16. Encontro Nacional da ABET 3 a 6/9/2018, UFBA, Salvador (BA) GT12 Trabalho e Economia Solidária

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16. Encontro Nacional da ABET

3 a 6/9/2018, UFBA, Salvador (BA)

GT12 – Trabalho e Economia Solidária

Estado, orçamento público e políticas públicas de

economia solidária no Brasil

Jorge Ricardo Neres Saraiva Nascimento dos Santos

(ENCE/IBGE)

Miguel Antonio Pinho Bruno (ENCE/IBGE)

Paulo de Martino Jannuzzi (ENCE/IBGE)

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RESUMO

Este artigo objetivou realizar uma análise crítica do papel do Estado e sua relação com o movimento da economia solidária além de analisar como o Estado tem alocado recursos para as políticas públicas de fomento à economia solidária a partir da criação da SENAES em um contexto de financeirização da economia brasileira e avanço neoliberal (agravado recentemente). Para atingir os objetivos propostos foi realizada revisão de literatura, além da utilização de dados sobre a economia brasileira (SIDRA, IBGE, DIEESE); e dados e informações do orçamento público federal. Foram utilizados também dados do II mapeamento nacional da economia solidária do Sies a respeito da distribuição e abrangência dos empreendimentos econômicos de economia solidária e seus sócios e sócias no Brasil, sendo elaborados dois mapas coropléticos onde o método de classificação utilizado foi a Otimização de Jenks. Além disso, foi detalhada a dotação orçamentária da SENAES no PPA 2016-2019 por programa, ação, órgão orçamentário, dotação atual, ano, e grau de execução em valores atualizados para Julho de 2019, sendo utilizado o índice INPC para a atualização. Constatou-se, dentre outras coisas importantes, a grande redução de recursos da SENAES no PPA 2016-2019.

Palavras-chave: Financeirização. Economia solidária. Orçamento público. Políticas púbicas. Institucionalidade.

3 I. Introdução

A economia solidária é um modo de produção caracterizado pela solidariedade, ou seja, nela os seus sócios e sócias tem relações de trabalho mais horizontalizadas e menos hierarquizadas do que as relações de trabalho ocorridas em empresas e empreendimentos capitalistas, ela é pautada no princípio da igualdade entre os trabalhadores de forma que os empreendimentos econômicos solidários são geridos pelos seus próprios trabalhadores. Ela é uma alternativa para o enfrentamento da pobreza e possibilita a inclusão produtiva de pessoas que estão marginalizadas pelo mercado de trabalho capitalista lhes proporcionando uma forma de sobreviver.

Em decorrência da financeirização da economia brasileira, fenômeno que, segundo Bruno (2011), surge a partir da década de 80 com o fim do fordismo e que pode ser caracterizado como um regime de crescimento econômico baseado principalmente nas rendas de ativos financeiros e de juros em detrimento das rendas de atividades produtivas, a flexibilização do trabalho, a destruição bem como a piora na criação de postos de trabalho, e sua precarização vêm se acentuando, principalmente desde meados da década de 1990. Tal fato torna cada vez mais necessárias políticas que possibilitem a inclusão produtiva.

O Estado, quando financeirizado, passa a deixar mais ainda de lado as demandas sociais para atender aos interesses das altas elites financeiras. Segundo Bruno e Caffe (2017), a partir de 2015 passa ocorrer no Brasil a captura total do Estado pelos interesses da alta finança, de forma que as estruturas principais do Estado como o Ministério da Fazenda e o Banco Central passam a ser diretamente controlados pelos seus representantes e as finanças públicas passam a ser completamente subordinadas às finanças privadas.

As recentes reduções dos gastos públicos sociais (tendo como uma de suas personificações a Pec 55, do “teto” dos gastos públicos); a reforma trabalhista ocorrida com a lei 13.467/2017; e a recente extinção do Ministério do Trabalho evidenciam o recente agravamento do processo de financeirização brasileiro. Tais cortes de gastos têm afetado até a produção de estatísticas públicas oficiais vitais para a identificação de demandas sociais e a formulação de políticas públicas sociais, afetando a principal e maior pesquisa nacional, que é realizada pelo IBGE: O Censo Demográfico.

