UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA – PPGP
MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO PÚBLICA
AUGUSTO CÉSAR MACÊDO BRANDÃO DE ARAÚJO
O PAPEL DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO
NORTE COM A POLÍTICA PÚBLICA DO SISTEMA PENITENCIÁRIO:
ANÁLISE DA COMISSÃO ESPECIAL DE SISTEMA PRISIONAL
NATAL
2018
AUGUSTO CÉSAR MACÊDO BRANDÃO DE ARAÚJO
O PAPEL DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO NORTE COM A POLÍTICA PÚBLICA DO SISTEMA PENITENCIÁRIO:
ANÁLISE DA COMISSÃO ESPECIAL DE SISTEMA PRISIONAL
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública da Universidade do Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), como requisito para obtenção do título de Mestre em Gestão Pública.
Orientadora: Prof.ª Dra. Aline Virginia Medeiros Nelson.
NATAL 2018
AUGUSTO CÉSAR MACÊDO BRANDÃO DE ARAÚJO
O PAPEL DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO NORTE COM A POLÍTICA PÚBLICA DO SISTEMA PENITENCIÁRIO:
ANÁLISE DA COMISSÃO ESPECIAL DE SISTEMA PRISIONAL
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública da Universidade do Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), como requisito para obtenção do título de Mestre em Gestão Pública.
Aprovada em: _____/_____/_____.
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________________________________ Prof.ª Dr.ª Aline Virginia Medeiros Nelson – PPGP/UFRN
Orientadora
___________________________________________________________________________ Prof. Dr. Antônio Alves Filho – PPGP/UFRN
Examinador Interno
___________________________________________________________________________ Prof.ª Dr.ª Catarina da Silva Souza – Centro Universitário do Rio Grande do Norte (UNI-RN)
RESUMO
A ponta do iceberg da crise no sistema penitenciário dos últimos anos tem sido a superlotação dos presídios, deixando um rastro de rebeliões, mortes, fugas e imagens de insalubridade no ambiente carcerário. Este trabalho almeja contribuir para área, resgatando a discussão do problema no âmbito Poder Legislativo estadual. Diante do papel do protagonismo da Assembleia Legislativa, como poder constituído, na elaboração de políticas públicas, a presente pesquisa busca avaliar os trabalhos da Comissão Especial de Sistema Prisional, constituída em âmbito da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte, para o aprimoramento da política pública supracitada, sob a perspectiva subjetiva dos parlamentares, partícipes da referida Comissão. Para tanto, optou-se por metodologia qualitativa, fazendo uso de técnicas de estudo de caso, observação e de análise documental, no período de janeiro a dezembro de 2017, para coleta de dados; e de análise de conteúdo e de aplicação da ferramenta SWOT, a fim de analisá-los. Nos resultados, constatou-se um impacto político-partidário dos debates sobre os pontos fortes e fracos dos trabalhos desenvolvidos. Em um viés crítico, observou-se a ausência de efetividade quanto ao cumprimento dos objetivos, chegando a Comissão a resultados inconclusivos e sem publicação de um relatório final.
ABSTRACT
The tip of the iceberg of the crisis in the penitentiary system of recent years has been overcrowding of prisons, leaving a trail of rebellions, deaths, fugues and images of unhealthy prison conditions. This work aims to contribute to the area, rescuing the discussion of the problem within the state legislative branch. In view of the role played by the Legislative Assembly as a constituent power in the elaboration of public policies, this research seeks to evaluate the work of the Special Commission on Prison System, constituted within the scope of the Legislative Assembly of Rio Grande do Norte, to improve policy public opinion, from the subjective perspective of the parliamentarians, participants in the aforementioned Commission. To do so, we chose a qualitative methodology, using case study, observation and document analysis techniques, from January to December 2017, for data collection; and content analysis and application of the SWOT tool, in order to analyze them. In the results, there was a political-partisan impact of the debates on the strengths and weaknesses of the work developed. In a critical bias, the lack of effectiveness in meeting the objectives was observed, with the Commission reaching inconclusive results and without publishing a final report.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURAS:
Figura 1 – Organograma da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte ... 13
Figura 2 – Organograma da Estrutura Organizacional – Resolução Nº 050/2012 ... 14
Figura 3 – Organograma das Comissões da Assembleia Legislativa do RN ... 19
Figura 4 – Eixos da segurança pública ... 25
Figura 5 – Aspectos da Matriz SWOT referentes à Comissão Especial ... 34
QUADROS: Quadro 1 – Sistema de comissões ... 15
Quadro 2 – Comissões temporárias ... 19
Quadro 3 – Pesquisa em periódicos – Poder Legislativo ... 29
Quadro 4 – Pesquisa em periódicos – Sistema Penitenciário ... 30
Quadro 5 – Roteiro de entrevista aplicado ... 32
Quadro 6 – Síntese da metodologia ... 35
Quadro 7 – Cronologia da comissão especial do sistema penitenciário ... 43
Quadro 8 – Ameaças na visão subjetiva dos entrevistados ... 45
Quadro 9 – Vantagens (forças) apontadas pelos entrevistados ... 49
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 9
1.1 O CENÁRIO ATUAL DO SISTEMA PENITENCIÁRIO NO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE ... 10
1.2 CARATERIZAÇÃO DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO NORTE ... 11
1.2.1 Estrutura organizacional da Assembleia Legislativa do RN ... 12
1.2.2 Das comissões temáticas ... 14
1.2.2.1 Um breve histórico das comissões ... 15
1.2.3 Da normatização das comissões ... 16
1.2.4 Das comissões permanentes ... 16
1.2.5 Das comissões temporárias ... 18
1.3 OBJETIVOS ... 21 1.3.1 Objetivo geral ... 21 1.3.2 Objetivos específicos ... 21 1.4 JUSTIFICATIVA DO ESTUDO ... 21 1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO ... 22 2 REFERENCIAL TEÓRICO ... 23
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AS POLÍTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA ... 23
2.2 O PAPEL DO LEGISLATIVO E A GESTÃO PARTICIPATIVA PARA O CONTROLE DO SISTEMA PRISIONAL ... 27
2.3 REVISÃO DO TEMA EM PERIÓDICOS ... 29
3 METODOLOGIA ... 31
3.1 A ANÁLISE SWOT COMO FERRAMENTA DE PLANEJAMENTO DA GESTÃO 33 3.2 DA SÍNTESE METODOLÓGICA ... 35
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES ... 36
4.1 TRABALHOS DA COMISSÃO ESPECIAL DE SISTEMA PRISIONAL, NO QUE CONCERNE: ORIGEM E OBJETIVO; ORGANIZAÇÃO E FUNCIONALIDADE ... 36
4.2 IDENTIFICAÇÃO DAS FRAGILIDADES E POTENCIALIDADES DA
COMISSÃO ESPECIAL DE SISTEMA PRISIONAL ... 44
4.2.1 Identificação das ameaças e fraquezas da Comissão Especial de Sistema Prisional ... 44
4.2.2 Identificação das oportunidades e forças da Comissão Especial de Sistema Prisional ... 48
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 52
REFERÊNCIAS ... 54
APÊNDICE ... 59
1 INTRODUÇÃO
A Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte representa os anseios, as necessidades e a vontade da sociedade. Popularmente chamada de A Casa do Povo, esta Assembleia é o Poder que elabora as Leis Estaduais, fiscaliza os atos do Poder Executivo e zela pela preservação de sua autoridade legislativa por atribuição normativa dos outros Poderes (ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO NORTE, 2015).
Atualmente, o Poder Legislativo do Rio Grande do Norte é composto por 24 Deputados Estaduais. A Augusta Casa tem, dentre seus objetivos, propor, fiscalizar ou promover as políticas públicas à sociedade norte-rio-grandense. Assim, para a execução de tais atribuições, os Deputados Estaduais podem contribuir com as políticas públicas através de: requerimentos, Projetos de Lei, Projetos de Resolução, Audiências Públicas, Comissões Temáticas e Plenário.
