10012/16 ADD 7
jc
DGD 1B
PT
Conselho da
União Europeia
Bruxelas, 9 de junho de 2016
(OR. en)
10012/16
ADD 7
MIGR 111
SOC 398
CODEC 852
NOTA DE ENVIO
de:
Secretário-Geral da Comissão Europeia, assinado por Jordi AYET
PUIGARNAU, Diretor
data de receção:
9 de junho de 2016
para:
Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Secretário-Geral do Conselho da União
Europeia
n.° doc. Com.:
SWD(2016) 194 final
Assunto:
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento
Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às
condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros
para efeitos de emprego altamente qualificado
Envia-se em anexo, à atenção das delegações, o documento SWD(2016) 194 final.
PT
PT
COMISSÃO
EUROPEIA
Estrasburgo, 7.6.2016
SWD(2016) 194 final
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO
que acompanha o documento
Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às condições de
entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego
altamente qualificado
{COM(2016) 378 final}
{SWD(2016) 193 final}
Ficha de síntese executiva
Avaliação de impacto que acompanha a proposta de revisão da Diretiva 2009/50/CE do Conselho, de 25 de maio de 2009, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado («Cartão Azul UE»)
A. Necessidade de medidas
Porquê? Qual é o problema abordado e por que motivo constitui um problema ao nível da UE?
A UE enfrenta uma crescente escassez e inadequação de competências de caráter estrutural em determinados setores-chave (por exemplo, no das TIC, da engenharia e da saúde), que, com frequência, requerem um elevado nível de competências. A UE confrontar-se-á igualmente com desafios demográficos nas próximas décadas, tendo em conta o rápido envelhecimento da população, a diminuição gradual da mão de obra e o aumento do rácio de dependência dos idosos. Tal compromete o crescimento, a capacidade de inovação e a competitividade da UE, enquanto concorre com outras economias importantes para atrair talento: atualmente, 48 % dos migrantes não europeus com baixos níveis de instrução optam por um destino europeu, ao passo que 68 % dos migrantes com elevados níveis de instrução preferem um destino não-europeu na OCDE.
Em 2009, a Diretiva Cartão Azul UE (CA) foi aprovada com vista a tornar a UE um destino mais atrativo para os trabalhadores estrangeiros altamente especializados (TAE) e contribuir para o reforço da sua economia do conhecimento. Não obstante, a UE continua a não conseguir atrair e manter um número suficiente de TAE1, tanto
ao abrigo dos regimes nacionais como do CA nos Estados-Membros2, numa comparação internacional3. Os
principais problemas incluem:
— as deficiências estruturais do CA: condições de admissão restritivas (por exemplo, um limiar salarial elevado), uma mobilidade dentro da UE limitada e um baixo nível de harmonização (os Estados-Membros dispõem de margem de manobra em alguns aspetos centrais) que conduzem a uma má «comerciabilidade»;
— as deficiências estruturais dos regimes nacionais paralelos para os TAE: embora possam ser mais bem adaptados às especificidades dos mercados de trabalho nacionais, as variações significativas entre os Estados-Membros revelam que apenas alguns podem ser considerados relativamente bem sucedidos, uma vez que, por natureza, não podem oferecer mobilidade dentro da UE, identificada como um elemento importante de atratividade, o que leva a uma (re)afetação ineficaz da mão de obra na UE.
Tal resulta em diferentes conjuntos de regras e procedimentos aplicáveis paralelos de admissão dos TAE na UE, conduzindo a um sistema de imigração da UE complexo e ineficaz, incapaz de responder pronta e eficazmente às crescentes exigências de TAE e de compensar a escassez de mão de obra e de competências. Além disso, a UE não reconhece a admissibilidade de outros nacionais de países terceiros (NPT) talentosos e altamente especializados4. No entanto, muitos dos fatores que influenciam a atratividade da UE para os TAE não são
abrangidos pelo âmbito de aplicação da política de migração, incluindo os níveis de vida, as oportunidades de carreira, os sistemas fiscais e de segurança social, as línguas, o nível dos salários, etc.
O que se espera alcançar com esta iniciativa?
Os objetivos gerais são: 1) atrair e manter NPT altamente especializados, por forma a contribuir para o reforço da competitividade da UE e atenuar as consequências do envelhecimento demográfico e 2) compensar a escassez de competências por meio de uma melhor (re)afetação da mão de obra através do aumento dos influxos e da mobilidade profissional dentro da UE.
