Guerra aberta ao
centralismo e dirigismo,
os grandes vilões
C é lio F ra n c is c o F ra n ç a é b a c h a re l e m D ire ito , p e la U n iv e rs id a d e F e d e ra l d o R io d e J a n e iro , e e m A d m in is tra ç ã o P ú b lic a , p e la E s c o la B ra s ile ira d e A d m in is tra ç ã o P ú b lic a d a F u n d a ç ã o G e tú lio V a rg a s. Ê PH D p e la s u n iv e rs id a d e s d e P itts b u rg e d a C a lifó rn ia , EU A . A u to r d e d iv e rs o s a rtig o s s o b re A d m in is tra ç ã o , in te g ra a e q u ip e d o P ro g ra m a N a c io n a l d e D e s b u ro c ra tiz a ç â o d e s d e 1982D
entre as reform as prom etidas pela Nova R epú blica a R eform a Admi nistrativa é, sem dúvida, aquela que apresenta o m aior grau de complexidade e de dificuldades de execução e im plantação. A m áquina adm inis
trativa do Governo, em últim a an á lise, com pete a terefa gigantesca de tran sfo rm ar em bens e serviços pú blicos ao alcance d a população, inú m eros direitos e garan tias inscritas em nossa legislação econômica, po lítica e social, que de outra form a perm an eceriam com inscrição for m al, sem qualquer alcance prático.
Nesse sentido, a R eform a Admi nistrativa não pode ser encarada como u m a tarefa técnica, da res ponsabilidade exclusiva de especia listas em m étodos ou sistem as ad ministrativos. T rata-se, em últim a instância de responder o m ais ade quadam ente possível a um com ple xo desafio de engenharia política aonde se busca o equilíbrio entre um a sociedade m ais ávida de servi ços públicos essenciais à vida hu m ana associada e um sistem a de governo cada vez m ais lim itado tan to em term os de recursos quanto em possibilidades de obter altera ções necessárias, a curto prazo na realidade que nos cerca.
I
A NaturezaObsoleta da Adm inistração
• P ú blica F ederal
A Nova R epública é herdeira de um sistem a adm inistrativo cujas bases conceituais e operacionais re m ontam à Revolução de 1930, o qual tem apresentado sinais de obsoles
cência crescente, face a u m a nova configuração política e histórica do pais, tanto a nível nacional quanto internacional.
A p artir da Revolução de 1930, as sistim os a efetiva articulação de no vos fundam entos conceituais da atuação governam ental no país, re presentados sobretudo pelo fortale cim ento do poder central e pela bus ca acelerada de m elhoria dos p a drões técnicos dos órgãos da A dm i nistração Federal. Coube ao DASP, inicialmente, a extraordinária ta re fa de articulação e im plem entação desse novo modelo de ad m in istra ção pública.
N as décadas de 1950 e de 1960 in corporam os à nossa A dm inistração adaptações significativas, represen tadas sobretudo pela expansão das
estru tu ras de fomento e de produ ção industrial e pelos esforços de racionalização do setor público.
O ap arato conceituai e operativo da ad m inistração pública em bora m uito m ais complexo, continuava a d em o n strar validade até então. A- liás, o Decreto-Lei n? 200 de 1967 re flete de diversas m aneiras essa realidade seja a tra v é s de seus princípios fundam entais ou através da ênfase que atribui à ordenação dos m ecanism os de coordenação e controle a p artir de u m a perspecti va centralizadora, seja ainda a tra vés do tratam en to organicista que confere aos sistem as essenciais de nossa ad m inistração pública.
Nos anos de 1970 tornou-se pro g ressivam ente m ais difícil m an ter a coerência conceituai de nosso m o delo adm inistrativo. E n tre m uitas outras disfunções assistim os ã frag m entação do ap arato adm inistrati vo central a tra v é s da m ultiplicação de agências governam entais, a im possibilidade real do exercício de supervisão m inisterial, dificultando e m esm o impedindo o cum prim ento de funções essenciais de coordena ção governam ental em todos os se tores. E a falência d a já p recária política de pessoal por força d a pro liferação de regim es jurídicos e sa lariais diferenciados.
Tal quadro foi sensivelm ente a- gravado em decorrência da crise econôm ica duradoura que se insta lou naquele período, limitando-se, assim , as possibilidades de sobrevi vência de um sistem a adm in istrati vo cuja exaustão estav a m ascarad a pela prosperidade.
