PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP
CLÁUDIA RODRIGUES DE SOUZA
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA:
A ARTICULAÇÃO ENTRE O BENEFÍCIO E OS SERVIÇOS
SOCIOASSISTENCIAIS
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
São Paulo
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP
CLÁUDIA RODRIGUES DE SOUZA
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA:
A ARTICULAÇÃO ENTRE O BENEFÍCIO E OS SERVIÇOS
SOCIOASSISTENCIAIS
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo,
como exigência parcial para a obtenção do título
de MESTRE em Serviço Social, sob a orientação
do Professor Doutor Ademir Alves da Silva.
São Paulo
BANCA EXAMINADORA
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Primeiramente dedico esse trabalho a Deus, que dentro da fé que possuo, foi quem permitiu que eu chegasse até aqui.
À minha mãe Eni Rodrigues (in memorian), a qual foi a grande incentivadora desde o início dos meus estudos, para que eu tivesse uma profissão.
Ao meu pai Sebastião Batista Rodrigues, que sempre torceu por mim, nessa trajetória.
AGRADECIMENTOS
Aos meus filhos Caroline e João Marcos, agradeço pela paciência e ajuda, nos momentos de silêncio e ausência, aos quais tive que recorrer, para a conclusão desses estudos. Vocês são a principal razão das minhas lutas e vitórias.
Ao meu querido orientador Dr. Ademir Alves da Silva, que com muito respeito, ouviu e entendeu a minha proposta, permitindo durante o processo de orientação, que a defesa dos nossos valores éticos, políticos e profissionais se fizessem presentes nesse trabalho, nos proporcionando um processo de grande aprendizado.
Àqueles que se tornaram amigos especiais de jornada, Anoel, Adriano, Fernanda e Carlos, pelo incentivo e consolo nas horas de cansaço e aos demais amigos que fiz ao longo desse processo, criando-se uma relação de cumplicidade, carinho e amizade que com certeza permanecerão em nossas vidas.
Aos meus colegas trabalhadores do SUAS e as famílias atendidas nas unidades dos Centros de Referência da Assistência Social do Município de Jacareí, que me abriram as portas para a realização deste trabalho, que está voltado para a defesa da garantia dos direitos de todos os atores sociais, envolvidos no processo de luta, por uma sociedade mais justa e igualitária.
A CAPES PROEX por ter nos oportunizado a bolsa de estudos para a realização dessa pesquisa.
RESUMO
Título: Programa Bolsa Família: A articulação entre o benefício e os serviçossocioassistenciais
Autora: Cláudia Rodrigues de Souza
Com a presente dissertação são apresentados os resultados de pesquisa sobre a articulação entre o benefício do Programa Bolsa Família e os serviços no âmbito da Política Nacional de Assistência Social.
De modo a contextualizar o objeto de estudo e estabelecer o referencial histórico, teórico-conceitual e legal-normativo são abordados o SUAS – Sistema Único de Assistência Social e a Seguridade Social, os Programas de Transferência de Renda no âmbito das estratégias de combate à pobreza, o Programa Bolsa Família e o PAIF – Serviço de Atendimento Integral ás famílias. Com os dados coligidos com a pesquisa empírica foi possível caracterizar a gestão da Assistência Social no município em questão; identificar os principais problemas relacionados à articulação entre o benefício e os serviços socioassistenciais; problematizar as condicionalidades do Programa Bolsa Família; e levantar as condições materiais sob as quais se realizam as ações socioassistenciais, especialmente junto às famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família. A pesquisa realizou-se segundo a perspectiva da universalização do acesso aos direitos sociais e da garantia de renda, combinada com estratégias mais amplas de combate à desigualdade social. Com a pesquisa evidenciou-se a importância da indissociabilidade entre a concessão do benefício e a prestação de serviços que, em conjunto podem contribuir para modelar um sistema de proteção social voltado para um novo projeto de sociedade.
ABSTRACT
Title: The Bolsa Familia Program: the relation between the grant and social assistance services
Author: Cláudia Rodrigues de Souza
This dissertation presents research results on the relation between the Bolsa Família Program Grant and the services based on the National Social Assistance Policy.
In order to contextualize the object of study and establish the historical, theoretical, conceptual and legal basis, the SUAS - Unified System of Social Assistance and Social Security, the Programs of income transfer regarding strategies against poverty, the Bolsa Família program and the PAIF - Full Assistance Service to families were approached. The data, collected through empirical research, made possible to characterize the management of social assistance in the mentioned city; to identify the main problems related to the relation between grant and social assistance services; put into question the conditionality of the Bolsa Familia Program; and to identify the material conditions under which social assistance actions are carried out, especially concerning the families which benefits from the Bolsa Família Program. The research was accomplished according to the perspective of universalizing the access to social rights and the guarantee of income, combined with broader strategies used to fight social inequality. This research highlighted that it is important not to separate the grant and the provision of services, since both together can help to shape a system of social security aiming at a new form of society.
LISTA DE SIGLAS
APP – Área de Preservação Permanente
APPS – Avaliações Participativas sobre a Pobreza
ASPAD – Associação de pais e amigos do Down de Jacareí BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
CEJU – Centro da Juventude
CEPAC – Criança Especial de Pais Companheiros
CEPAL – Comissão Econômica da América Latina e Caribe CAPS – Centro de Atendimento Psicossocial
CRAS – Centro de Referência da Assistência Social
CREAS – Centro de Referência Especializados da Assistência Social FHC – Fernando Henrique Cardoso (ex presidente do Brasil)
FMI - Fundo Monetário Internacional
IDHM - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
IGD-PBF – Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada
JAM – Jacareí Ampara Menores
LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social MDS – Ministério de Desenvolvimento Social MEC – Ministério da Educação
MESA – Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar
MIDEPLAN – Ministério de Planificación y Cooperación de Chile NAF – Núcleo de Apoio à Família
NOB/RH/SUAS: Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS
ONGs – Organizações não Governamentais ONU – Organização das Nações Unidas
PAIF – Serviço de Proteção e Atendimento Integral á Família
PAEFI – Serviço de Proteção e Atendimento Especializado à Família e Indivíduos PBF – Programa Bolsa Família
PETI – Programa para a Erradicação do Trabalho Infantil PGRM – Programa de Garantia de Renda Mínima
PIB – Produto Interno Bruto
PNAA – Programa Nacional de Acesso à Alimentação PNAS – Política Nacional de Assistência Social
PRONATEC – Programa Nacional de Ensino Técnico e Emprego SAS – Secretaria de Assistência Social
SCFV – Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos SENARC – Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
SEST – Serviço Social do Transporte
SENAT – Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte SIBEC – Sistema de Benefícios ao Cidadão
SICON – Sistema Informatizado de Condicionalidades do Programa Bolsa Família SIG-PBF – Sistema de Gestão do Programa Bolsa Família
SIM – Sistema Integrado de Medicina
SINASE - Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
SNAS – Secretaria Nacional de Assistência Social SUAS – Sistema Único da Assistência Social SUS – Sistema Único de Saúde
UBS – Unidade Básica de Saúde
LISTA DE QUADROS E TABELAS
Quadros
1 - Organização dos Serviços Socioassistenciais ... 39
2 - Percurso temporal do histórico da pobreza... 58
3 -Implantação dos Sistemas de Proteção Social nos países da América Latina... 73
4– Objetivos do PAIF – Serviço de Proteção e Atendimento Integral à família ... 91
5 -Cidades do Vale do do Paraíbba... 110
6 –Valor do Rendimento por domicílio particulares permanentes da região rural e urbana do município de Jacareí... 116
7 - Secretarias Municipais de Jacareí... 116
8 -Serviços socioassistenciais – Proteção Básica de Jacareí... 122
Tabelas 1– Desigualdade Social em alguns países da América Latina... 66
2 –Número de pessoas residentes na área urbana e rural entre os anos de 1940 a 2010... 113
3 –Número de famílias cadastradas no CAD Único – Outubro/Novembro de 2013... 134
4 –Número de famílias em situação de descumprimento das condicionalidades – Março/ Abril de 2014... 137
Mapas 1 –Mapa da região do Vale do Paraíba...109
2- Mapa do município de Jacareí...110
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO... 13
CAPÍTULO I – O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (SUAS) E A OPERACIONALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS: LIMITES E DESAFIOS... 24
1.1 Seguridade Social e a trajetória histórica... 24
1.2 Sistema Brasileiro de Proteção Social... 28
1.3 Política Nacional da Assistência Social... 31
1.4 Sistema Único de Assistência Social (SUAS)... 36
1.5 Serviços Sócioassistenciais... 38
1.6 SUAS: Limites e desafios... 42
1.7 A Política da Assistência Social no Brasil e a ofensiva neoliberal... 48
CAPÍTULO II – PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA CONDICIONADA DE RENDA (PTCRs) : BOLSA FAMÍLIA COMO DESTAQUE DO SISTEMA BRASILEIRO DE PROTEÇÃO SOCIAL... 53
2.1 Concepções sobre a Pobreza... 55
2.2 Pobreza no Brasil... 65
2.3 Breve reflexão sobre os Programas de Transferência Condicionada de Renda e seu desenvolvimento em nível mundial... 68
2.4 A experiência brasileira de Programas de Transferência Condicionada de Renda: Programa Bolsa Família... 76
CAPÍTULO III – PAIF (SERVIÇO DE PROTEÇÃO E ATENDIMENTO INTEGRAL À FAMÍLIA): AS INOVAÇÕES DO TRABALHO SOCIAL COM FAMÍLIAS E SUA MATERIALIZAÇÃO NO ATUAL CONTEXTO DO SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL BRASILEIRO... 87
3.1 Da família tradicional à família contemporânea: As inovações do sistema de proteção social brasileiro em meio ao desenvolvimento das estratégias do capital... 95
3.2 A família e o processo de desenvolvimento do Trabalho Social com Famílias pelo Estado de Bem-Estar Social: relação contraditória ... 98
CAPÍTULO IV – CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE JACAREÍ E DA
SECRETARIA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (SAS)... 109
4.1 Caracterização do município de Jacareí... 109
4.2 Secretaria Municipal da Assistência Social... 116
4.3 Breve caracterização dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS), Centros de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS) e entidades conveniadas do município de Jacarei... 120
4.4 Programa Bolsa Família no município de Jacareí... 133
CAPÍTULO V – O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E SUA ARTICULAÇÃO COM OS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NO MUNICÍPIO DE JACAREÍ .... 141
5.1 Trabalho com beneficiários e a articulação entre a concessão do benefício do Pro - grama Bolsa Família e os serviços socioassistenciais... 144
5.2 Condicionalidades do Programa Bolsa Família e a articulação dos serviços socioassistenciais com os serviços de Saúde e Educação nos territórios... 162
5.3 Gestão do Programa Bolsa Família e a gestão dos CRAS quanto aos Recursos Humanos Físicos e Materiais entre outras condições para a realização do trabalho com as famílias beneficiárias em Jacareí... 168
5.3.1 Gestão do Programa Bolsa Família... 168
5.3.2Gestão dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) ... 171
5.4 Impactos do Programa Bolsa Família e dos Serviços Socioassistenciais na vida das famílias beneficiárias... 175
CONCLUSÃO... 182
REFERÊNCIAS... 188
ANEXO 1 Termo de Consentimento Institucional... 196
ANEXO 2 Termo de Livre Consentimento... 198
ANEXO 3 Roteiro de Entrevista... 200
ANEXO 4 Serviços da Diretoria de Proteção Social Básica... 202
ANEXO 5 Serviços da Diretoria de Proteção Social Especial... 204
ANEXO 6 Entidades conveniadas com a Secretaria de Assistência Social de Jacareí e número de usuários atendidos... 206
13 INTRODUÇÃO
O presente projeto de pesquisa tem como objeto a articulação entre os benefícios e os serviços socioassistenciais, dando ênfase ao Programa Bolsa Família, o qual atende seus beneficiários por meio de uma renda mínima que supra suas necessidades básicas.
Ressalta-se que no Brasil, os programas de transferência de renda, passam a ser operacionalizados na segunda metade da década de 90, já condicionados à comprovação de pobreza e miséria,sendo essa comprovação vinculada especialmente à insuficiência de renda.
As mudanças de direcionamento das políticas sociais, mais especificamente na estruturação dos programas socioassistenciais, são desencadeadas a partir da Constituição de 1988, e da promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) em 1993, que vêm garantir a renda de 01 salário mínimo para as pessoas idosas com mais de 67 anos (em 2004 passa a ser acima de 65 anos) e para pessoas com deficiência física ou mental com renda familiar per capita igual ou inferior a ¼ do salário mínimo, denominado Benefício de Prestação Continuada (BPC).
Após esse período, foram implantados outros programas de transferência de renda vigentes até o final do governo Fernando Henrique Cardoso, em 2002, os quais forneciam auxílios financeiros por tempo determinado. Esses programas eram denominados: Bolsa Escola, Auxílio Gás, Bolsa Alimentação, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) - existente até hoje - e o Cartão Alimentação. Destinavam-se a usuários com demandas específicas, sendo a insuficiência de renda um dos principais critérios para o acesso.
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No final de 2003, no Governo Lula, foi lançado o Programa Bolsa Família. O PBF foi composto pela unificação dos programas-benefícios, acima descritos, na tentativa de racionalizar o processo de transferência de renda à população usuária. Em 2003 o valor da transferência de renda passa a ser em torno de R$ 73,00/família.
Em que pesem os impactos do Programa Bolsa Família para a erradicação da miséria no Brasil, vale ressaltar que foi instituído com uma marca de seletividade, destinado exclusivamente às famílias que atendessem aos critérios e requisitos pré-estabelecidos, ou seja, que estivessem em situação de pobreza ou miséria.
A partir de 30 de abril de 2014, entra em vigor o decreto 8.232/14, que reajusta o valor do benefício básico do Programa Bolsa Família em 10%, passando do valor de R$ 70,00 para R$ 77,001.
Os benefícios variáveis, direcionados às famílias que possuem crianças e adolescentes até 15 anos, gestantes ou bebês de até 06 meses, foi reajustado de R$ 32,00 para R$ 35,00, sendo limitados a cinco pessoas da família, alcançando o valor máximo de R 175,00.
Para as famílias que possuem adolescentes na faixa etária de 16 a 17 anos, o valor foi reajustado de R$38,00 para R$ 42,00.
Dessa forma, também foram reajustados os valores que caracterizam situação de pobreza e extrema pobreza no país, como um dos critérios para a inserção no programa, sendo que o valor de R$ 140,00 de renda mensal per capita, passa para R$ 154,00. Para a definição de situação de extrema pobreza das famílias, o governo reajustou o valor de R$ 70,00 para até R$ 77,00, de renda mensal per capita, como condição para inserção das famílias no programa.
Para a inclusão das famílias no Programa, é necessário que se realize o CadÚnico, dando-se prioridade de atendimento à mulher. Nesse cadastro, constam dados que revelarão as condições socioeconômicas das famílias. Tais condições devem atender aos critérios de seletividade do programa.
