2.1- Os Compromissos Específicos do Programa de Reforma Educacional.
O Brasil participou, em março de 1990, da Conferência Mundial sobre Educação para Todos, em Jomtien, na Tailândia, o mais importante evento sobre educação deste final de século e milênio. Esta conferência foi convocada pela
Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO); Fundo das Nações Unidas para a Infância ( UNICEF); Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Banco Mundial. Foram mais de 1.500 delegados, representando 155 países, que no período de uma semana, debateram a satisfação das necessidades básicas de aprendizagem num mundo em acelerado processo de mudanças econômicas, tecnológicas, sociais, políticas e culturais. Desta conferência resultaram posições consensuais, sintetizadas na Declaração Mundial sobre Educação para Todos
e o Plano de Ação para Satisfazer as Necessidades Básicas de Aprendizagem 39, que
posteriormente, passou a constituir a base dos planos decenais de educação, especialmente dos países de maior população no mundo, entre eles o Brasil. Estes compromissos estão expressos no Plano Decenal de Educação para Todos 40, período de 1993 a 2003.
Na fase de orientação para posterior elaboração do Plano Decenal de Educação
para Todos, formou-se o Comitê Consultivo do Plano com a participação de entidades
da sociedade brasileira, entre elas o Conselho de Secretários de Educação (CONSED), que neste comitê estava representado por Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto, então Secretário de Estado da Educação de Minas Gerais, no período de 1991 a 1994. Vale lembrar que nas eleições de 1990, Minas Gerais elegeu a Governador de Estado, Hélio Carvalho Garcia, empossado em 15 de março de 1991.
Posteriormente, a Secretaria de Estado da Educação de Minas Gerais(SEE/MG), publicou o Plano Decenal de Educação do Estado de Minas Gerais(3) que constitui a consolidação final dos compromissos assumidos pelos 756 municípios do Estado de Minas Gerais41, com o objetivo maior de oferta de um Ensino Fundamental, com qualidade, para todas as crianças, jovens e adultos mineiros. Importante ressaltar que, segundo a SEE/MG, participaram destas discussões a União de Dirigentes Municipais
velho para a série em que está matriculado.
39 Declaração Mundial sobre educação para todos e Plano de Ação para satisfazer as necessidades básicas de aprendizagem Brasília: UNICEF. 1991.
40 BRASIL. Ministério de Educação e Desporto. Plano Decenal de Educação para todos. Brasília, 1993.
41 MINAS GERAIS. Secretaria de Estado da Educação. Plano Decenal de Educação para todos em Minas Gerais. Belo Horizonte, 1993.
de Educação (UNDINE), Delegacias Regionais de Ensino, Prefeituras Municipais, universidades e instituições de ensino superior, associações diversas.
Neste ano de 1991, teve início a reforma na área educacional Promoção da
Autonomia Escolar em Minas Gerais, considerada como experiência inovadora no
âmbito das inovações educacionais no Brasil. A Assembléia Legislativa deste estado promoveu o Seminário Educação: A Hora da Chamada; neste seminário o Secretário de Estado da Educação proferiu conferência A Realidade da Educação em Minas
Gerais42, apresentando dados estatísticos que retratavam a realidade educacional de
Minas Gerais. Entre os argumentos apresentados pelo Senhor Secretário, aos deputados mineiros, de que a rede de ensino estadual necessitava de uma reorganização, percebe- se ênfase em outro forte argumento - a baixa qualidade do ensino e as altas taxas de evasão e repetência não podem ter continuidade.
"A baixa produtividade e o grande número de jovens fora da sala de aula recomendam que o governo dê prioridade à melhoria da qualidade do ensino básico, que vai do pré-escolar ao segundo grau". (MARES GUIA NETO, 1991).
A reorganização do sistema estadual de ensino de Minas Gerais, nos primeiros anos do governo de Hélio Garcia (1991-1993), teve como eixo um conjunto de compromissos e medidas no sentido de "descentralizar o sistema, o que significa perda de
poder pelo órgão central, constituído pela Secretaria de Estado da Educação e pelas Delegacias Regionais de Ensino, e transferência de decisões para a escola".
A partir de 1994, final do governo de Hélio Garcia e em toda a gestão de Eduardo Azeredo, prevaleceram as diretrizes do projeto "Melhoria da Qualidade do Ensino e do rendimento dos alunos do Ensino Fundamental", instituído pelo Governo do Estado Projeto Qualidade na Educação Básica em Minas Gerais - PróQualidade43.