A década de oitenta testem unha um m om ento crucial da vida brasi leira e se cara cte riz a pela consoli dação de profundas alterações so ciais, econôm icas, políticas e
insti-tucionais que se delinearam na dé cad a passada. As am a rg a s realida des da economia m undial desfize ram sonhos de grandeza longam en te acalentados e desnudaram , defi nitivam ente, as graves distorções e disfuncionalidades de nosso modelo de desenvolvim ento. A consolidação de u m a econom ia industrial de m as sa, predom inantem ente urbana, se contrapõe a rarefação das oportuni dades de em prego nos cam pos e nas cidades por força da m odernização tecnológica e d a crise financeira. Novas forças sociais se aglutinam e disputam espaço e atenção no cená rio institucional. E o conceito
fede-A
JL
JÉbReforma não
pode ser encarada
como tarefa técnica,
de responsabilidade de
especialista. Trata-se
de um complexo desafio
de engenharia política,
a reforma que apresenta
maiores dificuldades de
execução e implantação.
Significa, em suma, a
busca de novos conceitos.
rativo, como é atualm ente p ratic a do, com características fortem ente concentradas e concentradoras, é am plam en te questionado.
E m term os analíticos a natureza obsoleta de nosso sistem a adm inis trativo pode ser m elhor entendida a p a rtir de duas deform ações essen ciais: C entralism o e D irlgism o do Governo F ederal em todos os aspec tos essenciais do processo de desen volvimento brasileiro.
P rim eiro, a p artir de noções equi vocadas de eficiência e controle ge rencial, unidade de com ando, p a dronização e escalas adm inistrati vas erigim os um sistem a adm inis trativo v erd adeiram ente unitário, com com plexos interesses organiza dos, que dificultam ou im pedem não só o surgim ento de novas form as de p restação de serviços públicos, m as tam b ém o seu efetivo controle po lítico pelos canais legítim os em u m a sociedade m ais liberal e dem o crática.
Assim. Habitação, M erenda Esco lar, Alfabetização, E ducação P ri m ária, Saúde, Ciência e Tecnologia e um a centena de outros serviços vi tais estão transform ados em siste m a unitários de adm inistração pú blica cujas necessidades surgem em um a periferia qualquer deste pais, m as cujas ações e decisões ad m inistrativas dependem dos pa drões, critérios e instrum entos defi nidos in abstrato, em Brasília.
Segundo, os Estados e os Mu nicípios estão transform ados, de fa to, em .Instâncias executivas do Go verno Federal; foram solicitados, a cada m om ento, a com patibilizar a atuação dos seus sistem as adm inis trativos com os m ecanism os cen trais. Agravou-se o quadro de dis torções; subverteu-se a Federação; subordinou-se a autoridade política dos G overnadores às orientações do 4? e do 5? escalão da burocracia fe deral. Cerceadas em suas possibili dades de atuação m ais legítim a e
autônom a, as adm inistrações esta duais ten d eram a ex acerbar, em re lação aos Municípios e às popula ções locais, o exercício de um fisca- lismo predatório e de m ecanism os inadequados de controle e de tutela do processo de subalocação dos re cursos públicos, próprios ou transfe ridos.
A alteração desse quadro institu cional e organizacional é tarefa que req u er o com prom isso de diversas gerações e transcende n aturalm en te q u alquer período governam ental. Sua execução será sensivelm ente facilitada na m edida em que seja m os capazes de: a) ex am in ar criti cam ente as experiências anteriores de R eform a A dm inistrativa; e b) identificar e operacionalizar al gum as diretrizes fundam entais à realização dos processos e dos com prom issos éticos da Nova Repúbli ca. As p artes finais desse trabalho p retendem contribuir nessa dire ção.
2
0 Velho P roblem a da R eform a• Adm inistrativa
Dificilmente tem os conseguido su cesso ao ten tar im plem entar as pro m essas, os com prom issos e as ex pectativas de R eform a A dm inistra tiva que costum am adquirir certa prioridade nos períodos eleitorais e no inicio de novos governos.
A experiência latino-am ericana é vasta, porém frustrante. A m edida que os governos se instalam o as sunto vai perdendo relevância até que um novo m om ento político ade quado o ressuscite.
De um lado, os fracassos dos Go vernos em lidar com o problem a re fletem a inadequação das teorias e das práticas disponíveis; de outro lado, as freqüentes ressurreições políticas do m esm o tem a indicam a sua atualidade e relevância.
