UNIVERSIDADE
FEDERAL
DE
MINAS
GERAIS
FACULDADE
DE
DIREITO
PROGRAMA
DE
PÓS-GRADUAÇÃO
EM
DIREITO
UMA PROPOSTA DE HIPÓTESE PARA EXPLICAR AS RECENTES MANIFESTAÇÕES POPULARES NO BRASIL
Bruno Carazza dos Santos1 Introdução:
O objetivo do presente artigo é apresentar um diagnóstico, ainda que preliminar, das causas das recentes manifestações populares em curso no Brasil e, a partir delas, ousar propor uma agenda mínima de medidas para o aprimoramento das instituições brasileiras.
Deflagradas há menos de duas semanas por uma mobilização nas redes sociais contra os aumentos das tarifas de transporte público no município de São Paulo, as manifestações cresceram em número de participantes, abrangência territorial e diversidade da pauta de reivindicações, numa velocidade sem precedentes na história brasileira.
Este artigo pretende contribuir para o debate sobre as causas dessa insatisfação popular, procurando buscá-las além dos argumentos simplistas que permeiam as preferências partidárias e que influenciam a análise feita pelos formadores de opinião da imprensa. Para tanto, procura trabalhar com estatísticas de variadas fontes – públicas e privadas, nacionais e estrangeiras, econômicas, políticas e sociais – com abrangência temporal que extrapola o calor das manifestações recentes.
A respeito da metodologia, é preciso fazer algumas ressalvas. Dados o ineditismo das manifestações e o curtíssimo prazo desde a sua eclosão, este trabalho não pretende buscar amparo em referenciais teóricos para explicar o fenômeno, assim como
1
Bacharel em Ciências Econômicas e Direito pela UFMG, mestre em Economia pela UnB e doutorando em Direito na UFMG. E-mail: bruno.carazza@gmail.com.
Este artigo representa o trabalho final da disciplina “Temas em Teoria do Método Jurídico: Emancipação e Erradicação da Pobreza”, do Programa de Pós-Graduação da Faculdade de Direito da UFMG. Versão
também não aprofunda a análise para mensurar relações de causa e efeito entre as variáveis. Trata-se, portanto, de um simples exercício de aproximação empírico-descritiva, que carecerá de maior aprofundamento teórico e prático de pesquisa, a ser desenvolvido nos próximos meses. Em outras palavras, o presente artigo apresenta, em detalhes, uma hipótese a ser testada num momento posterior, a partir de um marco teórico ainda a ser levantado – e daí parte a opção por não incluir referências bibliográficas.
A hipótese central do trabalho, a ser explicada por meio dos dados pesquisados, é que as manifestações ganharam o vulto alcançado nos últimos dias em função de um descontentamento latente da população com a estagnação da evolução econômico-social do país e uma crise de confiança nas instituições.
Para apresentar com mais detalhes esta hipótese, o artigo divide-se em três seções, cada qual explorando uma das possíveis dimensões do fenômeno: i) a estagnação da política econômica e seu impacto sobre as expectativas futuras; ii) a insuficiência das políticas públicas em lidar com o crescimento da demanda e garantir a qualidade da oferta de serviços públicos e iii) a crise de confiança nas instituições, principalmente quanto à representação partidária e parlamentar.
Nas conclusões, apresentamos uma breve proposta de temas para uma agenda de discussões para o aprimoramento das instituições brasileiras, como forma de atender pelo menos parte dos pleitos difusos identificados nas manifestações.
1 – Política Econômica: Estagnação e Crise de Expectativas
Uma vez alcançada a estabilização inflacionária com o Plano Real e superada a crise cambial de 1999, a política econômica sustenta-se sobre uma base formada pela geração de superávits fiscais primários, a relativa liberdade de flutuação cambial e o regime de metas de inflação. Sobre esses alicerces foram implementadas reformas econômicas e projetos de acordo com a conjuntura econômica – interna e externa – e as visões dos diferentes governos que se sucederam.
A despeito dessa base, a política econômica brasileira ainda não foi capaz de alcançar um ritmo de crescimento sustentado, conforme atesta o gráfico abaixo:
-6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Variação Anual do PIB (%)
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do Sistema de Contas Nacionais do IBGE.
Pode-se verificar, pelo gráfico acima, que desde a estabilização inflacionária em 1994, a economia brasileira sempre teve seus períodos de expansão interrompidos por crises internacionais (como aconteceu em 1998/1999 e 2008 e seus desdobramentos nos anos seguintes) ou internas – com a crise de energia em 2001 ou pelas desconfianças quanto às eleições presidenciais de 2002.