Segundo Jannuzzi (2018a) parte das conquistas republicanas como a promoção do desenvolvimento regional, ampliação da cobertura do emprego formal, e

4 a redução da pobreza se devem à disponibilidade de informação estatística (de boa qualidade e cobertura) levantada pelo IBGE e outras instituições importantes. Desta forma, prejudicar a produção de estatísticas oficiais, e principalmente, prejudicar o Censo Demográfico 2020, é prejudicar a formulação e implementação de políticas sociais. E no caso do Censo Demográfico, os prejuízos sociais se estendem no mínimo até 2030, data da realização do próximo Censo.

Segundo Jannuzzi (2016) para que programas sociais e políticas públicas cumpram os seus objetivos específicos e contribuam para uma ação pública com maior efetividade social, são necessários que sejam produzidos estudos e informações de diversas naturezas como levantamentos e diagnósticos detalhados. Este trabalho visa contribuir para isto. Por tudo exposto, é necessário realizar uma análise crítica do papel do Estado e sua relação com o movimento da economia solidária além de analisar como o Estado tem alocado recursos para as políticas públicas de fomento à economia solidária, questões estas que são objeto deste artigo. O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES) - Código de Financiamento 001.

II. Metodologia

Para se chegar ao objetivo proposto, foi realizada revisão de literatura, além da utilização de dados sobre a economia brasileira (SIDRA, IBGE, DIEESE); e informações e dados do orçamento público federal, utilizando-se de PPAs (Planos Plurianuais), LDOs (Leis de Diretrizes Orçamentárias), e LOAs (Leis Orçamentárias Anuais), e do Painel do Orçamento Público Federal.

Foram utilizados também dados do II Mapeamento Nacional da Economia Solidária do Sies (Sistema Nacional de Informações em Economia Solidária) a respeito da distribuição e abrangência dos empreendimentos econômicos de economia solidária e seus sócios e sócias no Brasil, sendo elaborados dois mapas coropléticos construídos a partir de dados quantitativos do Sies expressando diferenças quantitativas entre as classes, de forma que os tons mais escuros expressam classes com os valores maiores e os tons mais claros expressam classes com os valores menores.

5 Tal recurso oriundo de técnicas de geoprocessamento é comumente usado na literatura acadêmica, vide RAMOS et al., 2016; KRYGIER; WOOD, 2005; MARTINELLI; MACHADO-HESS, 2014; SLOCUM et al., 2009. O nível de desagregação territorial foram as Unidades Federativas (UFs) e o método de classificação utilizado foi a Otimização de Jenks (também chamado de método de quebras naturais) que segundo RAMOS et al. (2016) agrupa dados baseados em sua distribuição de frequência de forma minimizar as diferenças entre os elementos de cada classe e maximizar as diferenças entre as classes. Os mapas coropléticos foram elaborados em ambiente SIG no Software ARCGIS 10.x, com cinco classes em cada mapa.

Por fim, foi detalhada a dotação orçamentária da SENAES no PPA 2016-2019 por programa, ação, órgão orçamentário, dotação atual (que é o valor inicialmente aprovado reduzido ou acrescido por alterações aprovadas durante o ano), ano, e grau de execução em valores atualizados para Julho de 2019, levando-se em consideração o valor liquidado (que é o valor apto para pagamento após comprovado o direito adquirido pelo credor tendo as atividades sido contratadas e realizadas) como valor executado. O índice utilizado para a atualização foi o INPC.

III. Estado e Financeirização

O Estado brasileiro encontra-se atualmente financeirizado, e isto se deve ao modo de regulação da economia brasileira, onde o regime monetário-financeiro predomina sobre as demais formas institucionais da economia brasileira. Tal fato traz importantes implicações para as políticas sociais, para o mercado de trabalho, e para o desenvolvimento socioeconômico.

Segundo Bruno (2014) o modo de regulação de uma economia (um Estado, um país ou uma região) é o conjunto de procedimentos sociais (leis, hábitos e valores) que norteiam a macroeconomia e sustentam a coesão social de forma a buscar crescimento sustentável e geração de emprego. Segundo Bruno e Caffe (2017) tal conceito tem origem na Teoria da Regulação, surgida na década de 1970 com a finalidade de explicar a crise do fordismo, teoria esta que defende que a economia deve atuar em benefício das relações sociais de produção e de distribuição ao invés de agir somente por valores de troca (pois as economias capitalistas são tanto mercantis, quanto monetárias e salariais), de forma que a combinação harmônica

6 entre as instituições econômicas, normas jurídicas, e compromissos sociais, é que permite viabilizar estratégias para o desenvolvimento socioeconômico e políticas macroeconômicas.

