Nota Técnica Assessoria Legislativa Conasems nº 002/15
Cenário Legislativo sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal.
1. OBJETIVO
Subsidiar trabalhos da assessoria técnica Conasems e Cosems especificamente quanto ao cenário legislativo sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal.
2. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A segunda metade da década de 1980 marca o início de uma fase de reordenamento das instituições orçamentárias no Brasil, sendo a alteração mais importante a promulgação da Constituição de 1988, tanto pelas determinações referentes ao Governo Federal quanto pela definição do seu relacionamento com as demais esferas do governo.
Assim, com base na CF/88, é editada a LRF, a qual dá um passo decisivo na institucionalização do sistema de finanças públicas brasileiras. Representa uma significativa mudança do regime fiscal, em resposta aos problemas verificados durante décadas em todos os poderes de todos os entes da federação.
A LRF define os princípios básicos de responsabilidade, derivados da noção de prudência na gestão de recursos públicos, bem como limites específicos referentes a variáveis como nível de endividamento, déficit, gastos e receitas anuais. Ainda estabelece mecanismos prévios de ajustes destinados a assegurar a observância de parâmetros de sustentabilidade da política fiscal, determinando sanções, tanto na esfera individual quanto na de responsabilidade.
Apesar dos avanços sistêmicos é importante refletir algumas questões para ponderação e reflexão: a LRF seria um instrumento suficiente para o equilíbrio financeiro do país? Limites por ente da Federação, incluída a terceirização substitutiva de mão-de-obra. Como ficam os consórcios públicos, os repasses
ao terceiro setor e demais forma de execução indireta das políticas públicas de saúde? Como fica o final de mandato, ultrapassagem dos limites e impossibilidade de novos gastos de pessoal, em face do princípio da continuidade dos serviços públicos? Resolveria se as emendas parlamentares “Orçamento Impositivo” (EC 86/2015) pudesse suportar pagamento de pessoal ou encargos sociais?
3. A INTERFACE DA LRF E O PACTO FEDERATIVO NO LEGISLATIVO
Um dos desafios do Congresso Nacional em 2015 será propor uma solução para a grave situação financeira de estados e municípios. Os parlamentares entendem que é preciso debater um novo pacto federativo e alguns até defendem a extinção ou afrouxamento da Lei de Responsabilidade Fiscal. Todos reconhecem que a situação dos municípios é crítica e boa parte deles, em breve, não conseguirá sequer cumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal. Por isso, é fundamental que se discuta o Pacto Federativo, porque muitos municípios estão entrando em liquidação. Mas, a Câmara dos Deputados deu esse importante passo e constituiu uma Comissão Especial para tratar do Pacto Federativo. Além disso, foi constituída também a Comissão Especial para tratar da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ambas, buscam aprofundar o debate e produzir encaminhamentos mais consistentes.
Bem, enquanto isso a Constituição Federal é clara no artigo 30 “Compete aos Municípios: VI – prestar, com cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população”.
O artigo 196 da Constituição Federal diz que a “saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas”, assim temos os princípios constitucionais como integralidade, universalidade e equidade alinhada aos princípios estratégicos e organizativos de descentralização, regionalização, hierarquização e participação social.
O tempo passa e continua a inexistência de uma política de financiamento para o Sistema Único de Saúde (SUS). Mas, houve avanços no marco legal da legislação sanitária, vejamos:
1991/2002 – NOBs e NOAS – SUS
Organização e compromissos Atenção básica ampliada Gestão plena da saúde
2006 – Pacto da Saúde Responsabilidade e compromisso entre gestores
2011 – Decreto 7.508
Organização do SUS em Redes de Atenção à Saúde
COAP Responsabilidade Solidária entre os gestores
2012 – Lei Complementar 141
O que são e o que não são despesas em saúde
Obrigatoriedade de alimentação do SIOPS
Passados os 25 anos de criação do Sistema Único de Saúde (SUS), o financiamento ainda é uma incógnita e a maior dificuldade para se estabelecer a atenção integral à saúde com sustentabilidade.
Sobre as transferências da União é sabido que os recursos federais são transferidos aos municípios em 06 blocos de financiamento: • Vigilância em Saúde • Atenção da Média e Alta Complexidade • Investimento em Saúde • Atenção Básica • Assistência Farmacêutica • Gestão do SUS. Os recursos são condicionados por regras estabelecidas em Portarias do Ministério da Saúde. Além disso, em caso de descumprimento das condições os repasses são suspensos. Os entraves do governo federal superam as necessidades de investimentos e de saúde da população.
É importante ressaltar também que o governo federal cria programas e estratégias, e estimula os Municípios à implantação. A fala de muitos parlamentares e prefeitos constata que a política pública de saúde é fragmentada em vários programas, sem amparo legal, e que a forma de financiamento praticada é por meio de incentivos, ou seja, uma contribuição
sempre inferior ao custo real da ação ou programa. No final da história, o município arca com os ônus de manutenção.
