GRANDE DO SUL
DANIELLI ZANINI
RENDA BÁSICA DE CIDADANIA NO BRASIL: O RECONHECIMENTO, A UNIVERSALIDADE E A GARANTIA DA DIGNIDADE HUMANA.
Três Passos (RS) 2014
DANIELLI ZANINI
RENDA BÁSICA DE CIDADANIA NO BRASIL: O RECONHECIMENTO, A UNIVERSALIDADE E A GARANTIA DA DIGNIDADE HUMANA.
Trabalho de Conclusão do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Trabalho de Curso – TC da UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul. DEJ- Departamento de Estudos Jurídicos.
Orientador: Dr. Daniel Rubens Cenci
Três Passos (RS) 2014
AGRADECIMENTOS
À minha família, que sempre esteve ao meu lado, e que com apoio e compreensão incondicionais me deu força para alcançar meus objetivos e vencer os desafios existentes durante a minha jornada acadêmica.
À minha orientadora Prof.ª Ma. Charlise Paula Colet Gimenez, que contribuiu na construção da temática da pesquisa e com quem eu tive o privilégio de conviver por um semestre.
Ao meu orientador, Prof. Dr. Daniel Rubens Cenci, que deu seguimento ao trabalho de orientação e que soube me guiar pelos caminhos do conhecimento, com paciência, dedicação e incentivo.
Aos demais professores que me acompanharam durante o curso de Direito, sempre contribuindo para a minha formação jurídica, crítica e pessoal, agradeço pela transmissão de conhecimento, pela dedicação e pela amizade com que pude contar ao longo desses anos.
“A miséria põe o homem fora de sua própria humanidade. Quem não é miserável e não sabe disso sofre de outra miséria, padece de outra desgraça, que é a pobreza espiritual, a ausência de solidariedade e a incapacidade de simpatia. Sin, etimologicamente, do latim, significa com, junto; e patere significa sofrer. Simpatia é compadecimento, é sofrer junto”.1
José Paulo Bisol
1 Pronunciamento do Senador José Paulo Bisol (RS), então líder do Partido Socialista Brasileiro (PSB), na sessão
O presente trabalho de conclusão de curso faz uma análise do programa renda básica de cidadania como instrumento garantidor da dignidade da pessoa humana a partir do seu reconhecimento e universalidade. Apresenta os direitos sociais a partir de uma análise histórica evolutiva, a sua incidência na Constituição Federal Brasileira de 1988 e o seu papel no Estado Democrático de Direito a fim de diminuir as desigualdades sociais e promover a dignidade humana. A partir deste cenário, analisa a seguridade social no Brasil enquanto proteção social, abordando as políticas públicas no Brasil e os princípios da seguridade social. Apresenta o programa renda básica de cidadania a partir da Lei 10.835 e estuda a sua aplicação como garantia de dignidade humana aos beneficiários. Faz uma breve exposição das experiências brasileiras com a renda mínima cidadã. Finaliza concluindo que o programa da renda básica de cidadania poderia ser aplicado como um instrumento eficiente na redução das desigualdades sociais, da pobreza e da exclusão social existentes em nosso país.
Palavras-Chave: Cidadania. Dignidade humana. Desigualdades. Políticas públicas. Inclusão social.
This work of completion of the program analyzes basic income instrument as guarantor of human dignity from its recognition and universality. Presents social rights from an evolutionary historical analysis, its incidence in the Brazilian Federal Constitution of 1988 and its role in a democratic state in order to reduce social inequalities and promote human dignity. Thus, analyzes the social security in Brazil as social protection, addressing public policies in Brazil and the principles of social security. Presents the basic income from the Law 10.835 and examines their application as guarantee human dignity to the beneficiaries. A brief exposure of Brazilian experiences with the basic income citizen. Terminates concluding that the program of basic income can be applied effectively to reduce social inequalities, poverty and social exclusion exist in our country.
Keywords: Citizenship. Human Dignity. Inequalities. Public Policy. Social Inclusion.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 07
1 ASPECTOS HISTÓRICOS E CONCEITUAIS DOS DIREITOS SOCIAIS ... 09
1.1 A evolução histórica dos direitos sociais ... 10
1.2 A ordem social na Constituição Federal de 1988 ... 16
1.3 Objetivos fundamentais do estado democrático de direito: dignidade da pessoa humana e redução das desigualdades sociais ... 17
2 A SEGURIDADE SOCIAL ENQUANTO DIREITO SOCIAL FUNDAMENTAL NO BRASIL ... 22
2.1 A proteção social no Brasil ... 22
2.2 Princípios da seguridade social ... 25
2.3 As políticas públicas de assistência social ... 35
3 O PROGRAMA RENDA BÁSICA DE CIDADANIA ENQUANTO GARANTIDOR DA PROTEÇÃO SOCIAL PELA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA ... 39
3.1 O programa renda básica de cidadania a partir da Lei 10.835/04 ... 41
3.2 Garantia da renda mínima como expressão de dignidade humana ... 43
3.3 Experiências brasileiras com a renda mínima cidadã ... 45
CONCLUSÃO ... 51
INTRODUÇÃO
O presente trabalho desenvolve estudos e análises acerca do programa da renda básica de cidadania enquanto instrumento garantidor da dignidade da pessoa humana e seu potencial enquanto política pública eficaz na redução das desigualdades sociais. Essa investigação é significativa frente ao grande número de brasileiros que ainda vivem em estado de necessidade, figurando nas estatísticas da miséria ou pobreza.
Para a realização deste trabalho foram efetuadas pesquisas bibliográficas e por meio eletrônico, analisando também a legislação atinente, bem como propostas legislativas em andamento, a fim de captar as informações necessárias ao aprofundamento no estudo do programa da renda básica de cidadania e, consequentemente, identificar a contribuição e importância do programa para a redução da pobreza e das desigualdades sociais.
Inicialmente, no primeiro capítulo, apresenta-se uma abordagem dos direitos sociais enquanto proteção da dignidade da pessoa humana, apresentando o seu conceito e a sua evolução histórica, bem como foi feita uma análise da ordem social na Constituição Federal de 1988. Investigam-se os objetivos fundamentais do Estado Democrático de Direito, quais sejam, a dignidade da pessoa humana e a redução das desigualdades sociais, buscando verificar como os direitos fundamentais e a proteção social no Brasil, ainda que reconhecidos e declarados pelo Estado, estão sendo garantidos de forma efetiva aos indivíduos.
No segundo capítulo é analisada a seguridade social enquanto direito social, abordando a proteção social no Brasil, explorando desde a Constituição de 1824 até a Constituição atual, de 1988. Também são analisados os princípios orientadores da seguridade social, tanto gerais quanto específicos. E, ainda, são abordadas as políticas públicas de assistência social, delimitando o seu conceito e perquirindo acerca da possibilidade de, pela
criação e execução das políticas públicas, ser possível concretizar a inclusão social e a redução das desigualdades sociais.
No terceiro capítulo, o programa da renda básica de cidadania é abordado com maior profundidade, buscando analisar a viabilidade do seu uso como instrumento de proteção social pela garantia da dignidade da pessoa humana. O programa foi apresentado a partir da Lei 10.835/04, lei da renda básica de cidadania, que apesar de aprovada em 2004, ainda não foi regulamentada. Ainda, a renda mínima foi analisada como expressão de dignidade humana, uma vez que o seu recebimento pode contribuir para a redução da pobreza e para a inclusão social. Por fim, foram apresentadas as experiências brasileiras com a renda mínima cidadã e os resultados da sua implantação.
