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Análise Econômica do Direito na Garantia dos Direitos Sociais
Previdenciários
Raul Lopes de Araújo Neto1
Manoel Moacir Costa Macedo2
Resumo:
O crescimento dos investimentos nos planos de previdência complementar trouxe uma oportunidade para reflexão sobre o papel da previdência social pública brasileira. Esse trabalho propõe apresentar os principais argumentos responsáveis pela crise da previdência pública e analisar a garantia dos direitos sociais. A análise histórica sobre a formação da previdência e a evolução das políticas publicas nas ultimas cinco décadas demonstram o comprometimento da gestão pública com atual crise previdenciária. A análise econômica do direito será utilizada para interpretar a o comprometimento da prestação dos direitos sociais pelo Estado levando em conta a maximização de riquezas e a eficiência do sistema protetivo. O estudo será conduzido do ponto de vista critico utilizado como referencia dados socioeconômicos e estatísticos do atual sistema securitário.
Palavras-Chave:
Social Security, Public Security, Social Rights, Economic Analysis of Law.
Abstract:
The growth of investments in pension plans has brought an opportunity for reflection on the role of public social security in Brazil. This paper proposes to present the main arguments responsible for the crisis of public pension and analyze the guarantee of social rights. The historical analysis of the formation of welfare and public policy developments in the last five decades has demonstrated the commitment of public management with current social security crisis. The economic analysis of law will be used to interpret the commitment of the provision of social rights by the State taking into account the maximization of wealth and efficiency of the protective system. The study will be conducted from the standpoint of critical socioeconomic data used as reference of the current statistical system and tightening security.
Keywords:
Social Security; Public Security; Economic Crisis JEL: K39
1 Mestre em Direto pela Universidade Católica de Brasília (2011). Conselheiro Titular da Vigésima Junta
de Recursos da Previdência Social. Vinculo de Professor com as faculdades FSA e CEUT em Teresina – PI. End. Profissional: Rua Miosótis, 1417 | Fátima | Teresina –PI | 64049-536. raullopesneto@hotmail.com
2 Doutor em Sociologia - Universidade de Sussex – Inglaterra (1997). Universidade Católica de Brasília –
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I.
INTRODUÇÃO
esde o início da década de 90 houve um significativo crescimento dos planos de previdência complementar, tanto na quantidade de optantes, como pelo aumento do capital formador de poupança interna. Um dos motivos desse crescimento é o atual comprometimento dos serviços e benefícios prestados pelo Regime Geral de Previdência Social.
Para tanto, será feita uma análise da evolução dos principais fatores do comprometimento dos direitos sociais, principalmente previdenciários, bem como o crescimento e fortalecimento dos planos de previdência complementar.
Não é objetivo desse estudo detalhar o funcionamento e a gestão da previdência pública, mas sim, apontar os fatores que contribuem para a crise previdenciária e utilizando a análise econômica do direito interpretar a garantida dos direitos sociais incluídos na ordem social brasileira.
2. Apogeu e declínio do Estado provedor
umpre ressaltar a importância do estudo sobre a crise do Estado-provedor, uma vez que os fatores que mudaram a concepção do Estado-provedor para Estado-regulador acabaram se tornando a mola propulsora para o crescimento da previdência complementar nos últimos vinte anos.
A grande crise econômica de 1929 e a situação calamitosa dos países
D
61 envolvidos na Segunda Grande Guerra fizeram com que o Estado se preocupasse com os chamados riscos sociais, que segundo Durand, são classificados em:
Os infortúnios, que sugerem um revés da sorte, um infortúnio, uma desgraça, como a morte ou a invalidez e os venturosos, que manifestam-se por fatos ditosos, afortunados, felizes, como a sobrevivência da pessoa (a aposentadoria por idade é uma contrapartida ao fato da sobrevivência do segurado). (DURAND, 1991, p. 55).
Horvath Júnior faz uso das palavras de Santoro-Passarelli, para definir o risco social como:
Risco social é o perigo que ameaça o indivíduo e se transfere para a sociedade atingindo toda a coletividade, fazendo surgir a necessidade social. Cabe à previdência social a função de aliviar a necessidade social surgida em virtude da ocorrência dos eventos previamente selecionados, garantindo uma tutela de base (mínimo vital). (HORVATH, 2004, p. 27).
Esse período de depressão econômica causou altas taxas de desemprego, quedas drásticas do produto interno bruto de diversos países, bem como quedas drásticas na produção industrial. Dessa forma, o Estado passou a se preocupar pelos riscos sociais e justificar o surgimento de restauradores com o Walfare State e o plano Beveridge3. Pela teoria do risco social o Estado seria uma espécie de segurador
3 Depois da Segunda Guerra Mundial e considerando as várias circunstâncias sociais, econômicas,
62 universal contra todo e qualquer evento lesivo ocorrido em seu território, sujeitando-se à respectiva indenização, garantindo a paz social e a realização das necessidades coletivas e individuais (ARAÚJO, 1999, p. 177).
Horvath Júnior analisa a nomenclatura mais adequada a ser usada no âmbito do Direito Previdenciário, se risco ou se contingência social:
Risco é o evento futuro, incerto e involuntário que produz um dano passível de ser avaliado economicamente. Têm-se assim, os elementos que compõem o risco: futuridade, incerteza de seu acontecimento (quanto a sua ocorrência ou quanto ao momento de sua concretização), involuntariedade e dano. A diferença preponderante entre risco e contingência social baseia-se na ausência dos elementos voluntariedade e dano (no sentido de prejudicialidade), em alguns eventos protegidos como, por exemplo, a maternidade. Assim a contingência social vem a ser evento susceptível de produzir uma redução ou supressão da atividade do beneficiário ou de impor cargas econômicas suplementares. (HORVATH JÚNIOR, 2011).
A palavra contingência seria a nominalização mais correta, por ser uma expressão técnica, por corresponder a algo que pode ou não ocorrer e por se referir ao sistema público de Seguridade Social. Apesar das controvérsias existentes, consta no decorrer desse trabalho a expressão risco social devido a sua amplitude e a melhor adequação aos fatores prejudiciais à força de trabalho. Desta forma, existindo
extensão da cadeia protetora para as outras pessoas da sociedade. Assim foi que, na Grã-Bretanha, veio à tona em 1942 o famoso Relatório Beveridge, redigido por Lord Beveridge, então um dos altos funcionários do governo britânico. Pode-se considerar que esse Relatório é o pai da moderna previdência
63 contingência ou risco, todos terão direito ao rol de prestações ou serviços oferecidos pelas normas da seguridade social, devendo-se observar as peculiaridades de cada benefício.
Os riscos sociais merecem resposta do Estado, que depende dos impostos para existir e como contrapartida deve estruturar a rede de proteção aos trabalhadores pelos riscos sociais.
A preocupação social teve grande expressão com a criação do Welfare State, um tipo de organização política e econômica que coloca o Estado como agente da promoção, proteção e defesa social e organizador da economia. Nesta orientação, o Estado é o agente regulamentador de toda a vida e saúde social, política e econômica do país em parceria com sindicatos e empresas privadas, em níveis diferentes, de acordo com a nação em questão. Cabe ao Estado do bem-estar social garantir serviços públicos e proteção à população (SCHUMPETER, 1908).
O Welfare State se originou da grande depressão gerada pela crise econômica de 1929 e foi criado com uma salvação para os países, principalmente, os europeus. Atualmente é um sistema em crise que possui como fatores causadores: a diminuição do gasto público e a adequação às demandas individualistas da sociedade, voltando a estimular a independência.