Standing (2014) ressalta que no regime de crescimento fordista os aumentos de produtividade do trabalhador estavam ligados diretamente aos salários e benefícios dos mesmos, havendo correspondência entre ganhos de produtividade e ganhos salariais, porém a partir da década de 1980 com a crise do fordismo há uma nova classe social emergindo a nível global, classe essa a qual ele chamou de „„precariado‟‟ que passou a desempenhar um trabalho frágil e instável, muitas vezes associado à informalidade, se caracterizando principalmente por baixos rendimentos, insegurança, informalidade, poucos direitos trabalhistas e alta rotatividade no emprego.

O “precariado” emerge no contexto de financeirização para atender as demandas de flexibilização e precarização do trabalho derivadas do fenômeno da financeirização que reestruturou os processos produtivos. Bruno (2011b) caracteriza a financeirização (ou finance-dominated regime) como um regime de crescimento econômico baseado principalmente nas rendas de ativos financeiros e de juros em detrimento das rendas de atividades produtivas sendo este fenômeno um entrave ao desenvolvimento socioeconômico, pois devido à falta de regulação há mais atratividade para operações financeiras do que para mobilizações de capital nos setores produtivos da economia, já que as aplicações financeiras se tornam menos arriscadas e possuem maior liquidez e rentabilidade, causando flexibilização do trabalho bem como a precarização, destruição e a piora na criação de postos de trabalho, acentuando-se principalmente desde meados da década de 1990.

Bruno (2016) analisou a taxa macroeconômica de financeirização brasileira (indicador que mostra o ritmo de substituição de ativos fixos produtivos por ativos financeiros, sendo igual a razão entre o estoque total de ativos financeiros não-monetários e o estoque de capital fixo produtivo) e a taxa de acumulação de capital fixo produtivo (indicador de investimento em atividades produtivas, correspondendo à taxa de crescimento do estoque de capital fixo produtivo) para o período de 1970 a 2015, e elaborou um gráfico que está a seguir:

7 Gráfico 1: Acumulação financeira e acumulação produtiva no Brasil no período de

1970 a 2015

Fonte: Bruno (2016, p. 4).

No Gráfico 1 é possível observar a forte tendência de queda da taxa de acumulação de capital fixo produtivo a partir de 1976 até 1999 seguida de uma tendência leve de recuperação de 2001 a 2010, e depois nova tendência de queda de 2011 até 2015, ficando praticamente estagnada em valores baixos enquanto que a taxa de financeirização apresentou tendência muito forte de crescimento desde 1991. Dentre as principais consequências prejudiciais da financeirização, segundo Bruno (2011), podem ser listados:

 Esterilização da poupança de famílias e de empresas devido a uso improdutivo (a imobilização de capital nas atividades produtivas necessárias ao desenvolvimento socioeconômico acaba por ser diminuída em detrimento dos ativos financeiros que passam a atrair recursos devido ao seu baixo risco, ganhos rápidos e alta liquidez);  Perda de autonomia da política econômica (o Estado é impelido a tornar-se o “fiador” da adesão de viés neoliberal aos mercados financeiros globais acabando por ocorrer expansão da carga tributária sobre as atividades produtivas e sobre o trabalho para pagar grandes fluxos de juros ao setor financeiro e às classes rentistas ao passo que a política fiscal e monetária deixam de ser instrumentos de

8 promoção do desenvolvimento econômico tornam-se instrumentos para a estabilidade financeira);

 Tendência à forte apreciação real da taxa de câmbio (a excessiva valorização do real frente ao dólar pode contribuir para a estabilidade de preços, porém o desenvolvimento industrial e dos setores de alta tecnologia fica comprometido);  Intensificação da concentração setorial e funcional da renda (acaba ocorrendo o

deslocamento de renda de atividades produtivas para as atividades financeiras gerando concentração setorial da renda, além disso ocorre deslocamento de renda dos devedores - geralmente trabalhadores assalariados - para os credores capitalistas proprietários de títulos da dívida pública, fato que aumenta a concentração funcional da renda a favor dos lucros).