A partir desse estudo se verifica que o programa renda básica de cidadania reúne características essenciais para a redução das desigualdades por meio do combate à pobreza e da inclusão social, em razão de, através da transferência de renda, operar como um instrumento para a efetivação da garantia da dignidade da pessoa humana aos beneficiários do programa.
1 ASPECTOS HISTÓRICOS E CONCEITUAIS DOS DIREITOS SOCIAIS
Um dos principais desafios dos tempos modernos é o combate às desigualdades sociais. Conforme dados da ONU (Organização das Nações Unidas), para o ano de 2013, havia uma estimativa de 1,57 bilhões de pessoas vivendo em estado de pobreza multidimensional em todo o mundo, sendo que no Brasil 2,7% da população brasileira vive nesse estado. De acordo com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), pobreza multidimensional é a carência em diversas áreas como saúde, educação e renda.
Nesse sentido, Sturza e Richter (2010, p. 64) apontam que:
a existência da exclusão social e da marginalização são consequências de vários fatores, entre eles o fato de o Estado estar muito mais a serviço do econômico do que do social no contexto contemporâneo, fazendo com que a coletividade, ou seja, a sociedade civil, seja responsável pela busca da concretização de seus direitos, tornando-se depositários da vontade soberana popular.
Atualmente, a tendência é a contraposição de igualdade e desigualdade, pois há muito que se abandonou a ideia de igualdade e diferença como antônimos para o Direito. Fala-se em diferenças sociais, econômicas e culturais. No entanto, como reverter essa realidade de marginalização de grande parcela do povo brasileiro?
Como resposta para tal questionamento, cabe destacar as ideias de Augusto Massayuki Tsutiya (2011, p. 49) que refere que “segundo Keynes, filósofo do bem-estar social (Welfare
State), a redução das desigualdades sociais se faz de duas formas: pela redistribuição de lucros
e pela seguridade social”.
Assim, admitindo-se a redistribuição como forma de redução das desigualdades, combate à pobreza e garantia de dignidade humana, é importante analisar o entendimento de Joaquín Herrera Flores (2009, p. 158, grifo nosso):
[...] se, ao formalizarmos uma forma determinada de satisfazer alguma necessidade, não abstrairmos as diferentes posições sociais que ocupam os indivíduos e os grupos na hora de aceder aos recursos que permitem colocar em prática os direitos, estaremos, primeiro, denunciando os privilégios gozados por poucos. Segundo, estabelecendo caminhos para ir fechando o abismo entre o formal e o material; e, terceiro, colocando em funcionamento o princípio de não-discriminação por razões econômicas, sexuais, raciais ou étnicas, já que o importante para o direito será essa função ou tendência de igualação no acesso aos recursos, e não defender e garantir os privilégios dos membros de uma classe, sexo, raça ou etnia. Dessa forma, tanto
uma política de redistribuição das possibilidades no acesso aos recursos como uma política de reconhecimento da diferença como um recurso público a garantir conduziriam a uma revitalização e a uma democratização do jurídico.
Portanto, a fim de promover a redução das desigualdades sociais no Brasil, faz-se necessário rediscutir os paradigmas do Estado de Direito, analisando o direito social como forma de proteção social, para que esta seja concretizada de forma a garantir a dignidade humana a cada cidadão brasileiro.
1.1 A evolução histórica dos direitos sociais
A vida em sociedade conduz à necessidade da existência de direitos sociais e não somente de direitos individuais ao povo. Isso garante maior qualidade de vida ao indivíduo, o qual pode gozar de uma vida livre, justa e igual, ou pelo menos assim o deveria ser.
Em conformidade com Alexandre Moraes (2011, p. 206), os direitos sociais são
[...] direitos fundamentais do homem, caracterizando-se como verdadeiras
liberdades positivas, de observância obrigatória em um Estado Social de Direito,
tendo por finalidade a melhoria de condições de vida aos hipossuficientes, visando à concretização da igualdade social, e são consagrados como fundamentos do Estado democrático, pelo art. 1º, IV, da Constituição Federal.
Nesse sentido, o Estado tem papel importante diante das desigualdades sociais, devendo atuar de forma positiva, direta ou indiretamente, a fim de proporcionar melhores condições de vida aos cidadãos. Por isso,
vale dizer que, em uma sociedade tão desigual, há necessidade de uma presença ostensiva do Estado para a redução dessa desigualdade a partir da prestação de serviços à sociedade que visem a essa finalidade, favorecendo, sobretudo, aos mais necessitados. Nesse sentido, por direitos sociais, entende-se o conjunto de direitos de conteúdo econômico e social que visam a melhoria das condições de vida e de trabalho de todos (ALKMIM, Marcelo. 2009, p. 329).
Carlos A. Pereira de Castro e João Batista Lazzari (2011, p. 50) apontam para a função do Estado enquanto garantidor dos direitos sociais, asseverando que,
uma das características do Estado Contemporâneo é a inclusão, no rol dos direitos fundamentais, dos chamados Direitos Sociais, de proteção quanto às vicissitudes causadoras de uma perda, ou uma diminuição, da condição de subsistência, a partir da concepção de um Estado intervencionista, capaz de não só regular, mas também impor determinadas obrigações, com a finalidade de amparar as pessoas, tendo por
objetivo garantir a todos uma vida com dignidade. [...] Os Direitos Sociais são considerados Direitos Fundamentais partindo-se da concepção de que o Estado não deve se manter inerte diante dos problemas decorrentes das desigualdades causadas pela conjectura econômica e social.
Para Gilmar Mendes, citado por Marcelo Alkmim (2009, p. 331, grifo nosso),
Distintamente dos direitos civis e políticos, que tinha por objeto e/ou finalidade preservar determinados bens ou valores reputados naturais, inalienáveis e universais – como a vida, a liberdade e a propriedade –, e, como titulares sujeitos racionais, abstratamente declarados livres e iguais perante a lei (...), os direitos ditos sociais são concebidos como instrumentos destinados à efetiva redução e/ou supressão de desigualdades, segundo a regra de que se deve tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida de sua desigualdade.
Nesse viés, o princípio da igualdade, adotado pela Constituição Federal de 1988, deve ser abordado sob duas perspectivas, a fim de que seja garantida a efetivação da Justiça, uma vez que deverá haver igualdade de tratamento para pessoas que estejam em situações idênticas, como também será admitida a desigualdade nos casos desiguais.
Ainda, Castro e Lazzari (2011, p. 53) salientam a função da Previdência Social enquanto instrumento de redução das desigualdades sociais e econômicas, admitindo que, pela redistribuição de renda, seja válida e até mesmo necessária a contribuição e a percepção do benefício de forma desigual a fim de atingir a igualdade de participação seja como contribuinte ou como beneficiário, conforme se percebe abaixo:
[...] cabe à Previdência Social também a incumbência da redução das desigualdades sociais e econômicas, mediante uma política de redistribuição de renda, retirando maiores contribuições das camadas mais favorecidas e, com isso, concedendo benefícios a populações de mais baixa renda. [...] Tem-se aí uma das finalidades da Previdência, qual seja, o alcance da justiça social. Para este fim, como se proclama em texto de Bobbio, resulta imperativo que o próprio Estado faça discriminações, no sentido de privilegiar os menos favorecidos, com o que, “desse modo, uma desigualdade torna-se um instrumento de igualdade pelo simples motivo de que corrige uma desigualdade anterior: a nova igualdade, é o resultado da equiparação de duas desigualdades”.