As consequências do Welfare State irradiaram os seus efeitos por todo o mundo e para melhor demonstrar os resultados, essa análise será dividida em dois
64 planos: a) no mundo, com a sua implementação e as mudanças ocorridas na Europa, Estados Unidos e América Latina e b) no Brasil, que retrata os resultados da adaptação do Welfare State no Brasil.
a) Acerca do Welfare State no mundo
Remetendo à crise econômica de 1929, o Estado passou a ter importância na vida social das pessoas, em face de que o risco social para os indivíduos passou a ser também uma preocupação do Estado.
O Welfare State é uma das marcas da era dourada de prosperidade do pós-guerra e significou mais do que um simples incremento das políticas sociais no mundo industrial desenvolvido. Representou um esforço de reconstrução econômica, moral e política. Economicamente, significou um abandono da ortodoxia da pura lógica do mercado, em favor da exigência de extensão da segurança do emprego e dos ganhos como direitos de cidadania e moralmente, a defesa das ideias de justiça social, solidariedade e universalismo (ESPING-ANDERSEN, 1995).
Esse plano de reforma do Estado, incorporou um ideal de recuperação para as nações economicamente abaladas e repercutiu em muitos países da Europa, como a Suécia, a Dinamarca, a Noruega e a Finlândia. Diante dessa grande reforma, surgiu também a proposta do funcionamento do Estado na forma Regulatória. A respeito
65 dessa mudança, Mattos afirma que o desenvolvimento do Estado regulador nos Estados Unidos teve dois momentos fundamentais: o New Deal (1933-1940) e a New Social Regulation (1965 – 1980) e completa:
Em estudo profundo sobre o New Deal e o tratamento de concentrações econômicas, The New Deal and the problem of monopoly – a study in economic ambivalence, Ellis W. Hawley demonstra que o New Deal, em resposta à depressão, começou com a atuação do governo federal dando suporte a carteis e ao planejamento empresarial, e terminou com uma campanha pró-concorrência e o ataque a estruturas rígidas de controle de preços. Daí o New Deal ser qualificado, desde uma análise econômica, como uma das políticas mais ambivalentes da historia da economia norte-americana. Porém o sentido do New Deal e seus efeitos sobre a configuração do Estado regulador americano pode ser mais bem compreendido deste ponto de vista da análise política. (MATTOS, 2006, p. 81-84).
Diante desses dois movimentos, o New Deal e o New Social Regulation, fica claro que o ideal de realização do interesse público será defendido como um contraponto ao ideal liberal de maximização egoísta do interesse privado.
A crise do Welfare State é o preâmbulo do crescimento da previdência complementar e dentre os fatores que impulsionaram esse crescimento, podem ser apontados os seguintes:
66 Estado, provocando a inflação e o desemprego. Os programas socais são os responsáveis pelo desequilíbrio da competitividade entre os indivíduos no mundo do trabalho. “A solução passa pela redução dos programas tanto quanto possível, redução dos benefícios, controle do acesso e fraudes, austeridade no fornecimento de bens, privatização dos serviços, etc.” (DRAIBE; HENRIQUE,1988, p.58).
b) A diminuição das receitas públicas devido à crise econômica, conduz a redução dos financiamentos para os programas sociais, os quais, por sua vez, não podem ser feitos através da imposição de impostos para as massas, pois estão economicamente desequilibradas. Portanto, a crise fiscal do Estado se expressa nos gastos sociais que aumentam cada vez mais, e o seu financiamento torna-se algo moroso.
c) O colapso do pacto político do pós-guerra sob o qual o Welfare State se ergueu. Há autores que defendem a teoria de que os programas de políticas sociais surgiram para cobrir os riscos aos quais estariam expostos os trabalhadores, reforçando assim as atividades econômicas. Porém, com a crise econômica, iniciada, no início dos anos 70, o Welfare State esgotou a sua forma básica entre a regulação estatal fundamentada na política econômica de Keynes com a articulação das políticas sociais (WIECZYNSKI, 2007).
Diante da crise do Welfare State, Esping-Andersen demonstra:
A privatização dos programas de bem-estar social é uma das estratégias mais defendidas na presente crise do welfare state. De
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fato, ela é promovida por duas razões distintas: a primeira com o objetivo de diminuir o gasto público e de estimular a independência; a segunda, visando responder às demandas mais diferenciadas e individualistas da sociedade "pós-industrial". Na prática houve, contudo, poucas reformas substanciais desse tipo. Apesar disso, um processo "silencioso" de privatização pode estar a caminho em muitos países, causado principalmente pela erosão gradual dos níveis dos benefícios ou dos serviços. Devemos mencionar aqui também a experiência sueca de permitir uma maior competição entre os fornecedores de serviços, ainda que sob normas rígidas. Se a privatização gera uma transferência das responsabilidades pelo bem-estar para as empresas, então é muito provável que se torne uma panaceia. A experiência norte americana mostra que os planos de empresas, especialmente aqueles de benefícios diferenciados, enfrentam problemas semelhantes aos dos esquemas públicos. Além disso, tais esquemas empresariais são cada vez menos viáveis em uma estrutura de empregos dominada pelos serviços, em que as empresas são menores e os trabalhadores menos sindicalizados. A alternativa está nos fundos de poupança individuais, que dificilmente fornecerão garantias substanciais de bem-estar, ou nos planos de seguro individual. Na Europa e nos Estados Unidos, esses planos têm aspectos positivos: além de incentivarem a poupança, permitem que os indivíduos moldem seu próprio plano de bem-estar. Mas ao se pretender transformá-los em um substituto, mais do que em um suplemento, aos esquemas públicos, sua capacidade de proporcionar a seguridade social de modo universal é bastante duvidosa. (ESPING-ANDERSEN, 1995, p. 106-107).
As mudanças sociais que implicaram o comprometimento da sustentabilidade do Walfare State, fizeram com que o indivíduo se interessasse pela gerência de seu
68 próprio bem-estar, principalmente, no que diz respeito à velhice, assumido os riscos gerados pelas contingências sociais. É nesse contexto que surgem as aplicações em previdência complementar. Não se trata da privatização da Seguridade Social, a previdência complementar tem por objetivo garantir um melhor bem-estar para o segurado e não a substituição das garantias previdenciárias do Estado.
Conduzindo a uma evolução histórica sobre as mudanças na intervenção do Estado, o antiestatismo surge nos anos 1960 e, como um vendaval, avança em todos os países capitalistas, cêntricos ou periféricos.
A ideia intervencionista não era mais tão atraente. Essa forma totalitarista era tão repulsiva quanto a ausência do amparo social anterior à criação do sistema. Assim, exigia-se dos países que adotavam regimes intervencionistas a implementação de um sistema menos dependente da vontade do Estado.
Durante as décadas de 80 e 90, países como Chile, Peru, Colômbia, Uruguai, Bolívia e México e Costa Rica optaram por substituir, parcial ou integralmente, os sistemas públicos de previdência social de repartição por sistemas privados obrigatórios de capitalização individual (GENTIL, 2007).
Essas mudanças trouxeram reformas sociais atingindo, inclusive, a previdência social. Os países latino-americanos optaram por um processo de imitação do modelo de estratégia liberal, baseado na privatização da previdência social com ênfase na desregulamentação do mercado de trabalho e nos benefícios seletivos ao invés de universais.