Para se entender melhor tal panorama, é necessário analisar a trajetória econômica e institucional brasileira, Bruno e Caffe (2017) destacaram seis períodos em que as relações entre Estado e economia foram marcadas por mudanças que influenciaram o desenvolvimento brasileiro:

 1º período (de 1930 a 1954) onde o Estado promovia o nacional-desenvolvimentismo enquanto tentava construir as bases para um processo autônomo de desenvolvimento econômico (com a afirmação do capital industrial e perda da hegemonia do capital agrário exportador);

 2º período (de 1955 a 1963) onde ocorreu o desenvolvimentismo associado ao capital estrangeiro (o Estado brasileiro se estruturou para a entrada do capital estrangeiro através de empréstimos e investimentos diretos, e realizou o Plano de Metas integrando o capital público e privado;

 3º período (de 1964 a 1989) onde houve o apogeu e a crise do desenvolvimentismo associado ao capital estrangeiro, ocorreu o aumento da dependência do capital externo e surgem as condições estruturais para o processo de financeirização (são criados o Banco Central e o Conselho Monetário Nacional e restruturados os mercados financeiro e bancário), o Estado passa a emitir títulos públicos indexados à inflação e torna-se garantidor e avalista do capital financeiro privado;

 4º período (de 1990 a 2003) onde o Estado brasileiro se afasta do desenvolvimentismo e adota a ideologia neoliberal da globalização passando para um modelo neoliberal com inserção internacional dependente e subordinada aos mercados globais; se reestrutura, lança o Programa Nacional de Privatizações (Lei 8.031) e faz privatizações de grandes empresas estatais;

9  5º período (de 2004 a 2014) onde o Estado brasileiro continua com um modelo neoliberal com inserção internacional dependente e subordinada aos mercados globais, o Estado tenta conciliar os interesses da acumulação rentista-financeira e do setor exportador de commodities com os da acumulação produtiva industrial, implementa políticas sociais redistributivas e de inclusão via consumo e graças à ampliação da oferta de crédito (para as classes médias e de renda mais baixa) a lógica da financeirização amplia o seu circuito de acumulação;

 6º período (de 2015 a 2017) onde ocorre a captura total do Estado pelos interesses da alta finança (as principais estruturas do Estado como o Ministério da Fazenda e o Banco Central passam a ser diretamente controladas por seus representantes), afinanças públicas passam a ser completamente subordinadas às finanças privadas, a PEC 55 (PEC do “teto”) é aprovada e congela os gastos sociais com educação e saúde por 20 anos.

Desta forma, o Estado brasileiro passou de desenvolvimentista à financeirizado, capturado pela lógica neoliberal, que lhe reduz significativamente a autonomia no âmbito da formulação e implementação das políticas públicas e da própria política econômica. O problema é o desincentivo em investimentos em atividades produtivas e também a queda dos gastos sociais do governo em áreas básicas como saúde e educação. Tais cortes de gastos tem chegado até na origem de identificação das demandas sociais, na produção das estatísticas públicas oficiais, prejudicando a realização do Censo Demográfico 2020.

Segundo Jannuzzi (2018a) os Censos Demográficos são fonte quase exclusiva de informação para planejamento e formulação de políticas em âmbitos local e microlocal, devido ao fato dos cadastros e registros administrativos públicos na esfera municipal apresentarem problemas de atualização e confiabilidade, segundo o autor as estatísticas públicas (e indicadores sociais em especial) tem papel fundamental no dimensionamento de questões sociais que se vocalizadas adequadamente podem entrar na agenda prioritária de governo e quanto mehor caracterizadas e dimensionadas essas questões por meio de indicadores, mais argumentos são fornecidos aos grupos de pressão e à sociedade na disputa de prioridades na agenda social e na alocação de recursos orçamentários.

Portanto, precarizar a produção de estatísticas oficiais, é também um meio de precarizar as políticas públicas sociais e favorecer ao avanço da financeirização e do neoliberalismo, criando condições para que o Estado passe a atender cada vez mais

10 as demandas das elites financeiras em detrimento das demandas sociais e sofra menor pressão popular (já que menos informações estatísticas estarão disponíveis).