Abordando os direitos sociais enquanto seguridade social, Marcus Orione Golçalves Correia e Érica Paula Barcha Correia (2012, p. 16), destacam o Poor Law Act, de Thomas More, da Inglaterra em 1601, que “dentre outras medidas, previa o pagamento de pequenos valores, de caráter mais paliativo, a desempregados doentes e de idade avançada”.
De acordo com Augusto Massayuki Tsutiya (2011), no Brasil, o primeiro sistema de proteção social conhecido foi o da assistência médica, prestada pelas Santas Casas de Misericórdia, sendo imperioso frisar que tal modelo estava vinculado à caridade, como o próprio nome já demonstra. O segundo sistema, por sua vez, foi o do mutualismo, no qual um grupo de pessoas contribuía financeiramente visando à proteção recíproca em momentos de dificuldade.
Os direitos sociais, também conhecidos como direitos de segunda geração, nasceram no século XIX, após o surgimento da Revolução Industrial e da exploração da mão-de-obra da classe trabalhadora, atuando na regulamentação das relações de trabalho, a fim de proteger a parte mais fraca da relação e evitar a exploração do trabalhador, totalmente desprovido de qualquer proteção social no período. Nesse cenário, a Revolução Francesa de 1789 principiou o processo de reconhecimento dos direitos sociais, por meio do intervencionismo estatal, conforme Marcelo Alkmim (2009).
Acerca dos direitos de segunda geração, Themistocles Brandão, citado por Alexandre de Moraes (2011, p. 34) assevera que
o começo do nosso século viu a inclusão de uma nova categoria de direitos nas declarações e, ainda mais recentemente, nos princípios garantidores da liberdade das nações e das normas da convivência internacional. Entre os direitos chamados sociais, incluem-se aqueles relacionados com o trabalho, o seguro social, a subsistência, o amparo à doença, à velhice, etc.
Essa época foi marcada pela revolta da classe trabalhadora à exploração capitalista, pelo surgimento de Karl Marx com o Manifesto Comunista, pela formação dos sindicatos e pela instituição do sistema de proteção social aos trabalhadores (TSUTIYA, 2011, p. 32).
Segundo dispõe Augusto Massayuki Tsutiya (2011, p. 33), a Alemanha foi pioneira no primeiro projeto de proteção social à classe trabalhadora, desenvolvido por Otto von Bismarck sob a forma de Seguro Social. O modelo bismarckiano introduziu uma série de seguros sociais, como seguro doença e o seguro de acidentes do trabalho, bem como instituiu o sistema tríplice de custeio por empregadores, empregados e o Estado.
Conforme Parijs apud Tsutiya (2011, p. 33):
no modelo bismarckiano, os trabalhadores renunciavam, obrigatoriamente, a uma parte de seus ganhos presentes para construir um fundo que seria utilizado para cobrir – quando tivessem necessidade – os gastos com atenção à saúde, para lhes prover uma renda quando não pudessem trabalhar, seja porque passaram de certa idade, sofreram um acidente, uma enfermidade ou se encontravam involuntariamente desempregados.
Seguindo no ensinamento de Tsutiya (2011), esse sistema atingiu todo o continente Europeu, universalizando-se e atingindo também a América e a Ásia, sendo que, a partir do século XX, as primeiras constituições passaram a conter os direitos sociais foram a Constituição Mexicana de 1917 e a Constituição de Weimar (Alemanha) de 1919. No Brasil, a primeira Constituição a consagrar os direitos sociais foi a de 1934.
Observa-se que, conforme Maria C. B. Pinheiro (2006), na Constituição Mexicana, foi dada especial atenção quanto aos direitos sociais, ao reconhecimento da função social da propriedade e como consequência à sua desapropriação, bem como à proteção social do trabalhador, por meio da instituição de um sistema de previdência social.
Nesse sentido, merece destaque o exposto por Maria Claudia Bucchianeri Pinheiro (2006, p. 4):
[...] indubitavelmente a Constituição que, cronologicamente, instaurou a fase do constitucionalismo social ao prever, em seu corpo, ao lado das liberdades clássicas, direitos fundados na essencial igualdade material dos indivíduos, garantindo aos camponeses a possibilidade de obtenção de terra mediante sua redistribuição pelo Governo e o respeito à pequena propriedade rural e assegurando aos trabalhadores direitos mínimos, como aqueles relativos à jornada de trabalho, à fixação de um salário mínimo, à especial proteção conferida aos ambientes de trabalho periculosos ou insalubres, à participação nos lucros das empresas, à proteção à trabalhadora gestante e à possibilidade de se submeter as controvérsias decorrentes do contrato de trabalho a um órgão de julgamento neutro, composto por igual número de representantes de trabalhadores e patrões e por um membro do governo.
No que concerne à Constituição de Weimar, Maria C. B. Pinheiro (2006) assevera que além de prever os direitos inerentes à função social da propriedade e os direitos dos trabalhadores, previa outros direitos, contando com um rol mais complexo, que abrangia, por exemplo, um sistema de educação pública, obrigatória e gratuita, um sistema previdenciário mais organizado, subdividido em regime geral e regime do setor público, e o incentivo à pesquisa por meio da proteção autoral.
As prescrições de direitos fundamentais sociais constantes da Constituição de Weimar, desse modo, parecem concretizar preocupações de caráter menos regional e mais abstratas e universalizantes, mais adaptáveis, portanto, à realidade de outros países e, por isso mesmo, mais inspiradoras.
Neste cenário, Tsutiya (2011) aduz que o modelo bismarckiano perdeu espaço para o modelo beveridgeano após uma das maiores crises capitalistas, cujo ápice foi a queda da bolsa de valores de Nova York, em 1929. Na época, diante da questão social precária, surgiu o constitucionalismo social, por meio da adoção da política New Deal, baseada na filosofia do
Welfare State (Estado do Bem-Estar Social), cujo princípio norteador era o de que o Estado
Democrático deveria assegurar a cada cidadão uma vida digna por meio do bem-estar social e da justiça social.
Ainda, Augusto M. Tsutiya (2011) acentua que o modelo beveridgeano difere do bismarckiano, uma vez que o segundo protegia apenas quem contribuía para o sistema, enquanto o primeiro é universal, ou seja, protege todos os cidadãos, independente de contribuição.
Manoel Gonçalves Ferreira Filho, citado por Elisa Maria Rudge Ramos (2008), compreende o modelo de Estado de Bem-Estar da seguinte forma:
a liberdade de todos só pode ser obtida pela ação do Estado. Mais ainda, que a liberdade é mera aparência se não precedida por uma igualização das oportunidades decorrentes de se garantirem a todos as condições mínimas de vida [...] daí a intervenção do Estado nos domínios econômico e social.
Com o término da Segunda Guerra Mundial, os direitos sociais ganharam o âmbito internacional, sendo firmada a Declaração Universal dos Direitos do Homem, em 1948, que contribuiu para a efetivação do Estado Democrático de Direito, uma vez que a partir desse modelo de Estado devem ser garantidos os direitos de todos os cidadãos e não apenas de uma minoria, e prevê em seu art. 85, entre outros direitos fundamentais da pessoa humana, o direito à seguridade social:
Todo homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, o direito à seguridade no caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice, ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle. (DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS DO HOMEM, 1948, grifo nosso).