Os objetivos específicos consistem em: 1) criar um sistema de imigração da UE eficiente para os trabalhadores NPT altamente especializados, 2) aumentar o número de trabalhadores NPT altamente especializados admitidos com base na procura, 3) harmonizar e simplificar a admissão de trabalhadores NPT altamente especializados, 4) promover a integração dos trabalhadores NPT altamente especializados e das suas famílias com direitos e condições de residência favoráveis, 5) aumentar as possibilidades de mobilidade dentro da UE e 6) desenvolver a marca CA e a atratividade da UE enquanto destino para trabalhadores NPT altamente especializados.
Qual é o valor acrescentado da ação ao nível da UE (subsidiariedade)?
Atualmente, os Estados-Membros da UE atuam como agentes individuais no sentido de atrair TAE e o número de autorizações emitidas é baixo. O valor acrescentado da UE de um cartão azul eficiente consiste em prever um regime transparente, flexível e simplificado para os TAE, capaz de concorrer melhor com os regimes dos países tradicionalmente procurados como destinos de imigração, tais como os EUA, o Canadá e a Austrália, através da reunião de esforços, da oferta de direitos tangíveis em matéria de mobilidade dentro da UE, da utilização de um mercador de trabalho mais alargado e da comercialização da UE, a nível mundial, enquanto marca clara e atrativa.
B. Soluções
Quais as várias opções para a consecução dos objetivos? É dada preferência a alguma delas? Em caso negativo, por que razão?
1 A atual afluência global de TAE para a UE25: 23 419, em 2012, 34 904, em 2013 e 38 774, em 2014.
2 Em 2014: foram emitidos 13 852 Cartões Azuis (menos do que nos anos anteriores) — cerca de 90 % por um Estado-Membro — e aproximadamente 25 000
autorizações nacionais para TAE.
3 A mão de obra dos EUA equivale a dois terços da UE, mas admite cerca de 200 000 trabalhadores especializados todos os anos.
Foram avaliados três Pacotes de Opções Políticas (POP):
- POP1: um regime extremamente inclusivo que alargue o CA de forma significativa, nomeadamente a alguns trabalhadores razoavelmente especializados, através da introdução de salários e de qualificações como condições alternativas, com direitos suplementares limitados;
- POP2: um regime que altere os direitos e as condições de admissão e que se concentre nos TAE com 3 subopções: a) um regime mais inclusivo, flexível e adaptável para um grupo mais alargado de TAE que facilite os procedimentos e conceda mais direitos e mobilidade dentro da UE, b) um regime mais seletivo para os «melhores» TAE que conceda ainda mais direitos e mobilidade e c) um regime a dois níveis que combine as opções a) e b). - POP3: um CA normalizado e seletivo a nível do conjunto da UE com um limiar salarial uniforme (elevado) e facilitação extensiva, bem como direitos, incluindo a plena mobilidade.
Além disso, foram avaliadas três opções políticas (OP) complementares ou independentes:
- OP-A: ação não legislativa (reforço da cooperação, melhor promoção, reconhecimento acelerado das qualificações, etc.);
- OP-B: alargamento do âmbito por forma a incluir empresários inovadores;
- OP-C: alargamento do âmbito de modo a abranger beneficiários altamente especializados de proteção internacional ou requerentes de asilo.
A opção preferida é o POP2 (subopção a)) em conjunto com a OP-A. Além disso, a OP-C foi identificada como sendo viável, mas como um impacto positivo limitado, pelo que será objeto de consideração política.
Quais são as perspetivas das diferentes partes interessadas? Quem apoia cada uma das opções?
A maioria dos agentes económicos considera o statu quo insatisfatório e as medidas não legislativas insuficientes. Uma maior flexibilidade nas condições de admissão e procedimentos mais céleres, uma maior harmonização e o reforço da mobilidade dentro da UE são vistos, de um modo geral, como sendo favoráveis pelos agentes económicos. Por outro lado, a maioria dos agentes governamentais (os governos dos Estados-Membros e as administrações em particular) não consideram a revisão do CA desejável, preferindo manter os regimes nacionais paralelos. No que respeita às alterações, as opiniões dividem-se, especialmente no que se refere ao alargamento do âmbito por forma a incluir trabalhadores razoavelmente especializados, assim como outras categorias de migrantes. Mesmo os que defendem o estabelecimento de regras aplicáveis ao espírito empresarial e aos prestadores de serviços válidas em toda a UE consideram que um instrumento específico separado seria mais adequado. Os pontos de vista das partes interessadas dividem-se no que respeita ao alargamento a certas categorias de migrantes que requereram ou receberam proteção internacional.
C. Impactos da opção preferida
Quais são os benefícios da opção preferida (se existir, caso contrário, das principais)?