Assim, os desafios são inúmeros para todos os entes federados, mas especificamente aos municípios, citamos:
A adequação para o cumprimento da Lei Federal 12.994/14 – fixa o Piso Salarial Nacional dos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes Combate às Endemias – Valor de R$ 1.014,00 + encargos sociais; Possibilidade de sofrer a pressão de novos pisos salários – atualmente
todas as 14 profissões de saúde tem projetos em tramitação nas Casas Câmara e Senado;
Assumir o subfinanciamento dos programas federais – PSF, ACS, ACE, SAMU, UPA, etc;
Assegurar política de Assistência Farmacêutica; Judicialização;
Assumir a coparticipação no financiamento e ainda à responsabilidade solidária com o Estado e a União.
Enfim, como avançar? Tornou-se imprescindível os debates sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal e o Novo Pacto Federativo. Não deixa de ser uma grande oportunidade para discutir limites impostos pela LRF e a regras e princípios constitucionais.
4. PRINCIPAIS MATÉRIAS LEGISLATIVAS SOBRE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
PLP 251/2005 - Roberto Gouveia – Deputado PT/SP
Despesa total com pessoal (União/Estados/Municípios), exclusivamente da área da saúde, poderá ser de até no máximo, 75% do total de recursos destinados à saúde.
PLP 264/2005 - Jandira Feghali – Deputada PCdoB/RJ
Dispõe sobre as despesas de pessoal de servidores de estados e municípios vinculados a ações e serviços públicos de saúde. Excluem do cálculo da receita corrente líquida as despesas com pessoal da
saúde que são custeados por transferências do SUS. Altera a Lei Complementar nº 101, de 2000.
PLP 268/2005 - Marco Maia – Deputado PT/RS
O limite da despesa total com pessoal da área da saúde será regulamentado anualmente pelo gestor municipal, com prévia construção e deliberação do Conselho Municipal de Saúde, podendo chegar ao teto máximo de 80% dos recursos globais da área da saúde.
PLP 328/2006 - Adelor Vieira – Deputado PMDB/SC
Altera a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, para definir um limite de despesas de pessoal diferenciado para a área de saúde. Eleva para, no máximo, 75% (setenta e cinco por cento) o limite total de despesa com pessoal, exclusivamente na área de saúde dos Municípios.
PLP 331/2006 - Paulo Bauer – Deputado PSDB/SC
Altera a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, para definir um limite de despesas de pessoal diferenciado para a área de saúde, de até 75% das receitas correntes municipais.
PLP 382/2006 - Érico Ribeiro – Deputado PP/RS
Acrescenta inciso VII ao parágrafo 1º do art. 19, da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, para excluir despesas com o Programa Saúde da Família do limite das despesas de pessoal dos Municípios.
PLP 36/2007 - Alice Portugal – Deputada PCdoB/BA
Dispõe sobre as despesas de pessoal de servidores de estados e municípios vinculados a ações e serviços públicos de saúde. Exclui do limite de gasto com pessoal até o limite do valor de recursos recebidos por transferências.
PLP 515/2009 - Mário Negromonte – Deputado PP/BA
Altera o § 1º do art. 19 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, e dá outras providências. Exclui pessoal da educação e saúde do limite da LRF.
PLP 548/2009 - Ivan Valente – Deputado PSOL/SP
Determina que despesas públicas com pessoal destinadas às atividades de saúde e de educação sejam contabilizadas como "Outras Despesas - Pessoal da Educação" e "Outras Despesas - Pessoal da Saúde".
PLP 35/2011- Washington Reis – Deputado PMDB/RJ
Altera a Lei de Responsabilidade Fiscal, para excluir do limite de despesas de pessoal os recursos destinados ao Programa Saúde da Família.
PLP 25/2011- Amauri Teixeira – Deputado PT/BA
Altera a Lei de Responsabilidade Fiscal, para excluir do limite de despesas de pessoal os recursos destinados a ações e serviços públicos de saúde.
PLP 13/2011 - Onofre Santo Agostini – Deputado DEM/SC
Acrescenta dispositivos à Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
5. SITUAÇÃO ATUAL
Todas essas matérias legislativas estão incluídas para análise na Comissão Especial sobre Responsabilidade Fiscal na Câmara dos Deputados. Os principais componentes da Comissão Especial são os seguintes parlamentares:
Presidente:
João Marcelo Souza (PMDB/MA)
1º Vice-Presidente:
2º Vice-Presidente:
Mariana Carvalho (PSDB/RO)
3º Vice-Presidente:
Toninho Pinheiro (PP/MG)
Relator: Roberto Britto (PP/BA)
Sabedores que a esfera municipal é a que enfrenta maior problema, pois é a principal executora das ações e serviços de saúde segundo a Constituição Federal, a Comissão Especial se desafia para colaborar e encontrar a melhor solução sobre a realidade de gasto com pessoal na área de saúde.
Outros parlamentares titulares que compõem a Comissão Especial e bem conhecida por fazer parte da bancada da saúde na Câmara dos Deputados, o dep. Mandetta (DEM/MS), dep. Carmen Zanotto (PPS/SC), dep. Marcus Pestana (PSDB/MG), dep. Ivan Valente (PSOL/SP), e o mais novo empossado dep. Jorge Solla (PT/BA).
Por Alessandra Giseli Matias
