POR DELIBERAÇÃO DA MESA DIRETORA DA CÂMARA
MUNICIPAL DE AMERICANA, NOS TERMOS DO QUE DISPÕE A
RESOLUÇÃO Nº 267, DE 12 DE SETEMBRO DE 2.000, NÃO SERÁ
INVERTIDA A ORDEM DOS TRABALHOS NA PRESENTE SESSÃO
INICIANDO-SE PELO PEQUENO EXPEDIENTE, EXPEDIENTE E
ORDEM DO DIA (INCISOS I A IV DO § 2º, § 1º E CAPUT DO ART. 118
DA RESOLUÇÃO Nº 218, DE 6 DE AGOSTO DE 1991, COM A NOVA
REDAÇÃO DADA PELA RESOLUÇÃO Nº 267, DE 12 DE SETEMBRO
DE 2000 - REGIMENTO INTERNO).
BOLETIM Nº 19/2021 - QUINTA-FEIRA
14 (QUATORZE) HORAS
DÉCIMA NONA SESSÃO ORDINÁRIA A SER
REALIZADA NO DIA 24 DE JUNHO DE 2021
NO PRIMEIRO ANO LEGISLATIVO
REGIME ESPECIAL
1
SEGUNDA DISCUSSÃO
DO PROJETO DE LEI Nº 76/2021, DE AUTORIA DO PODER EXECUTIVO, POR INTERMÉDIO DO SENHOR PREFEITO MUNICIPAL FRANCISCO ANTONIO SARDELLI, QUE “AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A CONCEDER SUBVENÇÕES NOS VALORES E EM BENEFÍCIO DAS ENTIDADES QUE ESPECIFICA”.
PROCESSO:
PROTOCOLADO EM 11 DE JUNHO DE 2021, SOB Nº 95/2021. PUBLICAÇÃO:
PROJETO DE LEI PUBLICADO EM 15 DE JUNHO DE 2021. PRAZO DE TRAMITAÇÃO:
O FIXADO PARA AS COMISSÕES TÉCNICAS ÀS QUAIS FOI DISTRIBUÍDA A PRESENTE PROPOSITURA. QUORUM DE VOTAÇÃO: MAIORIA SIMPLES. PROCESSO DE VOTAÇÃO: NOMINAL. PROJETO DE LEI Nº 76/2021
Autoriza o Poder Executivo a conceder subvenções nos valores e em benefício das entidades que especifica.
Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a repassar, no montante de R$ 263.220,00 (duzentos e sessenta e três mil, duzentos e vinte reais), com recursos oriundos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, para execução do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE, subvenções nos valores e em benefício das seguintes entidades assistenciais:
I - Associação de Promoção e Assistência de Americana - APAM: creche - R$ 29.960,00 (vinte e nove mil, novecentos e sessenta reais);
II - Sociedade de Assistência Social de Americana - SASA: creche - R$ 11.770,00 (onze mil, setecentos e setenta reais);
III - Fundação Letícia Duarte: creche - R$ 41.516,00 (quarenta e um mil, quinhentos e dezesseis reais);
IV - Vila de São Vicente de Paulo: creche - R$ 17.334,00 (dezessete mil, trezentos e trinta e quatro reais);
V - Centro de Orientação Humana São Domingos: creche - R$ 54.998,00 (cinquenta e quatro mil, novecentos e noventa e oito reais);
VI - Associação Espírita Lar da Mãe Esperança: creche - R$ 14.338,00 (catorze mil, trezentos e trinta e oito reais);
VII - Associação Carlos Benito Franchi: creche - R$ 38.520,00 (trinta e oito mil e quinhentos e vinte reais);
VIII - Lar Escola Vó Antonieta: creche - R$ 25.680,00 (vinte e cinco mil seiscentos e oitenta reais); IX - Lar Batista Centro Leste do Estado de São Paulo: R$ 23.754,00 (vinte e três mil, setecentos e cinquenta e quatro reais);
X - Centro Infanto-Juvenil de Orientação Progressiva - CIJOP: R$ 5.350,00 (cinco mil, trezentos e cinquenta reais).
Art. 2º As subvenções previstas no artigo anterior serão concedidas mediante a celebração dos competentes convênios, nos termos da minuta contida no Anexo desta Lei, bem como de termos aditivos que tenham por objeto a prorrogação, ajustes ou adequações, direcionadas para a consecução de suas finalidades.
Parágrafo único. Os recursos repassados em decorrência desta lei deverão ser utilizados, exclusivamente, para a aquisição de gêneros alimentícios e fornecimento de alimentação escolar.
Art. 3º As despesas decorrentes dos repasses de subvenções previstos nesta lei correrão por conta da dotação orçamentária número 02.09.03.3.3.50.43.2117.
Art. 4º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário. ANEXO À LEI Nº _______, DE __ DE ________ DE 2021.
Minuta de Termo de Convênio
TERMO DE CONVÊNIO QUE ENTRE SI CELEBRAM O MUNICÍPIO DE AMERICANA E ... , COMO ABAIXO SE DECLARA.
Pelo presente instrumento, de um lado o MUNICÍPIO DE AMERICANA, pessoa jurídica de direito público interno, com sede no Paço Municipal, à Avenida Brasil, nº 85, inscrito no CNPJ/MF sob nº 45.781.176/0001-66, neste ato representada pelo Prefeito Municipal, Francisco Antonio Sardelli, portador do RG/SP nº ..., CPF/MF nº ..., brasileiro, ..., residente e domiciliado em Americana-SP, doravante denominado simplesmente MUNICÍPIO; e, de outro lado, ..., pessoa jurídica de direito privado, com sede na Rua ..., nº ..., bairro ..., em Americana-SP, inscrita no CNPJ/MF sob nº ..., neste ato representada por seu Diretor Presidente, ..., [qualificação], portador do RG/SP nº ..., CPF/MF nº ..., residente e domiciliado na Rua ..., nº ..., em ... (cidade) ..., doravante denominada simplesmente ENTIDADE, têm entre si, como justo e acertado, o presente CONVÊNIO, ora celebrado conforme autorização dada pela Lei Municipal nº _______, de __ de _______ de 2021 e mediante as cláusulas e condições que mutuamente aceitam e outorgam, a saber:
CLÁUSULA PRIMEIRA
O termo de repasse de subvenção aqui formalizado decorre de repasse de valores efetuado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, para a execução do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE, nos termos da legislação federal.
CLÁUSULA SEGUNDA
Constitui objeto deste Convênio o repasse de subvenção, pelo MUNICÍPIO, e o fornecimento, pela ENTIDADE, de alimentação escolar aos seus alunos, durante o período letivo.
São obrigações do MUNICÍPIO:
I - transferir, à ENTIDADE, o recurso financeiro consignado na cláusula quinta deste instrumento;
II - examinar e aprovar, se regulares, as prestações de contas do recurso financeiro repassado à ENTIDADE; III - fixar prazo para que a ENTIDADE adote providências necessárias para o exato cumprimento das obrigações decorrentes deste termo de repasse, sempre que verificada alguma irregularidade.
CLÁUSULA QUARTA
São obrigações da ENTIDADE:
I - zelar pela manutenção dos padrões de qualidade da alimentação escolar fornecida aos alunos;
II - proporcionar amplas e iguais condições de acesso à população abrangida pelos serviços assistenciais, sem discriminação de qualquer natureza;
III - aplicar integralmente o recurso financeiro repassado na oferta de alimentação escolar, vedada a utilização do recurso para outros fins;
IV - prestar contas da aplicação do recurso recebido, ao MUNICÍPIO e ao Conselho Municipal de Alimentação Escolar - CAE, nos moldes das instruções específicas do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação;
V - manter a contabilidade, os procedimentos contábeis e os registros estatísticos atualizados e em boa ordem, colocando-os sempre à disposição dos agentes públicos responsáveis pelo controle interno e externo, de forma a garantir o acesso a esses dados, bem como a verificação da correta aplicação e utilização do recurso financeiro recebido;
VI - assegurar ao MUNICÍPIO as condições necessárias ao acompanhamento, supervisão, fiscalização e avaliação do objeto deste Convênio.
