma alta concentração de programas e ações implementadas nos dois últimos anos 1997 e 1998. Há de se considerar também, que a maioria das medidas da segunda etapa estão relacionadas e voltadas para melhorar a organização das questões pedagógicas e
conseqüentemente o desempenho dos alunos; são programas destinados à capacitação de servidores das escolas e modalidades de recuperação das dificuldades de aprendizagem de alunos, tanto no ensino das séries regulares, quanto de propostas de atendimento aos alunos que apresentam defasagem idade/série.
Em relação a essas duas observações podemos concluir que no processo de implementação, a quantidade de mudanças influencia, entre os participantes, os graus de consenso ou conflito em torno das metas e objetivos: quanto menor a quantidade de mudança, maior é o consenso obtido e vice-versa; há uma relação inversamente proporcional entre essas variáveis. Por certo, esses são os fatores que influenciaram a resistência por parte dos sujeitos da escola; ou seja; o desempenho de uma política está diretamente ligada às condições de implementação. As medidas adotadas pela Secretaria, na sua maioria, foram medidas discutidas com os diretores das escolas, que por sua vez, nem sempre encontraram condições propícias de fazê-lo no interior da escola.
Com efeito, nossas análises evidenciaram que esta política educacional gerou mudanças nas instituições escolares porém, a qualidade de ensino não é a mudança mais contemplada. Todavia os dados da Secretaria de Educação do Estado apontam para uma queda nas taxas de repetência e evasão, se compararmos os dados no período de 1991 a 1997.
Finalmente, ao avaliar o processo de implementação de uma reforma educativa e os objetivos decorrentes deste estudo, discutimos neste trabalho, três grandes eixos:
• o primeiro refere-se a uma dimensão da reforma educativa do estado de Minas Gerais numa inserção mais ampla. Ao abordar a política educacional adotada pelo Estado em um plano mais geral significa inserir esta discussão num movimento assistido em vários países da América Latina que adota medidas de descentralização e desconcentração; que apresenta alteração significativa do papel do Estado e, conseqüentemente, provoca a reorganização de poder. É uma tendência muito forte entre as políticas implementadas principalmente nas duas últimas décadas, darem prioridade aos programas e estratégias envolvendo os “atores educativos”, professores, alunos, pais e comunidades. Na implementação de políticas de descentralização e desconcentração ficam evidentes três aspectos: as mudanças que devem ocorrer na
gestão, a co-responsabilização dos pais na participação e na escolha das escolas para seus filhos e, sem dúvida, a melhoria na qualidade do ensino que é oferecida. Contudo este movimento da América Latina, já acompanha tendências e estudos que têm servido para legitimar, em vários países, medida de política educativa que visam generalizar, por via administrativa, as características identificadas nas chamadas "escolas eficazes". Entre essas medidas as que procuram desenvolver a autonomia da escola na alocação e distribuição de recursos, reforçar o sentido de gestão, aumentar a participação local e desenvolver a avaliação externa. Em alguns países como Austrália, Nova Zelândia e nos Estados Unidos estas medidas aparecem integradas em reforma designadas school based
management - gerenciamento baseado na escola. Esta perspectiva tem sido questionada
principalmente em dois pontos: o primeiro refere-se a sua filiação nas políticas neoliberais que visam promover um mercado de educação através da privatização das escolas públicas; o segundo, a introdução, sob protesto de aumentar a eficácia e a eficiência da escola, de uma outra tecnologia de controle e de dominação, através de estruturas organizativas e modos de gestão. Deste modo, uma boa prática de gerenciamento baseado na escola utiliza-se de três grandes modelos de tomada de decisão na escola: o racional, o hierárquico ou burocrático e o colegial ou colaborativo. Neste sentido, um dos aspectos mais importantes do esforço de criação de escolas eficazes é a co-responsabilização dos diferentes atores educativos, incentivando os espaços de participação.
• Na segunda dimensão ou eixo, recorremos ao estudo do programa geral desta política com destaque aos principais projetos implementados por esta reforma educativa que objetiva oportunizar que as escolas definam o seu projeto educativo; indiscutivelmente, seguindo as mesmas tendências. Sendo assim, os programas e as estratégias definidos correspondem às alterações ocorridas no papel do Estado; são estratégias que objetivam transferir para as unidades escolares as competências que anteriormente estavam detidas no poder central, ou seja, no poder de decisão centralizado. A operacionalização destas mudanças efetivou-se através de decretos, normas e orientação oriundos do poder central, portanto; o Estado efetivou essas mudanças, no primeiro momento, via autonomia decretada. Decorrem daí as afirmações de que a autonomia alcançada pelas escolas é relativa. Ou seja, ao desconcentrar as
competências dos órgãos centrais para as unidades escolares a Secretaria de Estado da Educação repassou às escolas outras funções além da qualidade do sistema educativo, isto é, incumbência de diagnosticar suas dificuldades; elaborar projetos destinados a solucionar os problemas detectados e administrar com eficiência os recursos financeiros que chegam às escolas.
• O terceiro eixo corresponde à análise e avaliação dos principais programados implementados levando-se em consideração as características das instituições escolares; o perfil dos diretores e as medidas relacionadas às áreas administrativas, financeiras e pedagógicas. Esta parte do trabalho evidenciam os elementos que facilitam ou dificultam o processo de implementação de uma política pública junto aos sujeitos que colocam em prática as medidas traçadas pelos órgãos superiores à escola; ou seja, é à medida que essas estratégias são desenvolvidas é que se percebem a adesão ou rejeição dos programas por parte dos atores implementadores. Há de se considerar nesta discussão a possibilidade de as escolas enfrentarem as dificuldades e tentarem construir a sua autonomia articulando os interesses políticos, gestionários, profissionais e pedagógicos: a escola deve extrapolar as normas e regras e se utilizar do espaço que lhe é concedido para buscar soluções condizentes com suas dificuldades: autonomia construída. Neste caso, a autonomia construída resulta do equilíbrio de forças, numa determinada escola, entre os diferentes detentores de influências externas e internas, dos quais se destacam: o governo e seus representantes, os professores, os alunos, os pais e outros membros da sociedade local. O papel do diretor de escola como sujeito que desencadeia este processo é indispensável: é um desafio possível na medida em que a escola se organiza de forma coletiva.
Por fim, é assim que pensamos; precisamos caminhar muito para que o ensino de nossas escolas atenda as exigências deste tipo política - relevante, eficaz, pertinente, eficiente e eqüitativo porém, o maior investimento é a participação.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS