REGULARIZAÇÃO E ORDENAMENTO DA OCUPAÇÃO URBANA ATRAVÉS DOS INSTRUMENTOS CONTIDOS NOS PLANOS DIRETORES; O
CASO DE RIO CLARO - SP.
Plínio Marcos Dainezi
Pós-Graduação em Geografia (Doutorando) – Depto de Planejamento Territorial e Geoprocessamento. Universidade Estadual Paulista, Campus de Rio Claro/SP (Brasil).
Bolsista CNPq, e-mail: marcus_plinio@yahoo.com.br
Roberto Braga
Prof. Dr. – Depto de Planejamento Territorial e Geoprocessamento. Universidade Estadual Paulista, Campus de Rio Claro/SP
Resumo
Com a promulgação do Estatuto da Cidade em 2001, houve a regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1998, e tornou-se obrigatória a elaboração de planos diretores os municípios com mais de vinte mil habitantes, integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; bem como naqueles em que o Poder Público Municipal pretenda exigir, aproveitamento por parte do proprietário de solo urbano não edificado ou subutilizado dando início a uma corrida a elaboração de planos diretores municipais. A pesquisa consiste na análise dos planos diretores para identificação dos instrumentos indicados pelo Estatuto da Cidade que podem ser adotados para que o poder público municipal realize a função social da propriedade urbana e da cidade, ordenação do espaço urbano e prevenção ou mitigação dos impactos ambientais negativos da expansão urbana. Realizou-se a coleta e organização dos instrumentos urbanísticos contidos nos planos diretores de cidades da Região Administrativa de Campinas, com objetivo de diagnosticar o estado de institucionalização do planejamento urbano nesta região. Devido ao expressivo volume de dados para este trabalho foram analisados os instrumentos urbanísticos que servem a esta finalidade, contidos no Plano Diretor de Rio Claro – SP, município que faz parte desta região e um dos que tiveram que elaborar seu plano diretor por determinação do Estatuto no período de 2001 a 2006.
Palavras-chave: Instrumentos urbanísticos, planos diretores, institu
Introdução
Em 1970 o governo do Estado de São Paulo reorganizou e modernizou as estruturas e os métodos de trabalho de sua administração para evidenciar o conjunto de tarefas ligadas ao planejamento e controle das obras e serviços públicos estaduais. A reforma administrativa foi iniciada na Secretaria de Economia e Planejamento, pelo Decreto nº 52.548, de 29 de outubro de 1970. Este instituiu a Coordenadoria de Ação Regional, que introduziu a dimensão espacial no processo de planejamento
governamental do Estado, com a criação de regiões administrativas paulistas, implantando uma rede de Escritórios Regionais de Planejamento – ERPLAN.
Dentre as regiões administrativas paulistas criadas a partir deste, selecionou-se para elaboração da pesquisa a Região Administrativa de Campinas, que abrange 90 municípios, sendo que 50 deles possuíam os requisitos apontados na Constituição Federal de 1988, (BRASIL, 1988), a saber, cidades com população a partir de vinte mil habitantes. Bem como, no Estatuto da Cidade de 2001, segundo o qual, o Plano Diretor teve sua elaboração obrigatória para todas as cidades brasileiras com mais de vinte mil habitantes; integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; bem como naqueles em que o Poder Público Municipal pretende exigir, aproveitamento por parte do proprietário de solo urbano não edificado ou subutilizado. (BRASIL,2001).
Devido ao volume grande de dados e informações advindos de 50 planos diretores, adotou-se para este trabalho um recorte espacial menor. Assim, aborda-se a adoção por parte da administração municipal de Rio Claro, de instrumentos disponibilizados pelo Estatuto da Cidade para solução de alguns de seus problemas urbanos através de instrumentos legais como o Plano Diretor e Lei de Zoneamento. Sua aprovação trouxe o potencial de intervenção e ordenação da expansão urbana e da criação e comercialização do espaço urbano, ações estas realizadas por parcelas da sociedade com interesses diversos.
O processo de urbanização sofrido pelo Brasil durante décadas levou à necessidade crescente de espaço para a moradia e habitação e gerou a criação de um mercado imobiliário, além de um novo modo de urbanização que, para Jacobi (1981), consiste em um sistema que se apropria de espaços e atua criando paradoxos, pois com o avanço da apropriação capitalista, a terra passa a proporcionar lucros através da especulação imobiliária. Há o reforço das desigualdades já existentes, torna-se mais comum a visão de aglomerados de pobreza localizados na periferia, para onde se deslocam os pobres expulsos do núcleo da metrópole, por ação direta ou indireta do Estado ou do capital.
Este espaço é produzido por atores, ou agentes, estudados por diversos autores como Correa (1989); Harvey (1982); Leite (1989); Ribeiro e Cardoso (1990). Estes atores são proprietários dos meios de produção; grandes empresários capitalistas; proprietários fundiários; promotores imobiliários; parcelas da classe média; grupos sociais menos favorecidos e também o Estado. Este último tem papel duplo, como produtor e ordenador da produção deste espaço.
Segundo Serra (1936), também atuam as parcelas da classe média, que vêem na terra uma maneira de investir seu capital, e as parcelas excluídas da população, que têm dificuldade na aquisição de seus terrenos e habitações, o que auxilia na manutenção da hierarquia das classes, nos moldes do sistema capitalista de produção.
Neste contexto, o processo de ocupação é feito sem adequada infra-estrutura gerando um crescimento desordenado, desconsiderando as peculiaridades dos recursos naturais pré-existentes. As conseqüências são entre outras, a ocupação de áreas inadequadas, degradação de recursos naturais e poluição, além da criação de vazios urbanos. Assim, o planejamento urbano é fundamental para reverter esta situação.
Também há a necessidade da prevenção dos processos de segregação socioespacial e degradação ambiental urbana, o que implica um planejamento eficiente, para o qual o conhecimento do meio físico é o ponto de partida para as futuras ações. Segundo Zaine (2000), as diferentes formas de uso do solo podem intensificar alguns processos geológicos naturais como escorregamentos, erosões e assoreamentos.
A ocupação de novas áreas requer um planejamento eficaz para a solução de problemas existentes e prevenção de questões futuras. Para tanto, é necessário um conhecimento das características ambientais das áreas a serem ocupadas. Entretanto, no processo de expansão urbana especulativa estes aspectos são ignorados.
Por outro lado, parcelas do espaço considerado urbano são criadas e retidas para a prática da especulação, o que leva entre outras conseqüências a expansão da cidade rumo a parcelas periféricas do espaço, bem como, negando a função social da propriedade urbana e da cidade.
Para solução de problemas socioambientais urbanos houve em 2001, com o Estatuto da Cidade houve a disponibilização de instrumentos urbanísticos, que são adotados por meio dos planos diretores. Estes também podem conter diretrizes e normas aplicáveis a regulamentação do uso e ocupação do solo urbano, alem das contidas na lei de zoneamento urbano. O Estatuto pode ser visto como um marco na história do planejamento urbano no Brasil, bem como suscita interesses e questionamentos a respeito da incorporação de seus instrumentos pelas administrações públicas municipais.
Assim, define-se como objetivo geral da pesquisa a análise da adoção e aplicação dos instrumentos indicados pelo Estatuto da Cidade que servem a promoção da função social da propriedade urbana e da cidade, nos municípios da Região
Administrativa de Campinas, a partir do qual será realizado um diagnóstico do grau de institucionalização do planejamento urbano nesta região.
Considerando-se a importância das regiões administrativas para o controle e planejamento territorial no momento de sua criação, e dentro do universo das regiões administrativas houve a seleção da Região Administrativa de Campinas como recorte espacial que serve como estudo de caso.
Tabela 1: População dos municípios da Região Administrativa de Campinas em 2000.
População Municipios Total de Hab. Até 20 mil
habitantes: 40
Águas de São Pedro, Mombuca, Santa Cruz da Conceição, Analândia, Corumbataí, Ipeúna, Santa Maria da Serra, Tuiuti, Lindóia, Pedra Bela, Saltinho, Santo Antonio do Jardim, Monte Alegre do Sul, Vargem, Águas da Prata, Holambra, Itobi, Rafard, Torrinha, Estiva Gerbi, Morungaba, Engenheiro Coelho, Joanópolis, Pinhalzinho, Divinolândia, São Sebastião da Grama, Itirapina, Tapiratiba, Charqueada, Bom Jesus dos Perdões, Elias Fausto, Nazaré Paulista, Iracemápolis, Santa Gertrudes, Águas de Lindóia, Jarinu, Cordeirópolis, Santo
Antonio de Posse, Caconde, Brotas. 397.222 De 20 mil a 50 mil
habitantes: 23
Tambaú, Conchal, Piracaia, Rio das Pedras, Serra Negra, Louveira, Santa Cruz das Palmeiras, Itupeva, Casa Branca, São Pedro, Aguaí, Jaguariúna, Socorro, Cabreúva, Artur Nogueira, Pedreira, Vargem Grande do Sul, Monte Mor, Espírito Santo do Pinhal, Capivari, Nova Odessa, Cosmópolis,
Vinhedo. 727.118
De 50 mil a 100 mil habitantes: 13
São José do Rio Pardo, Paulínia, Amparo, Itapira, Campo Limpo Paulista, Pirassununga, Mococa, São João da Boa
Vista, Leme, Itatiba, Moji Mirim, Valinhos, Várzea Paulista. 915.927 De 100 mil a 500 mil
habitantes: 13
Araras, Atibaia, Mogi Guaçu, Bragança Paulista, Indaiatuba, Hortolândia, Rio Claro, Santa Bárbara d'Oeste, Americana,
Sumaré, Limeira, Jundiaí, Piracicaba. 2.383.541 Acima de 500 mil
habitantes: 1
Campinas
969.396
Fonte; SÃO PAULO (2011)
No caso dos municípios da Região Administrativa de Campinas, conforme dados da Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados - SEADE, (SÃO PAULO, 2011) podemos observar segundo a tabela 1, que dos 90 municípios que compõem essa
região, 50 deles tiveram que elaborar seus planos diretores até 2006. Estes municípios abrigam 92.6 % da população dessa região. A população regional, em 2005, foi de 5.916.224 habitantes, representando 14,8% do total estadual e taxa de urbanização de 93,82%.
Devido ao expressivo volume de dados, para elaboração deste trabalho adotou-se o município de Rio Claro para demonstrar o resultado da coleta, organização e análise dos dados necessários à pesquisa, os quais também estão sendo levantados nos demais municípios que compõem a Região Administrativa de Campinas e que elaboraram seus planos diretores por força das normas contidas no Estatuto.
Referencial teórico e conceitual
O Estatuto da Cidade trouxe um conjunto de instrumentos de natureza urbanística que induz as formas de uso e ocupação do solo. Além disso, é clara uma concepção de gestão democrática das cidades incorporando:
a idéia de participação direta dos cidadãos nos processos de elaboração do planejamento;
processos de decisão no âmbito municipal e
a ampliação das possibilidades de regularização das parcelas do espaço urbano que estejam em situação de limite entre o legal e o ilegal.
Também serve à regulação federal da política urbana que se pratica no país, ao propiciar de forma concreta a intervenção territorial. Para que tais objetivos sejam alcançados, há instrumentos referidos no Estatuto da Cidade que podem ser utilizados pelas administrações públicas municipais. Além do Estudo de Impacto Ambiental – EIA, e Estudo de Impacto de Vizinhança - EIV, citam-se:
No que se refere ao planejamento municipal: o plano diretor; o disciplinamento do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; o zoneamento ambiental; a gestão orçamentária participativa e planos, programas e projetos setoriais;
No que se refere aos instrumentos tributários e financeiros: o IPTU progressivo no tempo; a contribuição de melhoria e os incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
No que se refere aos instrumentos jurídicos e políticos: a desapropriação com pagamento em títulos; a instituição de zonas especiais de interesse
social; o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; o usucapião especial de imóvel urbano; o direito de preempção; a outorga onerosa do direito de construir; operações urbanas consorciadas; a regularização fundiária, entre outros.
Ao regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, que tratam da política urbana, o Estatuto da Cidade, Lei 10.257/01, propiciou de forma concreta a intervenção territorial através de diversos instrumentos como os citados no quadro 1.
Quadro 1 – Aplicações e efeitos esperados dos instrumentos disponibilizados pelo Estatuto da Cidade.
Instrumento Aplicações Efeito pretendido Desapropriação
com pagamentos em títulos da divida pública.
Exigir o aproveitamento de lotes ou glebas edificados, subutilizadas ou não utilizadas.
Diminuir os vazios urbanos, aproveitar a infraestrutura e controlar a expansão urbana.
Parcelamento ou edificação
compulsórios.
Obrigar a utilização de imóveis urbanos através do parcelamento de uma área urbana não utilizada ou subutilizada ou sua edificação.
Diminuir os vazios urbanos, aproveitar a infraestrutura e controlar a expansão urbana.
IPTU progressivo no tempo.
Forçar o parcelamento ou edificação de áreas não utilizadas propiciando a utilização da infraestrutura existente.
Cumprir a função social da propriedade urbana, diminuir os vazios urbanos e controlar a expansão urbana
Direito de preempção
Preferência ao poder público de compra de um imóvel.
Possibilitar a compra de áreas que sejam de interesse público para fins sociais, ambientais e urbanos.
Outorga onerosa do direito de construir
Acima do coeficiente básico de aproveitamento, o proprietário dá uma contrapartida para o Poder Público.
Reaver custos que o poder público terá com o adensamento e sobrecarga nas redes públicas, gerar fundos para obras de recuperação de áreas degradadas e regularização fundiária.
Transferência do direito de construir
Confere ao proprietário de um lote a possibilidade de exercer seu potencial construtivo em outro lote, ou de vendê-lo a outro proprietário.
Subordinar o exercício individual do direito de construir a uma necessidade social ou ambiental
Zoneamento ambiental
Divisão do território em áreas define-se usos e ocupações de acordo com as características ambientais e sócio-econômicas do local
Buscar a melhoria e recuperação da qualidade ambiental e do bem-estar da população.
Zonas Especiais de Interesse (ZEI)
Classificação em razão de usos e ocupação da área urbana ocupados por favelas, população de baixa renda ou assentamentos e loteamentos irregulares para promover a regularização ou recuperação ambiental de terrenos não edificados, subutilizados ou não-utilizados, necessários a aplicação de programas habitacionais.
Urbanização de favelas, regularização de loteamentos e assentamentos irregulares, utilização de vazios urbanos e recuperação ambiental de áreas degradadas nas vertentes e fundos de vale.
Estudo de Impacto de Vizinhança
Realizado como diagnóstico para viabilidade ou não de grandes empreendimentos
Democratizar as decisões sobre a realização de grandes empreendimentos para as populações que serão atingidas pelos impactos do empreendimento
Como pode ser observado no quadro acima, alguns dos instrumentos indicados no Estatuto da Cidade e incorporados aos planos diretores permitem a regulação da expansão urbana, outros a diminuição dos vazios em meio urbano, entre outros.
Devido a isso se pode dizer que houve um novo momento na historia do planejamento urbano no Brasil, com a regularização dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal e a obrigatoriedade de elaboração dos planos diretores pelas administrações públicas em municípios que se enquadravam nas exigências do Estatuto da Cidade e a disponibilidade de novos instrumentos através deste estatuto.
Procedimentos e técnicas utilizados na pesquisa
Avaliou-se para este trabalho os instrumentos previstos nos planos diretores de 50 municípios da Região Administrava de Campinas, sendo que o processo de pesquisa e considerações contidas neste trabalho toma-se como exemplo o município de Rio Claro.
Para tanto foram selecionados os instrumentos contidos no Estatuto da Cidade, que podem ser utilizados na ordenação do processo de uso e ocupação do solo urbano, e na promoção da função social da propriedade urbana e da cidade como um todo.
Posteriormente identificou-se a existência destes instrumentos no Plano Diretor Participativo de Rio Claro. Estes procedimentos estão sendo aplicados a outros 49 municípios da Região Administrativa de Campinas.
Principais questões
Segundo dados do SEADE (SÃO PAULO, 2011), em 2000 Rio Claro possuía 167.902 habitantes, passando em 2010 para 186.081 habitantes. Esse contingente populacional permite que seja classificada, como cidades de médio porte e também demonstra seu rápido crescimento e na qual houve a revisão do Plano Diretor que vigorava desde 1992.
Há especial interesse na diminuição da quantidade de vazios urbanos, áreas onde a ocupação necessita regularização, bem como o controle da expansão urbana para áreas periféricas da cidade, onde se concentram condições ambientais desfavoráveis e recursos hídricos importantes ao abastecimento da cidade.
Também houve a preocupação com os alagamentos na Avenida Visconde do Rio Claro, bem como, erosões, assoreamento e contaminação do rio Corumbataí e
ribeirão Passa Cinco por efluentes domésticos e industriais, sendo que estes corpos d’água respondem pelo abastecimento de água do município, como foi indicado pelo diagnóstico técnico participativo durante a revisão do Plano Diretor de Rio Claro. (RIO CLARO, 2007)
O Estado da Arte da Pesquisa
Com base nos dados levantados até esta fase da pesquisa, no município de Rio Claro foi adotado, entre outros, o IPTU progressivo no tempo, com o objetivo claro de diminuir os vazios urbanos, aproveitar melhor a infra-estrutura e ordenar a expansão urbana, além de desacelerar o crescimento da malha urbana para áreas periféricas da cidade, onde encontram-se condições ambientalmente impróprias, nascentes e corpos d’água.
Foi incorporado ao Plano Diretor o direito de preempção, viabilizando ao poder público municipal a possibilidade de aquisição de imóvel ou gleba que seja útil à solução de problemas habitacionais e ambientais, principalmente para fins de construção de parques lineares e recuperação de nascentes e córregos.
Também se encontra no texto do plano diretor a transferência do direito de construir adequando as necessidades sociais ou ambientais de determinadas áreas da cidade, às iniciativas e interesses individuais baseados no direito a propriedade e direito de construção, bem como, serve a arrecadação de valores para fundos municipais voltados a projetos urbanos e ambientais.
Também indica-se como relevante a Lei de Zoneamento que estabeleceu usos, coeficientes de ocupação, de preservação de áreas de proteção e de áreas verdes e zonas de interesse ambiental voltadas para a preservação de áreas de interesse ambiental para conservação da vegetação e recursos hídricos, bem como o estabelecimento de normas específicas para estas áreas.
O Plano Diretor Participativo de Rio Claro, em seu artigo quarto define como diretrizes da política urbana municipal a implantação de sistemas de saneamento ambiental integrados, tais como água, esgoto, resíduos e drenagem urbana, conforme planos diretores específicos e cria as Zonas de Proteção - ZPs. Estas são porções do território municipal nas quais as categorias de uso permitidas serão definidas pela Lei de Zoneamento Urbano. (RIO CLARO, 2007)
Há também neste plano diretor a exigência de Estudo de Impacto Ambiental e Estudo de Vizinhança, bem como Relatório de Impacto de Vizinhança. Estes
instrumentos se aplicam aos empreendimentos que causem danos ao meio ambiente ou a infra-estrutura urbana.
Há também a instituição de uma Política Municipal de Meio Ambiente, segundo o art. 92, dotada de instrumentos como leis municipais de meio ambiente, a avaliação de impacto e licenciamento ambiental, a fiscalização ambiental, o zoneamento ambiental, a prevenção e o controle ambiental, entre outros.
Na Lei de Zoneamento Urbano, segundo o art. 95, consta o mapeamento das Áreas de Preservação Permanente - APPs - do Município, a serem preservadas e recuperadas, Áreas de Especial Interesse Social –AEIS - para regularização fundiária.