Parágrafo único. Compete ainda à ENTIDADE aplicar os recursos repassados, enquanto não empregados em sua finalidade, em poupança ou fundos de aplicação, na forma regulamentada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
CLÁUSULA QUINTA
O valor total a ser repassado, objeto deste Convênio, é de R$ ... (...), cujas despesas correrão por conta da dotação orçamentária nº 02.09.03.3.3.50.43.2117.
CLÁUSULA SEXTA
O MUNICÍPIO efetuará o repasse em parcelas periódicas, de acordo com a liberação dos recursos efetuada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
CLÁUSULA SÉTIMA
A prestação de contas deverá ser realizada até a data de 15 de janeiro do ano seguinte à realização dos repasses financeiros.
CLÁUSULA OITAVA
O controle e a fiscalização da execução do presente Convênio ficarão sob o encargo do MUNICÍPIO e do Conselho Municipal de Alimentação Escolar - CAE.
CLÁUSULA NONA
A ENTIDADE fica obrigada a restituir a quantia recebida, devidamente corrigida, caso deixe de fornecer aos alunos a alimentação escolar.
CLÁUSULA DÉCIMA
O descumprimento de quaisquer das cláusulas ora avençadas constituirá motivo para a rescisão deste Convênio, ficando também assegurado ao MUNICÍPIO o direito de promover a rescisão unilateral injustificada, independentemente do pagamento de qualquer indenização, desde que comunicada à outra parte, por escrito, com antecedência mínima de 30 (trinta) dias.
CLÁUSULA DÉCIMA PRIMEIRA
Fica eleito o foro da Comarca de Americana para dirimir eventuais dúvidas ou questões oriundas deste Convênio.
E por estarem as partes justas e acertadas, assinam o presente instrumento em 4 (quatro) vias, de igual teor e forma, para um só efeito, na presença de duas testemunhas.
Americana, ... de ... de ...
___________________________ ______________________________ Francisco Antonio Sardelli (Nome da entidade)
Testemunhas: 1. _________________________ (Nome) ... RG. 2. __________________________ (Nome) ... RG. EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
Trata-se de propositura que, conforme ementa: “Autoriza o Poder Executivo a conceder
subvenções nos valores e em benefício das entidades que especifica.”.
A propositura autoriza o Poder Executivo a repassar, às entidades que especifica, recursos financeiros recebidos do FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, alocados no âmbito do PNAE - Programa Nacional de Alimentação Escolar.
De acordo com informações obtidas no sítio de internet do FNDE (https://www.fnde.gov.br/index.php/programas/pnae):
“O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) oferece alimentação escolar e ações de educação alimentar e nutricional a estudantes de todas as etapas da educação básica pública. O governo federal repassa, a estados, municípios e escolas federais, valores financeiros de caráter suplementar efetuados em 10 parcelas mensais (de fevereiro a novembro) para a cobertura de 200 dias letivos, conforme o número de matriculados em cada rede de ensino.
O PNAE é acompanhado e fiscalizado diretamente pela sociedade, por meio dos Conselhos de Alimentação Escolar (CAE), e também pelo FNDE, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), pela Controladoria Geral da União (CGU) e pelo Ministério Público.
Atualmente, o valor repassado pela União a estados e municípios por dia letivo para cada aluno é definido de acordo com a etapa e modalidade de ensino:
Creches: R$ 1,07 Pré-escola: R$ 0,53
Escolas indígenas e quilombolas: R$ 0,64 Ensino fundamental e médio: R$ 0,36 Educação de jovens e adultos: R$ 0,32 Ensino integral: R$ 1,07
Programa de Fomento às Escolas de Ensino Médio em Tempo Integral: R$ 2,00 Alunos que frequentam o Atendimento Educacional Especializado no contraturno: R$
0,53.
O repasse é feito diretamente aos estados e municípios, com base no Censo Escolar realizado no ano anterior ao do atendimento. O Programa é acompanhado e fiscalizado diretamente pela sociedade, por meio dos Conselhos de Alimentação Escolar (CAE), pelo FNDE, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), pela Controladoria Geral da União (CGU) e pelo Ministério Público.
Com a Lei nº 11.947, de 16/6/2009, 30% do valor repassado pelo Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE deve ser investido na compra direta de produtos da agricultura familiar, medida que estimula o desenvolvimento econômico e sustentável das comunidades.
São atendidos pelo programa os alunos de toda a educação básica (educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e educação de jovens e adultos) matriculados em escolas públicas, filantrópicas e em entidades comunitárias (conveniadas com o poder público). Vale destacar que o orçamento do PNAE beneficia milhões de estudantes brasileiros, como prevê o artigo 208, incisos IV e VII, da Constituição Federal. ”
[...]
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), implantado em 1955, contribui para o crescimento, o desenvolvimento, a aprendizagem, o rendimento escolar dos estudantes e a formação de hábitos alimentares saudáveis, por meio da oferta da alimentação escolar e de ações de educação alimentar e nutricional.
São atendidos pelo Programa os alunos de toda a educação básica (educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e educação de jovens e adultos) matriculados em escolas públicas, filantrópicas e em entidades comunitárias (conveniadas com o poder público).
O PNAE tem caráter suplementar, como prevê o artigo 208, IV e VII da Constituição Federal, quando determina que o dever do Estado (ou seja, das três esferas governamentais: União, estados e municípios) com a educação é efetivado mediante a garantia de educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até cinco anos de idade (inciso IV) e atendimento ao educando em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.
[...]
O repasse é feito diretamente aos estados e municípios, com base no Censo Escolar realizado no ano anterior ao do atendimento...”. (grifos nossos)
As entidades contempladas na propositura têm natureza filantrópica ou comunitária, atendem alunos das faixas etárias atendidas pelo programa e constam do CENSO ESCOLAR DO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO - FNDE.
Considerando, pois, o interesse público de que se reveste a matéria, solicitamos a atenção dos senhores membros dessa Câmara Municipal para a apreciação e aprovação do presente projeto de lei, nos termos regimentais.
PARECER CONJUNTO DAS COMISSÕES DE JUSTIÇA E REDAÇÃO, FINANÇAS E ORÇAMENTO, OBRAS, SERVIÇOS PÚBLICOS E ATIVIDADES PRIVADAS, EDUCAÇÃO, SAÚDE E PROMOÇÃO SOCIAL.
Analisando conjuntamente a propositura em questão, entendemos que nada obsta sua regular tramitação. Quanto ao mérito cada Comissão externará sua opinião durante os debates em Plenário.
É o parecer.
Plenário Dr. Antonio A. Lobo, 17 de junho de 2021. COMISSÃO DE JUSTIÇA E REDAÇÃO COMISSÃO DE FINANÇAS E ORÇAMENTO
COMISSÃO DE OBRAS, SERVIÇOS PÚBLICOS E ATIVIDADES PRIVADAS COMISSÃO DE EDUCAÇÃO, SAÚDE E PROMOÇÃO SOCIAL
INFORMAÇÃO DA COORDENADORIA DE SECRETARIA:
PARECERES COMPLETOS DAS COMISSÕES ÀS QUAIS FOI DISTRIBUÍDA A PRESENTE PROPOSITURA.
EM 17 DE JUNHO DE 2021 DIVERSOS VEREADORES REQUERERAM REGIME DE URGÊNCIA ESPECIAL NA DISCUSSÃO DA PRESENTE PROPOSITURA, APROVADO PELO PLENÁRIO.
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2
DISCUSSÃO ÚNICA
DO VETO TOTAL APOSTO PELO PODER EXECUTIVO, APRESENTADO PELO SENHOR PREFEITO MUNICIPAL FRANCISCO ANTONIO SARDELLI, AO PROJETO DE LEI Nº 21/2021, DE AUTORIA DA VEREADORA SENHORA PROFESSORA JULIANA, CONSUBSTANCIADO NO AUTÓGRAFO Nº 20, DE 29 DE ABRIL DE 2021, QUE “DISPÕE SOBRE MEDIDAS DE PREVENÇÃO E COMBATE À IMPORTUNAÇÃO SEXUAL NO SISTEMA DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS, NO MUNICÍPIO DE AMERICANA, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”. MENSAGEM Nº 6/2021, PROTOCOLADA EM 28 DE MAIO DE 2021.
PROCESSO:
PROTOCOLADO EM 10 DE FEVEREIRO DE 2021, SOB Nº 26/2021. PUBLICAÇÃO:
MENSAGEM DE VETO PUBLICADA EM 2 DE JUNHO DE 2021. PRAZO DE TRAMITAÇÃO:
TRINTA (30) DIAS, CONSOANTE DISPOSIÇÕES DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO, COM VENCIMENTO DE TRAMITAÇÃO PREVISTO PARA O DIA 28 DE JUNHO DE 2021.
QUORUM DE VOTAÇÃO:
MAIORIA ABSOLUTA PARA REJEIÇÃO.
PROCESSO DE VOTAÇÃO: NOMINAL.
MENSAGEM Nº 6/2021
Senhor Presidente e Senhores Vereadores,
Trata-se de ofício do senhor presidente da Câmara Municipal de Americana, que encaminha o Autógrafo nº 20/2021, referente a projeto de lei de iniciativa parlamentar, aprovado pelo Poder
Legislativo, que “Dispõe sobre medidas de prevenção e combate à importunação sexual no sistema
de transporte coletivo de passageiros, no Município de Americana, e dá outras providências.”.
O texto aprovado pelos senhores vereadores institui o que ficou denominado como “Campanha Permanente de Combate ao Crime de Importunação Sexual no Transporte Público Coletivo de Passageiros”.
As ações que deverão ser adotadas no âmbito da referida campanha resumem-se à afixação de placas, cartazes e adesivos com texto elaborado pelo Conselho Municipal dos Direitos da Mulher, contendo:
a) a tipificação do crime de importunação sexual – artigo 215-A do Código Penal, com redação dada pela Lei Federal nº 13.718/2018;
b) informações complementares, alusivas à referida lei;
c) canais para efetuar a denúncia, como o Disque 180 – Central de Atendimento à Mulher e o 190 – Polícia Militar do Estado de São Paulo.
Além disso, a propositura atribui à Unidade de Transportes e Sistema Viário – UTRANSV, a obrigação de confeccionar o material de divulgação da campanha, com recursos do Fundo Municipal de Trânsito.
Em seguida, o texto avança para estabelecer a dimensão das placas, cartazes e adesivos e definir os locais onde deverão ser afixados.
De arremate, o texto estabelece as penalidades a que estará sujeito o infrator, em caso de descumprimento, e concede à UTRANSV o prazo de 60 dias para se adequar e dar cumprimento às determinações dele emanadas.
É a síntese do necessário.
Esclareça-se, de proêmio, que a sanção do texto aprovado pela Câmara Municipal levaria, em última análise, à estranha situação de autopunição do Poder Executivo, isto porque, nos termos do § 1º do artigo 2º, a obrigação de dar efetivo cumprimento aos comandos da lei estaria afeta a um de seus órgãos – a UTRANSV. Então, se, por algum motivo, o material da campanha não estivesse pronto e afixado nos locais definidos, dentro do prazo de 60 dias, a unidade encarregada da divulgação do material e fiscalização do cumprimento da lei – a UTRANSV, estaria na situação de se auto infligir alguma das penalidades previstas no artigo 4º.
Além disso, a propositura sob análise, de autoria de parlamentar, padece de inconstitucionalidade material, decorrente da afronta ao princípio da separação de poderes, insculpido no artigo 5º da Constituição do Estado de São Paulo, bem como da violação das regras dos artigos 24, § 2º, 2 e 47, II, XIV e XIX, “a”, da mesma Carta Constitucional aplicáveis aos municípios paulistas por força do disposto no artigo 144, todos da Constituição Estadual Paulista. Patente, da mesma forma, a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, decorrente da imposição de obrigações novas para órgãos do Poder Executivo, que atuam sob direção exclusiva do Prefeito Municipal.
A propósito do vício de inconstitucionalidade material, Luís Roberto Barroso afirma que ele: “...expressa uma incompatibilidade de conteúdo, substantiva, entre a lei ou ato normativo e a Constituição. Pode traduzir-se num confronto com uma regra constitucional (...) ou com um princípio constitucional (...). O controle material de constitucionalidade pode ter como parâmetro todas as categorias de normas constitucionais: de organização, definidoras de direitos e programáticas (...). O reconhecimento da inconstitucionalidade de um ato normativo, seja em decorrência de desvio formal ou material, produz a mesma consequência jurídica: a invalidade da norma...”. (in Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro – Saraiva – SP, 2009. 3ª Ed. rev. e atual., pag. 29) – grifo nosso
Pois bem, no presente caso o que se aponta é a incompatibilidade entre a norma aprovada pela Câmara Municipal e o princípio da separação dos poderes do Estado, insculpido no artigo 5º da Constituição Bandeirante e de observância obrigatória pelos Municípios, por força do disposto no artigo 144 da referida carta constitucional, como forma de preservar as prerrogativas, funções e atribuições de cada um, sem possibilidade de usurpação, renúncia, delegação ou transferência entre eles.
A observância desse princípio constitucional é essencial para o bom e adequado funcionamento dos poderes constituídos e para a saúde do Estado Democrático de Direito.
Assim, quando um dos poderes do Estado aprova lei de sua iniciativa, para dispor sobre matéria que é da atribuição exclusiva de outro Poder a regra de independência é violada e dessa violação exsurge a inconstitucionalidade material que macula e aniquila a norma aprovada, de tal sorte que ela deixa de ter viabilidade jurídica.
Da mesma forma, por força do já citado artigo 144 da Constituição Bandeirante, ao Chefe do Poder Executivo Municipal são asseguradas as mesmas prerrogativas garantidas ao Governador do Estado, no artigo 24, § 2º, 2, combinado com artigo 47, II, XIV e XIX, “a” da mesma Carta, o que equivale a dizer que são competências privativas do Prefeito:
iniciar o processo legislativo em matéria de organização do Poder Executivo e da administração pública;
exercer, com o auxílio dos secretários municipais, a superior direção da administração municipal;
praticar os atos de administração do Município;
dispor, por decreto, sobre a organização e funcionamento da administração municipal, quando não houver aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos.
(grifos nossos)
Ora, a propositura sob análise trata, justamente, da prática de atos típicos de gestão ou administração do Município, podendo deles dispor o senhor Prefeito por meio da edição de decreto, sem o concurso ou intervenção da Câmara Municipal. Sobre o assunto Hely Lopes Meirelles ensina:
“O sistema de separação de funções executivas e legislativas impede que o órgão de um Poder exerça atribuições do outro. Assim sendo, a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode administrar. Cada um dos órgãos tem missão própria e privativa: a Câmara estabelece regras para a Administração; a Prefeitura as executa, convertendo o mandamento legal, genérico e abstrato, em atos administrativos, individuais e concretos. O legislativo edita normas; o Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia de funções é que residem a harmonia e independência dos Poderes, princípio constitucional (art. 2º) extensivo ao governo local. Qualquer atividade, da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e inoperante.
[...]