69 b) Acerca do Welfare State no Brasil
As teorias criadas para explicar o desenvolvimento do Welfare State nos países industrializados são instrumentos úteis para o entendimento do caso brasileiro. Devidamente ajustadas às peculiaridades locais, essas teorias fornecem um mapa de variáveis relevantes que pode ser utilizado para estabelecer os contrastes entre o Brasil e os países desenvolvidos.
As circunstâncias do surgimento e do desenvolvimento do Welfare State no Brasil são diferentes das observadas nos países europeus. Além de ocorrer sob uma posição diferente na economia mundial, o processo de modernização brasileiro é marcadamente segmentado, com setores industriais modernos convivendo com setores tradicionais e com a economia agrário-exportadora. O controle do mercado para produtos industriais por meio de políticas de massificação do consumo foi um aspecto secundário para um Estado preocupado com estratégias protecionistas, disponibilidade de insumos e investimentos em bens de capital (MEDEIROS, 2001).
No período de expansão da industrialização do Brasil, durante as décadas de 1940 e 1950, a possibilidade de se utilizar o Welfare State como instrumento de controle da demanda agregada era reduzida. Problemas de superprodução estavam muito mais relacionados ao comportamento do setor externo do que a flutuações nos níveis nacionais da demanda e o número restrito de trabalhadores beneficiados limitava a efetividade das políticas como mecanismo de expansão do consumo. No Brasil, o Welfare State surge a partir de decisões autárquicas e com caráter
70 predominantemente político: regular aspectos relativos à organização dos trabalhadores assalariados dos setores modernos da economia e da burocracia (MEDEIROS, 2001).
A dependência econômica externa impedia a aplicação do Welfare State no Brasil assim como foi feito nos países europeus. Nesse aspecto, Draibe e Henrique (1988), levantam alguns princípios pelos quais o Welfare State no Brasil foi construído: centralização política e financeira no governo federal e nas ações sociais, fragmentação institucional, exclusão da população à participação política, o autofinanciamento social, a privatização e o clientelismo que ainda persistem em muitos segmentos sociais.
O problema da dependência econômica estrangeira perdura até os dias atuais. Tendo em vista da baixa capacidade de formação de poupança doméstica da economia brasileira, muito se discutiu nas últimas décadas sobre a alta dependência do Brasil ao capital estrangeiro para os investimentos necessários ao setor produtivo da economia para se promover o processo de crescimento e desenvolvimento. O incentivo do Estado, com a criação da Lei n.° 11.053, de 2004, foi aumentar a procura por investimentos em planos de previdência complementar e consequentemente gerar a formação da poupança interna tão importante para o desenvolvimento econômico.
Antes de adentrar no debate sobre as mudanças trazidas pela Lei n° 11.053, de 2004 e sobre a formação da poupança interna, torna-se necessário compreender o surgimento do Estado regulador e a previdência complementar brasileira.
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3. O surgimento do Estado regulador e a previdência social
brasileira
surgimento da estratégia regulatória no Brasil ocorreu de forma distinta do modelo de Estado Regulador norte-americano e do modelo de Estado do bem-estar social europeu. A burocracia estatal brasileira, criada para regular os vários setores da economia, adotou técnicas administrativas, especialmente de planificação da economia, em parte se aproximando de modelos de planejamento econômico Keynesiano.
O modelo de Estado regulador que se forma no Brasil a partir dos anos 1930 foi diferente do modelo de Estado regulador que se formou nos Estados Unidos, se compararmos as técnicas administrativas utilizadas para regular a economia em cada um desses casos.
Com o advento da Constituição Federal de 1988, surgiu também a atual ordem social brasileira apresentando em seu texto a Previdência Social como direito social conforme redação do artigo 201, da Carta Magna:
Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:
I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
II - proteção à maternidade, especialmente à gestante;
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III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;
V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º.
Conforme o artigo 201 da Constituição Federal de 1988, a proteção previdenciária brasileira é ampla, mas necessita de prévia contribuição para o recebimento de benefícios, sendo, portanto, compulsória e contributiva, característica que não existe nos outros dois ramos da seguridade: assistência social e saúde. Sobre isto, Carvalho e Murgel explicam:
Por meio da previdência social vem o Estado garantir a dignidade humana, impedindo a degradação do homem e propiciando ao indivíduo uma existência material mínima em período de infortúnio ou de dificuldade no exercício do seu ofício. Desse modo, promove a igualdade de direitos entre todos os homens; garante a independência e autonomia do ser humano; observa e protege os direitos inalienáveis do homem; não admite a negativa dos meios fundamentais para o desenvolvimento de alguém como pessoa ou a imposição de condições subumanas de vida. (CARVALHO; MURGEL, 2007, p. 26).
A preocupação da ordem social brasileira com o indivíduo tem sua gênese pautada no princípio da dignidade da pessoa humana, que consiste em preceitos fundamentais a todo ser humano, decorrentes da harmonia entre os diversos fatores como a
73 liberdade, trabalho, família e cultura. Estudos de Comparato apontam:
que a dignidade da pessoa humana não consiste apenas no fato de ser ela, diferentemente das coisas, um ser considerado e tratado como um fim em si e nunca como um meio para a consecução de determinado resultado. Ela resulta também do fato de que, pela sua vontade racional, só a pessoa vive em condições de autonomia, isto é, como ser capaz de guiar-se pelas leis que ele próprio edita. Daí decorre, como assinalou o filósofo, que todo homem tem dignidade e não um preço, como as coisas. (COMPARATO, 1999, p. 20)
Sarlet também propôs uma definição jurídica para a dignidade da pessoa humana que serviu de amparo para construção da ordem social brasileira:
Temos por dignidade da pessoa humana a qualidade intrínseca e distintiva de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação ativa co-responsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão dos demais seres humanos. (SARLET, 2001, p. 60).
A dignidade da pessoa humana serviu para organização do plano de benefícios da Previdência Social, pois visando garantir as condições mínimas para uma vida
74 saudável aos segurados foi que o Estado definiu seu plano de benefícios de amparo ao individuo que, por ventura, se encontrar numa situação de risco social.
Sobre o tema, Gentil (2007) afirma que no Brasil, as alterações no sistema de seguridade social ao longo dos anos 1990 não foram tão extensas a ponto de mudar as suas características fundamentais. O sistema ainda é o mesmo previsto pela Constituição de 1988, ou seja, permanece público, em regime de repartição e continua a caracterizar-se pela universalidade da cobertura, muito embora sua implementação tenha resultado em grande afastamento dos princípios constitucionais.
O sistema previdenciário tem sofrido modificações quase ininterruptas desde o fim da década de 1980, em função da influência do pensamento conservador que varreu a América Latina, promovendo reformas privatizantes e da clara dominância de políticas econômicas ortodoxas. Essas políticas estão baseadas no diagnóstico de que o deficit público das últimas décadas resultou em inflação elevada ou em aumento na relação dívida/produto interno bruto (PIB). O ingrediente principal do deficit estaria no descontrole das contas da previdência.
O Estado providência não respondia mais aos anseios da população, mostrou-se esgotado e ineficiente em frente à escasmostrou-sez de mostrou-seus recursos. Diante desmostrou-ses fatores, observa-se a opinião de Carvalho e Murgel sobre o modelo do Estado do bem-estar Social e a crise previdenciária brasileira:
Sabe-se que o Estado do Bem-estar Social, o Estado Providência, eminentemente protecionista, é modelo desestruturado e esgotado. Por outro lado, a prestação positiva dos direitos sociais não pode
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permanecer no alvedrio da vontade do legislador ou dos governantes, embora esteja na dependência do orçamento do Estado. Ora, trata-se de dever e obrigação do Estado zelar pela proteção dos direitos sociais, de forma positiva. (CARVALHO; MURGEL, 2007).