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Conforme Castro e Modesto (2010), o Programa Bolsa Família tem como objetivo a
“transformação da sociedade e a construção da cidadania, focalizando nas necessidades
específicas da superação da fome e da pobreza da população de todas as cidades do país”2.
De qualquer forma, o que observamos nessas informações são dados numéricos que dizem respeito à cobertura do programa, que é sem dúvida, essencial para a população em situação de pobreza e extrema pobreza.
Contudo, ao analisarmos especificamente tal Programa, questionamos a que
“transformações sociais e cidadania” se refere ? A transformação social e a cidadania que assegurando direitos e políticas sociais ao cidadão, fazem-no protagonista da sua própria história, objetivando a superação progressiva da desigualdade social?
Entendemos que para a formulação de resposta(s) a esses questionamentos, justifica-se a presente pesquisa, uma vez que a articulação dos benefícios advindos dos programas de transferência de renda com os serviços socioassistenciais, é parte integrante importantíssima de um conjunto de ações, que devem estar voltadas a sua efetividade e eficácia, para o alcance da emancipação social da população em situação de vulnerabilidade social.
Sendo assim, o interesse em estudar esse tema surgiu da experiência profissional que tivemos em 2004 no lançamento do Programa Bolsa Família no município de Jacareí-SP. Naquela ocasião, uma equipe de assistentes sociais trabalhou intensamente, no cadastramento das famílias, que por meio de imensas filas de espera, eram ou não cadastradas, de acordo com os critérios de seletividade do Programa.
Na época, os assistentes sociais eram orientados para que as famílias que quisessem se cadastrar teriam que apresentar os documentos necessários como, por exemplo: a Carteira Profissional com o tempo de serviço de todos os membros que trabalhassem e compusessem o núcleo familiar.
2 CASTRO.J.A; MODESTO, L. (Orgs.) BOLSA FAMÍLIA 2003-2010: Avanços e Desafios - IPEA – (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada). V. 2, 2010. Disponível em:˂http://www1.caixa.gov.br/gov/gov/> Acesso
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As famílias se apresentavam, frequentemente, inseguras e ávidas pelo benefício, sendo este, para muitas delas, a única esperança de poderem contar com uma renda financeira para o seu sustento.
Apesar de sabermos, que o Programa Bolsa Família é um avanço no que se refere à
proteção social no Brasil, a situação de “seletividade” e “subordinação” a que essas famílias
se sujeitavam nos causava inquietação, enquanto profissionais de Serviço Social, que lutam pela garantia dosdireitos sociais na perspectiva de universalidade.
Transcorridos nove anos e apesar de não mais trabalharmos diretamente com esse Programa, continuamos inquietos e indagando-nos sobre a sua operacionalização e eficácia, enquanto instrumento de proteção social propagado como uma das estratégias para a superação da desigualdade social.
Nossas indagações partem de observações quanto às propostas governamentais divulgadas pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome e outros órgãos pertinentes, com relação aos objetivos do Programa Bolsa Família e quanto à forma como ele vem sendo operacionalizado.
De acordo com o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome3:
“O Bolsa Família é um programa de transferência direta de renda com condicionalidades, que beneficia famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza. O Programa integra o Fome Zero que tem como objetivo assegurar o direito humano à alimentação adequada, promovendo a segurança alimentar e nutricional e contribuindo para a conquista da cidadania pela população mais
vulnerável à fome”.
Dessa forma, buscamos realizar uma pesquisa que nos levou a reflexões sobre a operacionalização do Programa Bolsa Família, realizada no âmbito da Política de Assistência Social, por meio das ações realizadas nos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) referentes à articulação do benefício com os serviços socioassistenciais, oferecidos à população beneficiária, conforme as diretrizes e objetivos do PAIF (Programa de Atendimento Integral às famílias).
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O local escolhido para a realização dessa pesquisa é o município de Jacareí-SP. Escolhemos esse município, devido ao fato de residirmos nessa localidade e termos tido a experiência prática no cadastramento das famílias, no Programa Bolsa Família.
Os problemas identificados no contexto de desenvolvimento dos serviços socioassistenciais realizados pelos CRAS dos municípios, segundo informações de alguns técnicos do Serviço Social, são de caráter operacional e administrativo, tais como:
1 - Dificuldades para a realização do acompanhamento às famílias que por razões diversas não cumprem as condicionalidades do programa,
2 - Dificuldades para a realização de ações grupais para reflexão e escuta da população beneficiária,
3 - Necessidades de outras ações, em busca por melhores condições de vida no intuito do exercício da plena cidadania pela população beneficiária.
Ainda, segundo informações e opiniões dos técnicos, as principais razões para tais dificuldades são:
1 - Quadro técnico reduzido de profissionais, por motivos de aposentadoria, afastamentos por doença, viagem para estudos, não abertura de concursos, entre outras razões.
2 - Técnicos não capacitados e despreparados para o desenvolvimento de trabalhos grupais.
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expressões da questão social vivenciadas por uma parcela significativa da população no país - encontram-se em um processo de reformulação, devido à crise do sistema capitalista, em que o Estado, enquanto responsável por legitimar e realizar as políticas públicas, passa por redefinições quanto ao seu papel no que tange à questão social.
Essas redefinições emergem de ajustes socioeconômicos, segundo uma ideologia neoliberal expressa por uma nova regulação, tendo por base a reforma do Estado, cuja tarefa é primar pela diminuição dos investimentos nas políticas sociais, priorizando a contenção dos gastos públicos.
As políticas sociais que integram esse sistema, continuam dispondo de recursos mínimos que restringem a implementação de uma rede de proteção social eficaz, que está longe de vencer a pobreza. Observamos que o principal objetivo é manter um patamar mínimo de condições para a reprodução social, amenizando os efeitos das políticas de ajuste fiscal para a classe trabalhadora.
Para Castel (2005, p. 92) “a proteção social é condição para construir uma sociedade
de semelhantes: um tipo de formação social no meio da qual ninguém é excluído”. Dessa
forma o Sistema de Proteção Social deve propiciar aos cidadãos acesso a recursos, serviços e bens necessários que atendam as suas necessidades.
A partir dessas inquietações, das aproximações teóricas e metodológicas aqui enunciadas, com base em observações da pesquisadora em sua área de atuação profissional e em contatos informais com os profissionais da área de Serviço Social, que atuam nos CRAS, foram formuladas as seguintes hipóteses:
- O segmento dos beneficiários do Programa Bolsa Família é expressivo – 14,1 milhões de famílias, quase 50 milhões de pessoas4 - porém na prática não há articulação da concessão do benefício com a prestação dos serviços socioassistenciais.
- As ações demandadas pelo PAIF (Programa de Atendimento Integral à Família) não estão sendo operacionalizadas de acordo com as suas diretrizes e objetivos.
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Os objetivos da pesquisa foram cumpridos, no sentido da realização de uma análise sobre a articulação da concessão do benefício do Programa Bolsa Família com os serviços socioassistenciais realizados nos CRAS.
Os objetivos específicos, também foram alcançados, sendo esses referentes ao levantamento dos motivos que impedem a articulação entre o benefício e os serviços socioassistenciais e à gestão e o planejamento das ações socioassistenciais do CRAS existentes no município, tendo em vista as diretrizes e os objetivos do PAIF.