O prefeito atua sempre por meio de atos concretos e específicos, de governo (atos políticos) ou de administração (atos administrativos); ao passo que a Câmara desempenha suas atribuições típicas editando normas abstratas e gerais de conduta (leis). Nisso se distinguem fundamentalmente suas atividades. O ato executivo do prefeito é dirigido a um objetivo imediato, concreto e especial; o ato legislativo da Câmara é mediato, abstrato e genérico. Só excepcionalmente o prefeito edita normas através de decreto regulamentar e a Câmara pratica atos administrativos, de efeitos internos ou externos, consubstanciados em resolução ou em decreto legislativo. O prefeito provê in
concreto, em razão de seu poder de administrar; a Câmara provê in abstracto, em virtude do seu poder de regular. Todo ato do Prefeito que infringir prerrogativa da Câmara como também toda deliberação da Câmara que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito é nulo, por ofensivo ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF, art. 2º c/c o art. 31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário”
(Direito Municipal Brasileiro, 17ª ed. Atualizada por Adilson Abreu Dallari, São Paulo, Malheiros, 2014, p. 735/736 e 739). (grifos nossos)
Note-se que o texto aprovado não trata da criação de uma atribuição genérica ao Poder Executivo, deixando ao bom alvitre do prefeito a definição de como isso será feito, o que tem sido admitido em sede jurisprudencial. No caso concreto, a norma aprovada dita como se dará, em seus pormenores, a ação do Poder Executivo, definindo que o Conselho Municipal dos Direitos da Mulher deverá elaborar o texto do material de divulgação e que a UTRANSV ficará responsável pela sua produção, afixação e fiscalização.
Vem a propósito do que se disse até aqui o entendimento assentado em recente decisão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, cuja ementa transcrevemos:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei nº 14.364, de 12 de julho de 2019, do Município de Ribeirão Preto, que criou a campanha 'PEGAR RABEIRA EM ÔNIBUS É CRIME E GERA PERIGO DE MORTE', de cunho educativo de trânsito, promulgada pela Câmara Municipal após veto integral do Poder Executivo. Alegação de usurpação da competência privativa do Poder Executivo, violando a separação dos poderes, além de criar despesa para os concessionários de serviço público – VÍCIO DE INICIATIVA – Projeto apresentado por parlamentar direcionado à campanha educativa de trânsito, com ônus ao serviço concessionado de transporte coletivo. Matéria que não se confunde com postura municipal e é de competência comum da União, Estados e Municípios. Situação em que sua implementação para o serviço de transporte público coletivo depende da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, responsável pela sua organização e gestão - Ofensa aos artigos 5º; 47, incisos II, XV e XIX, e 144 da Constituição Estadual – MODULAÇÃO – Atribuição de efeitos 'ex tunc' Ação julgada procedente, com modulação. (ADI TJ-SP nº
2268331-55.2019.8.26.0000, do Município de Ribeirão Preto – relator Des. Jacob Valente, V.U., j. 17/06/2020) – grifos nossos
Ação Direta de Inconstitucionalidade Lei nº 4.090, de 26 de junho de 2019, do Município de Poá/SP, que 'Dispõe sobre a obrigatoriedade da publicação, em sítio eletrônico oficial, das listas dos pacientes que aguardam por consultas e exames nos estabelecimentos da rede pública de saúde do Município de Poá' – Lei de iniciativa parlamentar – Vício de iniciativa – Ingerência em matéria própria de reserva de administração – Ofensa aos artigos 5º, 24, § 2º, 47, incisos II, XIV e XIX, 'a' c.c. 144, da Constituição do Estado de São Paulo – Tese fixada em Repercussão Geral no âmbito do c. STF – Tema no 917 ARE. 878.911/RJ precedentes do c. órgão especial – Ausência de previsão orçamentária, porém, que por si só não tem o condão de atribuir inconstitucionalidade à lei – precedentes do c. STF – Pretensão procedente. (ADI TJ-SP nº 2217581-49.2019.8.26.0000, do Município de Poá
– relator Des. Francisco Casconi, V.U., j. 19/02/2020,) – grifos nossos
E o v. Acórdão elucida integralmente a posição da Corte Bandeirante sobre o tema, in verbis: “...Conforme se afere a fls. 21, o Projeto de Lei nº 36/2018, que deu gênese à norma impugnada, é de origem parlamentar. Todavia, rogata venia a entendimento diverso, tenho que a matéria nele tratada encontra-se dentre aquelas inseridas na reserva da Administração, esfera privativa do Executivo Municipal.
Conforme julgamento plenário do Supremo Tribunal Federal, “Tema 917” (ARE 878.911/RJ), sedimentou-se entendimento de que há vício de iniciativa de Lei, em decorrência de interferência entre Poderes, na hipótese de propositura por parlamentar local, apenas quando a norma tratar (i) da estrutura ou atribuição de órgãos do Executivo, ou ainda, (ii) dispuser sobre o regime jurídico dos servidores públicos.
Ao pretender impor a forma de publicação, em sítio eletrônico oficial, das listas dos pacientes que aguardam por consultas e exames nos estabelecimentos da rede pública de saúde do Município de Poá/SP, houve evidente ingerência do Legislativo local em matéria de competência própria do Executivo. Trata-se, primordialmente, de tema envolvendo a atividade administrativa, a despeito de sua louvável finalidade informativa, com instituição de atribuições (artigo 1º, § 4º), ensejando invasão em matéria de reserva de administração.
[...]
Logo, a deflagração do processo legislativo competia, privativamente, ao Chefe do Executivo Municipal, à luz do que dispõem os artigos 24, § 2º
(“Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre”), item 2 (“criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto no artigo 47, XIX”), e 47, incisos II (“exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual”), XIV (“praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo”) e XIX (“dispor, mediante decreto, sobre”), “a” (“organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesa, nem criação ou extinção de órgãos públicos”), c.c. artigo 144 da Constituição Estadual. A consequência desta invasão de atribuição constitucional acarreta em mácula ao princípio da separação dos poderes, insculpido no art. 5º da Constituição Paulista, eis que a lei objurgada interfere na organização administrativa, ao tratar da forma em que deverá ser feita a divulgação da listagem de pacientes aguardando por consultas e exames na rede pública de saúde do Município, tema que compete ao Executivo.
Este, ademais, tem sido o posicionamento do C. Órgão Especial em situações nitidamente similares. Nesse sentido:
“DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº 5.479, de 30.04.2019, de Taubaté, que 'dispõe sobre a obrigatoriedade da divulgação de listagens de pacientes que aguardam por consultas com médicos especialistas, exames e cirurgias na rede pública de saúde municipal de Taubaté'. (1) VIOLAÇÃO À INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO: Ocorrência. Compete privativamente ao Alcaide a propositura de texto normativo voltado à organização e funcionamento da administração municipal no caso, das atividades inerentes à rede de saúde pública municipal (arts. 24, § 2º, n. 2, 47, XIX, 'a', e 144, todos da CE/SP; art. 61, § 1º, II, e, c.c. art. 84, VI, 'a', ambos da CR/88; Tema nº 917 da Repercussão Geral). (2) VULNERAÇÃO À PRIVACIDADE/INTIMIDADE DOS PACIENTES: Não conhecimento. Impossibilidade de exame da tese de ilegalidade em sede de ação objetiva. Carência de interesse-adequação flagrante (art. 485, VI, seg. fig., NCPC). (3) FALTA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA ESPECÍFICA: Descabimento. Não é inconstitucional a lei que inclui gastos no orçamento municipal anual sem a indicação de fonte de custeio em contrapartida ou com seu apontamento genérico. Doutrina e jurisprudência do STF e desta Corte. AÇÃO PROCEDENTE.” (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2119957-97.2019.8.26.0000; Relator (a): Beretta da Silveira; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 09/10/2019; Data de Registro: 11/10/2019 destacado).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei Municipal nº 2.568, de 06 de junho de 2017, dispondo sobre a obrigatoriedade da divulgação em sítio eletrônico oficial, de listagens de pacientes aguardando consultas com especialidades, exames e cirurgias na rede pública de saúde do Município. Vício de iniciativa. Inocorrência. Iniciativa legislativa comum. Recente orientação do Eg. Supremo Tribunal Federal. Organização administrativa. Cabe ao Executivo a gestão administrativa. Desrespeito ao princípio constitucional da 'reserva de administração' e separação dos poderes. Afronta a preceitos constitucionais (arts. 5º; 47, inciso XIV e 144 da Constituição Estadual). Fonte de custeio. Ausência de indicação ou indicação genérica não torna a norma inconstitucional, podendo resultar apenas em sua inexequibilidade para o mesmo exercício. Precedentes do C. Órgão Especial, bem como do Pretório Excelso. Ação procedente.” (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2262824-50.2018.8.26.0000; Relator (a): Evaristo dos Santos; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 24/04/2019; Data de Registro: 25/04/2019 destacado).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI Nº 3.834, DE 30 DE MAIO DE 2016, DO MUNICÍPIO DE SANTA BÁRBARA D´OESTE QUE 'DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DA DIVULGAÇÃO DE LISTAGENS DE PACIENTES QUE AGUARDAM POR CONSULTAS COM ESPECIALIDADES, EXAMES E CIRURGIAS NA REDE PÚBLICA DE SAÚDE DO MUNICÍPIO DE SANTA BÁRBARA D´OESTE' INICIATIVA PARLAMENTAR IMPOSSIBILIDADE - MATÉRIA DE
NATUREZA EMINENTEMENTE ADMINISTRATIVA,
PERTINENTE AO PODER EXECUTIVO OFENSA AO PRINCÍPIO DASEPARAÇÃO DOS PODERES.