Embora não seja possível negligenciar a gravidade dessas reversões nas conjunturas interna e externa ocorridas nas duas últimas décadas, é forçoso não reconhecer que a política econômica brasileira ainda não foi capaz de criar condições
suficientes para superar momentos de turbulência e retomar o ímpeto do crescimento, imprimindo uma média de crescimento superior a 3% ao ano.
No atual cenário, percebe-se uma perda de dinamismo da economia decorrente das baixas taxas de investimento e do aparente esgotamento do crescimento movido pelo crédito, principalmente voltado para o consumo, conforme apresentaremos a seguir. 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Evolução da Taxa de Investimento no PIB (%)
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do Sistema de Contas Nacionais do IBGE.
Pelo gráfico acima podemos identificar que a tendência de crescimento da taxa de investimento com relação ao PIB iniciada em 2007 já apresenta sinais de reversão em direção à sua média histórica – insuficiente para as pretensões brasileiras de maior crescimento anual.
Essa tentativa de expansão da taxa de investimento verificada entre 2007 e 2011 foi impulsionada pela opção da política econômica em fomentar o crescimento por meio do estímulo ao crédito e ao consumo. Conforme pode ser visto na sequência de gráficos a seguir, o governo foi muito bem sucedido nesse período em expandir o acesso da população a bens de consumo, duráveis ou não, o que exigiu das empresas um investimento considerável na expansão de sua capacidade produtiva para fazer frente ao aumento de demanda.
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 P e rc e n tu al d o s D o m ic íli o s U rb an o s
Taxa de Cobertura dos Domicílios Urbanos Brasileiros Consumo de Bens Duráveis
Fogão TV a cores Geladeira Máquina de Lavar Roupa Acesso a Internet Telefone Celular
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios – PNAD do IBGE.
Os dados acima mostram que praticamente a totalidade dos domicílios urbanos no Brasil já dispõem de fogão, TV a cores e geladeira. Da mesma forma, observa-se um ritmo intenso de crescimento da cobertura em termos de telefonia celular, conexão a internet e máquinas de lavar roupa, o que demonstra uma sensível melhoria no acesso a bens de consumo duráveis, com significativos impactos sobre o bem-estar da população. É importante destacar que o rápido crescimento no consumo pode ser constatado também em bens e serviços não duráveis, tidos para muitos como supérfluos. Para ilustrar, tomamos o caso de viagens aéreas, em que o número de passageiros em voos domésticos triplicou desde 2000, enquanto o de passageiros internacionais duplicou.
Número de P as s ag eiros Aéreos T rans portados Anualmente no B ras il 0 10.000.000 20.000.000 30.000.000 40.000.000 50.000.000 60.000.000 70.000.000 80.000.000 90.000.000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Passageiros Domésticos Passageiros Internacionais
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Anuário Estatístico da Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC.
Mas talvez o exemplo mais emblemático da visão da política econômica recente seja a indústria automobilística. Entendida como um dos motores do crescimento econômico, por seus efeitos encadeadores sobre a estrutura produtiva nacional, ela beneficiou-se de diversos incentivos governamentais na última década. A indústria automobilística foi um dos setores mais beneficiados pelo aprimoramento dos marcos legais que conferiram maiores garantias para a concessão de crédito, assim como foram um dos principais alvos da política de incentivos tributários para fomentar o crescimento em meio à crise financeira de 2008. Como resultado, o número de automóveis vendidos cresceu exponencialmente a partir de 2003, conforme se verifica no gráfico a seguir.
0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000 3.000.000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Licenciamento Anual de Automóveis (unidades)
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores – Anfavea.
Apesar de seu mérito em combater os efeitos da crise financeira internacional de 2008 sobre o mercado interno, essa receita de induzir o crescimento por meio do crédito e do consumo vem apresentando visíveis sinais de fadiga, a começar pelo crescente endividamento das famílias e o seu decorrente comprometimento da renda com o pagamento dos serviços da dívida (juros e amortizações). O gráfico abaixo demonstra que o grau de endividamento das famílias aproxima-se de 45%, enquanto o pagamento de serviços consome mensalmente mais de 20% da renda.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 ja n /0 5 ab r/ 0 5 ju l/ 0 5 o u t/ 0 5 ja n /0 6 ab r/ 0 6 ju l/ 0 6 o u t/ 0 6 ja n /0 7 ab r/ 0 7 ju l/ 0 7 o u t/ 0 7 ja n /0 8 ab r/ 0 8 ju l/ 0 8 o u t/ 0 8 ja n /0 9 ab r/ 0 9 ju l/ 0 9 o u t/ 0 9 ja n /1 0 ab r/ 1 0 ju l/ 1 0 o u t/ 1 0 ja n /1 1 ab r/ 1 1 ju l/ 1 1 o u t/ 1 1 ja n /1 2 ab r/ 1 2 ju l/ 1 2 o u t/ 1 2 ja n /1 3 ab r/ 1 3 %
Endividamento das Famílias - Comprometimento da Renda com o Serviço da Dívida e Participação do Endividamento sobre a Renda
Comprometimento da Renda com o Serviço da Dívida Endividamento das Famílias em Relação à Renda
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Banco Central do Brasil.
Os sinais de desgaste da política econômica, agravados por sinais de perda da aderência ao quase-dogma do tripé responsabilidade fiscal/câmbio flutuante/metas de inflação, corroeram as perspectivas dos agentes econômicos. Os primeiros a sentir a mudança de ares foram os empresários, conforme atesta a queda na taxa de investimento verificada em 2011 e 2012. Mais recentemente, o desânimo parece ter batido às portas do consumidor.
Para captar esse sentimento do consumidor quanto às perspectivas da economia brasileira, foram utilizados dados de pesquisas de opinião realizadas periodicamente por institutos de pesquisa.
A Confederação Nacional das Indústrias, em parceria com o Ibope, compila duas séries que procuram medir as expectativas dos consumidores com relação às condições presentes e futuras: no primeiro caso, trata-se do Índice de Satisfação com a Vida, enquanto o segundo denomina-se Índice Nacional de Expectativa do Consumidor. Em ambos os casos, verifica-se um grande incremento da avaliação positiva dos consumidores na segunda metade dos anos 2000. Ao longo de 2011 e 2012, no entanto, nota-se um evidente arrefecimento, como se vê nos gráficos a seguir.
90,0 92,0 94,0 96,0 98,0 100,0 102,0 104,0 106,0 108,0 m a r/ 1 9 9 9 ju l/ 1 9 9 9 n o v /1 9 9 9 m a i/ 2 0 0 0 n o v /2 0 0 0 ju n /2 0 0 1 n o v /2 0 0 1 ju n /2 0 0 2 n o v /2 0 0 2 ju n /2 0 0 3 d e z/ 2 0 0 3 ju n /2 0 0 4 n o v /2 0 0 4 ju n /2 0 0 5 d e z/ 2 0 0 5 ju n /2 0 0 6 d e z/ 2 0 0 6 ju n /2 0 0 7 n o v /2 0 0 7 ju n /2 0 0 8 d e z/ 2 0 0 8 m a i/ 2 0 0 9 n o v /2 0 0 9 s e t/ 2 0 1 0 m a r/ 2 0 1 1 s e t/ 2 0 1 1 m a r/ 2 0 1 2 s e t/ 2 0 1 2 m a r/ 2 0 1 3
Índice de Satisfação com a Vida - CNI/Ibope
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da pesquisa CNI/Ibope.
80,0 85,0 90,0 95,0 100,0 105,0 110,0 115,0 120,0 125,0 m a r/ 0 1 ju l/ 0 1 n o v /0 1 m a r/ 0 2 ju l/ 0 2 n o v /0 2 m a r/ 0 3 ju l/ 0 3 n o v /0 3 m a r/ 0 4 ju l/ 0 4 n o v /0 4 m a r/ 0 5 ju l/ 0 5 n o v /0 5 m a r/ 0 6 ju l/ 0 6 n o v /0 6 m a r/ 0 7 ju l/ 0 7 n o v /0 7 m a r/ 0 8 ju l/ 0 8 n o v /0 8 m a r/ 0 9 ju l/ 0 9 n o v /0 9 m a r/ 1 0 ju l/ 1 0 n o v /1 0 m a r/ 1 1 ju l/ 1 1 n o v /1 1 m a r/ 1 2 ju l/ 1 2 n o v /1 2 m a r/ 1 3
Evolução do Índice Nacional de Expectativa do Consumidor - CNI/Ibope
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da pesquisa CNI/Ibope.
Essa percepção de deterioração das expectativas dos consumidores sobre os rumos da economia são reforçadas pelas recentes pesquisas empreendidas pelo Datafolha, realizadas pouco antes da eclosão das manifestações populares.
Nelas nota-se o crescimento do número percentual de entrevistados que consideram que a inflação e o desemprego vão aumentar, assim como diminui o número daqueles mais otimistas em relação ao desempenho dessas duas variáveis.
0 10 20 30 40 50 60 % d o s En tr e vi st ad o s
Expectativas da População quanto à Inflação - Datafolha
Vai aumentar Vai diminuir Vai ficar como está Não sabe
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da pesquisa Datafolha.