Ante o protagonismo do Poder Legislativo surge uma crise na gestão do sistema penitenciário do Estado do Rio Grande do Norte – a qual vem sendo noticiada há muito tempo – acompanhando uma conjuntura nacional associada ao mau gerenciamento na segurança pública de toda República Federativa (NOBREGA; AIRTON, 2015).
Um lamentável fato, mas significativo para corroborar com o acima descrito, é a matéria do jornal “O Globo”, de 11 de janeiro de 2014. Leia-se:
No Rio Grande do Norte, há prisão chamada de “masmorra”, outra que é um “lixão”, e preso que comeu, literalmente, o fígado de outro, após matá-lo, decapitá-lo e espalhar suas vísceras pela cela. As denúncias fazem parte do relatório de 2013 do Mutirão Carcerário do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) no estado. Segundo o relatório, o sistema prisional do RN está “em colapso”. O estado é um dos três, ao lado do Maranhão e do Rio Grande do Sul, em que o supervisor de Fiscalização do Sistema Carcerário do CNJ, Guilherme Calmon, defendeu intervenção federal no sistema prisional, em entrevista ao GLOBO, em dezembro.
Nesse contexto, somente no ano de 2017, até o dia 04 de agosto, foram contabilizadas 269 fugas no sistema penitenciário do Rio Grande do Norte. É relevante também, notar que no corrente ano foi registrada a maior rebelião no estado, fato que levou os noticiários locais e nacionais apontar como um “cenário de guerra” o acontecimento na Penitenciária Estadual de Alcaçuz (OBSERVATÓRIO DA VIOLÊNCIA LETAL INTENCIONAL – OBVIO, 2017).
Por essas razões, o presente trabalho buscou analisar o cenário atual do sistema penitenciário no Estado do Rio Grande do Norte, propondo-se avaliar o papel da Comissão Especial do Sistema Prisional, para o aprimoramento da política pública supracitada.
1.1 O CENÁRIO ATUAL DO SISTEMA PENITENCIÁRIO NO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
No Brasil, no século XXI, a privação de liberdade é a maior sanção. Apesar disto, a Constituição Federal vela pela dignidade da pessoa humana. Observa-se, na Carta Magna, o zelo e a preocupação com o indivíduo, independente de qual plano ele esteja, sua dignidade será preservada. Na mesma linha de raciocínio, não se pode deixar de comentar o artigo 5º, inciso XLIX, quando afirma que “é assegurado aos presos o respeito à integridade física e moral” (BRASIL, 1988), o que evidencia ao elo com a dignidade do indivíduo.
Buscando compreender melhor o atual cenário, é preciso analisar os números de custodiados do Sistema Penitenciário da República Federativa do Brasil, os quais mostram que 41% são provisórios. No estado do Rio Grande do Norte este número é de 34%, sem levar em conta os que já estão com direito à liberdade condicional e continuam dentro do cárcere, mostrando a inviabilidade e falência do sistema (ANUÁRIO BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2015).
O Brasil possui uma população carcerária que gira em torno de 711.400 detentos, sendo, neste caso, a terceira maior do mundo, estando atrás apenas dos Estados Unidos e da China. Segundo Nóbrega e Airton (2015), no país, 49% dos crimes principais são contra o patrimônio, 26% entorpecentes e 12% homicídios.
A evolução da população carcerária no Brasil, entre 1999 e 2014, foi de 213,1%. Mantido este ritmo, em 2030, ano em que as Nações Unidas pactuaram como base para as metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, serão 1,9 milhão de adultos encarcerados. O país precisaria construir, nesse período, 5.780 novas unidades prisionais. Hoje, temos 1.424 unidades prisionais e, para dar conta deste contingente, o país precisaria construir, em quinze anos, outras 5.780 unidades (ANUÁRIO BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2015). Mas a que custo?
O cárcere brasileiro ganhou destaque mundial no início de 2017, diante das diante das rebeliões e motins nas unidades prisionais. A superlotação dos presídios está calculada no déficit nacional e gira em torno de 206.000 vagas. Já no estadual são de 1.217 vagas. Tal
situação é intensificada com o aumento da população carcerária, que teve seu início a partir da década de 1990 e até 2012 houve um aumento de 508% (NÓBREGA; AIRTON, 2015).
A negação dos direitos à população carcerária é abalizada por fatores como a má qualidade da alimentação e o péssimo (e em alguns casos inexistente) atendimento hospitalar na unidade prisional, mostrando um quadro em que há detentos tuberculosos, portadores do vírus HIV e que necessitam de cirurgias. Fatos que só corroboram e atestam a má gestão da política pública.
Portanto, um sistema que deveria ser ressocializador se mostra altamente punitivo, o que permite evidenciar uma lógica racista, uma vez que 61,7% dos apenados brasileiros, em situação de privação de liberdade, são negros e pardos, enquanto que no Rio Grande do Norte este número aumenta para 71,4% (NÓBREGA; AIRTON, 2015). Por outro lado, na pesquisa intitulada “Aplicação de Penas e Medidas Alternativas”, realizada pelo IPEA, foi constatado que 52,6% dos condenados às penas alternativas eram brancos, enquanto que 46,2% eram negros. No brutal sistema penitenciário do Rio Grande do Norte homens são mortos e excluídos. É válido frisar que, só em 2015, ultrapassou-se a marca de 25 detentos mortos dentro das unidades prisionais e o estado não pode se furtar da responsabilidade.
1.2 CARATERIZAÇÃO DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO NORTE1
A criação das Assembleias foi uma tentativa de superar as crises política e institucional, que tomaram conta do Brasil nos primeiros anos após a independência, colocando em questão a unidade do país, e que levou D. Pedro I a abdicar, em 1831. As Assembleias foram concebidas nos mesmos moldes dos Conselhos, sendo formadas por 36 deputados eleitos. O direito ao voto era facultado aos homens maiores de 21 anos, os quais deveriam comprovar, para ter este direito assegurado à renda mínima exigida.
As decisões da Assembleia Provincial eram submetidas à sanção do Presidente da Província, cujo veto a algum projeto poderia ser derrubado pela maioria absoluta da Assembleia, nos moldes semelhantes ao que é praticado na cogestão republicana. À época, as Assembleias Provinciais eram chamadas de “O Poder Provincial”.
A Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte é uma instituição com quase dois séculos de existência. Com 182 anos de exercício, foi instalada em 02 de fevereiro de 1835,
1 Todas as informações constantes neste item estão disponíveis em: <http://www.al.rn.gov.br/portal/noticias/
com a criação das Assembleias Legislativas Provinciais, que substituíram os antigos Conselhos Gerais no Brasil.
A sua missão é: “Representar a sociedade potiguar, promovendo o Estado Democrático de Direito, legislando e fiscalizando a administração pública, compatibilizando com o interesse da população, sendo referencial de excelência na ação legislativa e seus valores”.
Os valores da Casa Legislativa Potiguar são: Ética; Igualdade; Liberdade de Expressão; Respeito e Transparência, tendo como objetivo:
Cumprir o processo legislativo, apresentando proposição de Lei; tramitando a formação do Projeto em lei nas comissões, segundo as regras da Constituição Estadual e do Regimento Interno da ALRN; assegurando a participação democrática da sociedade.
1.2.1 Estrutura organizacional da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte
Atualmente, na 61ª Legislatura, a Casa Legislativa é composta por 24 Deputados Estaduais. A sua estrutura organizacional é normatizada pela resolução Nº 50/2012, em seu artigo 2º, que dispõe sobre a organização administrativa e adota outras providências . A Figura 1 mostra o seu organograma.
As comissões temáticas são equivalentes hierarquicamente aos gabinetes parlamentares, conforme está ilustrado na Figura 2.
Figura 2 – Organograma da estrutura organizacional – Resolução Nº 050/2012.
Fonte: Elaborada pelo autor, conforme Resolução N° 050/2012 da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte.