A reconceituação do velho proble m a de R eform a A dm inistrativa e o desenho de estratégias m ais efica zes de atuação e de im plem entação p erm anecem como um desafio se pretendem os alterar os padrões de funcionam ento dos nossos sistem as de adm inistração pública. A refle xão sobre alguns erros essenciais em que tem incidido as estratégias de R eform a nos p arece um razoável ponto de partida.
ERR O N? 1
As reform as adm inistrativas têm, em geral enfatizado os aspectos in testinos da organização estatal. Tem procurado, em vão, soluções no âm bito estrito da técnia geren cial — m ais racionalização, mais eficiência gerencial, m elhor admi- nistração-m eio, etc. Tem se cara c terizado pela ausência de estraté gias e de instrum entos operacionais destinados a facilitar um complexo processo de m udança social, políti ca e cultural.
ERR O N? 2
As reform as adm inistrativas têm se caracterizado pela ausência de li gações e apoios na sociedade e no sistem a político. Tem elegido a pró pria burocracia como o seu princi pal interlocutor e aliado — reform a da adm inistração p a ra a própria adm inistração. O papel secundário atribuído à sociedade e à classe
política tem dificultado o surgim en to de m ecanism os e instrum entos de controle social da burocracia; além, obviam ente da ausência de qual quer com prom isso da população re lativam ente à s soluções que tem os desejado im plem entar.
ERR O N ? 3
As R eform as A dm inistrativas têm exibido u m a crença ingênua no poder quase sem lim ites do estado moderno. Nesse sentido não seria injusto situá-las ao nível dos contri- buidores expressivos das form as autoritárias e socialm ente injustas dos tem pos m odernos, ainda que co bertas de boas intenções.
As teorias e práticas disponíveis se fundam entam ainda, na m aioria das vezes em pseudos critérios cien tíficos que insistem em desconhecer a própria realidade. P o r exem plo, a m aior presença do setor público tem sido sem p re associada a aspec tos positivos: m ais desenvolvim en to; m ais justiça social; m ais servi ços públicos; m ais integração regio nal, etc. E scassam ente as Refor m as têm cuidado de reg ular ou es tudar a questão dos lim ites objeti vos à intervenção estatal e os aspec tos indesejáveis dessa expansão do estado: m ais autoritarism o; m ais burocracias im produtivas de coor denação e controle; sistem as adm i nistrativos cada vez m aiores e m e nos eficientes; m ais restrições ao exercício da cidadania e m aior bu- rocratização dos serviços públicos.
ERR O N? 4
Os reform adores têm preferido abordagens globalizantes da ques tão adm inistrativa. Tem pretendido reform as estruturais totais e se es quecido de que pequenas reform as p rep aram sem pre o cam inho para as m aiores. Tem desconhecido o fa to de que os sistem as sociais cha m ados pluralistas aceitam m ais fa cilm ente as reform as parciais: sem pre m ais fáceis de serem imple m entadas. Os reform adores têm, ainda, desconsiderado as restrições am bientais e culturais, os lim ites da ação governam ental e a escassez dos recursos, sobretudo os de natu reza política. E m geral os governos que propõem as R eform as têm ter minado antes que os resultados ap a reçam .
E R R O N? 5
Os reform adores têm tran sfo rm a do a R eform a em m ais u m a função
de governo, privilégio, em geral, de um grupo técnico específico. Tem tentado, de todas as m an eiras exe c u ta r a refo rm a e, em co n trap arti da, falhado na facilitação e na a rti culação descentralizada da m esm a. A conseqüência tem sido u m a enor m e dificuldade de institucionaliza ção de processos tanto a nivel adm i nistrativo do próprio governo quan to a nível social e político.
E R R O N? 6
As R efo rm as A dm inistrativas têm exibido u m a tendência atávica de conferir prioridade aos assuntos
e interesses da próp ria ad m in istra ção. Não se tem distiguido com cla reza se as propostas dizem respeito à refo rm a PARA a adm inistração ou a refo rm a DA adm inistração. Tem exibido ainda desconhecim en to quanto aos níveis de autoritaris mo em butidos em m u itas estru tu ras e organizações contem porâneas. Tem se despreocupado com a defe sa do usuário do serviço público ou do cidadão: inform ações e atendi m ento ao público, prazos, exigên cias, form ulários, acesso a serviços públicos essenciais e à inform ação, rara m en te tem aparecido n as agen das da R eform a A dm inistrativa.