Com a baixa arrecadação, decorrente da falta de contribuição do setor privado, o Estado se viu com baixos recursos para garantir os direitos sociais, ocasionando uma paralisação do primeiro setor, que é o próprio Estado.
Ao Estado era confiado o papel de provedor e agora, diante das mudanças econômicas globais, o Estado passou a ser o regulador dos serviços sociais. Fatores como os acima apontados, foram os causadores do comprometimento do tripé formador da Seguridade Social.
Contudo, o Estado Regulador decorreu de uma mudança na concepção do conceito de atividade administrativa em função do princípio da subsidiariedade e da crise do Estado de Bem-Estar, incapaz de produzir o bem de todos com qualidade e a custos que possam ser cobertos sem sacrifício de toda a sociedade. Daí a descentralização de funções públicas para particulares (SOUTO, 2005).
A falência do providencialismo causou o surgimento dos órfãos do Estado que contribuíram para o crescimento da pobreza e a exclusão social. Nesse panorama surgiu uma nova forma de ver e julgar o mundo social, chamada de neoliberalismo. Clarck et al mostram o papel do Estado e o surgimento do neoliberalismo:
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No mesmo sentido, o New Deal (baseado no reformismo keynesiano) e o Estado Social jamais representaram um socialismo puro. Tanto no início (Revolução Russa de 1917) como no fim (Consenso de Washington) do século XX surgiram posições teóricas extremistas quanto à função do Estado no mercado, mas a implementação delas nos meios jurídico e econômico é realizada com diversas adaptações, e por causa destas é que podemos chamar neoliberais todos os arranjos que se fizeram na estrutura dos Estados. Essas adaptações aproveitaram sempre princípios liberais originais, preservando-se o mercado, porém, ora o Estado intervém com mais vigor na economia, ora com menos. (CLARK et al, 2006).
O neoliberalismo demonstrado por Clark et al (2006) possui como fase inicial a exigência de um Estado Social, cuja atuação no domínio econômico se dava diretamente, via empresa pública, sociedade de economia mista e fundações e indiretamente mediante rígidas normatizações, tudo em nome do desenvolvimento ou do crescimento, em seguida, realiza-se no Estado Democrático de Direito e as intervenções diretas passam a ser minimizadas, priorizando-se a intervenção indireta e a intermediária. Nesse contexto, surgem no cenário jurídico as Agências Reguladoras.
O neoliberalismo não requer necessariamente o Estado mínimo, mas pode apresentar-se no Estado Social ou no Estado Democrático de Direito. Na mudança dos modelos de Estado se encontra o liberalismo, passando pelo neoliberalismo de
77 regulamentação e chegando ao neoliberalismo de regulação4.
Sobre a reforma do Estado no Brasil, Barroso (2003, p. 291), defende que é fundamental a compreensão de que as reformas econômicas não chegaram a produzir um modelo que possa ser identificado com o de Estado mínimo. Pelo contrário, apenas deslocou a atuação estatal do campo empresarial para o domínio da disciplina jurídica, com a ampliação de seu papel na regulação e fiscalização dos serviços públicos e atividades econômicas.
O papel de prover o bem-estar social está mudando de mãos. O intervencionismo do Estado era financiado pela sociedade, que diante da ineficiência na prestação dos serviços sociais básicos, passou a procurar empresas/entidades do setor privado no intuito de substituir o provedor desses serviços, como a saúde, educação e previdência. Como a sociedade é fonte de financiamento do Estado, a tributação desses setores ganhou destaque diante dessa nova roupagem que se apresenta o Estado.
Observados os fatores que ocasionaram a crise do Estado provedor e o surgimento do Estado regulador, o caso brasileiro possui algumas peculiaridades. O próximo tópico visa analisar esses fatores e demonstrar sua relação com o surgimento da previdência complementar.
4 É neoliberal, não porque se trata de uma tendência de retorno ao liberalismo econômico clássico, mas
porque preserva princípios originários deste e os faz conviver com técnicas diferentes de ação econômica do Estado. As reformas do New Deal, portanto, instituíram as técnicas do neoliberalismo de regulamentação, e as reformas constitucionais e políticas pós-Consenso de Washington, as do neoliberalismo de regulação (CLARK et al, 2006).
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4. Os fatores históricos do comprometimento da prestação dos
serviços e benefícios pela previdência social no Brasil
este tópico será demonstrado o comprometimento dos serviços e benefícios prestados pelo Regime Geral de Previdência Social administrados pelo INSS, as causas que levaram a instabilidade do sistema, que ao longo do tempo não resistiu ao descontrole da gestão pública entre 1960 e 2002.
O artigo 194 da Constituição Federal de 1988 determina que a seguridade social é formada de iniciativas do poder público e da sociedade. A sociedade, representada pelas empresas e trabalhadores, apresenta-se como financiadora do sistema securitário formando duas das três bases de custeio5 e para garantir sustentabilidade e segurança, as contribuições sociais devem respeitar o princípio da diversidade da base de financiamento, que protege o sistema, evitando a sobrecarga em uma só fonte de financiamento.
Mesmo com a proteção constitucional, a prestação de serviços relacionados à saúde, assistência e previdência social tornou-se deficiente. Mais especificamente no campo previdenciário, as aposentadorias não garantem a manutenção do poder aquisitivo.
5 As três fontes de custeio da seguridade social são representadas pelas empresas, trabalhadores e o
próprio Estado. Essa forma, insculpida na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 195, concretiza o princípio da tríplice forma de custeio.
79 Embora a Constituição Federal de 1988 preveja, expressamente, nos artigos 194, Parágrafo único, IV e 20, § 4,° a manutenção do poder aquisitivo de aposentadorias e pensões, na prática a situação se apresenta da seguinte forma:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: (...)
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:
(...)
§ 4º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei.
Os dispositivos citados contemplam o Princípio da Irredutibilidade do Valor dos Benefícios. Segundo Kertzman (2009, p. 49), essa irredutibilidade possui dois aspectos: a nominal e a real.
O artigo 194, parágrafo único, inciso IV, da Constituição Federal garante ao segurado a irredutibilidade do valor nominal de seu benefício, ou seja, de acordo com
80 esse princípio, não pode o benefício sofrer redução.
Por sua vez o artigo 201, §4.° da Constituição Federal garante a irredutibilidade real, esse princípio garante a preservação do valor real do benefício e assegura o seu reajustamento, preservando, em caráter permanente, o seu poder aquisitivo.
Kertzman (2009, p. 50) explica que atualmente, o índice é utilizado como parâmetro para os reajustes dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social é o INPC calculado pelo IBGE, levando-se em conta o rendimento das famílias que possuem renda entre um e oito salários mínimos, sendo o chefe assalariado.
A partir da Medida Provisória 316, convertida na Lei n.° 11.430 de 2006, o INPC passou a estar previsto no corpo da Lei n.° 8.213 de 1991 com a seguinte redação:
Art. 41-A. O valor dos benefícios em manutenção será reajustado, anualmente, na mesma data do reajuste do salário mínimo, pro rata, de acordo com suas respectivas datas de início ou do último reajustamento, com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.