No período de 1991 a 1993, foi amplamente divulgado o conjunto de compromissos assumidos pelo Governo com o aluno, com a família, com os
42 Para outras informações consultar MARES GUIA NETO (1991), A Realidade da Educação em Minas Gerais. EDUCAÇÃO: A HORA DA CHAMADA, Belo Horizonte, 1991.
43 - O Decreto n° 35.423 de 03 mar.1994. Institui o Projeto Qualidade na Educação Básica em Minas Gerais PRÓ-QUALIDADE - e dispõe sobre a sua implementação. Belo Horizonte, 1994.
professores e especialistas 44 e demais funcionários da escola e com a própria escola. Essa experiência mereceu publicação do Ministério de Educação e Desporto (MEC, 1993) 45 com base na Conferência 46 proferida na Assembléia Legislativa. Os compromissos assumidos com esses quatro agentes da educação são assim apresentados:
Compromissos com o aluno, garantindo:
• o seu ingresso e permanência na escola, assegurando-lhe ensino de qualidade e dando especial atenção para as séries iniciais do ensino fundamental;
• o cumprimento de currículos e programas adequados e o uso de metodologias de ensino que facilitem a aprendizagem;
• aprendizagem de conhecimentos mínimos e implantar mecanismos de acompanhamento do rendimento do aluno que permitam corrigir deficiências durante o processo, isto é, ao longo do ano letivo, com a conseqüente diminuição de repetência;
• material escolar e merenda aos que deles necessitem;
• assistência aos alunos portadores de necessidades especiais de aprendizagem. Compromissos com a família, assegurando:
• aos pais informação sobre o progresso e os resultados escolares de seus filhos; • aos pais informação sobre a avaliação do ensino oferecido aos seus filhos;
• mecanismos que permitam à família participar do processo educacional e da gestão da escola, através da assembléia escolar, do colegiado, da escolha do diretor entre outros.
Compromissos com o professor, com o especialista e demais servidores da escola: • implantar plano de carreira que estimule o aperfeiçoamento profissional;
44 - Sobre as funções dos especialistas (supervisores pedagógicos e orientadores educacionais), ver Resolução SEE /MG n °7.150, de 16 de junho. 1993.
45 - Para outras informações consultar MEC. Promoção da Autonomia Escolar em Minas Gerais. Brasília, Cadernos de Básica - Série Inovações. Vol. II,1993.
• oferecer oportunidades de desenvolvimento profissional na própria escola e em cursos oferecidos pela SSE/MG, diretamente ou através de instituições por ela credenciadas;
• assegurar mecanismos que garantam a compatibilização dos direitos e interesses dos professores com a autonomia e as necessidades da escola.
Compromissos com a escola:
• prover a escola de pessoal qualificado e de recursos materiais e financeiros adequados;
• produzir e divulgar informações necessárias para uma educação de qualidade;
• garantir a participação da escola no processo de planejamento das ações educacionais;
• garantir meios para promover a autonomia pedagógica, administrativa e financeira da escola.
A reforma educacional de Minas Gerais segue na mesma direção das reformas discutidas em alguns países da América Latina, no capítulo anterior. Isto é, os compromissos, metas, objetivos e diretrizes de implementação e operacionalização das estratégias estão consolidados no documento A Promoção da Autonomia Escolar
em Minas Gerais. Há também, neste documento, enfoque às prioridades nomeadas pela
Secretaria de Estado da Educação de Minas Gerais, órgão governamental responsável por esta política.
Em implementação de política pública, nem sempre os resultados obtidos correspondem às expectativas dos formuladores desta política. No processo de implementação as ações definidas sofrem modificações em detrimento dos atores
implementadores47 possuírem valores, idéias e recursos que mobilizam a sua ação
diferentes dos elaboradores da política. Outra variável que merece destaque na
47 - Em política pública entende-se por atores implementadores, todos os participantes (governamentais ou não governamentais) envolvidos no processo de execução das atividades propostas pelos elaboradores da política.
implementação da política educacional mineira, é a diversidade de características das escolas situadas em todo o Estado48.