INOCORRÊNCIA, ENTRETANTO, DE AFRONTA, AO ART. 25 DA CARTA BANDEIRANTE - AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE, PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAL A LEI EM QUESTÃO.” (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2189274-56.2017.8.26.0000; Relator (a): João Negrini Filho; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 06/06/2018; Data de Registro: 12/06/2018 destacado).”
Portanto, quando a Câmara Municipal, violando direta e frontalmente a norma constitucional, avança sobre a competência privativa do Poder Executivo usurpando-a, instala-se a mácula de inconstitucionalidade material, insuscetível de ser afastada, mesmo com a sanção do prefeito, eis que se trata de competência impossível de ser delegada.
No que diz com o vício de iniciativa, a proposta é inconstitucional porque impõe obrigações novas a órgãos integrantes da estrutura administrativa do Poder Executivo, definindo regras concretas sobre as atividades que é atribuição deles desempenhar, invadindo, com isso, a esfera de competência privativa do chefe do Poder Executivo para iniciar o processo legislativo.
É bem verdade que a campanha instituída pela lei aprovada poderia ser implantada livremente pelo chefe do Poder Executivo, sem necessidade de autorização do Poder Legislativo, mediante simples consideração dos critérios de conveniência e oportunidade. Em outras palavras, se entendesse conveniente e oportuno, o senhor Prefeito poderia determinar a adoção das providências necessárias para a criação de campanha de esclarecimento sobre a prática do crime de importunação sexual no transporte coletivo, sem necessidade de intervenção da Câmara Municipal.
E, de qualquer forma, ainda que se entendesse necessária a aprovação de uma lei, por qualquer particularidade da matéria, como por exemplo a criação de despesa nova, não prevista no orçamento, a iniciativa da sua propositura caberia, privativamente, ao chefe do Poder Executivo.
Assim, a norma aprovada, em razão de ter sido proposta por parlamentar, produz indevida ingerência na organização administrativa do Poder Executivo, na medida em que cria e regula, em seus pormenores, uma atividade típica de gestão, a ser implantada, operada e mantida, em caráter permanente, pelo Poder Executivo.
É que, a organização administrativa do Poder Executivo deve ser entendida como o conjunto integrado pela totalidade da sua estrutura, com os seus órgãos de atuação – envolvendo a administração direta e indireta, as respectivas atribuições e formas de funcionamento; os cargos públicos e respectivas atribuições, a política de pessoal; os programas de ação governamental, projetos e políticas de governo; a organização dos serviços públicos oferecidos à população e, ainda, a normatização, o planejamento e o ordenamento urbano; bem como a organização, a execução e a direção dos serviços públicos de sua competência.
De acordo com a lição de Hely Lopes Meirelles:
“...São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe do Executivo local, os projetos de leis que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autárquica e fundacional do Município; regime jurídico e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua
remuneração; plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual e créditos suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara Municipal, na forma regimental.” (in Direito Municipal Brasileiro, Ed. Malheiros, São Paulo, 2014, p. 633) – grifos
nossos
Evidente, portanto, que a atribuição para iniciar o processo legislativo, nos casos em que há necessidade de aprovação de lei, pertence exclusivamente ao prefeito municipal, como atribuição e prerrogativa do seu cargo. E se o prefeito não toma a iniciativa, a Constituição não permite que o vereador o substitua. Ao contrário, o texto constitucional veda tal substituição.
É que, conforme destaca Manoel Gonçalves Ferreira Filho:
“...o aspecto fundamental da iniciativa reservada está em resguardar a seu titular a decisão de propor direito novo em matérias confiadas à sua especial atenção, ou de seu interesse preponderante.” (Do Processo Legislativo – Saraiva, São Paulo, p. 2004 – fls. 60) – grifo nosso
A jurisprudência nesse sentido é farta, pacífica e uniforme:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 6.246/2015, do Município de Ourinhos, que dispõe sobre a criação de cadastro de interessados em vagas em creches e pré-escolas municipais. Iniciativa parlamentar.
Inconstitucionalidade reconhecida, já que cabe privativamente ao Executivo a iniciativa de lei que verse sobre a gestão da administração municipal, o que compreende a criação, alteração ou extinção de serviço, programa ou atividade e tudo o que nisso está envolvido.
Violação dos artigos 5º e 47 incisos II, XI, XIV e XIX item “a” da Constituição estadual. Ação procedente.” (ADI TJ-SP nº 2001751-32.2016.8.26.0000, do
Município de Ourinhos – relator Des. Arantes Theodoro, V.U., j. 06/04/2016) – grifos nossos
No corpo desse acórdão o TJ-SP assenta o entendimento segundo o qual:
“Compele à procedência da ação, sim, a particularidade de o aludido diploma, de origem parlamentar, ter disposto sobre matéria estranha à competência do Legislativo.
De fato, como decorre do artigo 47, incisos II, XI, XIV e XX item “a” da Constituição paulista, ao Executivo cabe privativamente a gestão da
Administração Pública, o que naturalmente compreende a criação, alteração ou extinção de serviço, programa ou atividade e tudo o que nisso está envolvido, tal como a instituição de cadastro geral de candidatos a vagas em creches e escolas públicas.
Tal dispositivo está em consonância com os princípios anunciados no artigo 5º da Constituição paulista e por simetria se aplica aos municípios (art. 144). Ora, ao editar lei dispondo sobre o cadastramento de interessados nas vagas em creches e escolas públicas municipais o Legislativo acabou por interferir na gestão administrativa, cujo planejamento, direção, organização e execução são privativos do governo, o que caracterizou evidente vício de inconstitucionalidade.” – grifos nossos
Em julgamento posterior, o TJ-SP manteve o mesmo entendimento:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei Municipal que Dispõe sobre a utilização de sistema informatizado para a solicitação de vagas em creche e pré-escolas que compõem a rede municipal de ensino do Município de São José do Rio Preto. - Violação à regra de separação de poderes contida nos artigos 5º, 24 § 2º e 47, XIX, todos da Constituição Estadual - Ação Parcialmente Procedente.” (ADI TJ-SP nº
2052072-71.2016.8.26.0000, do Município de Ribeirão Preto – relator Des. Antonio Carlos Malheiros, V.U., j. 22/06/2016) – grifos nossos
E o v. Acórdão ressalta:
“No mais, procede a ação, pois, sendo a matéria examinada atinente ao exercício de atos de gestão, nitidamente administrativo, cuja competência é privativa do Executivo, não podem os integrantes do Legislativo, por mais nobre que sejam suas intenções, invadir competência estranha ao Poder que integram, por força da vedação prevista no artigo 5º, § 2º, da Constituição Estadual.