A forma de contribuição que a maioria dos segurados brasileiros estão vinculados é o de repartição simples, daí aparecer como legítima a preocupação do governo em manter o seu orçamento equilibrado, ainda que se deva reconhecer, de imediato, que a corrosão das receitas previdenciárias, pelo crescimento do
81 desemprego na década de 90, da informalidade do trabalho e da sonegação é desdobramento natural da sua própria política econômica.
O sistema protetivo brasileiro enfrenta graves problemas estruturais. Derzi elenca os quatro grupos de causas da sua crise:
a) Atuariais, uma vez que precocemente o Brasil introduziu a aposentadoria por tempo de serviço, desvinculada da idade do trabalhador, alongando-se em demasia a sua duração.
b) Administrativos, pois a burocracia, a corrupção, o empreguismo e o nepotismo agigantaram os órgãos previdenciários, elevando-se o seu custo.
c) Caixa, pois desvios de recursos da previdência social para outras finalidades do Estado advieram de lacunas existentes na Constituição de 1967-69; o caixa da previdência social confundiu-se com o caixa do Tesouro Nacional e seus recursos foram canalizados até para construção de hidroelétricas.
d) Econômicos-conjunturais ou estruturais, desencadeados pelas crises de recessão, desemprego e queda dos salários no produto interno bruto, o que provoca o acentuado decréscimo no produto da arrecadação das contribuições previdenciárias, incidente sobre a massa dos salários. (DERZI, 2003).
Para uma detalhada análise do problema de caixa da previdência é imprescindível um minucioso levantamento histórico dos dados que, infelizmente, ainda está por ser elaborado. Entretanto há uma presunção bem amparada de que os governos brasileiros das décadas de 1930 a 1960 se valeram desses recursos para
82 financiar muitas das obras de infraestrutura do período. No período pós 1964, Oliveira et al afirma em que:
O financiamento do INPS continuava a basear-se em um sistema de contribuição tripartite, no entanto a União passou a se responsabilizar unicamente pelos custos de administração (cerca de 11% das despesas totais do INPS) e pessoal do instituto. A maioria das cotizações de empregados e empregadores era da ordem de 8% sobre o salário. Porém, a União permanece como uma grande devedora, na medida em que honra seus compromissos somente de forma parcial (em 1968 dos R$ 1.505.938.136,46 despendidos com pessoal e administração somente R$ 846.777.579,32 foram efetivamente repassados à previdência pelo governo federal). (OLIVEIRA et al, 1999, p. 8).
Para ilustrar a evolução da dívida da União com a previdência social no na primeira década do período pós 1964, a tabela 1 mostra a projeção feita pela coordenadoria geral de contabilidade do INSS, como segue:
Tabela 1 – Evolução do Saldo Devedor da União com a Previdência Social
83 Diante desses números, pode-se extrair que entre 1967 e 1976 as despesas com pessoal cresceram 212,54%, as de administração cresceram 278,07%, o valor arrecadado cresceu 94,57% e o saldo devedor deu um salto de 432,61%. O aumento do saldo devedor não foi proporcional ao gastos com pessoal e administração.
Segundo Balera (2005), essa prática de saques dos recursos previdenciários para outras finalidades está se repetindo nos últimos vinte anos. O artigo 90, da Lei n° 8.212, de 1991, autorizou o Conselho Nacional de Seguridade Social a apurar o montante do grande devedor da previdência social.
Porém, com a extinção do Conselho Nacional de Seguridade Social, o débito da União nunca foi apurado e está crescendo cada vez mais, comprometendo o papel do Estado de cumprir com o preceito constitucional do artigo 201.6
É importante destacar que o crescimento da previdência complementar não foi o motivo do impacto financeiro negativo aos cofres públicos, sob a alegação de que o segurado destinaria suas contribuições para outro regime que não fosse o público.
6 Segundo Wagner Balera no artigo intitulado “Poço sem fundo” publicado no site Consultor Jurídico, a
crise, a dívida da previdência tem como principal responsável a União e cita que no ano de 2004, foram aprovadas 17 leis que desviaram quase R$ 10 bilhões da seguridade social para outras finalidades que não guardam relação com saúde, previdência social e assistência social. Afirma ainda que, nesse contexto, a existência da dívida do governo federal para com o sistema de seguridade social prejudica a todos os setores que dela dependem: a saúde, a previdência social e a assistência social. O setor de saúde funciona mal. Até as camadas mais pobres da população se obrigam a contratar um seguro médico particular. O setor da previdência social funciona mal, distorcendo os valores dos benefícios com correções que sempre perdem da inflação e obrigam as pessoas a buscar amparo no Poder Judiciário. São milhões e milhões de processos nos quais todos querem a mesma coisa: o valor justo para os benefícios que lhes custaram muitos anos de contribuições. O setor de assistência social é o mais vulnerável de todos. Não há previsão legal ou constitucional de quanto se deve gastar com as medidas assistenciais, nem que medidas devem ser tomadas. Por essa razão, a cada governo que assume o poder muda completamente os programas sociais (BALERA, 2005).
84 Os segurados do Regime Geral não podem optar pelo regime em que deverão ser vertidas as suas contribuições, eles são obrigados7 a contribuir para o regime público durante o período laboral e, dessa maneira, o financiamento do Regime Geral está garantido por todos aqueles maiores de 16 anos que exercem atividade remunerada lícita.
O comprometimento da prestação dos benefícios e serviços pela previdência social pública, principalmente do Regime Geral de Previdência Social8 está evidenciado na ineficiência do Estado como bem assevera Fabrício:
A culpa toda seria do Estado-pai, que distribuiu benesses excessivas e compatíveis com as forças do sistema; a solução seria entregar ao miraculoso poder de auto-regulamentação do mercado mais esse lucrativo campo de atuação, afastando o poder público do inepto e perdulário. (FABRICIO, 2003, p. 37).
Ao apontar a má gestão, durante os anos de 1960 e 2000, a inadequada aplicação das contribuições previdenciárias, em setores que não guardam relação com suas finalidades, não se quer defender a privatização ou distanciamento do Estado a cumprir com o que determina o artigo 201 da Constituição Federal de 1988, mas
7 Alem dos segurados obrigatórios, o artigo 11 do Decreto n.° 3.048/99 disciplina a possibilidade do
segurado do Regime Geral de Previdência Social filiar-se como facultativo. Segundo o dispositivo, segurado facultativo é o maior de dezesseis anos de idade que se filiar ao Regime Geral de Previdência Social, mediante contribuição, na forma do art. 199, desde que não esteja exercendo atividade remunerada que o enquadre como segurado obrigatório da previdência social.
8 O regime geral de previdência social apresenta maior comprometimento dos benefícios e serviços do que
o regime próprio. As reformas previdenciárias não conseguem impedir o crescente déficit nas contas da previdência, com isso a valorização dos benefícios não acompanha o poder aquisitivo dos segurados que ainda sofrem com a insegurança do momento de recebimento do benefício, pois as regras para concessão constantemente são objeto de reforma.
85 alertar a importância da previdência complementar na vida dos segurados, ao lhes proporcionar mais dignidade quando do recebimento de sua aposentadoria.
No entanto, é importante frisar a relação da crise previdenciária pública com o desenvolvimento da economia e da sociedade. O aumento da longevidade cumulado com o baixo índice de fecundidade, reserva aos cofres públicos a diminuição da arrecadação decorrente da subtração do número de segurados e o aumento de beneficiários. Para tanto, deve ser observado o processo de redução de mortalidade que começou a gerar suas transformações em 1970, quando a população era constituída em grande parte por jovens dos quais hoje alguns se tornaram beneficiários do sistema protetivo.