Em adição, os direitos sociais foram disciplinados pelo Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais cujo rol de direitos supera o da Declaração Universal e foi adotado pela Assembleia-Geral das Nações Unidas em 1966 e promulgado pelo Brasil em 1992, por meio do Decreto n. 591 (Aruza A. de Macedo; Cleyton Barreto e Silva, 2004).
Conforme Silva (apud MACEDO; SILVA, 2004), os direitos sociais reúnem os pressupostos necessários para o efetivo exercício de qualquer outro direito fundamental e para o exercício pleno dos direitos de liberdade, uma vez que, possibilitam a criação de condições materiais para a obtenção da igualdade real, ou seja, material.
Ademais, ressalta-se que a igualdade meramente formal acaba por gerar diversos tipos de desigualdades, tendo em vista que não considera as distinções existentes entre os seus destinatários; enquanto que a igualdade material prioriza o tratamento equânime e uniformizado de todos os seres humanos, e quando preciso, fundamentadamente, realiza as diferenciações necessárias para contrabalancear situações desequilibradas (MACEDO; SILVA, 2004).
Por fim, depreende-se do exposto até aqui, que os direitos sociais são imprescindíveis para a vida em sociedade, o que justifica fazerem parte dos direitos fundamentais do cidadão. No entanto, dependem da ação positiva e negativa do Estado para que estes direitos sejam assegurados efetivamente ao povo. Em que pese tenha havido uma evolução significativa dos direitos sociais ao longo da história, ainda há muito a ser feito, pois somente com a plena garantia desses direitos pelo Estado Democrático de Direito é que será oportunizada uma existência digna ao indivíduo na sociedade.
1.2 A ordem social na Constituição Federal de 1988
No Brasil, fala-se em direitos sociais desde 1824, a partir dos ideais defendidos pela Revolução Francesa de 1789. Todavia, somente em 1934, pela primeira vez, a Constituição, em seu Título IV, passou a enunciar uma ordem econômica e social. Entretanto, apenas em 1988 estes direitos passaram a constituir o plano de direitos fundamentais da pessoa humana.
Importante mencionar que o período de destaque para a legislação dos direitos sociais, no Brasil, foi a partir da década de 1930, pois durante a Era Vargas foram proporcionados inúmeros avanços, como a criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, a Consolidação das Leis do Trabalho e maior assistência social, conforme Marcelo Alkmim (2009).
Em que pese a grande conquista brasileira em relação aos direitos sociais, assevera-se que a evolução dos direitos civis, políticos e sociais, no Brasil, se deu de forma inversa se comparada aos países europeus. Nesse sentido, José Murilo de Carvalho (apud Ana Paula Bagaiolo de Moraes e Gladstone Leonel da Silva Júnior, 2011, p. 5) dispõe:
Aqui primeiro vieram os direitos sociais, implantados em período de supressão dos direitos políticos e de redução dos direitos civis por um ditador que se tornou popular. Depois vieram os direitos políticos, de maneira também bizarra. A maior expansão do direito do voto deu-se em outro período ditadorial [sic], em que os órgãos de representação política foram transformados em peça decorativa do regime.
No art. 6° da Carta Magna, com redação dada pela Emenda Constitucional n. 26, de 2000, a Lei Maior é clara ao dispor que a saúde, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados fazem parte dos direitos sociais.
O direito à seguridade social, por exemplo, somente foi incorporado à Constituição Federal em 1988, a partir da criação de um capítulo próprio sobre o tema. Nela foram adotados o modelo de seguro social de Bismarck, ao tratar da previdência social, e a visão da seguridade social, em relação à assistência social e à saúde (TSUTIYA (2011, p. 36).
No entanto, foi a Lei Eloy Chaves o grande marco do Direito Previdenciário brasileiro com a instituição da Caixa de Aposentadoria e Pensões para trabalhadores da inciativa privada. Em 1966, com o Decreto-Lei n. 72, houve a unificação das instituições previdenciárias pelo INPS (Instituto Nacional de Previdência Social), segundo o doutrinador Augusto M. Tsutiya (2011, p. 37).
Alguns anos mais tarde, em 1990, foi criado o INSS – Instituto Nacional do Seguro Social – bem como foram realizadas reformas e Emendas Constitucionais aprimorando o sistema até ser alcançado o modelo de Seguridade Social atual (TSUTYIA, 2011).
Nesse viés, cumpre realçar que a Constituição brasileira adotou o Estado do Bem-Estar Social (Welfare State), como a maioria das Constituições dos países desenvolvidos. Tal posicionamento é evidente a partir da análise dos art. 170 e art. 1932, que ressaltam o valor social do trabalho enquanto garantidor do bem-estar, da redução das desigualdades e da justiça social (MORAES DA COSTA; CARVALHO PORTO; SILVA REIS, 2010).
Entretanto, Ana Paula Bagaiolo de Moraes e Gladstone Leonel da Silva Júnior (2011, p. 6) destacam:
Outro fator relevante para a falta de vigor destes direitos sociais foi a própria não configuração de um Estado de Bem Estar Social brasileiro. As demandas sociais nunca foram elencadas como estruturais para um governo. Logo, o país contou tão só com resquícios de políticas públicas e sociais insuficientes para um provimento das necessidades básicas da população.
Neste cenário, conclui-se que a Constituição Federal de 1988, enquanto Estado Democrático de Direito, se propôs a reduzir as desigualdades sociais e regionais, por meio da garantia dos direitos sociais enquanto direitos e garantias fundamentais. Entretanto, os direitos de segunda dimensão, que dependem da intervenção do Estado, uma vez que positivos e prestacionais, mesmo que previstos no texto constitucional, muitas vezes, ainda estão pendentes de efetivação.
1.3 Objetivos fundamentais do Estado Democrático de Direito: dignidade da pessoa humana e redução das desigualdades sociais
Inicialmente, urge mencionar que o Estado Democrático de Direito foi impulsionado pela 1ª grande guerra, ocorrida na Europa do século XX e pela quebra da bolsa de Nova Iorque em 1929, que iniciou o período de crise norte-americana. Assim, diante desses acontecimentos, restou evidente a necessidade de intervenção estatal a fim de superar a crise econômica e social, de forma a reduzir as desigualdades sociais e garantir a dignidade das pessoas na sociedade (ALKMIM, 2009, p. 65).
2
Art. 170, A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (...) VII – redução das desigualdades regionais e sociais; (...).
Face às circunstâncias históricas, o modelo de Estado do Bem-Estar (Welfare State) se transformou no Estado Democrático de Direito, cuja finalidade é a de diminuir as desigualdades da sociedade. Nas palavras de Bolzan de Morais (2005, p. 80),
O Estado Democrático de Direito emerge como um aprofundamento da fórmula, de um lado, do Estado de Direito e, de outro, do Welfare state. Resumidamente pode-se dizer que, ao mesmo tempo em que se tem a permanência em voga da já tradicional questão social, há como quê sua qualificação pela questão da igualdade. Assim o conteúdo deste se aprimora e se complexifica, posto que impõe à ordem jurídica e à atividade estatal um conteúdo utópico de transformação do status quo. (grifos no original).
Por sua vez, Paulo Bonavides (2005, p. 378) ressalta que esse modelo de Estado busca não apenas a igualdade formal, mas também a igualdade material:
O Estado social é enfim Estado produtor de igualdade fática. Trata-se de um conceito que deve iluminar sempre toda a hermenêutica constitucional, em se tratando de estabelecer equivalência de direitos. Obriga o Estado, se for o caso, a prestações positivas; a prover meios, se necessário, para concretizar comandos normativos de isonomia.