Prevê-se no plano a integração do Município no sistema de gerenciamento das Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí, bem como a instituição do efetivo controle social da gestão dos recursos hídricos.
Institui-se pelo art. 102 o programa de recuperação ambiental de cursos d’água e fundos de vale, do qual são objetivos entre outros, segundo o art. 103 a ampliação progressiva e contínua da área verde ao longo dos fundos de vales, com o intuito de diminuir os fatores causadores de enchentes e danos delas decorrentes, aumentando a infiltração das águas pluviais no solo.
Há a intenção da integração das unidades de prestação de serviços em geral e equipamentos esportivos e sociais aos parques lineares previstos, bem como a promoção de ações de saneamento ambiental dos cursos d'água, a implantação de sistemas de retenção e reuso de águas pluviais e buscar formas para impedir que as galerias de águas pluviais sejam utilizadas para ligações de esgoto, fontes de contaminação destes corpos d’água.
O Plano Diretor de Desenvolvimento de Rio Claro, Lei Municipal 3.806 de 20 de dezembro de 2007 (RIO CLARO, 2007), não incorpora instrumentos como a gestão orçamentária participativa; contribuição de melhoria; incentivos: benefícios fiscais e financeiros; servidão administrativa; limitações administrativas; concessão de direito real de uso; concessão de uso especial para fins de moradia; usucapião especial de imóvel urbano; outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso.
Para ordenar o parcelamento uso e ocupação do solo são criadas regras para o solo de interesse social, condomínios urbanísticos e vilas. Houve a criação de diretrizes e normas para o zoneamento ambiental através das Unidades Regionais de Planejamento – URP, pois a malha urbana tem como diferença do antigo zoneamento a
divisão da cidade em cinco macrorregiões no interior das quais podem estar definidos o zoneamento, com cinco tipos de zonas, como a residencial, comercial, etc.
Considerações
Os Planos Diretores servem como instrumentos de planejamento e ordenação da expansão urbana, bem como leis para obtenção de ambientes urbanos socialmente justos e ecologicamente equilibrados. Para tanto, devem apresentar meios suficientes para assegurar a gestão da água e dos solos. Contudo, para que ocorra a efetivação do previsto se faznecessária a participação da sociedade nesta gestão.
Observou-se na análise do plano diretor, a adoção dos instrumentos que servem ao combate aos vazios urbanos, como o IPTU Progressivo. Busca-se o adensamento das áreas já consolidadas das cidades e aproveitamento da infraestrutura. Por um lado, isso pode diminuir o avanço da malha urbana para áreas periféricas, mas também geram maior uso das redes de água, esgoto e escoamento, além de aumentar a impermeabilização do solo. Tal efeito negativo pode ser atenuado com o incentivo de abatimento de impostos para os imóveis que aumentarem sua área permeável e vegetada.
Os instrumentos supracitados, como a outorga onerosa do direito de construir, disciplinam a promoção de empreendimentos de acordo com a capacidade de suporte de cada área urbana e de sua infraestrutura, bem como geram arrecadação que é revertida para os fundos de que promovem intervenções urbanas e ambientais.
Outro instrumento que bem serve a solução de questões de ordenação do espaço urbano é o direito de preempção dando ao poder publico possibilidade de aquisição de áreas para construção de parque lineares e outras obras que resolvam questões ambientais e urbanas.
Os instrumentos avaliados foram incorporados ao plano diretor estudado tendo sido devidamente adotados e regulamentados possibilitando sua efetividade na aplicação e obtenção de resultados, como a diminuição da expansão urbana desordenada em áreas periféricas, nas quais se encontram nascentes e áreas de vegetação nativa. Tais instrumentos somados a legislação da cada setor podem surtir efeitos benéficos. Contudo, ainda há uma abordagem seccionada no trato de alguns problemas ambientais urbanos, percebida a partir da desarticulação da aplicação de alguns instrumentos, o que reduz o alcance de seus impactos positivos na ordenação da ocupação e uso do solo urbano.
Referências
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ZAINE, J. E. Mapeamento Geológico-Geotécnico por meio do Método do
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