De acordo com o estudo realizado por Canuto et al (2009), em 1960 cada mulher tinha em média 6,2 filhos vivos e este índice decresceu para 2,2 filhos em 2002. Esta projeção aponta para uma estabilidade a partir de 2020, quando a taxa de fecundidade deverá ser de 2,06 filhos. A medida da expectativa de vida cresceu consideravelmente: a das mulheres era 39 anos e a dos homens até os 43; hoje estes números elevaram-se para 72,6 para as mulheres e 64,8 para os homens.
Por isso, a questão do envelhecimento da população brasileira não pode ser pontuada como a única causa para o atual deficit previdenciário. O momento demográfico para a questão previdenciária é positivo, existem, mais pessoas em atividade para financiar do que aquelas que estão aposentadas. O gráfico 3 demonstra a projeção da relação entre a população de jovens e idosos no Brasil.
86 Gráfico 1 - População total jovem e idosa
Fonte: IBGE (2004)
De forma complementar, na faixa de idade compreendida entre 14 anos e um dia e 64 anos ocorreu aumento, em 1991, 2000 e 2010, as pessoas pertencentes a essa faixa correspondiam, respectivamente, a 60,4%, 64,5% e a 68,5% da população brasileira.
Os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2004) demonstram que, no atual momento a população jovem ainda é três vezes maior do que a idosa o que não justifica o deficit previdenciário decorrente da longevidade, mas se pode extrair dessa leitura que, nos próximos quarenta anos haverá uma diminuição da população jovem e um aumento da idosa, fator que aumenta a possibilidade de reforma no sistema previdenciário, como foi a tentativa da Emenda Constitucional n.° 20, de 1998 (Anexo 4) que buscou equilibrar o deficit previdenciário através mudanças nas regras das aposentadorias.
87 Mesmo com uma população jovem três vezes maior do que a idosa, é importante destacar o aumento do número de concessão de benefícios de aposentadoria decorrente da longevidade. Segundo o levantamento do último anuário estatístico da Previdência Social (2009), nos últimos três anos, o número de benefícios de aposentadoria saltou de 558.734 em 2007 para 689.369 em 2009, ou seja, um crescimento de 23,38%.
No caso específico do Regime Geral de Previdência Social, o desemprego causou a diminuição da base de financiamento, pois as contribuições dos trabalhadores sobre seus rendimentos e da empresa sobre a folha de salário, consistem em uma das principais fontes de custeio da Previdência Social.
Segundo os boletins estatísticos do Ministério da Previdência Social (2011), a arrecadação da previdência social decorrente de contribuição das empresas no mês de maio de 2011 foi de R$ 17.962.595.139,00 (dezessete bilhões novecentos e sessenta e dois milhões quinhentos e noventa e cinco mil e cento e trinta e nove reais), se for comparada com a arrecadação daqueles trabalhadores que não possuem vinculo empregatício, que foi de R$ 679.887.302,00 (seiscentos e setenta e nove milhões oitocentos e oitenta e sete mil e trezentos e dois reais), a folha de salários representa uma arrecadação 26,4 vezes maior do que a dos segurados do trabalho informal. Por essa concentração da arrecadação sobre a folha, o desemprego gera diminuição no custeio da Previdência Social.
Contudo, desde o início da década de 90, houve um aumento do trabalho informal e a participação dos trabalhadores que tinham carteira assinada diminuiu de
88 34,2 milhões em 1992 para 32 milhões em 1999. No mesmo período houve o aumento do número dos que trabalhavam sem carteira assinada, dos empregadores e dos trabalhadores que laboravam por conta própria, mostrando assim a migração das atividades. Sobre o tema Esteves explica:
Contudo, partir dos anos 80, a crise econômica fortaleceu-se e o cenário empregatício mudou, declinando os seus índices. Nos anos seguintes, o crescimento do setor produtivo deu-se pela inserção das novas tecnologias e não pela mão-de-obra. Assim, diminui-se a produção de emprego e o acesso ao mercado de trabalho, e os que aparecem vêm de formas cada vez mais precárias. (ESTEVES, 2008, p. 114)
Pelo exposto, mesmo diante da migração das atividades laborais, das mudanças demográficas e do aumento no pagamento de benefícios, é possível identificar que o maior responsável por esta cadeia de problemas é a má gestão dos recursos públicos, principalmente entre as décadas de 1960 e 2000.
Desta maneira, o desemprego, a diminuição da folha de salários, a crise internacional, a longevidade ou até mesmo a baixa fecundidade são fatores que exigem da administração pública medidas que preservem o sistema protetivo nacional. Tais medidas não foram elaboradas nas últimas cinco décadas pela política brasileira, havendo uma relação às avessas, onde a previdência passou a realizar aportes de capital nos deficits do Estado, o que explica a dívida da União.
Conforme foi apresentado neste tópico, a crise do Estado-providência fez surgir um grupo de pessoas excluídas da proteção securitária e outro que não mais
89 confiava no papel do Estado-Pai, preferindo gerir seus próprios investimentos e garantir o próprio bem-estar social, aumentando o interesse pela previdência complementar.
5. O surgimento da previdência complementar
sistema de previdência brasileiro se apoia em dois pilares, um deles é de natureza pública e outro de natureza privada/complementar que subdivide-se em aberto e fechado. O incentivo à expansão do segundo pilar tem sido objeto da política dos governos de muitos países, inclusive o Brasil. Isso vem ocorrendo à medida que fica cada vez mais evidente a incapacidade do primeiro pilar em prover as aposentadorias que propiciem o bem-estar dos segurados (PERES, 2006).
Os fatores atuariais, administrativos, financeiros e econômicos que impulsionaram a crise da previdência social pública fizeram com os segurados mais preocupados com o futuro e com a melhoria da qualidade de vida procurarem os planos de previdência complementar, onde o participante pode gerenciar as suas aplicações, o tempo de maturação e resgate de seu benefício.
A manutenção da qualidade de vida durante o período da aposentadoria, induz as pessoas a tomar consciência de que para atingir essa confortável condição será necessário o provisionamento de recursos para a utilização futura, é neste contexto, que a previdência complementar surge como uma opção de seguridade social.
90 A opção de investimento na previdência complementar é impulsionada pela crise no setor publico. Na década de 50, para cada aposentado brasileiro havia oito trabalhadores na ativa. Atualmente a proporção é de 2,3 para 1. Se chegar a 2 para 1, a arrecadação necessária para manter o sistema poderá consumir até 50% da folha de pagamento dos trabalhadores. Estima-se que se nada mudar, o deficit da previdência social chegará, no ano 2020, a 4,2% do PIB, o que hoje representa mais de R$ 30 bilhões. Segundo os dados do Ministério da Previdência, o deficit estimado para 2020 ronda a casa dos R$ 5 bilhões (LUBIATO, 2002).
Lubiato (2002) ainda destaca que as condições econômicas ideais para o desenvolvimento da previdência complementar começaram a surgir no Brasil na década de 90 em decorrência da estabilidade dos preços, pois somente num cenário de inflação sob controle é possível que os agentes econômicos façam projeções sobre o futuro.
Tendo em vista a importância sócioeconômica dos investimentos em previdência, o sucesso dessa iniciativa depende em parte do grau de confiabilidade que é atribuída à gestão dos planos de previdência complementar, em termos de capacidade de manutenção de sua solvência. (CHAN et al, 2006, p. 28).