Na p arte final deste trabalho pro põe-se a adoção de quatro princí pios básicos que deveriam no rtear a execução da R efo rm a A dm inistrati va ora reiniciada e cujo objetivo principal seria o de m inim izar as possibilidades de repetição de erros estratégicos de natureza daqueles aqui descritos.
amos examinar
criticamente as
experiências anteriores'
de Reforma. Vamos
identificar algumas
diretrizes fundamentais
à realização dos
compromissos éticos
da Nova República. A
reflexão sobre alguns
erros essenciais é um
bom ponto de partida.
3
E m buscade Novos # ConceitosA realização das prom essas e dos com prom issos éticos da Nova R epú blica requer a concepção e a opera- cionalização de um novo modelo de A dm inistração Pública cujos con tornos poderiam ser a DEM OCRA TIZAÇÃO, a DESCENTRALIZA ÇÃO, a RESTAURAÇÃO DA CI DADANIA, e a REORIENTAÇÀO DO SERVIÇO PUBLICO.
a) D em ocratização da ação ad m inistrativa em todos os níveis de governo atrav és do exercício do po der lastreado em resultados obtidos após am plo debate, e de decisões d em ocráticas que incorporem posi ções dos diversos segm entos da so ciedade.
• D inam ização, desform alização e tran sparên cia dos m ecanism os de controle, am pliando-se os níveis de controle do executivo pelo poder le gislativo e pela própria sociedade;
• S egm entação do controle e da participação decisória por cliente las organizacionais;
• Institucionalização de novos form atos organizacionais, do tipo Corregedorias, Defensoria do Inte resse Público ou O m budsm an.
b) D escentralização da ação ad m inistrativa dentro do próprio go verno federal e deste p a ra os E sta dos, p ara os Municípios, p ara a ini ciativa com unitária e p ara a inicia tiva privada, sim ultaneam ente. A p rática d a D escentralização poderá vir a se r ex traord in ariam en te ace lerada m ediante um am plo reexa- m e e debate sobre os P A P E IS que a sociedade deseje exercido em cada nível de governo. A revisão im edia ta dos m ecanism os fiscais e finan ceiros de alocação de recursos se constituirá igualm ente em alavanca essencial do processo de d escen tra lização. Tal revisão independe, em larga escala de u m a reform a tribu tária m ais am pla e poderia vir a ser exercida a p a rtir dos próprios m e canism os de convênio já existentes.
Ao governo federal cab eria a or ganização de serviços públicos so m ente em setores ou áreas- problem a de natureza supra-local, bem como de serviços necessários à m anutenção da integridade política e territorial do país e a m ontagem
s reformadores
têm se esquecido
que são as pequenas
reformas que preparam
o caminho para as
maiores. As reformas
parciais são mais fáceis
de ser implementadas. Em
geral, os governos que
propõem reformas têm
terminado antes que
os resultados apareçam.
de grandes sistem as industriais ou de infraestrutura em que a grande escala seja elem ento indispensável para o atingim ento de padrões míni mos de rentabilidade e eficiência.
• A organização de serviços pú blicos na áre a social (educação de 1? e 2? graus, saúde de m assa, h a bitação popular, extensão rural etc.), deveria ser crescentem ente transferida p ara o nível local.
• R eversão da m acrocefalia do governo federal através do enxuga m ento dos cham ados órgãos cen trais e da redução das funções nor m ativas e reguladoras.
• Devolução sistem atizada de
com petências e recursos, pessoal Inclusive, p ara os estados, os m u nicípios e p a ra as organizações in term ediárias da própria sociedade. U m a revisão im ediata d a legislação de cessão, transferência, requisição e deslocam ento de pessoal na adm i nistração federal poderá contribuir enorm em ente p ara a prática da descentralização.
• E v itar a tentação da Sim etria e da Uniform idade de procedimentos. Na realidade o m inúsculo M inisté rio da D esburocratização é diferen te do da Fazenda ou do da Previdên cia, assim como a FUNAI é diferen te da Vale do Rio Doce ou da PETROBRAS.
• Aliviar a escassez de recursos atrav és do estim ulo aos m ecanis mos alternativos de prestação de serviços públicos, mobilizando-se inclusive os recursos ociosos exis tentes no tecido social.