Os procedimentos metodológicos utilizados na pesquisa, estão detalhados no capítulo 5, onde aprofundamos a abordagem teórica e metodológica, destacando o instrumental que a compôs, tratando-se de um roteiro de entrevista com nove (09) perguntas semi-estruturadas, considerado o instrumental mais adequado para o alcance dos objetivos propostos, uma vez que permitiu aos sujeitos da pesquisa, expressar suas opiniões e ideias sobre o tema em questão.
Para Triviños a entrevista semi-estruturada tem como característica questionamentos básicos que são apoiados em teorias e hipóteses que se relacionam ao tema da pesquisa. Esses oferecem frutos às novas hipóteses surgidas a partir das respostas dos informantes. A entrevista semi-estruturada “favorece não só a descrição dos fenômenos sociais, como
também sua explicação e a compreensão de sua totalidade”. (TRIVIÑOS 1987). Indo ao encontro dessa concepção teórica, optamos por utilizar a técnica de entrevista, sendo gravados os depoimentos dos entrevistados. (Anexo 3).
As perguntas que compõem esse instrumental, foram elaboradas de acordo com as hipóteses e objetivos acima descritos, partindo do princípio de que a elaboração de um projeto de pesquisa e o seu desenvolvimento requerem um planejamento cuidadoso, reflexões sólidas sobre conceitos baseados em conhecimentos já existentes. Trata-se de um procedimento crítico, que busca respostas para os problemas formulados.
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Dessa forma para o desenvolvimento da análise dos dados coletados durante as entrevistas realizadas utilizamos como referencial teórico o método dialético, no qual as contradições se transcendem dando origem a novas contradições, que passam a requerer novas soluções, sendo um método de interpretação da dinâmica da realidade (GIL,1999); (LAKATOS e MARCONI,1993). Considera-se que os fatos e fenômenos não podem ser analisados fora do contexto social, político, econômico e cultural.
Ainda, para a realização da pesquisa, optamos em utilizar a abordagem qualitativa, uma vez que entendemos que existe uma ligação indissociável entre o real (mundo objetivo) e a subjetividade do sujeito, o que vem ao encontro das nossas indagações quanto aos objetivos propostos por esse projeto de pesquisa, que busca a interpretação dos acontecimentos - relacionados à articulação do benefício do Programa Bolsa Família com os serviços socioassistenciais – a partir das concepções dos profissionais que estão à frente dos trabalhos realizados.
Recorremos à pesquisa bibliográfica, sobre o Programa Bolsa Família e o desenvolvimento da política social no atual contexto histórico, de forma especial, da Política de Assistência Social e a materialização dos serviços socioassistenciais.
Os sujeitos da presentepesquisa foram constituídos por:
- cinco (05) coordenadores dos CRAS, responsáveis pela organização e execução dos serviços socioassistenciais realizados nessas unidades.
- cinco (05) assistentes sociais de cada CRAS, responsáveis pelo acompanhamento das famílias beneficiárias
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Optamos por realizar a pesquisa no município de Jacareí, pois residimos e somos naturais desse município e pelo relacionamento profissional com a equipe que compõe a Secretaria de Assistência Social, na qual já trabalhamos.
Esses fatores facilitaram o acesso a dados e informações, além de nossa experiência prática ter se constituído nessa cidade em 2004, no momento da implantação do Programa Bolsa Família.
Para o acesso às informações da Gestão Municipal do Programa, solicitamos a autorização à Secretaria de Assistência Social, por meio da Secretária de Assistência Social do município – Sra. Vera Lino - através de um Termo de Consentimento Institucional, onde foram explicitados os objetivos da pesquisa. (Anexo 1)
Ao definirmos os assistentes sociais e coordenadores de cada CRAS como sujeitos da pesquisa, realizamos contato prévio com os mesmos, por telefone ou visita local, para verificarmos a disponibilidade e aceitação em participarem das entrevistas, além da definição das datas e horários mais adequados para eles.
Nas datas agendadas para as entrevistas, num primeiro momento esclarecemos sobre os objetivos da pesquisa e após o consentimento em participarem, entregamos cópia do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido. (Anexo 2). Os entrevistados tiveram total ciência quanto à forma da coleta dos dados e sua divulgação durante o processamento dos resultados da pesquisa.
O capítulo I trata do Sistema Único da Assistência Social (SUAS), lócus privilegiado para o planejamento da organização e sistematização dos serviços socioassistencias, representado em sua materialização nos CRAS.
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Social, buscando analisar como vêm ocorrendo seu desenvolvimento, enquanto política de direito.
Após essas análises foram levantados alguns dos principais limites e desafios, que ocorrem nos espaços sócio-ocupacionais dos CRAS, diante da atual crise estrutural do capitalismo e da redução das ações estatais, frente à reestruturação produtiva e seus impactos para as relações de trabalho e os trabalhadores. Para esse levantamento recorremos a pesquisas científicas realizadas por estudiosos da área.
Entendemos que dessas relações emergem fatores que impactam diretamente na qualidade dos serviços socioassistenciais oferecidos às famílias beneficiárias do PBF, bem como a toda a população atendida por esses serviços.
No capítulo II, procuramos identificar algumas abordagens teóricas sobre a pobreza, sendo essa uma das categorias de análise privilegiadas na realização dessa pesquisa, haja vista que a existência de políticas focalizadas, que buscam a sua superação, se impõe na composição do atual sistema brasileiro de proteção social.
Em seguida, realizamos um resgaste da realidade sócio-histórica em que são implantados os programas de transferência de renda em nível mundial, remetendo-se posteriormente à realidade brasileira, que destaca esse programa como uma de suas maiores estratégias para superação da pobreza e extrema pobreza.
Também abordamos nesse capítulo a relação mercantilizada que têm ocorrido na relação desse programa com as famílias beneficiárias, devido à falta de articulação da concessão dos seus benefícios com os serviços socioassistenciais, fato esse detectado nos resultados da pesquisa realizada.
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que é nessa esfera política que são realizadas, historicamente, todas a ações sociais para as famílias que vivem em situação de pobreza.
Este capítulo busca se valer de fundamentações teóricas e históricas que até hoje influenciam a elaboração do trabalho social com famílias, em desacordo com as orientações técnicas do PAIF que enfatizam a necessidade da realização de um trabalho que propicie às famílias a oportunidade do desenvolvimento de suas capacidades críticas e analíticas, em busca da formulação de propostas de enfrentamento dos problemas e necessidades detectadas em seus territórios.
No capítulo IV, realizamos uma pesquisa de levantamento dos dados do município de Jacareí, local onde foi realizada a pesquisa, quanto à sua trajetória histórica, política, econômica e social, privilegiando a caracterização da Secretaria da Assistência Municipal e dos serviços de proteção social. Essas informações nos auxiliaram na interpretação e análise dos dados coletados durante a pesquisa, o que certamente também auxiliará os leitores dessa dissertação em apreender a realidade e os problemas relacionados à temática em questão.
24 CAPÍTULO I - O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTENCIA SOCIAL (SUAS) E A OPERACIONALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS: LIMITES E DESAFIOS
A operacionalização do Programa Bolsa Família (PBF) e a sua articulação com os serviços socioassistenciais, apresenta limites e desafios a serem superados, de forma que as famílias em situação de pobreza tenham acesso aos direitos sociais no âmbito da Política de Assistência Social.
Nesse trabalho, temos como pretensão, abordar um dos serviços de maior relevância, implementados pelo Sistema Único da Assistência Social (SUAS), para o desenvolvimento da autonomia e emancipação das famílias beneficiárias: o Trabalho Social com famílias e o acompanhamento daquelas que, por diversas razões, estão em descumprimento das condicionalidades impostas pelo programa.