Portanto, a Casa Legislativa Municipal ao rejeitar o veto total do Poder Executivo à lei em questão, promulgando-a, violou a regra de separação de poderes, uma vez que se trata de matéria tipicamente administrativa, onde a inciativa parlamentar invade a esfera da gestão administrativa, reservada ao Poder Executivo municipal, violando o princípio da separação de poderes (art. 5º, art. 47, II e art. 144 da Constituição Estadual). – grifo nosso
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei nº 5.261, de 9 de maio de 2017, do Município de Taubaté, que dispõe sobre reserva de vagas em creches para crianças em idade compatível, filhos (as) de mulheres vítimas de violência doméstica, de natureza física e/ou sexual – Violação à regra de separação de poderes contida nos artigos 5º, 47, incisos II e XIV e art. 114, todos da Constituição Estadual - Ação procedente (ADI TJ-SP nº
2119034-42.2017.8.26.0000, do Município de Taubaté – relator Des. Antonio Carlos Malheiros, V.U., j. 20/09/2017) – grifos nossos
E a proposta aprovada pelo Poder Legislativo Municipal tem, a condená-la, os mesmos e insanáveis vícios descritos nos acórdãos acima.
Tem-se, portanto, que a propositura é inconstitucional por conter vício de iniciativa e, também, por afronta às normas dos artigos 5º; 24, § 2º, item 2; 47, II, XIV e XIX, “a” e 144 da Constituição Estadual e contraria o ordenamento jurídico, na medida em que conflita com norma de hierarquia superior.
Por tudo o que ficou dito acima, opomos veto total ao texto do Autógrafo nº 20/2021, conforme autoriza o artigo 41, § 1º, combinado com o artigo 62, III, ambos da Lei Orgânica do Município.
PARECER DA COMISSÃO DE JUSTIÇA E REDAÇÃO, FORMULADO PELOS VEREADORES SENHORAS NATHÁLIA CAMARGO – PRESIDENTE, PROFESSORA JULIANA E SENHOR MARCOS CAETANO – MEMBROS.
A Comissão de Justiça e Redação, em sessão de 07 de junho de 2021 discutiu e votou o relatório, que foi rejeitado pela unanimemente dos presentes, para a rejeição do veto total ao autógrafo n° 20/2021, expresso através da mensagem n° 06/2021.
Americana, 10 de junho de 2021. NATHÁLIA CAMARGO PRESIDENTE PROFESSORA JULIANA MEMBRO MARCOS CAETANO MEMBRO
INFORMAÇÃO DA COORDENADORIA DE SECRETARIA:
PARECERES COMPLETOS DAS COMISSÕES ÀS QUAIS FOI DISTRIBUÍDA A PRESENTE PROPOSITURA.
ADIAMENTO MÁXIMO DE 6 (SEIS) DIAS. ************************************************************************************* ************************************************************************************* *************************************************************************************
REGIME DE PRIORIDADE
3
DISCUSSÃO ÚNICA
INCLUÍDO NA PAUTA DA ORDEM DO DIA EM DISCUSSÃO ÚNICA, SOBRESTANDO-SE A DELIBERAÇÃO DOS DEMAIS ASSUNTOS PARA QUE SE ULTIME A VOTAÇÃO, NOS TERMOS DOS §§ 4º E 6° DO ARTIGO 41 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO, DO VETO TOTAL APOSTO PELO PODER EXECUTIVO, APRESENTADO PELO SENHOR PREFEITO MUNICIPAL FRANCISCO ANTONIO SARDELLI, AO PROJETO DE LEI Nº 9/2021, DE AUTORIA DO VEREADOR SENHOR VAGNER MALHEIROS, CONSUBSTANCIADO NO AUTÓGRAFO Nº 17, DE 22 DE ABRIL DE 2021, QUE “INSTITUI O PROJETO DE PREVENÇÃO DA VIOLÊNCIA DOMÉSTICA COM A ESTRATÉGIA DE SAÚDE DA FAMÍLIA, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”. MENSAGEM Nº 5/2021, PROTOCOLADA EM 20 DE MAIO DE 2021.
PROCESSO:
PROTOCOLADO EM 22 DE JANEIRO DE 2021, SOB Nº 11/2021. PUBLICAÇÃO:
MENSAGEM DE VETO PUBLICADA EM 27 DE MAIO DE 2021. PRAZO DE TRAMITAÇÃO:
TRINTA (30) DIAS, CONSOANTE DISPOSIÇÕES DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO, COM VENCIMENTO DE TRAMITAÇÃO PREVISTO PARA O DIA 21 DE JUNHO DE 2021.
QUORUM DE VOTAÇÃO:
MAIORIA ABSOLUTA PARA REJEIÇÃO.
PROCESSO DE VOTAÇÃO: NOMINAL.
MENSAGEM Nº 5/2021
Senhor Presidente e Senhores Vereadores,
Trata-se de ofício do senhor presidente da Câmara Municipal de Americana, que encaminha o Autógrafo nº 17/2021, referente a projeto de lei de iniciativa parlamentar, aprovado pelo Poder Legislativo, que “Institui o Projeto de Prevenção da Violência Doméstica com a Estratégia de
Saúde da Família, e dá outras providências.”.
A propositura cria um novo programa de ação governamental, de execução obrigatória pelo Poder Executivo, com o objetivo de promover a proteção de mulheres em situação de violência, mediante a atuação preventiva dos Agentes Comunitários de Saúde.
O texto aprovado atribui às secretarias municipais de Saúde e de “Ação Social e
Desenvolvimento Humano” (sic), de forma articulada, a implementação e execução das ações
necessárias para a efetivação da proteção almejada.
Depois de relacionar as diretrizes que devem nortear a atuação do Poder Público, no âmbito do projeto, o texto relaciona, em pormenor, as ações que deverão ser executadas:
capacitação permanente dos agentes envolvidos;
disponibilização, na internet, de orientações relacionadas ao enfrentamento da violência doméstica;
visitas domiciliares periódicas aos domicílios abrangidos, com o objetivo de difundir informações sobre a Lei Maria da Penha;
orientação, às mulheres atendidas, sobre a rede de atendimento à mulher vítima de violência doméstica;
realização de estudos e diagnósticos com o objetivo de compilar informações destinadas ao aperfeiçoamento das políticas protetivas.
A Secretaria de Assistência Social e Direitos Humanos manifestou-se apontando falhas no texto, inclusive no que se refere ao nome da secretaria, bem como sobre a necessidade de regulamentação para permitir a correta aplicação da lei.
A Secretaria de Saúde destacou a importância da propositura, sugeriu sua ampliação de modo a atacar a violência contra a família e não somente contra as mulheres e apresentou sugestões de alteração de vários dispositivos.
É a síntese do necessário.
Esclareça-se, de proêmio, que o Poder Executivo não necessita de autorização legislativa para criar um programa como o engendrado na propositura. Para isso bastaria que o senhor prefeito, convencido da conveniência e oportunidade da medida, determinasse aos órgãos técnicos da Administração Pública, que adotassem as providências e definissem os parâmetros necessários para a criação e funcionamento do projeto.
Dito isso, podemos acrescentar que se trata de propositura inconstitucional, que deve ser fulminada por veto total do chefe do Poder Executivo.