• G arantir a am pliação dos servi ços públicos essenciais e aum en tar a eficiência pela via da participação e da capacidade de resposta quase sem pre descentralizada.
c) R estau ração d a C idadania a-trav és de um esforço prioritário de reorientação e m elhoria daqueles serviços públicos essenciais à reali zação de direitos hum anos funda m entais, sobretudo p ara a popula ção de m ais baixa renda. E sta
reo-rientação im plicaria na revisão dos sistem as existente de atendim ento, de concessão de benefícios, de sim plificação de exigências e de infor m ação ao público. Definir o guichê ou o balcão de atendim ento como objeto prioritário da R eform a Ad m inistrativa.
dl R eorientação do Serviço P ú blico com o objetivo de atendim ento sim ultâneo à s necessidades do item anterior e às exigências de um a política de valorização e profissio nalização do Servidor Público. Nes se sentido torna-se prioritário.
• Consolidar as m u itas práticas de adm inistração de pessoal em um a política m ais coerente, tendo em vista que o governo federal não pode ad m in istrar cerca de 2 m i lhões de servidores sem dispor de alguns p arâm etro s básicos, tais co mo: critérios de ingresso; progres são; treinam ento, rem u neração e benefícios. O conhecimento desses critérios e a credibilidade de sua ob servância é essencial p a ra obtenção de um a m otivação adequada e o en gajam ento das pessoas nas suas respectivas funções.
• Será igualm ente prioritário re conhecer que não podemos m ais fu gir à realidade de u m a com pressão injusta, em todos os níveis, da re m uneração, sobretudo do pessoal ci vil da adm inistração direta. A crise
A
JL
restauração da
cidadania tem que
ser feita através de
um esforço prioritário
de reorientação e
melhoria dos serviços
públicos essenciais à
realização dos direitos
humanos fundamentais.
Isso, sobretudo
para a população de
renda mais baixa.
dos recursos financeiros escassos deve conduzir ao exam e de outras form as capazes de tornar viável o atendim ento dessa exigência, sobre tudo atrav és da redução do des perdício em m uitos setores e fun ções governam entais m ediante o que poderem os obter os recursos necessários à m elhoria da situação salarial no setor público. Será não só possível como tam bém muito de sejável a im plem entação de planos setoriais de incentivo e de realoca- Ção de recursos nessa direção.
Finalm ente, duas outras m edidas facilitariam a reorientação do se r viço público em direção às necessi
dades dos cidadãos: estabelecer políticas diferenciadas de rem u ne ração p ara servidores em cargos e funções de atendim ento ao público; e a elaboração de um Código de É ti ca do Serviço e do Servidor Público.
CONCLUSÃO
E ste ensaio representa u m a ten tativa de ab o rd ar a questão da R e form a A dm inistrativa sob um a óti ca politica e social reduzindo-se conseqüentem ente a ênfase nos as pectos exclusivam ente técnicos que co stu m am ex ercer certo fascínio nos debates sobre esse tem a. E m nenhum m om ento pretendem os re leg ar a im portância dos variados aspectos técnicos e que sâo im pres cindíveis ao funcionam ento eficien te das organizações públicas e pri vadas, cad a dia m ais com plexas.
A pesar de sua extrao rd in ária re levância, as tecnologias organiza cionais são despidas de m éritos intrínsecos e devem ser tratad as unicam ente ao nível das ferram en tas e dos instrum entos destinados a facilitar a consecução das a sp ira ções m aiores de desenvolvimento, de resgate social e de am pliação dos espaços de liberdade econôm i ca. social e politica. desejados por toda a sociedade brasileira.
O cenário do Brasil de nossos dias, dom inado por u m estim ulante processo de tran sfo rm ação em to dos os setores da vida nacional re quer respostas de natureza institu cional e organizacional que efetiva m ente ap roxim em o estado e o cida-
Jão, mobilizando-se as energias so ciais disponíveis em favor d a a m pliação dos lim itados espaços de ci dadania ainda existentes.
A velha questão da R eform a Ad m inistrativa, se devidam ente recon- ceituada, poderá se constituir em extraordinário veículo p a ra realiza ção dessas m udanças. Do contrário nâo irem os além d as tentativas de cooptação d a sociedade em favor dos propósitos inflexíveis do a p a ra to tecnoburocrático. E por isso m es m o é m uito im portante continuar ou reco m eçar a fazer perg un tas muito sim ples do tipo R efo rm a p ara a Ad m inistração ou R eform a da A dm i nistração? Serviço Público ou Servi ço ao Público? M ais controle inter no ou m ais controle pela sociedade? M ais sigilo ou m ais inform ação ao público.H