O Trabalho Social com famílias é operacionalizado nos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) e nos Centros de Referência Especializado da Assistência Social (CREAS) e organizações da sociedade civil, responsáveis pela condução dos serviços socioassistenciais.
Para entendermos com maior clareza sobre a dinâmica, limites e desafios ocorrentes, quanto a essa operacionalização é importante que façamos uma análise sobre as condições sócio-históricas da implantação do Sistema de Proteção Social, em nível mundial e brasileiro.
1.1 - Seguridade Social e sua trajetória histórica
As políticas de Seguridade Social originam-se mediante a evidência das demandas sociais da classe trabalhadora assalariada, tendo como objetivo o provimento da proteção social por meio de ações que ofereçam suporte ao trabalhador em situações de risco, tais como doenças, invalidez, a velhice, morte, pela interrupção das atividades laborais de forma temporária ou definitiva, bem como para aqueles indivíduos que não possuem condições de prover o próprio sustento. (MARQUES, 1997).
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buscam assegurar à população, direitos materializados por ações que as protejam em situações de vulnerabilidade social.
Sendo considerada como campo de lutas, conquistas e retrocessos, vêm sendo desenvolvida em meio à relações contraditórias que decorrem da má distribuição de renda e da busca desenfreada pela concentração do capital por parte de seus detentores. (MOTA, 2006).
Portanto, entendemos ser de suma importância que a seguridade social seja reconhecida como um dos mecanismos estratégicos mais abrangentes em resposta as demandas sociais vivenciadas no atual contexto de crise, onde a ampliação das desigualdades sociais coloca-se de forma mais nítida e acentuada, em meio a mecanismos e estratégias, próprios da crise do capital, que prima por reproduzir a dominação social, política e econômica em detrimento da justiça e igualdade social.
Até a metade do século XIX, as políticas econômicas e sociais, foram formuladas sob a orientação da teoria liberal clássica, em meio ao sistema de acumulação capitalista. Essa orientação privilegiou a lógica do mercado como referencial para estabelecer a dinâmica societária, no tocante à formulação das políticas de seguridade. Nessa dinâmica, o Estado incorpora o status de legislador de ações que visam garantir a segurança da nação: defesa contra os inimigos externos, a proteção do indivíduo e o provimento de obras públicas (PERUZZO, 2007).
Contudo, já nas primeiras décadas do século XX, inicia-se o enfraquecimento da sustentação teórica da política liberal vigente, mediante o processo histórico em curso. Esse processo caracterizava-se pela pobreza massiva da classe trabalhadora, que explorada ao extremo em sua força de trabalho e vivendo em condições altamente precárias, passou a se organizar e realizar manifestações coletivas, se visando alcançar melhores condições de trabalho e de vida. Esses movimentos sociais ocorreram especialmente na Inglaterra e na França (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
Nesse contexto, a classe proletária, ganha reconhecimento pela esfera pública, enquanto sujeito e interlocutor político. Isso se deu, devido ao crescimento e evidência da pobreza que gerava cada vez mais desigualdade social e da pressão social colocando em
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Todos estes eventos, acompanhados dos processos políticos e econômicos advindos da primeira guerra mundial, colocam em questão a efetividade das teses liberais, passando-se a reconhecer a possibilidade de um novo referencial teórico, o keynesianismo.
Esse referencial teórico tinha como proposta, para a retomada do crescimento econômico, a criação de políticas reguladas e gestadas pelo Estado, no intuito de assegurar condições para o desenvolvimento de atividades econômicas, de consumo e de emprego, objetivando amenizar o contexto de crise da superprodução (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
Após a segunda guerra mundial, os governos passam a adotar esse referencial teórico, em suas formulações políticas e econômicas, especialmente nos países de economia central, tendo nessas definições como principal estratégia a intervenção estatal.
Dessa forma o Estado começa a financiar e também garantir o crescimento econômico, assumindo uma postura de regulador da atividade produtiva, no sentido de promover o bem-estar social, garantindo condições mínimas de padrão de vida para todos os cidadãos, transformando-se dessa forma no chamado Estado de Bem-Estar Social.
Assim, as modalidades de regulação social, passam a atender parte das necessidades da classe trabalhadora, pela consolidação de um sistema de proteção social, a partir da experiência da Seguridade Social, que se inicia na Inglaterra em 1942, coordenada por William Beveridge.
Tinha-se como proposta a unificação do sistema de proteção social, que além das políticas de aposentadoria, saúde e educação, que ofereciam cobertura somente para os trabalhadores formais, também abrangeriam a população desempregada, pessoas com deficiência física e mental, crianças e idosos por meio de políticas de atendimento.
Diante dessas propostas, as políticas sociais, passam a possuir dois planos de orientação: políticas de regulação social voltadas para o conjunto da sociedade e políticas sociais dirigidas a grupos específicos.
Portanto, a Seguridade Social passa a ser tratada a partir de duas abordagens:
27 2 - O padrão alemão bismarckiano - fundado por Otto Leopold Edvard Von Bismarck - está firmado no campo do seguro, levando em consideração critérios de seletividade para o acesso aos benefícios (BOSCHETTI, 2003).
A partir dos anos 70, no século XX, as influências beveridgiana e keynesiana, passaram a ser questionadas, enquanto estratégias viáveis economicamente, para direcionar as ações do estado de bem-estar de forma universal, devido à crise da época, demarcada pelo
“choque do petróleo” e as reestruturações no processo de acúmulo do capital. Nesse contexto ocorreu a eliminação de postos de trabalho, gerando desemprego estrutural, sendo que essas mudanças no âmbito do trabalho estenderam-se nas décadas seguintes. (YAZBEK, 2010).
Segundo Fagnani (2011), a ideologia do Welfare State (Estado de Bem Estar Social), no tocante à proteção social, entra em declínio, sendo iniciado o desmonte das conquistas sociais e econômicas, decorrentes dos compromissos firmados entre capital e trabalho, que haviam prevalecido durante 30 anos (1945-1975), sendo considerado um período de notável desenvolvimento.
Portanto, da crise capitalista, são criadas estratégias para a manutenção da acumulação do capital, sendo redirecionado o papel do Estado - responsável pela garantia dos direitos da população e da operacionalização do sistema de proteção social – que se volta para o crescimento econômico em detrimento do social, a partir da ideologia neoliberal, sob a égide do capital financeiro.
Nesse contexto, cresce a instabilidade no emprego, sendo essa uma das características marcantes da nova estrutura do mundo do trabalho, iniciando também um processo de alteração no sistema de proteção social, que assume novas características, ocorrendo à ruptura entre trabalho e proteção social.
Com o número crescente de trabalhadores “fora” do mercado de trabalho formal,
ocorre o aumento da pobreza, colocando a classe trabalhadora em situação de vulnerabilidade.
O Estado, apesar de não abandonar definitivamente essa camada da população, cria
estratégias “temporárias” para situações emergenciais em relação à pobreza, na perspectiva da
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Com o passar dos anos essa situação agravou-se, e o regime “temporário” tornou-se
“permanente”, sendo que o Estado, também incorporou importantes transformações, principalmente com respeito à redução de suas ações e obrigações no contexto atual (CASTEL; WANDERLEY, 2004).
Dessa forma a organização dos sistemas de seguridade social, em sua trajetória histórica, busca referências no mundo do trabalho e em suas condições, sendo construções políticas definidas a partir de uma dada formação política, com suas condições históricas, suas singularidades culturais e com suas estruturas sociais (CASTEL,1999).