Estamos aqui adentrando no terreno da implementação. Ao longo desse trabalho, percebe-se em diversos momentos que, nem sempre, as diretrizes definidas nessa política foram bem recebidas pelos atores não governamentais, ou seja; há uma estrutura complexa de interação entre a ação governamental e o público que está colocando essas ações em prática.
Definidos e divulgados os compromissos, a Secretaria inicia o processo de implementação de medidas que visam o fortalecimento das unidades escolares - foco principal desta política educacional .
O projeto que visa à transferência do poder de decisão para as escolas - a autonomia das
escolas - se coloca como uma das cinco prioridades do governo, articuladamente às
abaixo discriminadas :
• fortalecimento da direção da escola através da liderança da diretora e da participação ativa do colegiado;
• aperfeiçoamento e capacitação dos professores, especialistas e funcionários; • avaliação do sistema educacional;
• integração com os municípios.
Pretendemos enfocar neste capítulo, cada uma dessas prioridades bem como os principais projetos implementados pela Secretaria, destacando Leis, Decretos, Resoluções, Portarias, Avisos e Instruções, considerados como as primeiras publicações de diretrizes de operacionalização desta política.
Para incrementar a autonomia das escolas, na perspectiva do projeto de Minas Gerais foi necessário promover a desconcentração das áreas administrativa, financeira, pedagógica. Embora intrinsecamente relacionadas, as três áreas apresentam especificidades que acabam por exigir ações próprias para atenderem a essas características.
48 - Minas Gerais é o maior estado brasileiro em número de municípios; há um contraste entre regiões economicamente desenvolvidas como do Sul de Minas e Triângulo Mineiro com os municípios do norte de considerados os mais pobres. O Vale do Jequitinhonha é uma das regiões mais pobres do Brasil.
Entre as razões que levaram o Estado a propor uma reforma educacional de enfoque múltiplo, segundo entendimento da Secretaria, foram os indicadores "decepcionantes" de desempenho do sistema. A forma o Estado organizou-se contribui para a ineficiência sistema educacional mineiro situava-se entre as maiores organizações de que se tem notícia: 6.500 escolas, 42 órgãos regionais - as delegacias de ensino; um órgão central , onde trabalham aproximadamente 240.000 pessoas entre professores, especialistas em educação, funcionários técnico- administrativos e outros servidores.
Esses dados refletem, no contexto da sociedade brasileira, a organização do Estado nos seus aspectos políticos sociais e econômicos. Historicamente, a nossa sociedade se caracteriza pela centralização - com a tendência para a criação de organizações de grande porte - e pela concentração do poder nos escalões mais altos do governo. Esta concentração de poder gerou uma burocracia que não se sente compromissada com o cidadão que a sustenta e que se caracteriza pelo formalismo, pelo ritualismo, pelo nepotismo, pelo clientelismo, pelo conservadorismo e pelo corporativismo. (MARES GUIA, 1991).
Em diagnóstico realizado pela Secretaria, em toda a rede estadual antes da implementação das medidas desta política, percebeu-se o baixo desempenho do sistema educacional. Os dados revelam que é um sistema que reprova tanto, e tão sistematicamente, a ponto de reter na primeira série do ensino fundamental, quase a metade dos alunos que nela havia ingressado um ano antes. Como se observa, os índices revelam o baixo desempenho da escola pública em Minas Gerais no final da década de 80, em 1989. Na primeira série do ensino fundamental, a média de repetência alcançou o índice de 43,09% 49.
Nesse sentido, a reforma educacional iniciada em 1991, tem como objetivo geral propiciar condições necessárias para que esse sistema de ensino alcance metas de desempenho superiores às obtidas na década de 80. Entende-se por desempenho superior a capacidade do sistema de reverter altos índices de repetência, evasão e baixa escolaridade, através de medidas administrativas, financeiras pedagógicas.
49 - Nas demais séries, a repetência atingiu os seguintes percentuais: 34,11% na 2ª série; 25,84% na 3ª série; 15,98%, na 4ª série; 32,5%, na 5ª série; 22,28%, na 6ª série; 21,72%, na 7ª série e 12,21% na 8ª série. (MARES GUIA NETO, 1991).
Sendo assim, tendo base os compromissos assumidos, foram estabelecidas as prioridades das cinco áreas de atuação que compõem A Promoção da Autonomia
Escolar em Minas Gerais, incorporadas posteriormente ao Projeto ProQualidade
instituído em 1994, são assim denominadas: Autonomia da Escola; Fortalecimento da
Direção da Escola; Capacitação e Carreira; Avaliação do ensino e Integração com os município compõem a política educacional.