O fenômeno da financeirização desloca recursos que seriam investidos em setores produtivos da economia fazendo com que tais recursos sejam investidos em ativos financeiros, principalmente em títulos da dívida pública, devido a sua melhor rentabilidade e menor risco, o que agrava o processo de precarização do trabalho. É possível, por exemplo, ver a precarização do trabalho no Brasil através da forte tendência à baixa remuneração no mercado de trabalho brasileiro ainda que seja levado em conta somente o setor formal da economia (tradicionalmente com mais garantias e remunerações mais altas do que o setor informal), no gráfico a seguir é possível verificar a série histórica entre 2001 e 2015 do rendimento mensal de todos os trabalhos das pessoas com 10 anos ou mais de idade ocupadas na semana de referência segundo dados da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios):

Gráfico 2: % de pessoas de 10 anos ou mais de idade ocupadas na semana de referência no Brasil por faixa de salários mínimos (rendimento mensal de todos os trabalhos) de 2001 à 2015

Fonte: SIDRA, IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios. Elaboração própria. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014 2015 Sem declaração Mais de 20 Mais de 10 a 20 Mais de 5 a 10 Mais de 3 a 5 Mais de 2 a 3 Mais de 1 a 2 Mais de 1/2 a 1 Até 1/2 Sem rendimento

11 É possível verificar no gráfico 2 que, em toda a série histórica, se mantém grande o percentual de pessoas com baixas remunerações com cerca de 1/3 da população ocupada ganhando até 1 salário mínimo (chegando próximo de 40% da população ocupada nos anos 2002, 2003, 2004, 2007, 2008 e 2009; e ultrapassando os 40% em 2005 e 2006). É possível verificar também que o percentual dos que não tem rendimento e dos que ganham até meio salário mínimo, é grande em toda a série histórica.

Ao se analisar o salário mínimo necessário calculado pelo DIEESE (que mede o salário mínimo que seria necessário para sustentar uma família de 4 pessoas com dois adultos e duas crianças, sendo o salário mínimo constitucionalmente instituído) é possível ver a tendência de aumento do salário mínimo necessário (ou seja, aumento também do custo de vida) e em contrapartida um aumento menor do salário mínimo, fato que pode ser observado no gráfico a seguir que traz a evolução do salário mínimo e do salário mínimo necessário em reais de Janeiro de 2018, no período de Janeiro de 1995 (1° ano em que o DIEESE passou a calcular o salário mínimo necessário em Janeiro) à Janeiro de 2018:

Gráfico 3: Salário mínimo e necessário no Brasil em Reais de Janeiro de 2018 no período de Janeiro de 1995 a Janeiro de 2018

Fonte: DIEESE. Elaboração própria.

Nota-se também no Gráfico 3, a grande disparidade entre o salário mínimo necessário e o salário mínimo em todo o período, de forma que o salário mínimo é

R$0 R$500 R$1.000 R$1.500 R$2.000 R$2.500 R$3.000 R$3.500 R$4.000 R$4.500 ja n /95 ja n /96 ja n /97 ja n /98 ja n /99 ja n /00 ja n /01 ja n /02 ja n /03 ja n /04 ja n /05 ja n /06 ja n /07 ja n /08 ja n /09 ja n /10 ja n /1 1 ja n /12 ja n /13 ja n /14 ja n /15 ja n /16 ja n /17 ja n /18

12 muito inferior ao salário mínimo necessário. Para exemplificar, em Janeiro de 2018 o salário mínimo correspondia a somente 25,4% do salário mínimo necessário. Tais dados falam muito sobre a grande tendência do mercado de trabalho brasileiro no que tange às remunerações, verifica-se que, sob a conjuntura econômica de financeirização da economia brasileira, há de uma forma geral baixos rendimentos no mercado de trabalho brasileiro.

Para haver um desenvolvimento social e econômico, um dos fatores importantes é que o mercado interno tenha um bom poder de compra, aquecendo a economia e melhorando o padrão de vida dos cidadãos. Como visto nesta seção, o fenômeno da financeirização impacta de forma profunda a economia brasleira, capturando o Estado e fazendo com que este favoreça aos interesses das elites financeiras em detrimento das questões sociais e dos investimentos em setores produtivos.