0 10 20 30 40 50 60 70 % d o s En tr e vi st ad o s
Expectativas da População quanto ao Desemprego - Datafolha
Vai aumentar Vai diminuir Vai ficar como está Não sabe
Mais importante, no entanto, é o indício de que os entrevistados possam estar revertendo suas expectativas quanto à sua própria situação econômica no futuro. O gráfico a seguir indica um aumento importante no percentual daqueles que consideram que a sua situação particular vai permanecer a mesma ou piorar.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 % d o s En tr e vi st ad o s
Expectativas da População quanto à Situação do Entrevistado - Datafolha
Vai melhorar Vai piorar Vai ficar como está Não sabe
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da pesquisa Datafolha.
A combinação entre uma política econômica que não consegue detonar entre os empresários a confiança necessária para ampliar os investimentos e nem dar esperanças aos consumidores pode estar na origem de um sentimento de desilusão em relação ao futuro. Esse cenário, por si só, não seria suficiente para detonar um processo de manifestações públicas com a virulência das passeatas das últimas duas semanas. Porém, quando combinado aos elementos a serem apresentados nas seções seguintes, pode ter sido um indutor para levar os manifestantes às ruas.
2 – Políticas Públicas e a Incapacidade de Lidar com o Crescimento da Demanda e e de Fomentar um Aumento da Oferta de Qualidade
Uma das marcas das políticas governamentais nas duas últimas décadas foi o incremento da renda de parcela significativa da população, seja em decorrência da estabilização inflacionária advinda com o Plano Real, seja com as políticas compensadoras de transferência de renda associadas ao Bolsa Família e seus congêneres. 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011
Distribuição da População Acima de 10 Anos por Faixa de Rendimento Médio Mensal
Até 1 SM De 1 a 5 SM De 5 a 10 SM Acima de 10 SM
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios – PNAD do IBGE.
Vê-se, pelos dados acima, que a parcela da população que mais cresceu relativamente às demais foi aquela com renda mensal situada entre um e cinco salários mínimos – além disso, essa parcela cresceu principalmente pela absorção de pessoas que antes ganhavam menos de um salário mínimo. Esse movimento é ainda reforçado pelo fato de que o salário mínimo, nessa mesma década, sofreu reajustes anuais bastante superiores à inflação, o que significa que foi notável o efeito dessas políticas em incorporar parcela expressiva da população que estava à margem da economia formal, como se vê pela queda contínua da taxa de desemprego observada na última década.
0,0% 2,0% 4,0% 6,0% 8,0% 10,0% 12,0% 14,0% fe v/ 0 3 ma i/ 0 3 ag o /0 3 n o v/ 0 3 fe v/ 0 4 ma i/ 0 4 ag o /0 4 n o v/ 0 4 fe v/ 0 5 ma i/ 0 5 ag o /0 5 n o v/ 0 5 fe v/ 0 6 ma i/ 0 6 ag o /0 6 n o v/ 0 6 fe v/ 0 7 ma i/ 0 7 ag o /0 7 n o v/ 0 7 fe v/ 0 8 ma i/ 0 8 ag o /0 8 n o v/ 0 8 fe v/ 0 9 ma i/ 0 9 ag o /0 9 n o v/ 0 9 fe v/ 1 0 ma i/ 1 0 ag o /1 0 n o v/ 1 0 fe v/ 1 1 ma i/ 1 1 ag o /1 1 n o v/ 1 1 fe v/ 1 2 ma i/ 1 2 ag o /1 2 n o v/ 1 2 fe v/ 1 3 ma i/ 1 3
Taxa de Desemprego (% da População Economicamente Ativa) Média Móvel em 12 Meses
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Pesquisa Mensal de Emprego – PME do IBGE.
A redução da taxa de desemprego foi acompanhada de um incremento também contínuo do rendimento médio mensal do trabalho, que mais do que dobrou em termos reais (já descontada a inflação) nos últimos dez anos.