1.2 – Sistema Brasileiro de Proteção Social
O sistema de proteção social da América Latina foi inspirado no modelo europeu quanto às suas origens, tomando os mesmos valores no tocante a solidariedade e coesão social.
No entanto, conforme ressalta Lavinas (2004)5, sempre funcionou quase que permanentemente em crise, sendo operacionalizado de forma corporativista-meritocrática, fornecendo coberturas restritivas a uma parcela reduzida da população, caracterizada por pobres excluídos devido aos seus vínculos instáveis e precários com o mercado de trabalho.
O sistema de proteção social no Brasil, passa a existir em meio às transformações políticas e econômicas dos anos 30, evidenciadas pela postura do Estado que não era efetivo, enquanto agente regulador da questão social, transferindo para o mercado e a iniciativa privada, a realização de políticas que na maioria das vezes eram realizadas por meio de auxílio mútuo, solidariedade, demandas emergenciais e preferências individuais (FAGNANI, 2011).
Apesar desse período, ser caracterizado pela forma residual em que ocorria a gestão das políticas sociais no Brasil, foram constituídas regulamentações nas áreas do trabalho e da previdência.
Sendo assim, continua o desenvolvimento do sistema de proteção social brasileiro, após mudanças ocorridas nas bases produtivas da economia agrário-exportadora para urbano-
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industrial, com a consolidação da matriz econômica nacional de base industrial. Nesse contexto, são constituídas as primeiras formulações de políticas sociais no Brasil definidas pelo Estado.
Esse processo, marcado por lutas e movimentos sociais em busca de conquistas de cidadania, ganhou maior legitimidade, na aprovação da Constituição de 1988, que já em seu primeiro artigo expõe que o Brasil é um “estado democrático de direito”, tendo como
fundamentos: a soberania, cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, o pluralismo político. Portanto, nesse período, o Brasil conquistou avanços no campo da proteção social, rumo ao contrário das ideias neoliberais que orientavam para a redução do social em face da acumulação do capital; situação esta evidenciada em países onde estava ocorrendo o retrocesso quanto às conquistas sociais e econômicas até então alcançadas no período de ouro do Welfare State.
Conforme Fagnani (2011, p. 28):
[...] Nos anos finais da década de 1970 e até 1980, caminhamos na contramão do mundo. Seguimos a rota inversa do neoliberalismo. Fomos salvos pelo movimento político. O notável movimento social que lutava pela redemocratização do país construiu uma agenda de mudanças que visava, em última instância acertar contas com a ditadura militar. Naquele momento não havia solo fértil para germinar a investida neoliberal.
Nesse período, foi organizado no país um sistema de proteção social, tendo como propósito assegurar os direitos do cidadão, estabelecendo-se o tripé da Seguridade Social, formada pela Previdência social, Saúde e Assistência social, compreendendo um conjunto de ações destinadas à segurança dos direitos da população brasileira, a partir dos poderes públicos e da sociedade civil, conforme artigo 194 da Constituição de 1988.
Dessa forma, a Constituição de 1988, busca romper com o regime de ditadura militar, fazendo despontar um estado democrático de direito, ao mesmo tempo que em 1990, já sofria reformas de acordo com as ideias neoliberais vigentes que norteavam o mundo todo, naquele momento (FAGNANI, 2011).
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ideário neoliberal, realizando ações socais caracterizadas de forma residual e afastando-se da busca de mudanças estruturais que aproximem a população em usufruir das riquezas sociais, necessárias para a sua emancipação.
Desde então, começamos a observar os rebates advindos das reformas e políticas de ajuste, que passaram a incidir diretamente nas ações das políticas públicas do país, como por exemplo, também vêm ocorrendo em uma das políticas que compõem a Seguridade Social Brasileira: a política da Assistência Social, objeto de estudo privilegiado nessa dissertação e onde se materializam os serviços socioassistenciais que atendem à população beneficiada pelo Programa Bolsa Família.
No entanto, não podemos desconsiderar os avanços que ocorreram no Sistema de Proteção Social Brasileiro, que evidenciam conquistas no campo da Seguridade Social, no tocante às políticas sociais da saúde, previdência e assistência social, sendo frutos de manifestações da classe trabalhadora, adquirindo o reconhecimento do Estado.
De qualquer forma, entendemos que ainda temos um longo caminho a percorrer, em busca da efetivação das garantias de direitos no campo da seguridade soial, direitos esses previstos na Constituição Brasileira de 1988.
Ao mesmo tempo, as políticas públicas que compõem a Seguridade Social brasileira já desenhada nos moldes dessa Constituição, abrem “janelas” para a população brasileira, favorecendo possibilidades de organização e mobilização, criando estratégias que visem a consolidação dessas políticas, como viabilizadoras de acesso aos direitos sociais.
Um dos exemplos é a instituição dos espaços de participação da sociedade, no exercício do controle social das políticas públicas, tais como: fóruns, orçamentos participativos, conselhos e conferências municipais, estaduais e nacionais, legitimados e reconhecidos como um direito da população em acompanhar, sugerir e participar dos processos de organização e deliberação dos orçamentos financeiros e serviços sociais fornecidos, no processo de objetivação dessas políticas (GOHN, 2011).
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Dessa forma, a Seguridade Social, ainda deve ser vista como campo de luta da sociedade; devendo ser objeto de controle social efetivo pela população, de forma que se busque constantemente assegurar e conquistar direitos, que muitas vezes em meio à crise capitalista, ficam obscurecidos e se perdem por meio de decisões políticas e econômicas que vão ao encontro dos interesses do capital.
Conforme Mota (2006, p. 01):
[...] Do ponto de vista histórico, a seguridade social é por definição esfera de disputas e negociações na ordem burguesa. Erigida no campo de luta dos trabalhadores, ela é sempre e continuamente objeto de investidas do capital no
sentido de “adequá-la” aos seus interesses.
Portanto, temos muitos desafios a serem enfrentados no campo da Seguridade Social, tomando como exemplo a política de saúde, que apesar de ter como um dos seus principais critérios a universalização e estar legitimada para esse acesso, ainda possui problemas referentes à demora de atendimento para a realização de exames laboratoriais, consultas médicas, cirurgias e internação, entre outros, sendo necessária a implementação de serviços, visando a melhor qualidade dos atendimentos.
No campo do trabalho, também encontramos desafios quanto à sua precarização e informalidade, o retrocesso das conquistas trabalhistas, onde a exploração da classe trabalhadora se apresenta cada vez mais de forma acirrada e latente (FAGNANI, 2011).
Sendo assim, apesar dos avanços alcançados, ainda estão postos para o Sistema de Proteção Social Brasileiro, desafios pertinentes ao alcance da consolidação de direitos, conforme previstos na Constituição de 1988, devendo prevalecer a plena universalização de acesso aos direitos sociais.
1.3 – Política Nacional de Assistência Social
Sposati, et al. (1998) destaca que a assistência ao outro, é uma prática antiga no decorrer do curso da história da humanidade. As ações de assistência à população mais vulnerável tais como pobres, doentes, itinerantes, entre outros segmentos materializou-se das mais variadas formas, nos diversos tipos de sociedade.
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necessitados. Tais ações evidenciavam um caráter filantrópico e de benemerência, sendo que essas características marcavam a identidade desses grupos de ajuda (MESTRINER, 2001).
No entanto, com o surgimento do modo de produção capitalista e a situação de pobreza que se agrava, há a necessidade de serem criadas instituições e políticas públicas que venham atender às demandas resultantes da questão social.