Por fim, é importante citar que a ferramenta de construção ou de proposição das políticas públicas, oriundas dos gabinetes dos Deputados Estaduais, também pode surgir no âmbito dos debates perante as comissões temáticas. Nos projetos de lei que tramitam na Casa Legislativa, é corriqueiro o hábito dos parlamentares membros das comissões diligenciarem aos proponentes ou a órgãos externos na busca do aprimoramento da política pública em análise.
1.2.2 Das comissões temáticas
Nas Casas Legislativas, as comissões temáticas são colegiados compostos por um número reduzido de parlamentares que buscam aprofundar de forma cuidadosa as proposições legislativas (SILVA, 2006).
1.2.2.1 Um breve histórico das comissões
No âmbito do Congresso Nacional, as comissões temáticas são constantemente abordadas e noticiadas. A apreciação das matérias que tramitam no Legislativo, no bojo das comissões, é importante por duas vertentes: 1) conhecimento da forma como as Comissões operam é essencial para um entendimento do processo legislativo; 2) uma análise da maneira como as Comissões têm evoluído e se transformado ajuda a ilustrar uma discussão mais genérica da dinâmica do desenvolvimento do Congresso (AMARAL, 2009).
Trazendo ao caso em apreço, no âmbito da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte, adotou-se o mesmo pensamento de Amaral (2009), quando defende que os debates dentro das comissões temáticas enriquecem a construção das políticas públicas e afirma, ainda, que as Comissões desempenham um papel tão precioso no processo legislativo que, em grande parte, o parecer aprovado na Comissão é o que predomina na apreciação final da matéria.
Silva (2006) aponta que na atualidade existem alguns sistemas de comissões, descritos conforme mostra o Quadro 1.
Quadro 1 – Sistema de comissões. Os Sistemas
fracos
São aqueles em que as Comissões têm pouco poder para examinar as proposições, cujas linhas gerais já vêm definidas. As Comissões sofrem limitações no processo de emendamento, ficando a cargo do Plenário a decisão de mérito sobre a proposição. É o caso da Inglaterra, em que as proposições apresentadas à Câmara dos Comuns sofrem duas leituras (readings) antes de serem submetidas ao exame das Comissões.
Os Sistemas intermediários
Podem ser divididos em Sistema intermediário moderado e Sistema intermediário forte. Um exemplo de Sistema intermediário moderado é o Sistema francês, cujas Comissões têm poderes consideráveis, podendo modificar totalmente a proposta original. No Sistema francês, toda proposição deve passar pelas Comissões, que apresentará relatório sobre o projeto, a ser submetido a discussão e votação em Plenário. De outro lado, as Comissões podem também engavetar certo número de projetos por interesse político ou pelo acúmulo de propostas em tramitação.
O Sistema intermediário forte (exemplo no Sistema norte-americano)
As Comissões, que inicialmente assemelhavam-se às Comissões britânicas, tornaram-se centros ativos, estabelecendo as próprias diretrizes do Congresso. Inicialmente, as Comissões norte-americanas podiam modificar as proposições ou engavetar propostas e o Plenário não tinha qualquer controle sobre aqueles colegiados. Era o Presidente da Comissão quem decidia quais proposições seriam discutidas, mesmo que a maioria dos membros da Comissão não estivesse de acordo. Constituíam-se em verdadeiros feudos. No entanto, após a Lei de Reorganização Legislativa de 1970, o poder do Presidente da Comissão foi reduzido, tornando os procedimentos abertos e possibilitando a retirada de proposição da Comissão por meio da dischargepetition ou por meio do Calendar Wednesday procedures. Praticamente todo o processo de discussão é feito nas Comissões, suprimindo-se quase que inteiramente os debates em Plenário, havendo uma separação entre a discussão e a votação. No entanto, as Comissões não têm o Poder de votar as proposições. O seu poder restringe-se a estabelecer as regras de votação, por meio da Comissão de Regras. Cabe às Comissões a discussão da matéria e ao Plenário a deliberação final.
O Sistema de Comissões deliberantes
Iniciou-se na Itália, que delegou às Comissões o Poder de deliberação das proposições, sem intervenção do Plenário. Essa competência, no entanto, é limitada quanto à matéria e condicionada à não oposição do Governo ou de pelo menos um décimo da Câmara. Após a decisão definitiva do projeto pelas Comissões, o Presidente comunica o fato ao Plenário. Há alguns problemas nesse sistema, como a possibilidade de a Comissão ser dominada por interesses pessoais ou de grupos, ou mesmo do próprio Executivo. Este Sistema foi acolhido pela Constituição brasileira de 1988. Fonte: Silva (2006). Adaptado pelo autor.
1.2.3 Da normatização das comissões
Dentro do Poder Legislativo norte-rio-grandense, existem Comissões Temáticas aptas a debater e tratar as políticas públicas que atendem a sociedade. Tais Comissões estão normatizadas na Resolução nº 50/2012, em seu Título II – Da Competência dos órgãos:
Seção II - Das Comissões
Art. 5º. As Comissões são órgãos da Assembleia Legislativa encarregados da análise da constitucionalidade e do interesse público das proposições, emissão de pareceres, apuração de fato determinado e, dentro de suas respectivas áreas de atuação, fiscalização dos programas e atos governamentais, e classificam-se em Comissões Permanentes e temporárias.
Regimentada no artigo 89 do Regimento Interno, as Comissões Parlamentares da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte são constituídas pelos parlamentares, com exceção do Presidente da Casa. O número de membros de cada Comissão Permanente será fixado por Ato da Mesa, no início da Sessão Legislativa Ordinária, ouvida a Reunião de Lideranças, prevalecendo o quantitativo anterior enquanto não modificado.
As Comissões Parlamentares podem ser de caráter permanente ou temporário, conforme consta no artigo 87 do Regimento Interno, in verbis:
Art. 87 - As Comissões da Assembleia são:
I - Permanentes, as que subsistem através das Legislaturas, com caráter tecnicolegislativo ou especializado, tendo por finalidade apreciar os assuntos ou proposições submetidos a seu exame e sobre eles deliberar, assim como exercer o acompanhamento dos planos e programas governamentais e a fiscalização e o controle dos atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta, e da execução orçamentária do Estado;
II - Temporárias, as constituídas com finalidade especial, que se extinguem ao término da Legislatura, ou quando alcançado o fim a que se destinam ou expirado o prazo de sua duração.
Parágrafo único - As Comissões Temporárias são: I - Especiais;
II - de Representação; III - de Inquérito.
1.2.4 Das comissões permanentes
As Comissões Temáticas Permanentes (Art. 87, I, RI) do Poder Legislativo Estadual são: Comissão de Constituição, Justiça e Redação; Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Interior; Comissão de Administração, Serviços Públicos e Trabalho; Comissão de Ciência e Tecnologia, Desenvolvimento Econômico e Social; Comissão de Finanças e
Fiscalização; Comissão de Defesa dos Direitos Humanos; Comissão de Minas e Energia e Comissão de Saúde.
Em síntese, a Comissão de Constituição, Justiça e Redação2 é composta por 07 membros titulares e 07 suplentes, tendo como principais temas de debate o aspecto constitucional, legal, jurídico, regimental e de técnica legislativa de proposições sujeitas à apreciação da Assembleia ou de suas Comissões, para efeito de admissibilidade e tramitação etc. No quesito componente é a maior comissão permanente da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte, sendo composta por quase 1/3 do parlamento estadual.
A segunda maior comissão permanente é a de Finanças e Fiscalização3, composta por 05 membros titulares e 05 membros suplentes, tendo em suas atribuições analisar os aspectos financeiros e orçamentários públicos de quaisquer proposições, quanto à sua compatibilidade ou adequação com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual; a dívida pública interna e externa; a fixação da remuneração dos membros da Assembleia, do Governador, do Vice-Governador do Estado e dos Secretários de Estado; sistema tributário, direito tributário e financeiro etc.