Neste sentido, analisaremos a política educacional examinando cada uma dessas prioridades.
2.1.1- Autonomia da Escola.
O diagnóstico realizado pela Secretaria indicava além dos altos índices de evasão e repetência, problemas na estrutura administrativa e ineficiência quanto aos recursos financeiros. Estabelecer como prioridade a autonomia da escola significa, nos termos da proposta, colocar a escola como centro da questão educacional em função do que a Secretaria e as Superintendências Regionais de Ensino50, doravante chamada Superintendência, redefinem seus papéis e competências. Para tanto a escola deve ser dotada de autonomia administrativa, financeira e pedagógica para que ela assuma outras responsabilidades e tenha condições de resolver os seus problemas. Esta reforma coloca a instituição escola no centro das preocupações educacionais, amplia seu espaço de iniciativa juntamente com a comunidade escolar formada pelo conjunto de representantes de pais de alunos, alunos, professores e demais funcionários da escola, ou seja, os servidores que atuam na limpeza e manutenção da escola; na secretaria, biblioteca e cantina escolar.
Sendo assim, essa reforma educacional, tem como propósito mais geral rever a estrutura burocrática, verticalizada51 e excessivamente hierarquizada, de modo a dotar
50- A Lei 11.721/ 94 assinada pelo Senhor Governador do Estado de Minas Gerais, em seu artigo 13, altera a designação de Delegacia regional de Ensino para Superintendência Regional de Ensino. O Estado tem 42 Superintendências Regionais.
51 - Estrutura verticalizada aqui considerada como uma estrutura hierárquica, burocrática, sendo exercida de cima para baixo, ou seja, todas as diretrizes educacionais vinham impostas pelo Governo.
as escolas de autonomia - descentraliza e desconcentra ações do órgão central 52. Este processo visava prioritariamente, o fortalecimento da unidade prestadora direta de serviços educacionais - a escola - através de atribuições novas e maiores responsabilidades em relação à vida funcional de seu quadro de pessoal, à manutenção de sua estrutura física, à seleção de diretor e à condução do processo pedagógico da escola.
Sem dúvida é uma medida difícil de ser implementada, pois as diretrizes definidas pela Secretaria nem sempre são bem recebidas pelos atores não governamentais, ou seja, há uma estrutura complexa de interação no momento da implementação das medidas de autonomia administrativa, financeira e pedagógica, isto porque as ações governamentais são desenhadas para influenciar o público da escola e este, tem diferentes formas de controlar o sucesso ou não dessas ações.
No Brasil, é relativamente recente a estratégia de reorganização institucional do sistema de ensino, tendo como eixo a autonomia escolar. Na verdade, a idéia de autonomia escolar tem raízes nas manifestações dos Pioneiros da Educação através do Manifesto na década de 3053, por se constituir um movimento que começou a vislumbrar a educação como um direito do cidadão e dever do Estado. Por fim, o Manifesto completa o elenco de suas reivindicações solicitando autonomia para a função educativa e descentralização do ensino.
Nas décadas subseqüentes, 40, 50 e 60, embora sofrendo interrupções e enfrentando problemas caraterísticos desses períodos em relação aos aspectos econômicos, políticos e sociais, percebe-se que a autonomia da escola pública e suas formas de efetivação, permaneceu com uma semente adormecida neste terreno. Os educadores reivindicavam autonomia para a escola pública e ensaiaram esquemas para sua efetivação; agiam em nome da necessidade de experimentar alternativas pedagógicas - curriculares e didáticas - capazes de fazer frente aos alarmantes índices de evasão e
52 - Estes termos são discutidos em Dexcentralização e Desconcentração Educacional na América Latina:
fundamentos e críticas. Juan Casassus, 1990, (mimeo).
53 O Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova na década de 30, sugere a ação do Estado em relação à educação, reivindicando a laicidade do ensino público, a gratuidade, e a obrigatoriedade como principais pontos na organização do sistema educacional.. (ROMANELLI,1996).
repetência da escola primária; à perda de qualidade do ensino médio e ao ritualismo e burocratismo das medidas administrativas.