0,00 200,00 400,00 600,00 800,00 1000,00 1200,00 1400,00 1600,00 1800,00 2000,00 ja n /0 3 ab r/ 0 3 ju l/ 0 3 o u t/ 0 3 ja n /0 4 ab r/ 0 4 ju l/ 0 4 o u t/ 0 4 ja n /0 5 ab r/ 0 5 ju l/ 0 5 o u t/ 0 5 ja n /0 6 ab r/ 0 6 ju l/ 0 6 o u t/ 0 6 ja n /0 7 ab r/ 0 7 ju l/ 0 7 o u t/ 0 7 ja n /0 8 ab r/ 0 8 ju l/ 0 8 o u t/ 0 8 ja n /0 9 ab r/ 0 9 ju l/ 0 9 o u t/ 0 9 ja n /1 0 ab r/ 1 0 ju l/ 1 0 o u t/ 1 0 ja n /1 1 ab r/ 1 1 ju l/ 1 1 o u t/ 1 1 ja n /1 2 ab r/ 1 2 ju l/ 1 2 o u t/ 1 2 ja n /1 3 ab r/ 1 3
Rendimento Médio Mensal do Trabalho Média Móvel em 12 Meses (R$)
A bem sucedida estratégia do governo de gerar condições para incorporar um importante grupo social ao mercado de trabalho – e de consumo – não foi capaz, porém, de propiciar as condições necessárias para atender esse aumento de demanda com serviços públicos de qualidade.
Ao analisar os principais indicadores sociais do país, verifica-se um incremento gradativo, principalmente no que se refere a educação e saúde. Observa-se, por exemplo, um aumento contínuo na freqüência escolar e na ampliação dos anos de estudos da população, como se vê no gráfico abaixo.
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011
Distribuição da População por Grupos de Anos de Estudos
Menos de 8 anos Entre 8 e 11 anos 12 anos ou mais
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios – PNAD do IBGE.
A mesma tendência pode ser observada em diversos indicadores de saúde, como mortalidade infantil ou, como demonstrado no gráfico a seguir, a incidência de internações relacionadas a condições de saneamento inadequadas:
0 100 200 300 400 500 600 700 800 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 N ú m e ro d e in te rn aç õ e s an u ai s p o r 1 0 0 .0 0 0 h ab it an te s
Internações Relacionadas a Condições de Saneamento Inadequadas (por 100.000 habitantes)
De transmissão feco-oral Tansmitidas por inseto vetor
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios – PNAD do IBGE.
No entanto, em outros aspectos a evolução foi bastante tímida se consideradas as carências da população brasileira. No gráfico abaixo, mostra-se como as taxas de cobertura dos serviços de fornecimento de água potável e coleta de lixo pouco avançaram na última década, assim como a oferta de rede de esgoto ainda é deficiente.
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 % d o s D o m ic íli o s U rb an o s
Taxa de Cobertura dos Domicílios Urbanos Brasileiros Serviços Públicos Essenciais
Esgoto com rede coletora Coleta de Lixo Fornecimento de Água (Rede Geral)
Mas pior do que a existência de setores em que a evolução é lenta, é a observação de que áreas importantes para o bem-estar da população regrediram, como é o caso da mortalidade decorrente de causas não naturais, decorrente de homicídios e acidentes de trânsito. Os dados a seguir revelam que as condições de convivência pacífica em nossas cidades e estradas são precárias, o que demonstra deficiências graves nas políticas de segurança pública e de trânsito:
0 5 10 15 20 25 30 35 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 M o rt e s A n u ai s p o r 1 0 0 .0 0 0 h ab it an te s
Coeficiente de Mortalidade por Homicídios e Acidentes de Transporte (por 100.000 habitantes)
Homicídios Acidentes de Transporte
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE.
A qualidade na prestação dos serviços públicos também está sendo comprometida pelo despreparo governamental em prover ou estimular a oferta, pelo setor privado, de serviços essenciais para uma população crescente. Tome-se o caso da indústria automobilística, um dos estandartes da política industrial brasileira da última década: como o estímulo à produção e venda de veículos automotores não foi acompanhado de incentivos ao transporte público de massa (ver o gráfico abaixo, que compara o ritmo crescimento das vendas de automóveis e ônibus), as condições de tráfego nas principais cidades brasileiras pioraram sensivelmente.
-100,00 200,00 300,00 400,00 500,00 600,00 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Evolução do Licenciamento Anual de Automóveis e Ônibus
(1990=100)
AUTOMÓVEIS ÔNIBUS
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores – Anfavea.
O mesmo quadro se observa no transporte aéreo, em que as más condições de oferta de serviço diante de uma demanda que crescia exponencialmente ano a ano geraram um colapso em 2007, o chamado “apagão aéreo”. Conforme se observa no gráfico abaixo, embora a crise daquele ano tenha sido contornada, os indicadores de qualidade (percentuais de cancelamentos e atrasos) ainda permanecem nos mesmos patamares do início da década de 2000.
0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Qualidade da Oferta de Transporte Aéreo - Atrasos e Cancelamentos
Percentual de Cancelamentos Percentual de Voos com atraso acima de 30 m in Percentual de Voos com atraso acima de 60 min
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Anuário Estatístico da Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC.