IV. Economia solidária, institucionalidade, orçamento público e políticas públicas Segundo Singer (2002), a economia solidária é um modo de produção a parte, diferente do modo de produção capitalista, nela a propriedade coletiva do capital pelos trabalhadores e a autogestão (gestão do empreendimento pelos próprios trabalhadores) são princípios fundamentais. Nos empreendimentos solidários, segundo Singer (2001), a escala de remunerações dos trabalhadores não é decidida de forma unilateral por um patrão capitalista e sim através do voto dos próprios trabalhadores associados, havendo, portanto menor disparidade salarial do que em empresas capitalistas.

Singer (2001) ressalta que nos empreendimentos econômicos solidários o lucro é geralmente reinvestido para gerar mais trabalho e renda e isso não só no próprio empreendimento solidário, mas também na abertura de outros empreendimentos solidários, tendo relações solidárias não somente dentro dos empreendimentos, mas também entre empreendimentos solidários. Fato que se diferencia da lógica capitalista de acumulação de capital e apropriação privada do lucro, e que se fundamenta nas assimetrias de poder e de hierarquia.

Em 2003 houve um grande marco para a economia solidária no Brasil, foi criada a SENAES (Secretaria Nacional de Economia Solidária) no Ministério do Trabalho e Emprego (hoje extinto) e, portanto, a economia solidária passou a ser institucionalizada e ter reconhecida a sua importância para o Estado Brasileiro. Posteriormente, foi criado o Sies (Sistema Nacional de Informações em Economia

13 Solidária) que realizou o I Mapeamento Nacional da Economia Solidária finalizado em 2007, o II Mapeamento Nacional da Economia Solidária finalizado em 2013, e uma pesquisa amostral com sócios e sócias em 2013 a partir dos EESs levantados pelo II mapeamento.

Segundo dados do II mapeamento nacional da economia solidária feito pelo Sies (realizado entre 2009 e 2013), foram mapeados até 2013, 19708 empreendimentos econômicos solidários no Brasil: sendo 3170 na região Norte, 8040 na região Nordeste, 3228 na região Sudeste, 3292 na região Sul e 2021 na região Centro-Oeste e, 46,2% dos empreendimentos econômicos solidários brasileiros foram criados tendo entre as suas principais motivações ser uma forma de alternativa ao desemprego, ou seja, a escassez de vagas no mercado de trabalho comparada com a demanda por empregos foi uma grande motivação para a criação de tais empreendimentos. No mapa a seguir é possível ver número de EESs no Brasil desagregado ao nível das Unidades Federativas:

Figura 1: Número de empreendimentos econômicos solidários no Brasil por UF

Fonte: Dados do II Mapeamento Nacional da Economia Solidária (2009-2013), da base Sies da SENAES/MTb. Elaboração própria.

14 É possível ver na Figura 1 que a região Nordeste detém 3 Estados (Ceará, Pernambuco e Bahia) na faixa de classificação mais escura (com maior número de EESs); enquanto que a região Norte e a Região Sul detém 1 Estado cada (Pará e Rio Grande do Sul respectivamente) nessa faixa de classificação; e as regiões Centro-Oeste e Sudeste nenhum. É visível no mapa a maior densidade de EESs na região nordeste. A UF no Brasil com o maior número de EESs é o Rio Grande do Sul (com 1696 EESs) no Sul do país, seguida de Pernambuco (1503), Bahia (1452) e Ceará (1449), que estão no Nordeste; enquanto que a UF com o menor número de EESs é Roraima (com apenas 80) no Norte do país. Somadas as 3 UFs de Pernambuco, Bahia e Ceará, correspondem a 4404 (cerca de 22% do total dos EESs no país).

A partir dos dados do II mapeamento nacional da economia solidária do Sies, verifica-se que há 1.423.631 sócios e sócias em EESs no Brasil, sendo que 37,5% desses sócios e sócias estão no Nordeste; 26,7% na região Sul; 19,6% na região Norte; 8,4% na região Sudeste; e 7,8% na região Centro-Oeste. O total de sócios e sócias em EESs no Brasil por UF é representado no mapa abaixo:

Figura 2: Total de sócios e sócias em EESs no Brasil por UF

Fonte: Dados do II Mapeamento Nacional da Economia Solidária (2009-2013), da base Sies da SENAES/MTb. Elaboração própria.