As demais comissões permanentes possuem o mesmo quantitativo de parlamentares e são compostas por 03 titulares e 03 suplentes. São elas: a) Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Interior4, a qual é responsável por analisar a economia popular e repressão ao abuso do poder econômico; por medidas de defesa do consumidor; por instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; por auxílios aos municípios; pela proteção de bens de valor artístico, histórico e cultural, monumentos, paisagens naturais notáveis e sítios arqueológicos etc.; b) a Comissão de Administração, Serviços Públicos e Trabalho5, que trata da política salarial no serviço público; da organização político-administrativa do Estado e reforma administrativa; do direito administrativo; das matérias relativas ao serviço público da administração estadual direta e indireta, inclusive fundacional; do regime jurídico dos servidores públicos civis e militares, ativos e inativos; do regime jurídico-administrativo dos bens públicos etc.; c) Comissão de Ciência e Tecnologia, Desenvolvimento Econômico e Social6, a qual aborda a política agrícola e assuntos pertinentes à agricultura; à pesca; à organização do setor rural; ao cooperativismo; aos estímulos fiscais, financeiros e creditícios à atividade econômica etc.
2 Comissão de Constituição, Justiça e Redação (Art. 107, I, RI). 3 Comissão de Finanças e Administração (Art. 107, V, RI). 4
Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Interior (Art.107, II, RI).
5 Comissão de Administração, Serviços Públicos e Trabalho (Art. 107, III RI).
Além dessas Comissões, há ainda mais outras três comissões permanentes, constituídas da mesma forma, quais sejam: a) a Comissão de Defesa dos Direitos Humanos7, que tem em suas competências o recebimento, avaliação e investigação de denúncias relativas a ameaças ou violações de direitos humanos; fiscalização e acompanhamento de programas governamentais relativos à proteção dos direitos humanos; colaboração com entidades não governamentais nacionais e internacionais, que atuem na defesa dos direitos humanos; e pesquisa e estudos relativos à situação dos direitos humanos no Estado; b) Comissão de Minas e Energia8, a qual é responsável por debater assuntos relativos a minas e energia; ao fomento à atividade mineral; à geração e distribuição de energia elétrica; aos incentivos às fontes alternativas de geração de energia; a subsídios públicos ao consumo de energia rural, especialmente energia elétrica destinada à irrigação etc.; c) Comissão de Saúde9, que foca seus trabalhos nos assuntos relativos à saúde pública; ao Sistema Único de Saúde; à vigilância e defesa sanitária animal e vegetal; ao uso de defensivos agrotóxicos etc.
1.2.5 Das comissões temporárias
O Poder Legislativo norte-rio-grandense também possui comissões temporárias, conforme o Artigo 87, II e parágrafo único, do Regimento Interno. Neste sentido, o referido instrumento normativo rege que:
Art. 91 - As Comissões Temporárias compor-se-ão do número de membros que for previsto no ato ou requerimento de sua constituição, nomeados pelo Presidente por indicação dos Líderes, ou independentemente dela se, no prazo de duas (02) sessões após criar-se a Comissão, não se fizer a escolha.
Parágrafo único - Na constituição das Comissões Temporárias observar-se-ão, tanto quanto possível, os critérios do artigo 89, parágrafos 4º e 7º, bem como rodízio entre as Bancadas não contempladas, cumprindo-se, também, o artigo 90, parágrafo 2º.
As Comissões Temporárias nascem da necessidade de analisar matéria específica e possui prazo determinado (AMARAL, 2009).
O Quadro 2 mostra o detalhamento dessas Comissões. E na sequência, a Figura 3 traz o Organograma das Comissões da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte.
7
Comissão de Diretos Humanos (Art. 107, VI, RI).
8 Comissão de Minas e Energia (Art. 107, VII, RI). 9 Comissão de Saúde (Art. 107, VIII, RI).
Quadro 2 – Comissões temporárias.
COMISSÕES TEMPORÁRIAS (Art. 87, II, RI)
COMISSÃO ATRIBUIÇÕES
Comissões Especiais (Art. 109, RI)
a) dar parecer sobre proposta de emenda à Constituição; b) elaborar projetos sobre assunto determinado;
c) estudar assunto específico da conjuntura estadual, propondo medidas pertinentes. Parágrafo único - Estas Comissões serão criadas de ofício pela Mesa, no caso da alínea a, ou por deliberação do Plenário, por requerimento de Deputado ou Comissão.
Comissões de Representação (Art. 112, RI)
As Comissões de Representação, criadas por deliberação do Plenário, a requerimento de qualquer Deputado, destinam-se à representação da Assembleia em acontecimentos de excepcional interesse público.
Comissões Parlamentares de Inquérito (Art. 113, RI)
A Assembleia Legislativa instituirá Comissão Parlamentar de Inquérito para apuração de fato determinado, a qual terá poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos em Lei e neste Regimento.
§ 1º - Independe de deliberação do Plenário o requerimento de Constituição de Comissão Parlamentar de Inquérito subscrito por 1/3 (um terço) dos membros da Assembleia. § 2º - O requerimento que não atenda ao disposto no parágrafo anterior será submetido ao Plenário na sessão seguinte à de sua apresentação à Mesa.
§ 3º - Do requerimento deverá constar, com clareza e precisão, o fato a ser investigado, considerando-se tal o acontecimento, devidamente caracterizado, de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica ou social do Estado. § 4º - Não se admitirá Comissão Parlamentar de Inquérito sobre matéria pertinente às atribuições do Governo Federal ou do Poder Judiciário.
§ 5º - Só serão objeto de investigação por Comissão Parlamentar de Inquérito as matérias pertinentes às atribuições dos Municípios quando houver razoáveis indícios da ocorrência de fatos que autorizem a decretação da intervenção do Estado (Constituição do Estado, artigo 25). Fonte: Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte. Adaptado pelo autor.
Figura 3 – Organograma das Comissões da Assembleia Legislativa do RN.
Fonte: Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte. Adaptado pelo autor.
Atualmente, a Comissão de Constituição, Justiça e Redação, em razão da demanda das análises serem superiores às demais comissões, é a que possui o maior quantitativo de parlamentares, ou seja: 07 membros titulares e 07 membros suplentes. A Comissão de Finanças e Fiscalização é a segunda com maior quantitativo, contando com 05 membros titulares e 05 membros suplentes. As demais Comissões Permanentes são compostas por 03 membros titulares e 03 membros suplentes. As formações possuem a duração de uma sessão legislativa10, que é o período anual em que a Casa Legislativa se reúne. Passado este prazo, são realizadas novas indicações.
Conforme Santos e Canello (2016), o sistema de comissões permanentes do Legislativo possui papel informativo relevante no processo decisório em torno de políticas públicas, que será tão mais acentuado quanto maior forem as divergências entre o Executivo e maiorias congressuais em torno do conjunto de políticas públicas apresentado pelo governo ao Legislativo, e quanto maior for o caráter oposicionista da comissão responsável pelo exame daquela política.
Marcelo Freixo (2016), Deputado Estadual do Rio de Janeiro, defende que o sistema penitenciário sofre muito com um processo de invisibilidade, comentando que:
Há uma crise no conjunto da sociedade e nas instituições. Se a saúde está em crise, imagine o sistema penitenciário. É como se isso pudesse tornar aceitável a crise do sistema penitenciário, como se ela pudesse ser justificada porque existe uma crise maior fora, como se as pessoas de fora tivessem mais valor, mais valor humano. Esse é um desafio pedagógico, de vida, de princípio, que a gente tem na política. [...] A Assembleia Legislativa não é um instrumento de enfrentamento ao senso comum, ela é um instrumento de fortalecimento desse senso comum, é movida por esse senso comum, então, há uma dificuldade muito grande de implementar temas necessários, mas que de alguma maneira são contra a opinião pública, como são geralmente os temas relacionados aos Direitos Humanos (FREIXO, 2016).
Diante da tripartição dos poderes e do papel de responsabilização do estado, eis que emerge um ator de grande importância na elaboração e fiscalização das políticas públicas: o Poder Legislativo.
Dentro desse contexto, a questão norteadora que conduziu a elaboração deste trabalho foi: Qual o papel da Comissão Especial do Sistema Penitenciário no âmbito da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte, enquanto protagonista na formulação da agenda e na fiscalização das políticas públicas?