A deficiência na oferta de serviços públicos essenciais também se faz notar na saúde: o número de leitos para internações por 1.000 habitantes vem caindo continuamente no país. 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 1992 1999 2002 2005 2009 N ú m e ro p o r 1 .0 0 0 h ab it an te s
Número de Leitos por 1.000 habitantes
Número de leitos
No que se refere à oferta de médicos – um assunto que está bastante presente no noticiário recente, em função da intenção do governo de facilitar a “importação” de médicos estrangeiros para trabalharem no Sistema Único de Saúde – vê-se no gráfico a seguir que o número de médicos por 1.000 habitantes no Brasil mantém-se num patamar bem inferior às médias dos demais países da América Latina e dos países mais desenvolvidos (representados aqui pelo grupo de países admitidos na Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico – OCDE).
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3
Brasil América Latina e Caribe OCDE
Número de Médicos por 1.000 Habitantes
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD.
Nesse ponto, é inevitável não tratar da ineficiência da ação governamental. Comparações internacionais revelam que o Brasil possui níveis de gastos similares aos de outros países, porém com resultados inferiores em termos de Índice de Desenvolvimento Humano – IDH ou de variáveis selecionadas.
É o que acontece, por exemplo, no campo da educação, em que os gastos do governo brasileiro como participação do PIB são até superiores ao da média de países da América Latina e Caribe e até mesmo de países desenvolvidos (vinculados à OCDE), mas nosso IDH Educação e o número de anos de estudo da população são piores.
Brasil 0,674 Brasil 5,7 Brasil 7,2
Am. Latina e Caribe 0,691
Am. Latina e Caribe 5,5
Am. Latina e Caribe 7,8 Países da OCDE 0,884 Países da OCDE 5,5 Países da OCDE 11,2 0 2 4 6 8 10 12
IDH Educação Gastos em Educação (% do PIB) Anos de Estudo da População Adulta
Gastos em Educação, Índice de Desenvolvimento Humano em Educação e Anos de Estudo da População Adulta
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD.
O mesmo acontece com a saúde pública, em que o maior gasto do governo brasileiro, quando comparado com nossos vizinhos latino-americanos e caribenhos, não se reflete num IDH Saúde melhor.
Brasil 4,2 Brasil
0,849
Am. Latina e Caribe 3,8 Am. Latina e Caribe
0,862 Países da OCDE 8,2 Países da OCDE 0,941 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Gastos em Saúde Pública (% do PIB) IDH Saúde
Gastos em Saúde Pública e Índice de Desenvolvimento Humano em Saúde
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD.
Nesse cenário em que a insatisfação social com a qualidade dos serviços públicos parece estar na origem dos recentes protestos no Brasil, deve-se focar a atenção também nos custos sociais desse modelo de Estado. Como é de conhecimento de todos, o Brasil possui uma carga tributária bastante superior ao de países com nível similar de desenvolvimento econômico (vide o caso abaixo do México e do Chile, exceção feita à Argentina). A participação dos tributos no PIB brasileiro é equivalente à da média dos 35 países mais desenvolvidos do mundo, embora nossos indicadores sociais, como se viu acima, são significativamente inferiores.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Argentina Brasil Chile México Países Desenvolvidos
%
Arrecadação Total do Governo como Participação do PIB (%)
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Fundo Monetário Internacional – FMI.
Mas outro aspecto que muitas vezes não é levado em conta quando se discute a ineficiência governamental e o seu peso sobre os orçamentos das famílias refere-se à privatização de serviços essenciais – privatização não em termos de transferência de ativos públicos para a propriedade privada, mas em termos da opção preferencial, por parcela significativa da população, de serviços públicos oferecidos pelo setor privado. Tendo em vista a baixa qualidade da prestação de serviços pela Administração Pública, a população com melhores condições de renda passa a recorrer a prestadores privados, o que significa que os cidadãos arcam com um custo duplicado: financiando, por meio de tributos, o serviço público ineficiente e ainda pagando pelo serviço privado, na expectativa de obter um atendimento melhor.
No gráfico abaixo apresentamos a evolução anual do número de beneficiários de planos de saúde no Brasil, que passou de aproximadamente 30 milhões em 2000 para quase 50 milhões em 2012, o que representa 25% da população brasileira, alcançando um dispêndio anual R$ 92,7 bilhões com mensalidades, participações e outras despesas.
0 10.000.000 20.000.000 30.000.000 40.000.000 50.000.000 60.000.000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Número de Beneficiários de Planos de Saúde
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS.