Ainda que houvesse necessidade de lei para regular a matéria, a iniciativa não seria do Poder Legislativo. Por se tratar de norma instituidora de um programa de governo, com indicação de atribuições para secretarias municipais e para servidores do Poder Executivo, a iniciativa pertenceria exclusivamente ao chefe Poder Executivo.
Sob esse aspecto temos a inconstitucionalidade formal, que decorre do vício de iniciativa. No plano material, a inconstitucionalidade surge da afronta ao princípio da separação de poderes, insculpido no artigo 5º da Constituição do Estado de São Paulo, bem como da violação direta e frontal das regras dos artigos 47, II, XIV e XIX, “a” e 144 da mesma Carta Constitucional.
No que diz com a iniciativa, a proposta é inconstitucional porque invade a esfera de competência privativa do chefe do Poder Executivo para iniciar o processo legislativo.
A simples leitura dos dispositivos constitucionais antes citados, leva à inexorável conclusão de que compete ao Chefe do Poder Executivo, com total exclusividade, a iniciativa para legislar sobre a gestão da administração pública e a organização e funcionamento do Ente sob o seu comando político, incluindo-se neste âmbito a criação de programas governamentais que deverão ser executados por órgãos integrantes da sua estrutura.
Isto porque a repartição das competências legislativas entre os entes federados, definida pela Constituição da República, reserva ao chefe do Poder Executivo, com total exclusividade, a iniciativa para legislar sobre a organização da administração pública. E a violação dessa regra implica na inconstitucionalidade do ato normativo.
Conforme a sempre abalizada lição de José Afonso da Silva, in verbis:
“A Constituição contém regras rígidas sobre a iniciativa das leis, regras que têm que ser observadas no processo de formação das leis, sob pena de estas padecerem do vício de inconstitucionalidade por defeito de iniciativa. Esse defeito é especialmente condenado quando haja desrespeito às regras de iniciativa exclusiva, que tem sido a causa mais comum de inconstitucionalidade formal, porque se dá, no caso, uma usurpação de competência constitucionalmente estabelecida. ” (in Processo Constitucional de Formação das Leis, Malheiros – São Paulo, 2ª Edição, 2007, página 346) –
grifo nosso
Em outra obra sua, o mestre arremata:
“... O fundamento dessa inconstitucionalidade está no fato de que do princípio da supremacia da constituição resulta o da compatibilidade vertical das normas da ordenação jurídica de um país, no sentido de que as normas de grau inferior somente valerão se forem compatíveis com as normas de grau superior, que é a constituição. As que não forem compatíveis com ela são inválidas, pois a incompatibilidade vertical resolve-se em favor das normas de grau mais elevado, que funcionam como fundamento de validade das inferiores.
Essa incompatibilidade vertical de normas inferiores (leis, decretos etc.) com a constituição é o que, tecnicamente, se chama inconstitucionalidade das leis ou dos atos do Poder Público, e que se manifesta sob dois aspectos: (a) formalmente, quando tais normas são formadas por autoridades incompetentes ou em desacordo com formalidades ou procedimentos estabelecidos pela constituição; (b) materialmente, quando o conteúdo de tais leis ou atos contraria preceito ou princípio da constituição. ” (Curso de Direito
Constitucional Positivo, Malheiros, SP, 10ª Ed., 1995, página 51) – grifos nossos
Demais disso, ao criar uma política pública que deverá ser executada pelo Poder Executivo, a propositura viola o art. 47, II, XIV e XIX, “a”, da Constituição Estadual, na medida em que cria regras relativas à direção da administração e à organização e funcionamento do Poder Executivo, matérias essas que são da alçada da reserva da Administração.
A questão, pois, para poder afirmar se houve, de fato, a violação da norma constitucional, é definir o conteúdo e a amplitude da expressão “organização administrativa” ou, “organização da administração pública”.
Deve-se entender por organização administrativa do Poder Executivo o conjunto integrado pela totalidade da sua estrutura, com os seus órgãos de atuação – envolvendo a administração direta e indireta, as respectivas atribuições e formas de funcionamento; os cargos públicos e respectivas atribuições, a política de pessoal; os programas de ação governamental, projetos e políticas de governo e, ainda, a normatização, o planejamento e o ordenamento urbano; bem como a organização, a execução e a direção dos serviços públicos de sua competência.
Em qualquer uma das matérias acima relacionadas não cabe ao Poder Legislativo a atribuição de iniciar o processo de elaboração legislativa.
De acordo com a sempre precisa lição de Hely Lopes Meirelles in verbis:
“... São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe do Executivo local, os projetos de leis que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autárquica e fundacional do Município; regime jurídico e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual e créditos suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara Municipal, na forma regimental. ” (in Direito Municipal Brasileiro, Ed. Malheiros, São Paulo, 2014, p. 633) –
grifos nossos
A propositura sob análise trata, justamente, da criação de um programa de ação governamental destinado a enfrentar os problemas decorrentes da violência doméstica que atinge as mulheres.
Em casos assim, que envolvem a criação de programas governamentais, a competência para iniciar o processo legislativo, quando há necessidade de lei, pertence exclusivamente ao prefeito municipal, como atribuição e prerrogativa do cargo para o qual foi eleito. E se o prefeito não toma a iniciativa, a Constituição não permite que o vereador o substitua. Ao contrário, o texto constitucional veda tal substituição.
É que, conforme destaca o ilustre Professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho:
“... o aspecto fundamental da iniciativa reservada está em resguardar a seu titular a decisão de propor direito novo em matérias confiadas à sua especial atenção, ou de seu interesse preponderante. ” (Do Processo Legislativo – Saraiva, São Paulo, p. 2004 – fls. 60) – grifo nosso
E isso tem razão de ser, posto que, invariavelmente, somente o destinatário da iniciativa reservada dispõe do conhecimento técnico e demais informações necessárias para comandar o processo de formação e elaboração legislativa. E não se está a falar aqui em termos meramente pessoais. Não é que o Prefeito saiba mais. O Poder Executivo, por força da sua natureza e das atribuições que desempenha é o único aparelhado para produzir o conhecimento técnico e compilar as informações necessárias para o bom e oportuno desenvolvimento dos projetos ou programas sob sua responsabilidade. Por isso a Constituição reserva exclusivamente a ele, em certos casos, o poder de iniciar o processo legislativo. Tal é o entendimento expressado, entre outros, por Ives Gandra Martins ao comentar a Constituição Federal, in verbis:
“... sobre tais matérias tem o Poder Executivo melhor visão do que o Legislativo, pôr as estar gerindo. A administração da coisa pública, não poucas vezes, exige conhecimento que o Legislativo não tem, e outorgar a este Poder o direito de apresentar os projetos que desejasse seria oferecer-lhe o poder de ter iniciativa sobre assuntos que refogem a sua maior especialidade. ” (in Comentários à Constituição do Brasil, Volume 4, Tomo I, 3ª edição, Saraiva, São Paulo, 2002) – grifamos.
Ao fim e ao cabo, o que se tem, no caso sob análise, é uma norma que obriga o prefeito a agir em matéria sujeita à sua discricionariedade ou, por outra, temos o legislador usurpando a competência do prefeito para fazer aquilo que ele pode fazer sem depender de autorização da Câmara Municipal, mediante a aplicação dos critérios de conveniência e oportunidade, com a simples edição de um decreto, conforme autoriza o disposto no artigo 47, inciso XIX, alínea “a” da Constituição do Estado de São Paulo.
No âmbito material, a inconstitucionalidade decorre tanto da violação do princípio da separação de poderes, insculpido no artigo 5º, quanto da inobservância das normas contidas no artigo 47, II, XIV e XIX, “a”, aplicáveis aos municípios paulistas por força do disposto no artigo 144, todos da Constituição Estadual Paulista.
A norma aprovada, em razão de ter sido proposta por parlamentar, produz indevida ingerência no exercício das atribuições acometidas ao Poder Executivo, na medida em que cria um programa de ação governamental, que deverá ser implementado e executado por ele, ultrapassando, com isso, o limite constitucional imposto à sua atuação.