Diante da questão levantada, foram estabelecidos os seguintes objetivos.
10A Legislatura tem duração de quatro anos e coincide sempre com a duração do mandato dos deputados. Uma
legislatura divide-se em quatro sessões legislativas ordinárias, que constituem o calendário anual de trabalho do Congresso Nacional. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/transparencia/acesso-a-informacao/copy_ of_perguntas-frequentes/Institucional##8>. Acesso em: 03 fev. 2018.
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo geral
Analisar o papel da Comissão Especial do Sistema Penitenciário no âmbito da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte, enquanto protagonista na formulação da agenda e na fiscalização das políticas públicas.
1.3.2 Objetivos específicos
Descrever os trabalhos da Comissão Especial de Sistema Prisional, no que concerne a sua origem e objetivo e a sua organização e funcionalidade;
Identificar as fragilidades e potencialidades. 1.4 JUSTIFICATIVA DO ESTUDO
As justificativas prática e social deste trabalho se dão pela necessidade de analisar o atual cenário e o protagonismo da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte na busca pela melhoria do sistema penitenciário do Rio Grande do Norte, levando em consideração os debates nas câmaras temáticas do Poder Legislativo, a fim de contribuir com sugestões que possam trazer soluções para o progresso e melhor eficiência da política em tela.
Por se tratar de uma temática relevante à gestão pública, as razões que motivaram a realização desta pesquisa estão direcionadas à motivação pessoal do ora pesquisador, advogado, que já exerceu cargo de chefia no Sistema Penitenciário do Rio Grande do Norte durante o período de 2009 a 2011, e atualmente é servidor do Poder Legislativo Estadual, com exercício no Gabinete da Deputada Márcia Maia, atuando no assessoramento no âmbito da Comissão de Constituição, Justiça e Redação. Ademais, também é público e notório a realidade do Sistema Penitenciário do Rio Grande do Norte, o qual necessita de atenção especial do Poder Público.
Um ponto que merece um destaque no estudo diz respeito ao princípio da dignidade da pessoa humana. Este princípio não pode se limitar apenas aos presos. É preciso estendê-lo aos operadores do sistema penitenciário, que labutam diariamente e são vítimas das péssimas condições de trabalho, ou seja, ambientes insalubres, inseguros e, em sua maioria, o Estado
não proporciona um atendimento adequado ao servidor do sistema penitenciário, que nada mais é que o Estado personificado em um ser: o servidor público.
1.5 DA ESTRUTURAÇÃO DO TRABALHO
O trabalho foi estruturado da seguinte forma: inicialmente esta parte introdutória, que trata sobre o cenário atual do sistema penitenciário no estado do Rio Grande do Norte, a caraterização da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte, os objetivos e a justificativa do estudo.
Em seguida tem-se o referencial teórico, que traz abordagens sobre os conceitos da administração pública e as políticas de segurança pública, o papel do legislativo e a gestão participativa para o controle do sistema prisional e a revisão do tema em periódicos.
Na sequência, constam os enfoques a respeito da metodologia aplicada, apresentando-se a análiapresentando-se SWOT como ferramenta de planejamento de gestão e a sínteapresentando-se metodológica.
O item seguinte traz os resultados e discussões, descrevendo-se os trabalhos da Comissão Especial de Sistema Prisional, no que concerne à origem e objetivo, e à organização e funcionalidade. Além disso, também é apresentada a identificação das fragilidades e potencialidades desta Comissão na percepção dos entrevistados.
Por fim, as considerações a respeito do estudo apresentado, seguidas pelas referências utilizadas no decorrer do trabalho, pelo instrumento de coleta de dados no apêndice e os anexos utilizados.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
O referencial teórico aborda sobre os conceitos da administração pública e das políticas de segurança pública, citando conceitos históricos e importantes do domínio pátrio e do cenário atual do estado do Rio Grande do Norte. Além disso, origina o debate sobre a importância da ação conjunta dos níveis de administração pública, da transversalidade da política em estudo e das boas práticas dos diversos atores.
No que concerne ao Poder Legislativo, demonstra-se o grau de importância para a elaboração da agenda, das políticas públicas e, consequentemente, a promoção do acountability.
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AS POLÍTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA
Com o advento da Carta Magna de 1988, o tema segurança pública esteve sempre presente na agenda pública brasileira. A Constituição Cidadã estabeleceu os pleitos sociais do momento e implantou a segurança pública como temário às três esferas federativas. (MADEIRA; RODRIGUES, 2015).
Soares (2003) leciona que a polícia, como instituição pública, não foi adequada pela constituição ao novo momento democrático. A crise na segurança pública ganha maior evidência devido aos altos índices de criminalidade e violência que assombram a sociedade cotidianamente. Por exemplo, no Rio Grande do Norte, em média, 23 veículos são roubados todos os dias na capital. Somente nos 06 primeiros meses do ano de 2017 foram 4.220 roubos registrados. Entre 2016 e 2017 o aumento foi de 13% para este tipo de crime. Os dados foram levantados pela Secretaria de Estado de Segurança Pública e da Defesa Social (SESED, 2017).
O Rio Grande do Norte, no dia 11 do mês de agosto de 2017, atingiu a marca de 1.500 homicídios. Os dados foram divulgados pelo Observatório da Violência Letal Intencional (OBVIO). A média de crimes cresceu 25,2% em relação ao mesmo período do ano passado e é de 42,77 para cada 100 mil habitantes (ROCHA, 2017).
A política da segurança pública possui como base três fases que caracterizam o Estado brasileiro. Madeira e Rodrigues (2015) apontam a 1ª e 2ª: 1ª) o paradigma da segurança nacional, vigente no período da ditadura militar; e 2ª) o paradigma da segurança pública a partir da Constituição Federal de 1988. A fase 03 é apontada por Freire (2009), ou seja: 3ª) o paradigma da segurança cidadã, que tem início por volta do ano 2000.
No contexto histórico da política de segurança pública, tem-se que no fim dos anos 90 foi estabelecida a Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de Segurança Pública,
posteriormente transformada em Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP). Dentre as atribuições da SENASP, cabe à instituição assessorar ao Ministro da Justiça, definir e implementar a política nacional da segurança pública, conforme a Portaria nº 1.821, de 13 de outubro de 2006 e o Decreto n° 5.834, de 06 de julho de 2006, o qual fez com que passasse a atuar visando à articulação entre as unidades federativas.
A SENASP buscou construir um Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), que teve como modelo inspirador o Sistema Único de Saúde (SUS). Por meio da União, Estados e Municípios construiria de maneira aperfeiçoada o planejamento e o fluxo de informações para uma execução mais refinada na área. Freire (2009) assinala que o SUSP não busca a unificação, mas sim a integração, intensificando resultados, sem deixar de reconhecer as autonomias dos entes.
Souza (2009) aborda que as políticas de segurança pública carecem de considerar vários aspectos e precisam abarcar múltiplos níveis da administração pública (Federal, Estadual e Municipal), os poderes da república (Legislativo, Executivo e Judiciário), bem como o poder público e a sociedade civil.
Considera-se na literatura a complexidade de harmonizar o trabalho dos poderes da república supramencionados, mas já existem boas práticas integralizadas entres os atores para a prevenção multifuncional do crime e não mais abordando apenas o enfoque da repressão. Neste contexto, Souza (2009) assevera ainda que uma política de segurança pública deve ser fundamentada em 05 eixos, conforme são mostrados na Figura 4.
Nos últimos anos, tem se cobrado a participação dos municípios como coparticipe da segurança pública. Alguns gestores são resistentes à ideia, mas existe uma parte que além de
ser sensível à necessidade para o bem-estar social, cumpre a normativa constitucional do art. 144, da Constituição Federal (1988): “Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio [...]”.