Outro exemplo da duplicação do custo de vida decorrente da privatização da oferta de serviços públicos pode ser verificada na educação superior, em que a despeito das políticas governamentais de ampliação do número de vagas na rede pública (universidades e institutos de ensino) e dos subsídios ao crédito educativo, verifica-se que a expansão no número de matrículas concentra-se majoritariamente na rede
privada2.
2
Outros exemplos de como a privatização dos serviços essenciais resultam no aumento do custo de vida da população estão no ensino fundamental e médio, na segurança e no transporte. Em todos eles é
0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000 3.000.000 3.500.000 4.000.000 4.500.000 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Número de Matrículas em Cursos Superiores
Federal Estadual Municipal Privada
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – Inep.
Ao se analisar o conteúdo das reivindicações das recentes manifestações no Brasil, é possível verificar que parte expressiva das demandas (por saúde, pela educação e pela mobilidade urbana, por exemplo) decorre desse quadro que combina ritmo a baixa qualidade nos serviços essenciais básicos pelo Estado, alta carga tributária e a necessidade de parcela expressiva da população arcar com serviços privados em função da ineficiência estatal.
Na seção seguinte, apresentamos a outra face dessa situação: o descontentamento social com as instituições de nossa democracia representativa.
3 – Crise de Confiança nas Instituições
As manifestações das últimas duas semanas em todo o Brasil externaram um movimento que já havia sido identificado por analistas políticos: a crise de confiança da população nas instituições de nossa democracia representativa.
Os gritos e cartazes contra a corrupção e os partidos políticos – muito antes de constituírem uma tentativa de golpe autoritário por meio do controle das massas populares, como sugerem alguns – constituem o extravasamento de um sentimento há muito consolidado quanto à qualidade de nossas instituições políticas, principalmente relativas à representação parlamentar e partidária.
Duas pesquisas realizadas por institutos diferentes no final de 2012 revelam essa crise de confiança nas instituições brasileiras.
A primeira pesquisa, conduzida trimestralmente pela Faculdade de Direito da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo, computa o percentual de entrevistados em diversas regiões brasileiras que afirmam confiar em várias instituições, públicas e privadas, brasileiras.
O gráfico abaixo apresenta o último resultado, apurado no final de 2012. E os números são reveladores. Quase trinta anos após o fim do Regime Militar, as Forças Armadas ainda gozam de um índice de confiança (71%), muito superior ao dos três Poderes da República – Governo Federal (41%), Poder Judiciário (37%) e Congresso Nacional (21%). O desempenho dos partidos políticos é o pior entre as instituições pesquisadas, com apenas 10% da amostra respondendo positivamente quando perguntados se confiam neles.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 Forças Armadas Igreja Católica Ministério Público Grandes Empresas Imprensa Escrita Governo Federal Polícia Poder Judiciário Emissoras de TV Congresso Nacional Partidos Políticos
Índice de Confiança nas Instituições (%) - FGV/SP - 4º Quadrimestre de 2012
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da pesquisa Índice de Confiança na Justiça Brasileira, da Faculdade de Direito da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo.
É válido ressaltar que esse sentimento de desconfiança em relação a instituições de nossa democracia representativa não é pontual. Desde que a pesquisa da FGV/São Paulo foi criada, em 2010, os índices relativos a cada uma dessas instituições públicas permanecem em média constantes, embora variem em função do noticiário político.
0 10 20 30 40 50 60 2010/Q2 2010/Q3 2010/Q4 2011/Q1 2011/Q2 2011/Q3 2011/Q4 2012/Q1 2012/Q2 e Q3 2012/Q4 Evolução do Índice de Confiança nas Instituições - FGV/SP - Categorias
Selecionadas
Ministério Público Governo Federal Poder Judiciário Congresso Nacional Partidos Políticos
Os resultados obtidos pela pesquisa da FGV/São Paulo são reforçados por outra aferição, realizada pelo Ibope também em 2012. Com um número de instituições mais amplo, o Índice de Confiança Social identifica o mesmo diagnóstico, com um desempenho das principais instituições públicas com desempenho inferior até mesmo de entidades privadas, como é o caso dos meios de comunicação, dos bancos e empresas.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Corpo de Bombeiros Igrejas Forças Armadas Meios de Comunicação Bancos Escolas Públicas Governo Municipal Sistema Público de saúde Polícia Empresas Organizações civis Poder judiciário/Justiça Eleições/Sistema Eleitoral Sindicatos Governo Federal Presidente Congresso Nacional Partidos Políticos Geral
Índice de Confiança Social - Ibope - 2012
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Ibope.