A propósito do vício de inconstitucionalidade material, Luís Roberto Barroso afirma que ele: “...expressa uma incompatibilidade de conteúdo, substantiva, entre a lei ou ato normativo e a Constituição. Pode traduzir-se num confronto com uma regra constitucional (...) ou com um princípio constitucional (...). O controle material de constitucionalidade pode ter como parâmetro todas as categorias de normas constitucionais: de organização, definidoras de direitos e programáticas (...). O reconhecimento da inconstitucionalidade de um ato normativo, seja em decorrência de desvio formal ou material, produz a mesma consequência jurídica: a invalidade da norma...”. (in Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro – Saraiva – SP, 2009. 3ª Ed. rev. e atual. pag. 29) – grifo nosso
E, por força do disposto no artigo 144, os municípios paulistas estão jungidos à força vinculante da Constituição Estadual, da qual não podem se apartar.
Disso resulta que o princípio da separação dos poderes do Estado, insculpido no artigo 5º da Constituição Paulista, repetindo o que se encontra escrito no artigo 2º da Constituição da República, deve ser respeitado também no âmbito municipal, de modo a preservar as prerrogativas, funções e atribuições de cada um, sem possibilidade de renúncia, delegação ou transferência entre eles.
A observância desse princípio constitucional é essencial para o bom e adequado funcionamento dos poderes constituídos e para a saúde do Estado Democrático de Direito.
Resta evidente, portanto, que quando um dos poderes do Estado aprova lei de sua iniciativa, instituindo um projeto de ação governamental que deverá ser executado por outro, a regra de independência é violada e dessa violação exsurge a inconstitucionalidade material que macula e aniquila a norma aprovada, de tal sorte que ela deixa de ter viabilidade jurídica.
Da mesma forma, por força do já citado artigo 144 da Constituição Bandeirante, ao Chefe do Poder Executivo Municipal são asseguradas as mesmas prerrogativas garantidas ao Governador do Estado, no artigo 47, II, XIV e XIX, “a” da mesma Carta, o que equivale a dizer que são competências privativas do Prefeito:
iniciar o processo legislativo em matéria de organização do Poder Executivo e da administração pública;
exercer, com o auxílio dos secretários municipais, a superior direção da administração municipal;
praticar os atos de administração do Município;
dispor, mediante a edição de decreto, sobre a organização e o funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento da despesa, nem a criação ou extinção de órgãos públicos.
Portanto, como a propositura em análise trata de matéria atinente ao funcionamento da administração municipal, na medida em que cria um típico programa de ação governamental, cabe ao Chefe do Poder Executivo, quando e se entender que é oportuno e conveniente, adotar as providências necessárias para a sua execução.
E quando a Câmara, violando direta e frontalmente a norma constitucional, avança sobre a competência privativa do Poder Executivo, instala-se a mácula de inconstitucionalidade material, insuscetível de ser afastada, mesmo com a sanção do prefeito, eis que se trata de competência impossível de ser delegada.
A jurisprudência que confirma tudo o que ficou dito acima é farta, pacífica e uniforme. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, órgão jurisdicional com atribuição constitucional para julgar as ações de inconstitucionalidade de leis promulgadas por municípios paulistas, em face da Constituição Estadual, tem afirmado reiteradamente que a criação e organização de programas e projetos de ação governamental é atribuição exclusiva do chefe do Poder Executivo:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº 11.445, de 25 de outubro de 2016, de origem parlamentar, que acrescentou dispositivos à Lei Municipal nº 7.935, de 05 de outubro de 2006, obrigando a Administração Pública do Município de Sorocaba a disponibilizar, nas unidades de saúde do Município, profissionais da área de saúde capacitados para atender, acolher e orientar pacientes nas situações de violência doméstica sexual,
física ou psicológica, obrigando-a, ainda, a manter profissionais para acompanhamento das vítimas destas situações em plantões policiais. Promulgação da norma sem a especificação de dotação orçamentária ou indicação de sua fonte de custeio impede, quando muito, a exequibilidade dentro do mesmo exercício. Vício de iniciativa. Ocorrência. Norma impugnada que invade a esfera de competência exclusiva do Chefe do Executivo, elencada no art. 47, Incisos II, XIV e XIX da Carta Estadual, aplicável aos Municípios por força do art. 144 da citada Carta. Parlamento que, em agindo “ultra vires”, exorbita dos limites que definem o exercício de sua prerrogativa institucional. Não pode o Legislativo insinuar-se, muito menos interferir, ainda mais por iniciativa parlamentar, em domínio que se refira à própria organização administrativa do Poder Executivo, pois, nessa matéria, a prerrogativa de fazer instaurar o processo de formação das leis, quando tal se fizer necessário, competirá, exclusivamente, por efeito de expressa determinação constitucional, ao Chefe do Poder Executivo. Precedentes da Corte Suprema e do C. Órgão Especial. Ação procedente. (ADI TJ-SP nº
2089253-38.2018.8.26.0000 – Município de Sorocaba – relator Desembargador Xavier de Aquino – V. U. – j. 26/09/2018) – grifos nossos.
Do corpo do v. Acórdão trazemos o seguinte excerto, que elucida o entendimento do colendo TJSP:
“[...]
Não obstante, de iniciativa parlamentar, a lei guerreada invade a esfera de competência exclusiva do Chefe do Executivo local, elencada no artigo 47, II e XIV e XIX da Constituição Estadual, aplicável aos Municípios por força do artigo 144 da citada Carta, que assim dispõe:
“Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:
(...)
II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;
(...)
XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo;
(...)
a) Organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesas, nem criação ou extinção de órgãos públicos;...”. (...)
Artigo 144. Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto0organizaqrão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”
“Mais não fosse, a norma objurgada inseriu atribuições ao Poder Executivo, ao determinar, no artigo 2º e parágrafo único que, in verbis: “O Poder Público Municipal manterá profissionais disponíveis para o acompanhamento de vítimas de violência doméstica, sexual, física ou psicológica aos Plantões Policiais, quando tais vítimas a eles se dirigirem para registrar Boletins de Ocorrência, sempre que a Delegacia de Defesa da Mulher estiver fechada. Parágrafo único. Os profissionais acompanhantes das vítimas mencionadas no caput do artigo, serão devidamente capacitados pelo Centro de Referência da Mulher ou outro órgão devidamente qualificado."
Como sabido, ao Legislativo compete a edição de normas gerais, de caráter abstrato e coativo de observância pelos Munícipes. No dizer de Hely Lopes Meirelles, “Em sua função normal e predominante sobre as demais, a Câmara elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais, e obrigatórias de conduta. Esta é sua função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos concretos de administração (...). Daí não ser permitido à Câmara intervir direta e concretamente nas atividades reservadas ao Executivo, que pedem provisões administrativas especiais manifestadas em ordens, proibições,
concessões, permissões, nomeações, pagamentos, recebimentos,
entendimentos verbais ou escritos com os interessados, contratos, realizações materiais da Administração e tudo o mais que se traduzir em atos ou medidas de execução governamental” (Direito Municipal Brasileiro, 1ª ed., São Paulo, Malheiros.2000. p. 506-507).
Em que pese a justificativa louvável para edição da norma, há evidente invasão da esfera reservada de ato da Administração, agindo o Legislativo ultra vires, consoante já observou a Corte Suprema, verbis:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.169 SÃO PAULO V O T O. O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Peço vênia, Senhora Presidente, para acompanhar a divergência, eis que também entendo que a matéria veiculada na Lei paulista nº 10.877/2001 qualifica-se como tema sujeito à reserva de administração, o que basta para legitimar a declaração de inconstitucionalidade ora pretendida pelo Senhor Governador do Estado. Ainda que o legislador disponha do poder de conformação da atividade