No caso das entidades fechadas de previdência complementar, a sua gestão deve obedecer aos padrões mínimos de segurança econômica, financeira e atuarial, preservando a liquidez, solvência e equilíbrio dos planos de benefícios, garantindo assim o pagamento dos benefícios aos aposentados e demais assistidos pela entidade
91 de previdência.
Segundo Baima (1998), é de extrema importância o papel desempenhado pela previdência complementar fechada, tanto do ponto de vista social, pelos benefícios que proporcionam aos seus participantes e pelo papel que desempenham na criação de empregos, quanto do ponto de vista econômico, por serem o mais importante investidor institucional, dispondo de recursos aplicados a longo prazo essenciais à formação bruta de capital fixo da economia, à democratização do capital das empresas, ao desenvolvimento do programa de privatização e à geração de poupança interna.
Ainda segundo Baima, os fundos de pensão exercem atualmente um papel duplamente importante:
Tanto no aspecto social, por proporcionarem benefícios aos participantes em situações de perda de capacidade laborativa, quanto no aspecto econômico, por representarem o mais relevante mecanismo de poupança de longo prazo, aplicada no mercado financeiro, de forma a suprir as carências dos agentes econômicos deficitários, cujas necessidades de investimento superam a capacidade de gerar poupança. (BAIMA, 2004, p. 17).
As Entidades Fechadas de Previdência Complementar se apresentam como as principais detentoras nacionais de liquidez, e suas aplicações vêm crescendo nos últimos anos. Segundo Amaral et al (2004) seus investimentos passaram de 3,3% do PIB, em 1990, para 14,45% em 2001, década que retrata uma mudança nas políticas
92 fiscais no Brasil.
Segundo a Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Complementar (ABRAPP), em seu Consolidado Estatístico (2011), os investimentos continuam a crescer e em 2010 a relação entre os ativos das EFPC e o PIB no Brasil representou 15,2%.
Mesmo com todo esse crescimento das Entidades de Previdência Privada, chama atenção o recente estudo feito pela Superintendência Nacional de Previdência Complementar (2010), que onde demonstra que apesar do aumento de renda e da alardeada entrada de 14 milhões de trabalhadores no mercado formal durante 2002 a 2010, pouco mais de 550 mil pessoas ingressaram na indústria dos fundos de pensão no mesmo período.
O crescimento do mercado, no caso das entidades fechadas de previdência complementar depende, diretamente, da capacidade econômica das empresas e das pessoas “esse crescimento do mercado de trabalho, esses novos empregos podem talvez envolver uma questão salarial menor, não gerando ainda o estímulo para a constituição da previdência complementar” (ANASPS, 2010).
O fato é que o universo potencial de trabalhadores em condições de investir na aposentadoria complementar situa-se a partir da faixa de renda equivalente ao teto9 de benefícios do Instituto Nacional do Seguro Social e apesar de existir fundos cujo tíquete de entrada é o aporte de R$ 50 (cinquenta reais), ou seja, valor equivalente à
9 A portaria 568, de 31 de dezembro de 2010 definiu que o valor máximo de contribuição e benefícios é
93 contribuição mínima10 para o regime geral de previdência social, a falta de conhecimento ainda é uma grande barreira para os investimentos em previdência privada.
Em outro balanço divulgado pela Superintendência Nacional de Previdência Complementar (2010), tem-se que atualmente o Brasil possui 2.742 milhões de participantes e assistidos no sistema de previdência complementar. Além do aumento do número de participantes, é crescente também o número de Entidades Fechadas de Previdência Complementar (EFPC) e a oferta de planos de benefícios tanto patrocinados como instituídos11.
Também houve um aumento de empresas patrocinadoras, isto é, instituições que propõem a contratação de planos coletivos de previdência e que participam total, ou parcialmente, do custeio das contribuições ao plano. Segundo a Superintendência Nacional de Previdência Complementar (2010), em 2001, eram 2.113 organizações com esta função e, no final do primeiro semestre de 2010, este número subiu para 2.804.
De forma direta e precisa, Canuto et al (2009) apontam os principais motivos que levaram ao crescimento do número de entidades de previdência complementar e de pessoas interessadas em investir nos planos privados de previdência: a preocupação com o futuro, a falta de credibilidade na previdência social, o teto da
10 O valor mínimo de contribuição é a aplicação da alíquota de 8% (oito por cento) sobre o valor de
salário mínimo, conforme determinado na Portaria 568, de 2010. Atualmente essa contribuição é de R$ 43,60 (quarenta e três reais e sessenta centavos).
94 aposentadoria, a facilidade e os incentivos fiscais, estabilidade econômica e, com menor expressão, o crescimento do trabalho informal.
Portanto, a falência do Estado-providência e o surgimento do Estado regulador fez que fosse repensada a ordem econômica social e diretamente a prestação dos serviços e benefícios sociais. É diante desse cenário que será analisada a tributação sobre as entidades de previdência complementar, levando em conta a criação da poupança interna e sua utilização em investimentos produtivos como forma de fomentar o desenvolvimento econômico.
A relação dos motivos causadores da crise previdenciária como as consequências econômicas decorrente da supressão dos direitos social serão objeto do item seguinte.
6.
A análise econômica na garantia dos direitos sociais
nicialmente torna-se necessário uma explicação sobre a teoria da Escola de Chicago quanto à análise econômica do direito, especialmente as considerações do seu expoente máximo, o jurista americano Richard Allen Posner (2007). De forma concisa, Salama define a “teoria eficientista”de Posner como:
Em síntese, a teoria da justiça “eficientista” de Posner se resume à idéia de que o critério para avaliar se os atos e as instituições são justas, boas ou desejáveis é a maximização de riqueza da sociedade.
sindicatos, associações de classe, conselhos de profissionais ou cooperativas.
95
Esta concepção, diz Posner, “permite uma reconciliação ante a utilidade, liberdade, e até mesmo igualdade, como princípios éticos que [tradicionalmente] competem entre si. O que Posner propôs, portanto, é que as instituições jurídico-políticas12, inclusive as regras jurídicas individualmente tomadas, devam ser avaliadas em função do paradigma de maximização da riqueza. Em síntese, a teoria é a seguinte: regras jurídicas e interpretações do direito que promovam a maximização da riqueza (i.e. eficiência) são justas; regras interpretações que não a promovam são injustas. Isto leva à noção de que a maximização de riqueza (ou a “eficiência”, já que Posner utiliza as duas expressões indistintamente) seja fundacional ao direito, no sentido de que proveja um critério ético decisivo. (SALAMA, 2009, p. 8).
Sobre este enfoque, a análise econômica do direito caracteriza-se pela aplicação da teoria econômica na explicação do direito, tendo início nos trabalhos de Ronald Coase (1960), ao analisar o problema de custo social ou efeitos externos produzidos pelas atividades econômicas com críticas ao papel intervencionista do Estado e ênfase na inconsistência da economia do bem-estar (ALVAREZ, 2006).
Por sua vez, a hermenêutica jurídica se ocupa da utilização de formas de interpretação para dizer o que é o direto, mas em nenhum momento determina qual forma deve ser aplicada em um determinado caso. A análise econômica do direito é a ferramenta utilizada para que se possa escolher a forma de interpretação a ser aplicada, determinar a maneira que será melhor para a sociedade. A economia tenta
12 Aqui o termo “instituição” é aplicado no sentido empregado por Douglass North, segundo o qual as
instituições são regras do jogo em uma sociedade, ou, mais precisamente, são restrições que moldam as interações humanas (SALAMA, 2010).