Segundo Sposati, et al. (1998), essas ações além de estarem voltadas para conter os conflitos sociais também transformam-se em estratégias de dominação e controle da população em situação de vulnerabilidade social.
Frente a essa breve reflexão, observamos que o assistencialismo se desenvolveu ao longo da história, marcando a gênese das políticas de cunho social, afastando-se da ideia da consolidação dos direitos no âmbito da assistência e segregando a população alcançável por tais políticas.
No Brasil, durante cinco décadas de sua história, a Assistência Social, também se desenvolveu marcada por ações filantrópicas e clientelistas, na via da benemerência, sendo delegada à administração das primeiras damas da sociedade, sendo que essas ações só contribuíram para consolidar a ideologia individualista dos problemas sociais que se alastravam na conjuntura sócio-histórica do país. (SPOSATI, et al., 1998). Dessa forma, a Assistência Social no Brasil foi operacionalizada e mantida nesse contexto, por um longo período histórico
A princípio não foi entendida enquanto política pública sob primazia da responsabilidade do Estado, mas foi realizada por meio de órgãos governamentais e principalmente por entidades assistenciais privadas que realizando ações fragmentadas e descontínuas, não interferiam efetivamente na situação de pobreza.
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Mediante a sua legitimação enquanto política pública, a Assistência Social, se afasta da ideologia até então predominante, de ser apenas um mecanismo de enfrentamento moral das desigualdades sociais (BATTINI, 2007).
Consoante aos novos direitos constitucionais, é instituída como política de seguridade social, não contributiva, reconhecendo seu usuário, enquanto sujeito de direitos. Inicia-se uma nova trajetória para a Assistência Social, sendo criados espaços que ofereçam respostas imediatas às necessidades dos segmentos sociais, que dela venham necessitar por meio dos seus programas, projetos e serviços socioassistenciais, propiciando ao mesmo tempo, a oportunidade de reflexões sobre as contradições sociais, em busca da emancipação social.
Segundo Battini (2007), a partir de então, podemos concluir que ocorreram muitas mudanças, sem desconsiderar que para chegarmos a esses avanços, também ocorreram muitos enfrentamentos de resistências que se opuseram à regulamentação da assistência social, como por exemplo, o veto da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), pelo governo Collor, sendo regulamentada pelo empenho das esferas estadual e municipal. Sua aprovação em 1993, foi inclusive, um fator de incentivo para que se iniciassem mobilizações voltadas para o reconhecimento da assistência social como política.
Durante o processo de elaboração e aprovação da Constituição de 1988, também existiram grupos na sociedade, que naquele momento eram contrários à responsabilidade do Estado em oferecer os serviços socioassistenciais defendendo que tais ações despenderiam recursos do contribuinte, além de oferecerem meios que poderiam facilitar a corrupção da verba pública (BATTINI, 2007).
Todavia, a assistência social, a partir do momento em que se legitima como política pública de direitos rompe formalmente, com a meritocracia e o clientelismo, apesar da existência de opositores a essa nova ideia.
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Desse modo, o Governo Federal instituiu normas regulatórias, provocando mudanças consideráveis no campo da Assistência Social Brasileira, principalmente na gestão, financiamento e na implantação de um sistema de controle social, oportunizando espaços, para que a população participe de todo o processo de desenvolvimento das ações dessa política pública.
O Estado, reconhecido como o espaço privilegiado e responsável pela implantação e implementação das políticas públicas, também é caracterizado por contradições, que por meio da ocorrência de mudanças sócio-históricas resultam no pacto realizado entre as classes sociais, onde o poder político ganha legitimidade, partindo de vontades que são criadas e desenvolvidas historicamente.
Nesse sentido, o Estado atende os interesses das classes sociais, no entanto a prevalência desse atendimento se refere às demandas daquela classe que detém a hegemonia, num determinado momento histórico. Ao mesmo tempo não deixa de atender aos interesses ou necessidades das outras classes sociais, ressaltando que os interesses entre as classes podem ser antagônicos, o que demarca o Estado como um espaço contraditório.
Conforme Batinni (2007), as políticas públicas no Brasil são desenhadas e operacionalizadas por um Estado que segue os ditames do sistema capitalista, sendo que a materialização dessas políticas se dá também por meio das necessidades e reivindicações das classes sociais, bem como dos interesses do poder hegemônico vigente
Em meio a esse contexto histórico do reconhecimento da assistência social como direito, o Estado, passava por reformulações que vinham ao encontro da agenda política neoliberal, que representa o poder político hegemônico.
Essas reflexões nos levam a entender que a Assistência Social, através dessas relações construídas pelo Estado e pelas classes sociais, se desenvolve de forma contraditória, onde a Constituição de 1988, busca romper com o regime de ditadura militar, fazendo despontar um Estado de direito democrático, ao mesmo tempo em que em 1990, já sofreria reformas de acordo com as ideias neoliberais vigentes que norteavam o mundo todo, naquele momento.
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defronta com limites e desafios impostos por uma ordem hegemônica, dominada pelos interesses do capital.
Contudo, já é redesenhada em seu modelo, para o atendimento universal da população que em situações de risco social, possa usufruir de serviços, voltados para atendimento das suas necessidades sociais.
No entanto, não podemos deixar de enfatizar que a Assistência Social ao mesmo tempo em que é universal, focaliza-se em uma determinada população que se encontra em situação de vulnerabilidade social constante, ou seja, que está enquadrada em critérios estabelecidos, tais como renda - um dos principais - , número de pessoas que compõem as famílias que procuram acessar os seus serviços, entre outros; diferentemente da outra política que compõe a Seguridade Social Brasileira, a Saúde, que atende a todos os brasileiros, independente da situação econômica e social.
Lavinas (2004, p.5), fez as seguintes colocações com relação a esse paradoxo:
[...] Ora, o que está em jogo hoje no Brasil é justamente a natureza do seu sistema de proteção social que se configura, na prática, cada vez mais como residual, num misto de condicionalidades e acesso fortemente restritivo, na direção oposta ao espírito universalista-redistributivo da reforma social que levou à constituição da Seguridade Social de 1988 e que inspira e legitima a renda básica de cidadania. [...]
Dessa forma, observamos que o redesenho da Assistência Social no Brasil, se dá via de regra, seguindo os ditames da agenda imposta pelos organismos internacionais, que direcionada pelo ideário neoliberal, aponta para estratégias socais, que focalizam a atuação do Estado, de forma contrária à universalização dos direitos sociais.
Nessa dinâmica, sua atenção volta-se apenas para os mais pobres, contribuindo para a despolitização da discussão sobre a pobreza vista sob uma ótica multidimensional e como uma das expressões mais concretas da desigualdade social.
Outro fator a ser analisado, é que a Assistência Social, integrante do sistema de proteção social brasileiro, está voltada para a redução das desigualdades sociais e econômicas, por meio do combate à pobreza e consequentemente a inserção social das classes subalternizadas, porém, em primeira instância, pela via da renda.
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No entanto, em que pesem todas as situações acima abordadas, não podemos desconsiderar que a implantação e a organização da Política Nacional da Assistência Social representou um avanço, nesse campo, a partir do momento, que de forma sistematizada, implementa ações, que se apresentam como propostas de atendimento às necessidades tanto individuais como coletivas, em contexto de crise e desigualdade social.
A PNAS, trouxe conquistas quanto á organização e efetivação no campo da assistência social, imprimindo a perspectiva de cidadãos de direitos, a descentralização político-administrativa, oportunizando para que cada município seja reconhecido a partir de suas próprias vulnerabilidades e essas tratadas de acordo com as prioridades expressas nos Planos Municipais de Assistência Social.