Nos últimos anos, os municípios emergiram como atores importantes no desenho, implementação e acompanhamento de políticas de segurança pública (SOUZA, 2009). Contudo, nesta pesquisa é relevada a importância dessa política por meio do Poder Legislativo Estadual do Rio Grande do Norte. Neste sentido, as autoridades públicas em questão neste trabalho, os Deputados Estaduais do Rio Grande do Norte, necessitam estar comprometidos com o processo e devem estar preparados a avocar os riscos de atitudes e decisões inovadoras.
Conforme Souza (2009), no Brasil a segurança pública transcorre por diversas questões e está diretamente relacionada aos problemas que não se restringem apenas à questão da violência e da ação criminosa. E na medida em que a violência aumenta ou permanece constante aos olhos da população, cresce também a necessidade de se pensar em novas medidas de combate à criminalidade pela administração pública, neste caso, sendo a responsabilização da administração pública.
Abordando a transversalidade da política de segurança pública, Souza (2009) cita o Programa “Fica Vivo”, no Estado de Minas Gerais, que foi implantado no ano de 2002 através de uma parceria entre diversos órgãos e instituições, tais como: Polícia Militar, Polícia Civil, Polícia Federal, Ministério Público, Prefeitura de Belo Horizonte, Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), SEBRAE, Câmara de Dirigentes Lojistas, Organizações não Governamentais, movimentos sociais e a comunidade. O foco do projeto era reduzir os índices de homicídios e foi aplicado, inicialmente, na comunidade de Morro das Pedras, uma das mais violentas de Belo Horizonte. Nos primeiros seis meses do programa os dados revelaram uma redução de 47% nos homicídios.
A literatura também destaca que a quantidade de políticas públicas não sugere resultados qualitativos aos objetivos propostos por ela. Cano (2005 apud SOUZA, 2009) em seu estudo sobre a Prefeitura do Recife, mostrou que esta contava com diversas políticas sociais e assistenciais, e questionou em que medida os projetos impactavam ou contribuíam para uma política articulada de prevenção à violência. E ao término do estudo concluiu que o município de Recife configura-se mais como uma reconceitualização das políticas antigas do que em uma geração de novas estratégias.
2.2 O PAPEL DO LEGISLATIVO E A GESTÃO PARTICIPATIVA PARA O CONTROLE DO SISTEMA PRISIONAL
O Poder Legislativo do Estado do Rio Grande do Norte, eleito pela sociedade, assume a função de legislar e se torna membro do poder político estadual com as prerrogativas de representação, de controle da administração pública, da legitimação da ação governamental, juízo político e constituinte. Torrens (2013) descreve que o Poder Legislativo tem como objetivo o desenvolvimento ou constituição de leis.
Desde o império, o Poder Legislativo no Brasil é bicameral11, e permaneceu na Constituição de 1988. Torrens (2013) assinala que o Legislativo detém um papel decisivo na direção de determinadas políticas públicas, uma vez que o representante legitimado dá o controle político, a fiscalização e a vigilância sobre a atividade governamental e elo na comunicação entre o poder político e os governados. Assim, o autor conclui que torna efetiva a participação do parlamento na condução da política do governo.
Sobre os processos decisórios na direção das políticas públicas, Dahl (2001) aponta que é imperioso acostar-se criticamente o uso de categorias pouco fundamentadas, que beiram o senso comum, mas que são apresentadas como dados analíticos nas discussões sobre este tema. Por sua vez, Romano (2007) relata que ocorre a redução da compreensão na política quando “[...] se toma por opinión pública le opinión publicada de unos cuantos o por realidad la definición interesada que esos pocos den de ella”.
Nesse contexto, Gomes (2006), no estudo de caso da Assembleia Constituinte (1987-1988), detectou que a maneira dos trabalhos do Legislativo provocou um impacto significativo no resultado final, concluindo que a conduta dos parlamentares não pode ser prognosticada fundamentada somente na agregação das preferências individuais majoritárias.
Em um ensaio sobre os modelos do Legislativo, Figueiredo e Limongi (2004, p. 196) alertam para a dificuldade de construção de tipologias que “não conseguem dar conta de todas as dimensões e variações do objeto sob estudo no interior da teoria que a informa”.
O fato é que os juízos sobre o Legislativo no Brasil são marcados pelas ambiguidades dos modelos usados como referência. O Legislativo no Brasil é, por vezes, rotulado de fraco por não participar decisivamente da elaboração as leis, sendo visto como um mero carimbador das iniciativas do Executivo. Por vezes, a visão se inverte completamente e o Legislativo passa a ser visto como um obstáculo instransponível.
11O Brasil adotou o sistema bicameral (duas Câmaras), pelo qual uma das Casas Legislativas inicia o processo
legislativo e a outra o revisa, sendo que ambas devem se manifestar sobre a elaboração das leis, excetuadas as matérias privativas de cada Casa. Disponível em: <https://www.jurisway.org.br/v2/pergunta.asp?idmodelo=8415>. Acesso em: 10 jan. 2018.
Se as „reformas‟ não avançam, o problema é a resistência do Legislativo, quaisquer que sejam as reformas e seu estágio de elaboração. O Legislativo chega a ser responsabilizado por deter até mesmo as reformas que nem sequer são formuladas (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2004, p. 49).
Os autores acima acrescentam ainda:
Os poderes constitucionais do Executivo, juntamente com a organização centralizada do Legislativo, permitem a ação concertada do Executivo e dos Líderes partidários que pertencem a coalizão do governo. Isto porque os poderes de agenda, nos dois sentidos apontados por Cox, ou seja, como „o poder de colocar e tirar projetos de lei da agenda do plenário‟ e como „o poder de proteger esses projetos de emendas‟, (2000) são controlados pelo Executivo e pelos líderes partidários. Com isso, a coalizão governista tem os meios institucionais necessários à promoção da cooperação entre o Legislativo e o Executivo, neutralizando o comportamento individualista dos legisladores. Não há dúvidas de que o sistema partidário brasileiro é fragmentado e que a legislação eleitoral cria incentivos para que os deputados persigam objetivos particularistas. No entanto, tomados individualmente, os legisladores não têm acesso aos meios necessários para influenciar legislação e as políticas públicas. Só podem fazê-lo como membros de partidos que se reúnem em dois grandes grupos: situação e oposição (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2004, p. 54).
Assim, “a capacidade de os parlamentares aprovarem políticas depende da organização ou estrutura do processo decisório, mais especificamente, da distribuição dos direitos dos parlamentares” (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2002, p. 305).
Ricci (2003 apud TORRES, 2013), quando trata da discussão na “arena legislativa”, aborda o fator de centralização em três pontos: 1) as políticas que apoiam o Executivo produzem vantagens e citam: créditos, concessões e cargos, o que altera a relação entre Executivo e Legislativo e potencializa as chances de aprovação das políticas governamentais; 2) as de tramitação, quando o parlamentar relator é da base governista e tende a ser favorável os seus pareceres. Também destacam que as lideranças no parlamento possuem poder de influenciar os trabalhos no legislativo; 3) as ligadas à carreira do parlamentar, uma vez que a tramitação do projeto provoca o bloqueio, assim descrevemos, de uma proposta localizada.
Araújo e Silva (2011) defendem que o Poder Legislativo apresenta passividade quando o Poder Executivo apresenta propostas legislativas que norteiam as políticas públicas. Acrescentam que é uma imposição de agenda decisória do Executivo. Mas destacam a complexidade do processo legislativo na construção da agenda governamental, o que leva a concluir que o Poder Legislativo apenas carimba as proposições do Poder Executivo. Os autores apontam ainda que o fato de não aprovação de leis, em determinados contextos políticos, traduz a eficácia do Parlamento.
Torrens (2013) e Araújo (2011) afirmam que o Executivo utiliza de expediente em usar diversas proposições no Legislativo para aprovar apenas uma que realmente interessa. Os autores denominam tal tática de “estratégias híbridas”.
Gomes (2012) aponta que as demandas por políticas que conseguem compor a agenda legislativa são os insumos do sistema. Acrescenta que a estrutura normatizada pela Constituição Federal está em constante mutação em função das mudanças críticas de poder, mas, por outro lado, a estrutura beneficia a governabilidade com acountability.