Contudo, a liberdade dos educadores para protestarem a dominância das ações administrativas e do clientelismo permaneceu latente nestes períodos.
De modo geral, na década de 70, os sistemas de ensino viveram a culminância de centralização administrativa, apesar de estarem sob a influência das diretrizes da Lei n° 5.692 /71 que propugnava a autonomia da escola e a descentralização administrativa no âmbito da educação, princípios já constantes na Lei 4.024 / 6154.
Nos anos 80, os estudos principalmente etnográficos realizados nessa década não tratavam da autonomia da escola no contexto de processos de reorganização e descentralização dos sistemas de ensino. No entanto, eles são bastante sugestivos para a formulação de estratégias de políticas educacionais que visem o fortalecimento das unidades escolares e a reorientação de sua organização, tendo em vista atingir metas de melhoria qualitativa com eqüidade.
Há de se considerar também, que o conceito de autonomia escolar que prevalece nas últimas décadas está posto como condição para a produção de uma determinada "qualidade de ensino", argumentando que o locus da qualidade está nas unidades escolares e não na rede escolar; ou seja, é a unidade escolar que comporta as possibilidades de aperfeiçoamento qualitativo do ensino, porque é nela que podem ser realizadas experiências pedagógicas inovadoras. Nessa concepção, a autonomia da escola é algo que se põe com relação à liberdade de formular e executar um projeto educativo.
Nesta proposta educacional que ora analisamos, a autonomia escolar ganha relevância e significado por estar relacionada à melhoria da qualidade do ensino como melhoria no desempenho da escola nos seus aspectos pedagógicos, ou seja, melhorar o desempenho dos alunos. É evidente que o conceito de qualidade do ensino, como qualquer outro referente a uma atividade da prática social, é por natureza um conceito polêmico e elaborado de modo diverso em virtude de diferentes perspectivas teórico-
54 - A Lei n° 4.024/61 ressalta o direito da família em escolher o gênero de educação que deve dar a seus filhos. O direito à educação é assegurado pela obrigação do poder público e pela liberdade de iniciativa particular de ministrarem o ensino em todos os graus.
práticas defendidas. A qualidade de ensino, neste caso, deve-se referir ao grau de correspondência entre os objetivos propostos e os resultados obtidos, ao nível de eficácia obtido na atividade. Ou seja, a eficácia torna-se assim o critério administrativo visando o alcance dos objetivos institucionais.
Há um outro ponto bastante significativo quando se refere à autonomia da escola, como uma das condições para que ela possa ser democrática e participativa; refere-se a um processo permanente de ajustes e de solução de conflitos, só viáveis em uma escola que detenha o controle de seu funcionamento. Em um dos seus documentos publicados55 sobre esta política, a Secretaria reafirma:
A autonomia da escola se operacionaliza através de dois processos. O primeiro é a gestão colegiada, que envolve a comunidade escolar nas decisões sobre o funcionamento da escola. O segundo é a elaboração e avaliação do Plano de Desenvolvimento da Escola, de forma conjunta com a comunidade.
Contudo é importante ressaltar que a Secretaria instituiu este amplo programa na área educacional explicitando que várias resoluções, portarias e instruções foram revogadas para libertar a escola de procedimentos que asfixiavam a sua possibilidade de resolver questões pedagógicas, administrativas e financeiras, e ao mesmo tempo, através de normas, decretos, resoluções e portarias, instituiu a autonomia decretada, isso não é um processo tranqüilo, pois há um confronto com as estruturas existentes e com as contradições da sua aplicação na prática. Porém, no decorrer do processo, observa-se as escolas podem desenvolver formas autônomas de tomadas de decisão, em diferentes domínios, que consubstanciam aquilo que pode ser designado por autonomia construída. Para BARROSO (1996) esta autonomia construída corresponde ao jogo de dependências e de interdependências que os membros de uma organização estabelecem
55 - O documento Gestão da escola, sugestões e esclarecimentos (Minas Gerais, 1991-1993), esclarece que a amplitude da autonomia da escola é o espaço que ela tem para decidir nas áreas: administrativa (prédio, equipamento, mobiliário e pessoal); financeira (aplicação dos recursos recebidos pela escola, tanto os transferidos pelos órgãos governamentais quanto os resultantes de contribuições, eventos, etc);
pedagógica (currículo, calendário escolar, estratégias de ensino, enturmação de alunos, avaliação dos