RECOMENDAÇÃO N.º 20/2020 – MPF/PRSE/LNT Ref.: Procedimento Preparatório n. 1.35.000.0005792020-91
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, no exercício de suas funções institucionais de que tratam os artigos 127 e 129, inciso III, da Carta Republicana em vigor, e especialmente o artigo 6º, inciso XX, da Lei Complementar n.º 75/93 (“Art. 6º. Compete ao Ministério Público da União... XX – expedir recomendações, visando à melhoria dos serviços públicos e de relevância pública”), e;
CONSIDERANDO que o constituinte originário incumbiu especificamente ao Ministério Público a relevante tarefa de proteger os interesses difusos e coletivos, dentre eles os direitos das comunidades tradicionais;
CONSIDERANDO que a Convenção 169 da OIT, ratificada por meio do Decreto 5.051/2004, prevê em seu art. 2º que os governos deverão assumir a responsabilidade de desenvolver, com a participação dos povos interessados, uma ação coordenada e sistemática com vistas a proteger os direitos desses povos e a garantir o respeito pela sua integridade;
CONSIDERANDO que a Convenção 169 da OIT prevê, em seu art. 4º, que deverão ser adotadas as medidas especiais que sejam necessárias para salvaguardar as pessoas, as instituições, os bens, as culturas e o meio ambiente dos povos interessados;
CONSIDERANDO que a referida Convenção estabelece, em seu art. 6º, que os governos deverão consultar os povos interessados, mediante procedimentos apropriados e, particularmente, através de suas instituições representativas, cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente;
CONSIDERANDO que as comunidades quilombolas de Sergipe, por ocasião da pandemia do Coronavírus tem sistematicamente denunciado ao MPF a sua situação de desassistência e a paralisação injustificada de políticas públicas que poderiam beneficiá-las, colaborando para o transcurso mais digno durante o período pandêmico;
CONSIDERANDO a instauração pelo Ministério Público Federal do Inquérito Civil nº 1.35.000.000579/2020-91 com o fim de apurar suposto descaso por parte da Superintendência do INCRA em Sergipe para com as comunidades quilombolas de Sergipe durante a pandemia de coronavírus (COVID-19);
CONSIDERANDO que durante a instrução do inquérito civil ficou patente que a maior reclamação e demanda apresentada pelas comunidades é o fato do INCRA estar obstando o reconhecimento do direito e pagamento de créditos de instalação, nas modalidades a que fazem jus, de acordo com as respectivas aptidões, aos integrantes de comunidades quilombolas, mesmo quando esses preenchem os requisitos de admissibilidade da política e possuem título provisório de posse e uso de territórios;
CONSIDERANDO que é atribuição regimental do INCRA, dentro da temática quilombola, a execução de dois eixos de politicas públicas, quais sejam a regularização fundiária de territórios quilombolas e a reforma agrária;
CONSIDERANDO que a Coordenação Geral de Regularização Fundiária de Quilombos/DFQ instaurou procedimento administrativo sob nº 54000.184146/2019-46, que trata do OFÍCIO CIRCULAR Nº 1111/2019/DF/SEDE/INCRA-INCRA, subscrito por 03 Diretorias do INCRA, (Diretoria de Ordenamento da Estrutura Fundiária, Diretoria de Desenvolvimento de Projetos de Assentamento e Diretoria de Obtenção de Terras e Projetos de Assentamentos), referente à concessão de créditos de instalação para comunidades quilombolas, e que tal ofício circular foi encaminhado pela DFQ a todas as Superintendências Regionais, recomendando
que sejam cadastradas prioritariamente no SIPRA as famílias quilombolas tituladas, mencionando expressamente os instrumentos de titulação “Título Definitivo, Contrato de Concessão de Uso e Contrato de Concessão de Direito Real de Uso”;
CONSIDERANDO que, no entanto, a grande maioria das comunidades quilombolas não possui instrumentos de titulação emitidos nos termos citados no art 13 do Decreto 9424/2018 e que isso se dá em razão da própria demora do Estado Brasileiro de dar cumprimento aos mandamentos constitucionais de titulação dos territórios das comunidades quilombolas;
CONSIDERANDO que a Superintendência Regional do INCRA em Sergipe vem celebrando com algumas comunidades quilombolas um outro tipo de instrumento de titulação provisória, denominado TERMO DE RECONHECIMENTO DE POSSE E USO COLETIVO a incidir sobre área de posse e uso coletivo dessas comunidades, e que tal documento é equivalente ao Contrato de Concessão de Uso – CCU -, sendo um ato administrativo convalidado em instâncias técnicas e jurídicas desta Superintendência Regional;
CONSIDERANDO que este instrumento administrativo contém elementos suficientes identificadores do vínculo de ocupação das comunidades, com cláusulas resolutivas, tendo natureza coletiva e pró-indiviso, que prevêem inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade, inegociabilidade e autorizadora, de forma provisória, com vigência e validade até a titulação definitiva (entrega do Título de Reconhecimento de Domínio do Território Quilombola), do uso e exploração das áreas, permitindo assim o acesso a políticas no Programa Nacional de Reforma Agrária;
CONSIDERANDO que em 2016, o INCRA editou a Portaria Nº 175/2016, a qual reconhece os agricultores familiares remanescentes de quilombos como beneficiários do Programa Nacional de Reforma Agrária, prevendo em seus dois primeiros artigos:
"Art. 1º - Determinar que sejam incluídos no Programa Nacional de Reforma Agrária os agricultores familiares remanescentes de quilombos que tenham sido cadastrados e selecionados pelo Incra, os quais farão jus ao crédito instalação, ao crédito do Grupo A do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - Pronaf e as demais políticas de desenvolvimento (Serviços de Assessoria Técnica, Social e Ambiental à Reforma Agrária - ATES, Programa Nacional de Educação na Reforma Agrária -Pronera, Programas de Agroindustrialização Terra Sol e Terra Forte), de acordo com os critérios previamente estabelecidos por esta Autarquia.