A opção preferida teria um impacto económico positivo, tendo em conta que o reforço da disponibilidade de TAE na UE contribuiria para o seu crescimento e competitividade, e é indicada para colmatar a escassez de mão de obra e competências, assim como para manter os jovens talentos (limiar salarial mais baixo para profissões com maior carência de mão de obra e para recém-licenciados).
Esta encerra um elevado potencial para aumentar o número de TAE e a sua mobilidade profissional e dentro da UE e permitiria reagir com mais celeridade e facilidade à escassez de competências e a melhores oportunidades. Na opção preferida existe o equilíbrio necessário entre a flexibilidade das condições de admissão e o alargamento dos direitos. Esta combina um elevado nível de inclusão, um grau considerável de flexibilidade para que os Estados-Membros a adaptem à sua situação nacional e um grande potencial de substituição para os regimes nacionais paralelos, com uma maior facilitação dos procedimentos, um nível mais elevado de direitos, maior facilitação da mobilidade dentro da UE e um elevado nível de harmonização.
Os benefícios seriam homogeneamente distribuídos pelos Estados-Membros, uma vez que o regime permitiria a sua adaptação nacional. Os impactos sociais seriam, na sua maioria, positivos, tendo em conta que os cidadãos da UE beneficiariam do crescimento económico global, e o potencial efeito de deslocação deverá ser muito limitado, se existir algum. Os TAE abrangidos pelo regime beneficiariam de direitos mais alargados e os países terceiros de um afluxo de cérebros, de uma migração circular e de remessas. As ações não legislativas da OP-A, por si só, teriam um efeito limitado, mas combinadas reforçariam o impacto positivo do POP2, alínea a), e tornariam o regime mais visível para os TAE e os empregadores, reforçando a marca do CA.
Quais são os custos da opção preferida (se existir, caso contrário, das principais)?
No início, haverá alguns custos administrativos para os Estados-Membros pela introdução do novo regime e substituição dos regimes nacionais paralelos. Existe um certo risco de fuga de cérebros para os países terceiros, porém existem e serão mantidas disposições na Diretiva «CA» a fim de reduzir o mesmo. O efeito de deslocação relativamente à mão de obra nacional e da UE deverá ser muito limitado.
De que forma serão afetadas as empresas, as PME e as microempresas?
Através de um CA mais atrativo e inclusivo, as empresas de todas as dimensões e estruturas beneficiarão do recrutamento facilitado de TAE e do acesso a um conjunto de TAE na UE. As PME, em particular, beneficiarão de um regime de admissão mais inclusivo (limiar salarial mais baixo) e simples, tendo em conta os seus recursos limitados para investir em esforços de recrutamento. Um sistema de «empregadores reconhecidos» poderá inerentemente favorecer empresas de maior dimensão, pelo que são necessários ajustamentos específicos em favor das PME por forma a manter os custos e critérios de admissão razoáveis. A possibilidade de uma transição gradual de emprego para espírito empresarial promove a criação de pequenas empresas inovadoras.
Haveria alguns custos administrativos iniciais para os Estados-Membros, tendo em conta que os regimes existentes seriam substituídos pelo CA, o que requer alguma formação e disponibilização de informações. Não obstante, estes custos deverão ser rapidamente compensados por um regime mais simples e fácil de gerir. Embora um maior número de requerentes pressuponha um aumento dos custos administrativos globais, o custo unitário diminuiria devido às economias de escala e à melhoria da eficácia graças a um regime simplificado. Além disso, tais custos seriam amplamente compensados pelas taxas e, indiretamente, pelos benefícios económicos para a sociedade de acolhimento, bem como pelas receitas fiscais.
Haverá outros impactos significativos?
Um CA mais inclusivo teria um efeito positivo nos direitos fundamentais, uma vez que mais pessoas seriam incluídas nas regras proveitosas de reagrupamento familiar e no regime de mobilidade do CA.
Proporcionalidade?
A opção preferida não invoca quaisquer problemas em termos de subsidiariedade e proporcionalidade, tendo em conta que se baseia no atual regime, aumentando consideravelmente a sua capacidade para atrair talentos e trabalhadores altamente especializados. Reforça a harmonização, deixando, ao mesmo tempo, a margem de manobra necessária para os Estados-Membros adaptarem a mesma às circunstâncias nacionais e preferências políticas.
D. Acompanhamento Quando será revista a política?
A Comissão apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a aplicação e o funcionamento do Cartão Azul UE três anos após o termo do prazo de transposição e a cada três anos depois disso.