Os resultados dessas pesquisas, condizentes com os gritos de protestos e cartazes nas passeatas recentes, indicam que os cidadãos em geral não se sentem representados pelos seus eleitos, o que exige uma ampla discussão sobre o aprimoramento das instituições de representação da democracia brasileira, principalmente no que se refere ao funcionamento dos partidos políticos e das eleições parlamentares.
Outra evidência dessa crise de legitimidade das instituições políticas pode ser levantada por meio da comparação internacional de um indicador frequentemente utilizado como proxy do grau de representação social dos parlamentos: a participação feminina nos cargos legislativos. Conforme pode ser visto no gráfico a seguir, a despeito do avanço entre a composição do Legislativo brasileiro entre 2000 e 2011, ainda possuímos um índice de participação feminina bastante inferior à média dos demais países latino-americanos e das economias mais avançadas, o que demonstra que
representatividade de parcelas expressivas da população brasileiro – como as mulheres – na composição do Parlamento brasileiro.
0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0%
Brasil América Latina e Caribe OCDE
Participação das Mulheres nos Cargos Legislativos (%)
2000 2011
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD.
Conclusão e Propostas:
A intensidade das manifestações das últimas duas semanas exige um urgente e profundo aprimoramento das instituições políticas e econômicas brasileiras, de forma a atacar a crise de expectativas e de confiança que procuramos apresentar neste trabalho.
Embora o Governo Federal tenha sinalizado ontem a elaboração de um pacto nacional com governadores e prefeitos de capitais centrado em cinco pontos (reforma política, responsabilidade fiscal, saúde, educação e mobilidade urbana), ainda carecemos de uma pauta de discussões de medidas concretas para orientar os debates políticos.
Procurando contribuir para a condução desse debate, ousamos elaborar uma lista de medidas necessárias para atacar os pontos que consideramos, neste artigo, como motivadores para a insatisfação popular expressa nos protestos das últimas semanas.
1. Reversão das Expectativas Econômicas de Empresários e Consumidores:
a) Reversão na tendência de expansão dos gastos públicos, principalmente com custeio, para reafirmar o compromisso do setor público com a responsabilidade fiscal;
b) Concentração a agenda legislativa da política econômica na elaboração de uma ampla reforma tributária que simplifique o sistema tributário nacional;
c) Reformulação das regras de licitação, para conferir um arcabouço jurídico sólido destinado a evitar o desperdício e o desvio de recursos públicos.
2. Reversão da Crise de Confiança nas Instituições Políticas:
a) Encaminhamento de um amplo debate sobre temas bem delimitados da reforma política, como forma de financiamento de campanha, redução do custo das campanhas eleitorais, aumento da fidelidade partidária, incremento dos canais de participação popular e forma de composição do Poder Legislativo;
b) Elaboração de um pacote de moralização nos três Poderes da República, por meio de expressiva redução do número de cargos em comissão de livre
nomeação e eliminação dos períodos de recesso legislativo e de férias de magistrados;
c) Aprimoramento das instituições e dos procedimentos administrativos e judiciais voltados para o combate à corrupção e à má qualidade do gasto público, como a Controladoria Geral da União, o Tribunal de Contas da União e o Ministério
Público3;
d) Aprimoramento da qualidade da gestão pública, com a adoção de requisitos técnicos para os cargos diretivos, o estabelecimento de metas e a responsabilização pelo mau desempenho;
e) Reformulação das regras e procedimentos orçamentários, previsto na Lei nº 4.320/1964, destinados a aumentar a responsabilização de gestores públicos pelo cumprimento de metas e incrementar a participação popular na elaboração orçamentária e no acompanhamento de sua execução;
f) Revisão da política de mobilidade urbana, com maior participação popular na elaboração e fiscalização dos projetos, redução dos incentivos à indústria automobilística e maior transparência nas licitações e contratos de serviços de transporte público.
Essa lista, que pode ser considerada por alguns como muito ambiciosa pela complexidade de seu encaminhamento legislativo e por outros muito aquém das demandas populares expressas nos protestos, é meramente exemplificativa sobre o quanto precisa ser feito para resgatar a confiança das pessoas nas instituições democráticas brasileiras e as perspectivas de melhoria de suas vidas no futuro próximo.
Esse momento histórico merece ser acompanhado de perto, principalmente no ambiente acadêmico, de forma a não se perder a energia por mudanças canalizado nas atuais manifestações populares.
3
Quanto à atuação do Ministério Público, os números da pesquisa da FGV/São Paulo revelam que a confiança da população nele é a mais alta entre as instituições públicas, o que evidencia a forte rejeição expressa nas manifestações contra a PEC 37, que reduz os poderes de investigação do Ministério