No atual sistema político administrativo, de acordo com Gomes (2012), o Poder Legislativo detém competência suficiente para dar o juízo final sobre a aprovação das matérias. Ao longo do tempo foram identificados progressivos amadurecimentos de iniciativas institucionais que valorizam e fortalecem os trabalhos das comissões permanentes e temáticas.
2.3 REVISÃO DO TEMA EM PERIÓDICOS12
A fim de entender o estudo do tema, foi realizada uma busca individualizada em periódicos nacionais com qualis A no campo da Administração Pública, e em cujas revistas o escopo se enquadrasse com as seguintes palavras: Poder Legislativo; Legislativo; Prisional; Sistema Prisional; Penitenciário; Sistema Penitenciário e Carcerário. Deste modo, no Quadro 3 são apresentados os periódicos encontrados com maior destaque ao tema “Atuação do Poder Legislativo”.
Quadro 3 – Pesquisa em periódicos – Poder Legislativo.
PERÍODICOS PUBLICAÇÕES
Cadernos de Saúde Pública ISSN - 1678-4464
BAPTISTA, T.W.F. Análise da produção legislativa em saúde no Congresso Nacional brasileiro (1990-2006). Cad. Saúde Pública, jan. 2010, v.26, n.1, p. 97-109.
Cadernos EBAPE.BR (FGV) ISSN - 1679-3951
PIRES, F.M.; PALASSI, M.P. Frente de trabalho da iniciativa privada no sistema carcerário do estado do Espírito Santo. Cad. EBAPE.BR, set. 2008, v. 6, n. 3, p.01-16.
Dados – Revista de Ciências Sociais
Print ISSN 0011-5258
SANTOS, F.; CANELLO, J. Comissões permanentes, estrutura de assessoramento e o problema informacional na câmara dos deputados do Brasil. Dados – Revista de Ciências Sociais, out. 2016, v. 59, n. 4, p.1127-1168.
Dados – Revista de Ciências Sociais
Print ISSN 0011-5258
VASSELAI, F.; MIGNOZZETTI, U.G. O efeito das emendas ao orçamento no comportamento parlamentar e a dimensão temporal: velhas teses, novos testes. Dados – Revista de Ciências Sociais, set. 2014, v. 57, n. 3, p. 817-853. Dados – Revista de Ciências
Sociais
Print ISSN 0011-5258
GOMES, F.B.C. Cooperação, liderança e impasse entre o legislativo e o executivo na produção legislativa do congresso nacional do Brasil. Dados – Revista de Ciências Sociais, dez. 2012, v. 55, n.4, p. 911-950.
12 Todas as referências expostas nos Quadros 3 e 4 foram acessadas nos meses de novembro e dezembro de
Continuação do Quadro 3...
PERIÓDICOS PUBLICAÇÕES
Dados - Revista de Ciências Sociais
Print ISSN 0011-5258
GOMES, S. O impacto das regras de organização do processo legislativo no comportamento dos parlamentares: um estudo de caso da Assembleia Nacional Constituinte (1987-1988). Dados – Revista de Ciências Sociais, 2006, v. 49, n.1, p.193-224.
Educação & Sociedade Print ISSN 0101-7330
ASSIS, L.F. Educando para a cidadania: a experiência da escola do legislativo. Educ. & Soc., ago. 1997, v.18, n. 59, p. 369-387. Estudos Avançados
Print ISSN 0103-4014
CARDOZO, J.E. A crise do legislativo. Estud. Avan. ,2009, v. 23, n. 67, p.79-87.
Fonte: Elaborado pelo autor (2018).
Na busca realizada constatou-se que em nenhuma das abordagens foi observada, de forma central, a análise do Poder Legislativo em termos de política carcerária. Outrossim, no Quadro 4 estão elencados os arquivos encontrados que abordam a temática do sistema penitenciário.
Quadro 4 – Pesquisa em periódicos – Sistema Penitenciário.
PERÍODICOS PUBLICAÇÕES
Ciência & Saúde Coletiva Print ISSN 1413-8123
FREIXO, M. Desintegração do sistema prisional, segurança pública e exclusão social. Ciênc. Saúde Coletiva, jul. 2016, v. 21, n. 7, p. 2171-2178. Ciência & Saúde Coletiva
Print ISSN 1413-8123
SOARES FILHO, M.M.; BUENO, P.M.M.G. Demografia, vulnerabilidades e direito à saúde da população prisional brasileira. Ciênc. Saúde Coletiva, jul. 2016, v. 21, n. 7, p.1999-2010.
Organizações & Sociedade Print ISSN 1984-9230
CABRAL, S. Sobre a participação privada na gestão e operação de prisões no Brasil: uma análise à luz da nova economia institucional. Organ. Soc., mar. 2007, v.14, n. 40, p.29-47.
Revista de Administração Contemporânea
Print ISSN 1415-6555
LEMOS, A.M; MAZZILLI, C.; KLERING, L.R. Análise do trabalho
prisional: um estudo exploratório. Rev. Adm. Contemp., dez. 1998, v. 2, n.3, p.129-149.
Revista de Administração Pública
Print ISSN 0034-7612
CRUZ, M.V.G.; SOUZA, L.G.; BATITUCCI, E.C. Percurso recente da política penitenciária no Brasil: o caso de São Paulo. Rev. Adm. Pública, out. 2013, v.47, n. 5, p.1307-1325.
Revista de Administração (São Paulo)
Print ISSN 0080-2107
SILVA, C.L.O.; SARAIVA, L.A.S. Alienation, segregation and
resocialization: meanings of prison labor. Rev. Adm. (São Paulo), dez. 2016, v.51, n.4, p.366-376.
Revista de Saúde Pública Print ISSN 0034-891
FERNANDES, L.H. et al. Necessidade de aprimoramento do atendimento à saúde no sistema carcerário. Rev. Saúde Pública, abr. 2014, v. 48, n. 2, p.275-283.
Revista Latino-Americana de Enfermagem
Print ISSN 0104-1169
MAGNABOSCO, G.T. et al. Tuberculosis control in people living with HIV/AIDS. Rev. Latino-Am. Enfermagem, 2016, v.24.
Saúde e Sociedade Print ISSN 0104-1290
BARSAGLINI, R.A.; KEHRIG, R.T.; ARRUDA, M.B. Análise da percepção de gestores sobre a gestão da política de saúde penitenciária em Mato Grosso, Brasil. Saúde Soc., dez. 2015, v.24, n. 4, p.1119-1136.
Fonte: Elaborado pelo autor (2018).
Por fim, é preciso destacar que grande parte das publicações encontradas aborda o tema de saúde no sistema penitenciário. Na sequência, passa-se a discorrer sobre a metodologia da pesquisa aplicada.
3 METODOLOGIA
Quanto aos objetivos, a metodologia aplicada envolveu uma pesquisa descritiva, que segundo Gil (2002) caracteriza-se pela utilização de técnicas padronizadas de coletas de dados, como por exemplo, entrevista e observação sistemática, objetivando traçar o perfil característico de determinada população ou fenômeno, por estabelecer relação entre variáveis.
Quanto à forma de abordagem do problema, a pesquisa se define como qualitativa, que segundo Neves e Domingues (2007) é desenvolvida quando se tem a intenção de analisar fatores relevantes como os sociais, políticos, ideológicos e técnicos que envolvem o sujeito que é o caso deste trabalho.
Os dados foram coletados por meio de uma pesquisa de campo, quando foram realizadas entrevistas e observações. As técnicas escolhidas são justificadas pelo fato de oferecerem a possibilidade de permitir ao pesquisador observar e analisar o ambiente onde o estudo foi realizado e enriquecê-lo através da liberdade proporcionada aos entrevistados de descrever, detalhadamente, a realidade em que estão inseridos, bem como permitir ao pesquisador abordar os entrevistados de acordo com a necessidade da investigação.