Manuel García-Pelayo, citado por Wilson Engelmann (2005, p. 231), apresenta uma clara distinção entre o Welfare State e o Estado Social, asseverando que enquanto o Welfare
State preocupa-se com o bem-estar em relação a dimensão política do Estado e com a
destinação e distribuição de recursos utilizados para a satisfação dos serviços sociais, o Estado Social, por sua vez, abarca aspectos que extrapolam o bem-estar. Dessa forma, vale dizer que o Welfare State caracteriza um absolutismo tardio, enquanto o Estado Social engloba o sistema estatal do nosso tempo.
Nas palavras de Marcelo Alkmin (2009, p. 66),
[...] com o surgimento do Estado democrático, o Estado volta as suas atenções para os problemas sociais internos, buscando a regulamentação das relações privadas de modo a evitar a exploração do cidadão. Além disso, com a sedimentação da ideia de que o Estado não pode manter-se afastado das relações econômicas, são criados mecanismos de regulamentação dessas atividades, ainda que a participação do Estado não se dê de forma direta, mas com o foco de sua atenção e de suas políticas permanentemente voltado para a harmonização das relações sociais e para a segurança do cidadão, visando o seu bem-estar.
Como todo direito fundamental, os direitos sociais estão essencialmente ligados à dignidade da pessoa humana, tendo-a como núcleo básico. Segundo Aruza Albuquerque de
Macedo e Cleyton Barreto e Silva (2004) “são indubitavelmente meios para a proteção e a efetivação concreta do princípio da dignidade da pessoa humana”.
Na perspectiva de Ingo Wolfgang Sarlet (2009, p. 47), a dignidade da pessoa humana é compreendida como uma
qualidade intrínseca da pessoa humana, é irrenunciável e inalienável, constituindo elemento que qualifica o ser humano como tal e dele não pode ser destacado, de tal sorte que não se pode cogitar na possibilidade de determinada pessoa ser titular de uma pretensão a que lhe seja concedida a dignidade. Esta, portanto, compreendida como qualidade integrante e irrenunciável da própria condição humana, pode (e deve) ser reconhecida, respeitada, promovida e protegida, não podendo, contudo (no sentido ora empregado) ser criada, concedida ou retirada (embora possa ser violada), já que existe em cada ser humano como algo que lhe é inerente. Ainda nesta linha de entendimento, houve até mesmo quem afirmasse que a dignidade representa “o valor absoluto de cada ser humano, que, não sendo indispensável, é insubstituível”. A Constituição Federal de 1988 prevê a dignidade da pessoa humana na esfera social ao dispor que o planejamento familiar deve respeitar o princípio em comento, bem como ao assegurar o direito à dignidade à criança e ao adolescente (art. 226, parágrafo 6º e art. 227,
caput) e na esfera da ordem econômica ao determinar que esta tem a finalidade de assegurar
uma existência digna (art. 170, caput). Ainda, consignou que a dignidade das pessoas idosas também deverá ser defendida (art. 230).
Outrossim, Sarlet (2009) acentua que o princípio da dignidade da pessoa humana somente será garantido na medida em que forem reconhecidos e protegidos os direitos fundamentais das demais gerações (ou dimensões), uma vez que a dignidade da pessoa humana atrai todos os direitos fundamentais.
Segundo Augusto Massayuki Tsutiya (2011, p. 49),
o princípio fundamental que rege as relações humanas, previstas nas Constituições dos países civilizados, é o respeito à dignidade humana, calcada nos valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa. Isso significa que todos deveriam ter uma vida digna, recebendo, para tanto, salário ou aposentadorias adequados.
Impera salientar que grande parte da doutrina e da jurisprudência considera que a dignidade da pessoa humana assume a condição de metacritério para a tomada de decisões quanto a possibilidade de se exigir em Juízo a satisfação das prestações relacionadas ao mínimo existencial (SARLET, 2009, p. 103).
No que diz respeito à relação entre a pobreza e a exclusão social e a proteção ao princípio da dignidade da pessoa humana, há que se destacar o que afirma Sarlet (2009, p. 104):
[...] vale lembrar, ainda, que o ponto de ligação entre a pobreza, a exclusão social e os direitos sociais reside justamente no respeito pela proteção da dignidade da pessoa humana, já que – de acordo com Rosenfeld – “onde homens e mulheres estiverem condenados a viver na pobreza, os direitos humanos estarão sendo violados”. A respeito do vínculo entre pobreza e dignidade da pessoa humana, importa referir o argumento de que nem sempre a pobreza (apesar de ser um fator limitador da liberdade individual) implica uma violação da dignidade, que, no entanto, resta configurada sempre que a pobreza resultar em exclusão e déficit efetivo de autodeterminação, o que se verifica, em termos gerais, sempre que as pessoas são forçadas a viverem na pobreza e na exclusão, em função de decisões tomadas por outras pessoas no âmbito dos processos políticos, sociais e econômicos.
Vale frisar que o princípio em tela impõe limites à atuação estatal, uma vez que não permite ao Estado violar a dignidade humana. De outra banda, determina que o Estado efetive uma existência digna a todos, vinculando-o positivamente e negativamente (SARLET, 2009).
Sobre esse aspecto, é a lição de Pérez Luño, citado por Sarlet (2009, p. 120), “a dignidade da pessoa humana constitui não apenas a garantia negativa de que a pessoa não será objeto de ofensas ou humilhações, mas implica também, num sentido positivo, o pleno desenvolvimento da personalidade de cada indivíduo”.
Assim, cumpre reprisar que não basta que os direitos fundamentais sejam reconhecidos e declarados pelo Estado, se a sua efetivação não é garantida. A partir do exposto até aqui, assevera-se que o Estado Democrático de Direito e o princípio da dignidade da pessoa humana estão ligados, uma vez que nesse modelo de Estado o governo não é mais dos homens, mas sim das leis, de tal forma que os cidadãos e o Estado se submetem à lei.
Nessa perspectiva, Carlos A. Pereira de Castro e João Batista Lazzari (2011, p. 50) apontam para a função do Estado enquanto garantidor dos direitos sociais,
uma das características do Estado Contemporâneo é a inclusão, no rol dos direitos fundamentais, dos chamados Direitos Sociais, de proteção quanto às vicissitudes causadoras de uma perda, ou uma diminuição, da condição de subsistência, a partir da concepção de um Estado intervencionista, capaz de não só regular, mas também impor determinadas obrigações, com a finalidade de amparar as pessoas, tendo por objetivo garantir a todos uma vida com dignidade. [...] Os Direitos Sociais são
considerados Direitos Fundamentais partindo-se da concepção de que o Estado não deve se manter inerte diante dos problemas decorrentes das desigualdades causadas pela conjectura econômica e social.
Por fim, frisa-se que o princípio em comento justifica a necessidade da aplicação do programa renda básica de cidadania no Brasil a fim de garantir o reconhecimento da universalidade da seguridade social, bem como assegurar o acesso da proteção social à população brasileira, por meio da efetivação dos direitos sociais.
No entanto, antes de adentrar no tema da renda básica de cidadania, é preciso analisar mais detidamente os direitos sociais no Brasil a partir da seguridade social, abordando a proteção social no país, os princípios constitucionais e gerais da seguridade social, bem como as políticas públicas da assistência social.