“Art. 2º - Autorizar a Diretoria de Ordenamento da Estrutura Fundiária, a Diretoria de Obtenção e a Diretoria de Desenvolvimento de Projetos de Assentamento a propor adequações nos atos normativos que, no curso da execução, se fizerem necessárias à consecução da inclusão e seleção dos agricultores familiares remanescentes de quilombos no Programa Nacional de Reforma Agrária, bem como à disponibilização das políticas de desenvolvimento do Incra." CONSIDERANDO ainda que após a publicação da NT CONJUNTA DD/DT/DF Nº 10/2017, que orienta quanto à operacionalização de ações de cadastro e seleção pelo INCRA, de agricultores familiares remanescentes de quilombos e acesso às políticas públicas como beneficiários do Programa Nacional de Reforma Agrária – PNRA - as Superintendências Regionais da autarquia agrária têm qualificado sua base de dados e vem homologando os beneficiários (trabalhadores rurais) quilombolas no Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária – SIPRA;
CONSIDERANDO que conforme inciso XXII, Seção II, do art 2º, da Instrução Normativa 99/2019 do INCRA, para o público de assentamentos rurais, consideram-se outros documentos equivalente ao CCU,
e eventuais contratos ou atos administravos, desde que, em qualquer caso, contenha elementos suficientes que identifiquem data e vínculo do assentado com o lote;
CONSIDERANDO que com base nesse artigo o INCRA reconhece a possibilidade “da Certidão do Assentado” ser considerada "documento equivalente ao CCU", nos termos do PARECER Nº 13648/2020/DDA-3/DDA/DD/SEDE/INCRA, e que as razões invocadas no mencionado parecer para favorecer os assentados mutatis mudandi aplicam-se ao reconhecimento do TERMO DE RECONHECIMENTO DE POSSE E USO COLETIVO como apto a ensejar a concessão dos créditos fundiários às comunidades quilombolas;
CONSIDERANDO que o tratamento diferenciador destinado às comunidades quilombolas estão colocando-as em situação de desvantagem com relação aos outros públicos beneficiários de políticas públicas do INCRA, pois as interpretações favoráveis ao público assentado não vem ocorrendo com a mesma facilidade e rapidez para com o público quilombola;
CONSIDERANDO que esta prática denota a manutenção de um pensamento institucional discriminatório e leva ao tratamento desigual de pessoas que estão na mesma condição perante o INCRA (trabalhadores de assentamentos rurais e trabalhadores quilombolas incluídos no SIPRA);
CONSIDERANDO que o INCRA/SE pretende corrigir tal distorção, porém após consulta realizada à Diretoria de Assuntos Fundiários (INCRA/Sede), permanece sem resposta, em plena situação excepcional de pandemia, quando mais se agravam os problemas de desassistência econômica e social das comunidades quilombolas e avulta a necessidade do recebimento dos créditos;
CONSIDERANDO a existência do princípio constitucional de duração razoável dos processos e os termos da lei 9.784/99, que estabelece prazos para análise e tomada de decisão em processos administrativos;
CONSIDERANDO que, em razão da pandemia do coronavírus (COVID-19), o governo federal tratou de prever a criação de diversas políticas públicas novas com previsão de benefícios assistenciais setoriais diversos (trabalhadores empregados, empresariado, aposentados, trabalhadores informais etc), mas até agora não apresentou qualquer política setorial específica para o público quilombola, mas que não obstante isso, tem o INCRA plena capacidade de dar resposta a essa situação, superando os entraves burocráticos para a liberação dos créditos aos quilombolas inscritos no SIPRA, preenchedores dos requisitos de elegibilidades dessas políticas e detentores dos títulos provisórios concedidos pelas Superintendências Regionais;
CONSIDERANDO que a via judicial deve, sem dúvida, constituir o último argumento na solução de questões como a da espécie, principalmente tendo presente a confluência de objetivos de nossas Instituições, que apontam para o atendimento do interesse público, em especial das comunidades quilombolas, e na boa gestão do dinheiro público;
RESOLVE o Ministério Público Federal RECOMENDAR AO DIRETOR DE GOVERNANÇA FUNDIÁRIA E AO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO E CONSOLIDAÇÃO DE PROJETOS DE ASSENTAMENTOS DO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA - INCRA, que reconheça a validade dos Termos de Reconhecimento de Posse e Uso Coletivo como documentos equivalentes ao CCU, nos termos do art 2º, da Instrução Normativa 99/2019 do INCRA, para as comunidades quilombolas do Estado de Sergipe, permitindo assim, que seus integrantes cadastrados no SIPRA e que atendam aos demais requisitos exigidos por lei, possam receber o pagamento dos créditos de instalação, nas modalidades a que fazem jus, de acordo com as respectivas aptidões.
Nos termos do artigo 8º, inciso IV, da Lei Complementar n.º 75/93, requisito que, no prazo de 20 (vinte) dias, a contar do recebimento desta recomendação, informe ao Ministério Público Federal quanto ao seu acatamento e sobre as providências tomadas para cumprimento desta recomendação.
Aracaju, 30 de junho de 2020.
LÍVIA NASCIMENTO TINÔCO Procuradora da República