Suas diretrizes, voltadas para assegurar os direitos de cidadania, enfocam a primazia do Estado como responsável pela vigilância, defesa e proteção social no campo das atenções socioassistenciais.
Todavia, essas mudanças são geradoras de possibilidades, para que possamos caminhar em busca da efetivação dos direitos assegurados na política da Assistência Social. Entendemos que tal processo é longo e ainda caminhamos lentamente para a efetivação desses direitos.
A partir da aprovação da Política Nacional da Assistência Social (PNAS) em setembro de 2004, mesmo ano da implantação do Programa Bolsa Família, ocorrem pactos e ações entre o governo e a sociedade civil para o atendimento à população no âmbito da Assistência Social.
Dessa forma, a implantação da PNAS vem propor novos conceitos voltados para a formação de uma política que prima pela conquista dos direitos sociais, a partir do momento que está direcionada para a organização de serviços e ações no campo da assistência social, que atendem à população alcançável por essa política, segundo critérios estabelecidos para esse acesso.
1.4 - Sistema Único da Assistência Social ( SUAS)
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funções e forma de funcionamento em todo o território nacional, definidas pela Norma Operacional Básica (NOBSUAS-2005).
Conforme NOBSUAS, resolução nº 33 de 12 de dezembro de 2012, tal sistema é norteado pelos seguintes princípios:
I - Universalidade: todos têm direito à proteção socioassistencial, prestada a quem dela necessitar, com respeito à dignidade e à autonomia do cidadão, sem discriminação de qualquer espécie ou comprovação vexatória da sua condição; II - Gratuidade: a assistência social deve ser prestada sem exigência de contribuição ou contrapartida, observado o que dispõe o art. 35, da lei nº 10.741, de 1º de outubro de 2003 - estatuto do idoso;
III - Integralidade da proteção social: oferta das provisões em sua completude, por meio de conjunto articulado de serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais;
IV –Iintersetorialidade: integração e articulação da rede socioassistencial com as demais políticas e órgãos setoriais;
v – Equidade: respeito às diversidades regionais, culturais, socioeconômicas, políticas e territoriais, priorizando aqueles que estiverem em situação de vulnerabilidade e risco pessoal e social.
O Sistema Único da Assistência Social (SUAS) é implantado em 20056, sendo construído sobre uma base democrática, voltado para a viabilização dos direitos dos usuários da assistência social.
Por intermédio do SUAS, deve ocorrer a articulação dos programas, projetos, serviços e benefícios socioassistenciais, a universalização de acessos de forma territorializada, a divisão hierárquica dos serviços por nível de complexidade e a divisão de responsabilidades por parte dos entes federados, que inclusive pela primeira vez no processo histórico-político brasileiro são reconhecidas. Essas responsabilidades são divididas e organizadas a partir de um modelo de gestão compartilhada, sendo detalhadas as atribuições nas três esferas de governo: Federal, Estadual e Municipal (BATTINI, 2007).
Para que o SUAS, atinja sua eficácia, são implantados procedimentos técnicos e tecnológicos, bem como a inovação de mecanismos quanto à gestão financeira, que passa a ser fiscalizada e deliberada por um sistema de controle social, composto por representantes dos governos e da sociedade civil, sendo essa uma das novidades entre outras que acompanham a implantação do sistema.
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Dessa forma, O SUAS está voltado para a organização dos serviços socioassistenciais, no intuito de superar ações fragmentadas e pontuais de filantropia, de forma a unificar esses serviços, viabilizando a melhor qualidade dos serviços prestados.
1.5 – Serviços Socioassistenciais
Os serviços socioassistenciais, estão constituídos nos Centros de Referência de Assistência Social (CRASs), considerados serviços de proteção básica e nos Centros de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS), que atendem situações de média e alta complexidade. Ressaltamos que a grande maioria desses serviços são realizados por organizações sociais privadas, sendo que o Poder Público estabelece convênios com essas instituições, para que por meio do repasse de recursos financeiros realizem os serviços socioassistenciais.
Estão organizados hierarquicamente em serviços de vigilância social, defesa de direitos e proteção básica e especial de assistência social, devendo haver a articulação em rede com serviços de outras políticas públicas e organizações da sociedade civil de caráter não governamental.
39 Organização dos Serviços Socioassistenciais
Quadro 1 Serviços de Proteção
Básica
Serviços de Proteção Social Especial de Média
Complexidade
Serviços de Proteção Social Especial de alta
Complexidade
Serviço de Proteção
e Atendimento
Integral a Família (PAIF)
Serviço de
Convivência e
Fortalecimento de Vínculos
Serviço de Proteção Social Básica no domicílio para
pessoas com
deficiência e idosas
Serviço
Especializado em Abordagem Social
Serviço de Proteção
Social a
Adolescentes em cumprimento de Medida
Sócioeducativa de Liberdade Assistida
(LA), e de
Prestação de
Serviços à
Comunidade (PSC);
Serviço de Proteção
Especial para
pessoas com
deficiências, idosas e suas famílias
Serviço
Especializado para
pessoas em
Situação de Ruas
a) Serviço de
Acolhimento
Institucional, nas seguintes
modalidades: Abrigo
Institucional, Casa
Lar, Casa de
passagem e
Residência Exclusiva
b) Serviço de
Acolhimento em República
c) Serviço de
Acolhimento em Família Acolhedora
d) Serviço de
Proteção em
Situações de
Calamidade
Públicas e de Emergências
Fonte: Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais: Texto da Resolução n° 109, de 11 de novembro de 2009: Publicado no Diário Oficial da União em 25 de novembro de 2009.
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familiares e consequentemente a função protetiva às famílias, criando possibilidades para o desenvolvimento das suas potencialidades bem como o acesso a seus direitos.7
O trabalho desenvolvido com famílias deve respeitar e entender as várias formas de organização familiar, bem como valores culturais, crenças e sua identidade, sendo necessária a articulação dos serviços socioassistenciais com o PAIF, para que os usuários desses serviços possam usufruir do trabalho social com famílias, sendo caracterizadas as necessidades e potencialidades das famílias de um dado território, considerando uma das principais diretrizes do SUAS, a matricialidade familiar, que partindo de uma perspectiva de totalidade, busca o rompimento dos atendimentos segmentados, que dificultam o entendimento das vulnerabilidades sociais. (BRASIL, 2009)
Os usuários dos serviços socioassistenciais, representam as famílias em situação de pobreza, bem como outras situações de risco e vulnerabilidades sociais, dando-se prioridade para as famílias atendidas por programas de transferência de renda e benefícios assistenciais; as famílias que ainda não fazem parte desses programas, e que no entanto, atendem os critérios de elegibilidade, famílias vulneráveis devido ao fato de algum de seus membros estar em situação de dificuldades, pessoas idosas e portadoras de deficiência em situação de risco ou vulnerabilidade social (BRASIL, 2009).
As famílias usuárias dos serviços socioassistenciais acima descritos, são atendidas pelos CRAS, situados de acordo com os territórios de abrangência dessas famílias.
Conforme Sposati (2011, p.06)8, o território em sua dinâmica, é um espaço que imprime características às famílias que o ocupam, características essas que expressam relações diretamente ligadas ao cotidiano das mesmas, o que o torna um campo de forças dessas relações.
Sposati (2011, p.07) aborda a seguinte questão com relação ao trabalho social com famílias:
7 Com relação ao PAIF (Programa de Atendimento Integral à família), estaremos aprofundando a reflexão sobre o tema nos capítulos 2 e 3.