2 A SEGURIDADE SOCIAL ENQUANTO DIREITO SOCIAL FUNDAMENTAL NO BRASIL
A seguridade social compreende a previdência social, a assistência social e a saúde, sendo que esses direitos estão previstos na Constituição Federal Brasileira de 1988, nos arts. 201, 203 a 204 e 196 a 200, respectivamente.
A previdência social cobre as contingências decorrentes de doença, invalidez, velhice, desemprego, morte e proteção à maternidade, uma vez que através de contribuições concede aposentadoria e pensões. Por sua vez, a assistência social atenderá aos hipossuficientes, alcançando pequenos benefícios àqueles que nunca contribuíram para o sistema. Por fim, a saúde será garantida por meio de política social e econômica objetivando a redução de doenças, bem como proteção e recuperação do indivíduo.
Segundo Martins (2009, p. 8) compreende-se por seguridade social:
“o conjunto de princípios, de regras e de instituições destinado a estabelecer um sistema de proteção social aos indivíduos contra contingências que os impeçam de prover suas necessidades pessoais básicas e de suas famílias, integrado por ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, visando assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.”
A partir desta breve introdução, faz-se necessário que, a fim de melhor compreendermos a seguridade social como instrumento para a efetivação dos direitos sociais, a proteção social no Brasil seja analisada a partir da sua evolução história em nosso país.
2.1 A proteção social no Brasil
Inicialmente, é importante mencionar que é preciso considerar a Constituição Brasileira de cada época a fim de melhor analisar a evolução da seguridade social no Brasil, tendo em vista que o Brasil já editou sete constituições (em que pese alguns doutrinadores considerem oito, com a Emenda Constitucional de 1969).
Posto isto, ao observar a primeira Constituição (1824), destaca-se o seu art. 179, inciso XXXI, que instituía a garantia dos socorros públicos para os que necessitassem. Mais adiante, em 1835, foi criado o Montepio Geral da Economia dos Servidores do Estado (Mongeral), no
sistema mutualista. Além disso, em 1850, criou-se a garantia de remuneração de três meses de salário aos comerciantes acidentados, conforme o art. 79 do Código Comercial (TSUTIYA, 2011, p.36).
Por sua vez, na legislação da segunda Constituição (1891) foi introduzido o termo “aposentadoria”, sendo esta prevista aos servidores em caso de invalidez e que não previa contraprestação pecuniária. Somente em 1923 que, com o Decreto Legislativo n. 4.682, conhecido como Lei Eloy Chaves, o Brasil instituiu a Previdência Social com previsão de benefícios de aposentadoria por invalidez, ordinária, pensão por morte e assistência médica para os ferroviários, tendo esta lei se tornado o marco da previdência social no Brasil (TSUTIYA, 2011, p.36).
Já na Constituição de 1934, além da introdução de outras formas de proteção ao trabalhador, à gestante, ao idoso e ao inválido, foi instituída a forma tripartite de custeio com contribuição obrigatória do Poder Público, dos empregados e dos trabalhadores, conforme Tsutiya (2011, p. 37). Ademais, foi estabelecida nessa Constituição a competência da União para fixar regras de assistência social, sendo competência dos Estados o cuidado com a saúde e as assistências públicas, bem como a fiscalização das leis sociais, segundo Correia e Correia (2012, p. 25-26).
Prosseguindo, a Constituição de 1937 pouco dispôs acerca da matéria, estabelecendo, apenas, a instituição dos seguros de velhice, invalidez, vida e acidentes de trabalho e o dever das associações de trabalhadores de prestar assistência aos associados em atenção aos acidentes de trabalho e aos seguros sociais; outrossim, trocou a palavra “previdência” por “seguro social” (MARTINS, 2009, p. 5).
Na Constituição de 1946, a expressão “seguro social” perdeu lugar para a “previdência social”, sendo que o seu art. 157, inciso XVI referia “previdência, mediante contribuição da União, do empregador, do empregado, em favor da maternidade e contra as consequências da doença, da velhice, de invalidez, e da morte”, e o inciso XVII determinava a “obrigatoriedade da instituição do seguro pelo empregador contra os acidentes de trabalho” (TSUTIYA, 2011, p. 37).
Antes de abordar as mudanças que a próxima Constituição realizou para a seguridade social brasileira, cabe destacar duas leis que tiveram relevância na evolução histórica da proteção social, são elas a Lei n.3.807 de 60, Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), que padronizou o sistema assistencial e criou o natalidade, funeral e auxílio-reclusão, por exemplo; e o Decreto-lei n. 72 de 66, que “unificou os institutos de aposentadorias e pensões, centralizando a organização previdenciária no INPS – Instituto Nacional de Previdência Social” (MARTINS, 2009, p. 5).
A Constituição de 1967, por sua vez, inovou com a precedência do custeio em relação à criação de novos benefícios, na medida em que, a cada introdução de novo benefício, deverá ser, obrigatoriamente, indicada a fonte de custeio. Ainda, o seguro acidente foi integrado ao sistema previdenciário (TSUTIYA, 2011, p. 37).
No que diz respeito à atual Constituição, promulgada em 1988, observa-se que esta conta com um capítulo que trata da Seguridade Social, englobando os arts. 194 a 204, sendo que os arts. 196 a 200 tratam sobre saúde, os arts. 201 e 202 versam sobre a previdência social e, os arts. 203 e 204 abordam a assistência social. Segundo Tsutiya (2011, p. 37), o sistema de proteção social criado fora embasado no modelo beveridgeano e cujo objetivo é dar proteção em relação à saúde, previdência social e assistência social.
Cabe ressaltar que também foram promovidas significativas alterações por meio de emendas à Constituição, conforme Emenda Constitucional n. 20 de 1998 que introduziu a possibilidade de aposentadoria por tempo de contribuição e não apenas por tempo de serviço e a Emenda Constitucional n. 26 de 2000 que dispôs que a saúde, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados fazem parte dos direitos sociais previstos no art. 6º da Lei Maior (TSUTIYA, 2011, p. 37).
Ainda, os principais benefícios da previdência e da assistência social são apresentados no art. 7º da Constituição Federal, vejamos:
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
II - seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntário;
XVIII - licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do salário, com a duração de cento e vinte dias;
XXV - assistência gratuita aos filhos e dependentes desde o nascimento até 5 (cinco) anos de idade em creches e pré-escolas;
XXVIII - seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa;
XXXIV - igualdade de direitos entre o trabalhador com vínculo empregatício permanente e o trabalhador avulso.
Parágrafo único. São assegurados à categoria dos trabalhadores domésticos os direitos previstos nos incisos IV, VI, VII, VIII, X, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XXI, XXII, XXIV, XXVI, XXX, XXXI e XXXIII e, atendidas as condições estabelecidas em lei e observada a simplificação do cumprimento das obrigações tributárias, principais e acessórias, decorrentes da relação de trabalho e suas peculiaridades, os previstos nos incisos I, II, III, IX, XII, XXV e XXVIII, bem como a sua integração à previdência social.
Vale ressaltar, no que diz respeito à competência legislativa, que é privativa da União a competência relativa à seguridade social, conforme as disposições do art. 22, inciso XXIII, da Carta Magna. Ainda, frisa-se que em relação à previdência social e à saúde, a competência legislativa é concorrente, consoante o art. 24, inciso XII da Constituição Federal. Vejamos:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: [...]