Paralelo à entrevista, realizou-se uma análise documental com o objetivo de buscar elementos presentes na legislação (leia-se regimento interno). De acordo com Neves e Domingues (2007) este tipo de análise consiste em melhor esclarecer a temática abordada. Deste modo, os documentos analisados foram 05 (cinco) atas de reuniões da Comissão estudada, optando-se pela técnica de análise de conteúdo de aplicação da Matriz SWOT13.
A análise de conteúdo envolve a união de técnicas que tem por finalidade aferir qual é o estágio de conhecimento, através da fala ou expressões, verificadas em documentos, bibliografias ou entrevistas. Bardin (2006, p. 38) entende que a intenção desta técnica incide na “constatação de conhecimentos sobre condições de produção, recorrendo a indicadores ou não”. No caso deste trabalho, conforme já foi esclarecido, o conteúdo objeto de estudo envolveu as entrevistas com profundidade e as atas das reuniões da Comissão.
Para se alcançar os objetivos específicos foram descritos os trabalhos da Comissão Especial de Sistema Prisional, baseando-se na análise documental das atas e dos relatórios desenvolvidos, bem como através da realização das entrevistas com os parlamentares que possuem assento nas comissões permanentes e especiais conforme o regimento interno. A Comissão Especial de Sistema Prisional é composta por 09 Deputados Estaduais.
Sobe o perfil dos sujeitos ouvidos, em razão do regimento interno somente permitir que as comissões sejam constituídas por parlamentares, esta pesquisa foi direcionada a entrevistar os membros da Comissão Especial supracitada e da Comissão de Constituição, Justiça e Redação, diante da sua relevância e por ser a comissão temática permanente com maior número de componentes, até por estes coincidirem.
Sendo assim, o universo da pesquisa foi composto por 07 parlamentares, sendo entrevistados aproximadamente 1/3 dos Deputados que compõem a Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte e mais de 2/3 da Comissão Especial. E como forma de preservar as suas identidades, foram tratados, respectivamente, como: Entrevistado A1, B1, C1, D1, E1, F1 e G1, sendo denominados de maneira aleatória.
Com relação ao instrumento de coleta de dados foi elaborado um roteiro de perguntas (Apêndice A), para que se pudessem buscar informações a respeito da origem e objetivo da Comissão Especial (Questões 01 e 03); organização e funcionalidade (Questões 02, 04 e 05), bem como identificar suas fragilidades e potencialidades (Questão 06 a 10). O Quadro 5 mostra este roteiro em detalhes.
Quadro 5 – Roteiro de entrevista aplicado. OBJETIVOS
ESPECÍFICOS ROTEIRO DE PERGUNTAS
a) Descrever os trabalhos da Comissão Especial de Sistema Prisional, no que concerne à sua origem e objetivo e à sua organização e funcionalidade;
1. Por que surgiu a Comissão Especial de Sistema Penitenciário? 2. Qual a quantidade de membros?
a. É suficiente para o trabalho da comissão? b. Quais as funções dos membros?
c. Qual o número ideal de componentes?
d. Quais as funções que seriam necessárias para bom andamento? 3. Qual o objetivo da comissão?
4. A comissão é restrita aos membros do Legislativo ou é possível compor com membros de outras instituições?
a. Se sim, quais instituições já foram convidadas? i. Quais estão compondo a comissão?
ii. Quais, eventualmente, já contribuíram para a comissão? b. Se não, é possível a composição com instituições externas?
i. Se sim, quais instituições seriam importantes para os trabalhos da comissão? 5. Qual a periodicidade de reuniões da Comissão Especial?
a. A atual periodicidade é ideal para a produção dos trabalhos? i. Se sim, por quê?
ii. Se não, qual o ideal aproximado?
b) Identificar as fragilidades e potencialidades;
6. Qual ou quais as dificuldades que a Comissão Especial tem encontrado e não tem contribuído para o bom desenvolvimento?
7. Qual ou quais as vantagens dos trabalhos da Comissão Especial? 8. O que você considera como uma oportunidade?
9. O que você considera como ameaça?
10. Para tratamento da questão do sistema penitenciário, você prefere que haja a criação de uma comissão permanente ou aprimoramento do trato em uma comissão já existente? Por quê?
De posse dos dados coletados, foi realizada a análise do material, relacionando-se as informações obtidas com os objetivos iniciais do estudo. Segundo Yin (2003), analisar os dados consiste em examinar, categorizar, classificar em tabelas ou recombinar as evidências.
Desse modo, a categoria escolhida para a análise de conteúdo foi a pertinente e a grade mista. Na grade mista, as categorias são previamente definidas de acordo com os objetivos da pesquisa. No entanto, conforme Vergara (2012), é admitida a inclusão de categorias que podem aparecer ao longo do processo de análise.
3.1 A ANÁLISE SWOT COMO FERRAMENTA DE PLANEJAMENTO DA GESTÃO
Como ferramenta para ponderação foi utilizada a análise SWOT, que em seu modelo proposto assinala os pontos fortes (Strengths) e fracos (Weaknesses), bem como as oportunidades (Opportunities) e ameaças (Threats), o que proporcionou à pesquisa uma análise do cenário interno e externo, com o objetivo de compilar tudo em uma matriz para visualizar as suas características. A literatura aborda diversos modelos gerenciais de controle que versam sobre gestão e abordam inovação, mas é perceptível que o ambiente interno é aquele apontado como o principal foco da atenção (FREZATTI, 2014).
A palavra SWOT é um acrônimo formado pelas palavras inglesas: Strengths (forças), Weaknesses (fraquezas), Opportunities (oportunidades) e Threats (ameaças) (BRASIL, 2003). É utilizada no diagnóstico de ambiente e empregada em métodos de planejamento estratégico organizacional, para adotar uma melhor postura da instituição e de sua disposição para competir. É aplicada em momentos iniciais ao processo decisório e em regra como um passo no planejamento estratégico do órgão. A ponderação dos pontos externos (oportunidades e ameaças) e dos pontos internos (fortes e fracos) contribui para uma percepção a ser adotada. Um fator que merece destaque é que a técnica SWOT carece de a instituição estar sempre em transformação, para seu sucesso, e devem ser avaliadas habitualmente (MACÊDO, 2011).
Constatou-se na literatura que a aplicação dessa técnica pode acontecer quando da análise estratégica, no momento posterior à fixação da missão ou depois da consignação dos objetivos da instituição. Todavia, é aplicada antes da formulação da estratégia de ação (BRASIL, 2003).
De acordo com o Tribunal de Contas da União – TCU (2003):
A análise SWOT foi desenvolvida pela escola do design, do grupo de administração geral da Harvard Business School14. O modelo proposto pela escola é a formulação
de estratégia que busque atingir uma adequação entre as capacidades internas e as possibilidades externas15.
Para o emprego da Matriz SWOT da Comissão Especial do Sistema Penitenciário foi imperioso analisar se o componente possuía missão, objetivos e metas, dados inerentes ao planejamento estratégico. Esta ferramenta possibilitou identificar os problemas e as ações concernentes a serem adotadas, buscando o melhor desempenho, sopesando as forças e fraquezas da, suas oportunidades e ameaças. Na Figura 5 constam os pontos inerentes da Matriz SWOT referentes a esta Comissão.
Figura 5 – Aspectos da matriz SWOT referentes à Comissão Especial.
Fonte: Adaptada pelo autor.
Conforme demonstrado na figura acima, as informações sobre as Forças e Fraquezas da Comissão Especial do Sistema Penitenciário elucidaram as espécies adequadas para esta pesquisa e direcionaram elementos que geraram circunstâncias desfavoráveis. Já os elementos sobre as Oportunidades e Ameaças assinalaram-se em situações econômicas, políticas, jurídicas e sociais.
A matriz SWOT foi aplicada aos membros da instituição objeto de estudo, que neste trabalho foram os deputados estaduais. A literatura assevera que os membros envolvidos na elaboração da matriz SWOT são aqueles que possuem o maior conhecimento do ambiente e a sua participação reflete na construção de um diagnóstico mais fidedigno (BRASIL, 2003).