96 verificar como o comportamento “é”, quais as leis que regem o comportamento humano e o direito busca mudar esse comportamento definindo como “deve ser”, no intuito de adequar esse comportamento aos padrões sociais (GICO JÚNIOR, 2010).
A utilização da economia para compreensão do direito, não se restringe apenas à sua definição clássica como sendo aquela que estuda se os recursos escassos são ou deveriam ser alocados, mas uma concepção moderna e muito mais rica que se utiliza de instrumentos teóricos e empíricos relacionados com a escolha humana.
O eficientismo de Posner se adequa, perfeitamente, como espécie do gênero das teorias consequencialistas e possui ramificações na tradição utilitarista de Jeremy Bentham, Stuart e James Mill. Essas teorias serviram de inspiração para a formação da análise econômica sob a ótica de Posner, onde o estudo da consequência de uma norma é o que impulsiona a maximização da riqueza da sociedade (SALAMA, 2009).
Do utilitarismo, Posner analisou a idéia de Bentham (1979, p. 16) que tratava da maximização de felicidade. Posner adaptou parte dessa teoria para analisar economicamente o direito. Como, para o direito, são necessários valores, Posner substituiu a felicidade, que não era possível se mensurar, por riqueza, concebendo a sua teoria melhor adequação para analisar e interpretar o direito.
Sobre a metodologia de interpretação do direito sob a ótica econômica de Posner, Godoy explica:
O pragmatismo de Posner, a partir de Kuhn, suscitaria uma ética na pesquisa cientifica, orientada para resultados. Direito, religião e ciência se aproximam, dado que vinculado pela interessante busca
97
de fins práticos. Eficiência, salvação e progresso seriam os êmulos dessa tríade cultural. Fins práticos caracterizam o direito, de tal modo, para Posner, o direito precisaria respeitar os fatos, aceitar as mudanças e reconhecer quando é falível e não factível. O direito, para Posner, não é texto sagrado, é texto de prática social. Verborrágico e preocupado com discussões efêmeras o direito parece rondado por uma falsidade. Para Posner, a importância da toga, se não utilizada para realizar os objetivos econômicos da sociedade, reveste-se de um nada absoluto, isso é muito mais do que mero oximoro. (GODOY, 2005).
A relação da análise econômica com a previdência social, tem como ponto de partida o papel constitucional do Estado na garantia dos direitos sociais e do bem-estar das pessoas. Antes da análise mais detalhada da eficiência da tributação sobre as entidades de previdência privada, o estudo do eficientismo proposto por Posner (2007) deve ser conceituado e relacionado com a garantia dos direitos sociais assegurados pelo Estado.
Os direitos inerentes à Previdência Social concretizam-se por intermédio de prestações, seu objeto precípuo exige condutas positivas do Estado, surgindo uma dimensão econômica extremamente relevante e aqui cabe lembrar a antinomia da concreção dos instrumentos de proteção social, pois quanto mais o Estado for subdesenvolvido economicamente, mais abundantes serão as necessidades sociais.
A busca pela eficiência dos direitos sociais passa pela análise de critérios econômicos e numa sociedade constantemente abalada por crises, a relação custo beneficio passa a ser importante no cenário atual.
98 Observa-se que o aumento dos desvios dos recursos destinados ao financiamento da seguridade social, a falta de reserva para o pagamento de benefícios, somada ao crescimento da expectativa de vida do brasileiro e à instabilidade gerada por reformas previdenciárias o impede de prover, de forma direta e ampla, os direitos sociais, daí a importância do Estado em apoiar e incentivar a previdência complementar (ARAÚJO NETO, 2011).
A análise econômica se comunica com o tema proposto no ponto em que o incentivo do Estado na criação das entidades de previdência complementar, estaria, portanto, agindo de forma a encorajar as pessoas a se reunirem por meio de organizações que não visam a lucros ou remunerações para poupar o suficiente e manter o padrão de vida na velhice.
É por conta disso que a efetivação de certas prestações decorrentes de direitos sociais, incluídas as de natureza previdenciária, está submetida, dentre outras condicionantes, à reserva do financeiramente possível, justificando, no entanto, sua relação com a economia.
Frise-se, por oportuno, que não se está a defender que os poderes públicos possam furtar-se do cumprimento de suas obrigações, sempre que houver deficiência ou falta de recursos disponíveis, simplesmente se sustenta que há limites para a implementação das prestações oriundas dos direitos sociais, ou seja, o ideal disciplinado pelas normas constitucionais, sobretudo pelas programáticas, embora dotadas de um conteúdo mínimo de eficácia, não pode conduzir ao cumprimento de uma pretensão do que seja o ideal, sem a presença dos pressupostos fáticos.
99 No entanto, para que o poder público possa garantir o cumprimento das obrigações sociais é necessário tributar e a finalidade primordial da tributação é o financiamento do Estado, pois sem recursos o Estado não pode exercer suas atribuições mínimas. É nesse sentido que ela dá vida ao ente público e estabelece uma relação clara entre governante e governados.
Assim, segundo Viol (2005), a tributação exerce influência direta e indireta sobre a alocação de recursos na economia, podendo ser importante instrumento incentivador do crescimento econômico, caso utilizado corretamente. Porém, se for mal utilizada, também tem o poder de influenciar negativamente a competitividade das empresas e a alocação de recursos.
Em muitos casos, como na atual competição tributária por atração de investimentos estrangeiros diretos, a finalidade alocativa da tributação inclusive prevalece sobre a finalidade arrecadatória, conforme demonstrado no capítulo seguinte, que trata do papel do imposto de renda incidente sobre os investimentos em previdência complementar.
7. CONCLUSÕES
ineficiência do Estado em garantir o bem estar e os direitos sociais da população, fez com que surgisse um grupo de pessoas excluídas da proteção securitária e outro que não mais confiavam no papel do
100 Pai. A falência do Estado providência e o surgimento do Estado regulador fez com que fosse repensada a ordem econômica social e diretamente a prestação dos serviços e benefícios sociais.
Essa mudança na ordem social trouxe reflexos para previdência social brasileira, causando um crise no sistema protetivo. Contudo é possível apontar quais os fatores que ocasionaram o esgotamento econômico e a crise da previdência que comprometeram a prestação dos direitos sociais pelo Estado:
a) envelhecimento gradual da população; b) baixa natalidade;
c) fragilidade da organização administrativa do Ministério da Previdência Social;
d) aumento dos desvios dos recursos destinados ao financiamento da seguridade social.
Diante da crise a população passou a não mais acreditar no papel do Estado como provedor, preferindo gerir seus próprios investimentos e porque não garantir o próprio bem estar social, surgindo o interesse pela previdência complementar.
É por conta disso, que a efetivação de certas prestações decorrentes de direitos sociais, incluídos as de natureza previdenciária, estão submetidas, dentre outras condicionantes, à reserva do financeiramente possível, justificando, no entanto, sua relação com a economia.
É oportuno lembrar que não se está a defender que os poderes públicos possam furtar-se do cumprimento de suas obrigações, sempre que houver deficiência
101 ou falta de recursos disponíveis, simplesmente sustenta-se que há limites para a implementação das prestações oriundas dos direitos sociais, ou seja, o ideal disciplinado pelas normas constitucionais, sobretudo das programáticas, embora dotadas de um conteúdo mínimo de eficácia, não podem conduzir ao cumprimento de uma pretensão do que seja o ideal, sem a presença dos pressupostos fáticos.