XXIII – seguridade social.
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
[...]
XII – previdência social, proteção e defesa da saúde.
Após essa breve análise acerca da evolução histórica da proteção social no Brasil, cumpre abordar os princípios que regem a seguridade social como um todo, bem como àqueles que orientam em específico o tema deste trabalho, qual seja, a renda básica de cidadania.
2.2 Princípios da seguridade social
Os princípios da seguridade social, segundo Sérgio Pinto Martins apud Tsutiya (2011, p. 58) podem ser gerais, específicos e outros, sendo que os gerais são os princípios da igualdade, legalidade e direito adquirido; os específicos, por sua vez, se subdividem em implícitos (solidariedade) e explícitos (aqueles que estão descritos no art. 194, inciso I a VII, da Constituição Federal), conforme veremos a seguir.
2.2.1 Princípios gerais
Os princípios gerais podem ser aplicados a todos os ramos do direito, sendo que dentre os princípios gerais estão o princípio da igualdade, princípio da legalidade e princípio do direito adquirido.
Para melhor compreensão, ressalta-se que, na ótica de Barroso e Barcellos (2003), destacam-se os princípios
como normas que identificam valores a serem preservados ou fins a serem alcançados. Trazem em si, normalmente, um conteúdo axiológico ou uma decisão política. Princípios contém um fundamento ético, uma decisão política relevante, e indicam uma determinada direção a seguir.
Além disso, Pedron (2005) aborda a ótica de Alexy e assevera que,
Em outras palavras, os princípios teriam um aspecto duplo, que os colocaria como elementos simultaneamente do universo do Direito e da moral. Assim, por exemplo, os princípios jurídicos básicos que Alexy considera presentes no constitucionalismo alemão dignidade da pessoa humana, liberdade, igualdade, Estado de Direito, democracia e Estado Social – também possuem uma dimensão de moralidade.
Vejamos a seguir cada um destes princípios mais especificamente.
Princípio da igualdade
O princípio da igualdade está previsto no art. 5º, caput, da Constituição Federal: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza [...]”. Segundo Tsutiya (2011, p. 59), o princípio da igualdade se refere a uma igualdade substancial, na medida em que deverão ser tratados desigualmente os desiguais conforme a sua desigualdade.
Nesse sentido, Alexandre de Moraes citado por Tsutiya (2011, p. 59) destaca:
Dessa forma, o que se veda são as diferenciações arbitrárias, as discriminações absurdas, pois o tratamento desigual dos casos desiguais, na medida em que se desigualam, é exigência tradicional do próprio conceito de Justiça, pois o que realmente protege são certas finalidades, somente se tendo por lesado o princípio constitucional quando o elemento discriminador não se encontra a serviço de uma finalidade acolhida pelo direito, (...).
Assim, compreende-se que o tratamento diferenciado não fere o princípio da igualdade, uma vez que tal diferenciação somente é permitida em casos desiguais, a fim de se atingir a igualdade por meio do tratamento desigual. Um exemplo é o tratamento desigual para os homens e mulheres em relação à aposentadoria (TSUTIYA, 2011, p. 59).
Princípio da legalidade
O princípio da legalidade está positivado no art. 5º, inciso II, da Carta Magna e preceitua que “[...] II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
Por este princípio conclui-se que é respeitada a vontade soberana do povo em detrimento da vontade de cada indivíduo. Assim, pode-se dizer que não vigora o princípio da autonomia da vontade, presente nas relações entre particulares, e que permite fazer tudo o que a lei não proibir. Em sentido diverso, ressalta-se que o que vigora na administração pública é a vontade decorrente da lei, uma vez que só poderá ser realizado aquilo que a lei permitir (TSUTIYA, 2011, p. 60).
Para exemplificar, Tustiya (2011, p. 60) refere que “só haverá obrigação de pagar benefícios previdenciários, caso haja previsão legal. Não existindo, não haverá obrigação por parte da Administração Pública”.
Princípio do direito adquirido
No que diz respeito ao princípio do direito adquirido, Tsutiya (2011, p. 62) menciona que há divergência quanto a sua aplicação entre os doutrinadores, podendo ser destacadas duas escolas: a da teoria subjetivista, sob o aspecto dos direitos subjetivos individuais; e a da teoria objetivistas, a partir das situações jurídicas criadas por lei.
No entanto, antes de abordar as teorias citadas, é preciso compreender o porquê da existência de duas correntes. Tsutiya (2011, p. 61) esclarece que, em que pese o art. 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB determine que a aplicação de uma lei que entrar em vigor, revogando ou modificando outra, será para o presente e para o futuro,
sobrevém dúvidas acerca de qual lei será aplicada quanto aos fatos ocorridos antes da lei revogadora entrar em vigor.
Entre os doutrinadores das teorias subjetivistas Tsutiya (2011, p.61) destaca Francesco Gabba, jurista italiano, citando-o:
Segundo Gabba: “É adquirido um direito que é consequência de um fato idôneo a produzi-lo, em virtude de lei vigente ao tempo em que se efetuou, embora a ocasião de fazê-lo valer não se tenha apresentado antes da atuação da lei nova, e que, sob o império da lei então vigente, integrou-se imediatamente ao patrimônio de seu titular”.
Assim, Tsutiya (2011, p. 61) a partir das ideias de Gabba, assevera que direito adquirido é aquele em que os fatos já se realizaram por inteiro e estão em consonância com a lei velha, não sendo alcançados pela lei nova e, portanto, devem continuar sendo regidos pela lei velha. Ainda, diferencia o direito adquirido da expectativa de direito, uma vez que, para esta, os fatos estão incompletos e por isso ainda não foram integrados de forma definitiva ao seu patrimônio, devendo ser atingida pela lei nova apenas no momento em que começar a vigorar.
Por outro lado, sob a ótica das teorias objetivistas, Tsutiya (2011, p. 62) destaca Paul Roubier que, por sua vez, defende que a lei será retroativa quando tratar de fatos consumados; e irretroativa quando dispuser sobre fatos em andamento; e quando versar sobre fatos futuros, serão estes regidos pela nova lei.
E no direito brasileiro, qual das duas teorias é aplicada? Em que pese a Constituição Federal adote a teoria subjetivista desde a sua primeira versão, após a substituição da LICC (Lei de Introdução ao Código Civil) pela LINDB (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), por meio do Decreto-Lei n. 4.657 de 1942, a teoria objetivista passou a ser adotada como parâmetro para a análise da retroatividade das leis. No entanto, tendo em vista que a jurisprudência permaneceu aplicando os velhos conceitos da teoria subjetivista, foi alterado dispositivo da LINDB, por meio da Lei n. 3.238de 1957, passando a constar que a lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitando sempre o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada (TSUTIYA, 2011, p. 62-63).
2.2.2 Princípios específicos
A maioria dos princípios da seguridade social está previsto no art. 194, parágrafo único da Constituição Federal. Os princípios específicos se subdividem em implícitos e explícitos, conforme a seguir será abordado.
Princípio específico implícito: Solidariedade
O princípio da solidariedade está implícito na análise de qualquer questão relacionada à seguridade social, e deve ser respeitado, pois previsto no art. 3º da Lei Maior, que preceitua: “Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária” (MARTINS, 2009, p. 14-15).
Na ótica de Wladimir Novaes Martinez (2001, p. 75),
Socialmente considerado o princípio, trata-se de colaboração marcadamente anônima, traduzindo solidariedade, mesmo obrigatória, dos indivíduos. (...).
No momento da contribuição, é a sociedade quem contribui. No instante da percepção da prestação, é o ser humano a usufruir. Embora no ato da contribuição seja possível individualizar o contribuinte, não é possível vincular cada uma das contribuições a cada um dos percipientes, pois há um fundo anônimo de recursos e um número determinável de beneficiários.
Cabe ressaltar que o princípio fundamental da solidariedade social significa a contribuição da maioria em benefício da minoria. Tal princípio difere do princípio constitucional do solidarismo social, que compreende a solidariedade para além da previdência social, a partir das técnicas de proteção social.
Princípios específicos explícitos
A maioria dos princípios específicos explícitos está relacionada no rol do art. 194, parágrafo único da Constituição Federal, mas também é importante citar o princípio constante do art. 195, §5º da Carta Magna. Vejamos:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - eqüidade na forma de participação no custeio; VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
[...]
§ 5º - Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.
Princípio da universalidade da cobertura e do atendimento
O princípio da universalidade, em termos gerais, preceitua que o trabalhador e sua família devem ser protegidos socialmente pelo máximo de situações que puderem ser abrangidas (TSUTIYA, 2011, p. 65).
Nesse sentido, pode-se dizer que a universalidade de cobertura, segundo Tsutiya (2011, p. 65) refere-se aos sujeitos protegidos, enquanto a universalidade do atendimento refere-se ao objeto, ou seja, às contingências a serem cobertas/atendidas.
Nas palavras de Martins (2009, p. 15):
Universalidade da cobertura quer dizer que o sistema irá cobrir as contingências previstas em lei, como a impossibilidade de retornar ao trabalho, a idade avançada, a morte etc. Já a universalidade do atendimento refere-se às prestações que as pessoas necessitam, de acordo com a previsão da lei, como ocorre em relação aos serviços.
Ainda, Martins (2009, p. 15) destaca que o princípio da universalidade compreende todos os residentes no país, fazendo jus à prestações do sistema tantos os nacionais quanto os estrangeiros.
Princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações
urbanas e rurais
No que diz respeito ao princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais, Martins (2009, p. 15) explica que: “benefícios são os
pagamentos feitos aos segurados e dependentes”, enquanto “serviços são bens imateriais postos à disposição dos segurados ou dependentes, como serviço social e habilitação profissional”. Ainda, quanto a uniformidade e equivalência:
A uniformidade vai dizer respeito aos aspectos objetivos, às contingências que irão ser cobertas. A equivalência vai tomar por base o aspecto pecuniário ou do atendimento das prestações, que não serão necessariamente iguais, mas equivalentes, na medida do possível, dependente do tempo de serviço, coeficiente de cálculo etc. (MARTINS, 2009, p. 15).
Nas palavras de Tsutiya (2011, p. 66): “A uniformidade refere-se ao objeto, às prestações devidas em face do sistema de Seguridade Social, que deverão ser iguais para todos. Equivalência significa igualdade em relação ao valor pecuniário das prestações”.
Princípio da seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços Este princípio representa o caráter social do sistema, que objetiva a distribuição de renda, uma vez que nem todas as pessoas receberão benefícios, conforme aduz Martins (2009, p. 15).
Seletividade, porque os riscos e as contingências sociais a serem cobertos poderão ser escolhidos pelo legislador, estando presentes no art. 201 da Lei Maior, como doença, invalidez, morte, idade avançada, proteção à maternidade, ao trabalhador desempregado, em situação de vítima de acidente de trabalho e aos segurados de baixa renda. Distributividade, pois serão aplicados requisitos para o recebimento da proteção social, sempre visando a mais ampla cobertura (TSUTYIA, 2011, p. 66).
Vale ressaltar a importância deste princípio, uma vez que atua como limitador do princípio da universalidade da cobertura e do atendimento. Isso porque, em regra, pelo princípio da universalidade da cobertura e do atendimento todos os cidadãos teriam direito a todos os benefícios. Ocorre que, o princípio da seletividade e distributividade permite a seleção dos segurados que receberão os benefícios (TSUTIYA, 2011, p. 66).
Princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios
O princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios, previsto no art. 201, §4º da Constituição Federal, preceitua que: “É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei”.
Isso porque, antes de dezembro de 1991, o salário mínimo exercia o papel de manter o poder aquisitivo dos segurados. Ocorre que, modernamente, consoante as disposições do art. 7º, inciso IV, da Constituição Federal, a vinculação do salário mínimo é vedada, passando a ser realizada a correção conforme a previsão da Lei n. 8.213/91, obedecendo as disposições do art. 201, §4º, da Constituição Federal (TSUTIYA, 2011, p. 67).
Princípio da equidade na forma da participação no custeio
Este princípio tem ligação com a isonomia, a capacidade contributiva e ao princípio da igualdade.
Segundo Tsutiya (2011, p. 67), serão aplicadas alíquotas desiguais àqueles que estiverem situação desigual, bem como serão tributados da mesma forma aqueles contribuintes que apresentarem a mesma situação fática. Um exemplo, é a possibilidade de tributação maior da empresa ou do empregador em relação ao segurado, tendo em vista o maior poder aquisitivo daqueles.
Nesse sentido, ressalta Martins (2009, p. 16) que a legislação prevê esta equidade por meio das três alíquotas aplicáveis ao trabalhador, de 8%, 9% e 11%, conforme o salário percebido.
Princípio da diversidade na base de financiamento
Encontramos a diversidade de bases de financiamento expressa no art. 195 caput e incisos I,II, III e IV, da Constituição Federal, que prevê formas de custeio da seguridade social por meio da empresa, dos trabalhadores, entes públicos, dos concursos de prognósticos e importadores:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento; c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognósticos.
IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. No entanto, Martins (2009, p. 16) ressalta que podem ser instituídas outras formas de custeio, desde que sejam instituídas por meio de lei complementar, e observa que “a nova contribuição não poderá ter fato gerador ou base de cálculo de imposto previsto na Constituição, nem ser cumulativa (art. 195, §4º, c/c art. 154, I, do Estatuto Supremo)”.
Princípio do caráter democrático e descentralizado da Administração
A participação da população no estado democrático de direito é de grande importância, uma vez que os próprios interessados podem opinar acerca dos seus problemas, bem como propor soluções que entendam adequadas.
Nesse sentido, destaca Tsutiya (2011, p. 69):
Organismos necessariamente abertos aos problemas da comunidade, as instituições da Seguridade Social devem possuir estruturas transparentes e mecanismos de decisão ágeis e facilmente assimiláveis pelo leigo. As deliberações, precedidas pela seleção de opções possíveis, e a tomada das decisões pertinentes são fruto da experiência de cada um dos partícipes.
Aliada à democratização do processo, há a descentralização. Não haverá participação eficaz dos trabalhadores em uma estrutura centralizada e burocrática.
Ainda nessa perspectiva, Leal e Reck citados por Terra e Reis (2010, p. 83), destacam:
A ideia do Estado Democrático de Direito, como referimos antes, está associada, necessariamente, à existência de uma Sociedade Democrática de Direito, o que de uma certa forma resgata a tese de que o conteúdo do conceito de democracia aqui se assenta na soberania popular (poder emanado do povo) e na participação popular, tanto na sua forma direta como na indireta, configurando o que podemos chamar de princípio participativo, ou, em outras palavras: democratizar a democracia através da