15 Como é possível verificar na Figura 2, a região Nordeste detém 4UFs (Ceará, Rio Grande do Norte, Pernambuco e Bahia) na faixa de classificação com a segunda maior quantidade de sócios e sócias em EESs (66801 a 139479 sócios e sócias) e nenhuma UF na maior faixa de classificação com a maior quantidade de sócios e sócias (evidenciada pela cor mais escura no mapa). Ceará, Rio Grande do Norte, Pernambuco e Bahia tem, respectivamente, 89.804, 106.523, 93.841, 93.509 sócios e sócias.

A região Sul é a única em que há UF (o Rio Grande do Sul) na faixa de classificação de cor mais escura, com maior número de sócios e sócias (no caso, 193.822). Na região Sudeste, 3 UFs (São Paulo, Minas Geras e Espírito Santo) estão na segunda menor classificação, com respectivamente 41.396, 34.885, 35.042 sócios e sócias; e o 4° Estado (Rio de Janeiro) esta na menor classificação com apenas 8039 sócios e sócias. A partir de tais dados, é possível vislumbrar a abrangência da economia solidária no Brasil.

Kuyven (2016) avaliou os impactos da economia solidária sobre a geração de renda de seus trabalhadores no Brasil, ela realizou um estudo quantitativo utilizando um modelo de regressão múltipla a partir dos dados da Base de Sócios e Sócias 2013 do Sies, concluindo que a economia solidária é uma alternativa efetiva para reduzir a pobreza pois ela contribuiria para geração de renda de forma superior ao mercado de trabalho convencional principalmente em seguimentos geralmente desfavorecidos como pessoas de cor não branca, mulheres, pessoas com baixa escolaridade, e trabalhadores do campo.

Portanto, a economia solidária é um modo de produção pautado no princípio da igualdade entre os trabalhadores, se caracterizando pela horizontalidade e solidariedade. Ela é uma alternativa para o enfrentamento da pobreza possibilitando a inclusão produtiva de pessoas que estão marginalizadas pelo mercado de trabalho e tem uma significativa atuação por todo o país.

Segundo Anze et al (2018) a SENAES busca criar condições para o acompanhamento local das políticas de fomento à economia solidária, de forma que unidades descentralizadas possibilitariam o acompanhamento das políticas públicas de modo mais efetivo devido à proximidade com as entidades executoras e os beneficiários; assim em 2008, com o Decreto 5.063, foram instituídas as Seções ou Núcleos de Economia Solidárias junto às SRTEs (Superintendências Regionais do

16 Trabalho e Emprego) que atuavam em conjunto com a Senaes, acompanhando convênios.

Segundo Cunha (2007) a política nacional de economia solidária só foi oficialmente criada a partir de 2004 quando passou a ter orçamento próprio após ser incluída no PPA (que vincula planejamento e orçamento do Governo Federal) através do programa “Economia Solidária em Desenvolvimento” sob a responsabilidade da SENAES. O autor também destacou os principais eixos de ação da política de economia solidária de 2004 a 2007 como pode ser visto no quadro abaixo:

Quadro 1: Principais eixos de ação da política de economia solidária – 2004-2007

17 Segundo Singer, Silva e Schiochet (2014) a partir de 2011, a Política Nacional de Economia Solidária passou a compor as estratégias de inclusão produtiva do Plano Brasil sem Miséria objetivando contribuir para erradicar a pobreza extrema e para isso foram ampliados os investimentos e a escala de ação fortalecendo a economia solidária como estratégia emancipatória. Os autores ressaltam que entre 2011 (lançamento do Brasil sem Miséria) e maio de 2014, a Senaes/ MTE disponibilizou R$ 406,9 milhões em 150 parcerias com governos estaduais, governos municipais e organizações da sociedade civil desenvolvendo ações em 2.275 municípios, beneficiando diretamente 233.094 pessoas, e 10.925 EESs, gerando trabalho e renda.

Ainda segundo Singer, Silva e Schiochet (2014) a ampliação dessas ações foi possibilitada pela cooperação técnica e financeira com o MDS (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome), com atuações de ações com entes federados e organizações da sociedade civil de forma que entre junho de 2011 e maio de 2014 foram celebradas 60 parcerias com governos estaduais e municipais, envolvendo investimentos na ordem de R$ 125,7 milhões para beneficiar diretamente 78,6 mil pessoas e 4.713 empreendimentos. Segundo os autores, em 2013 as ações integradas de economia solidária foram ampliadas para beneficiar a população em situação de rua com projetos celebrados com governos municipais e organizações da sociedade civil, havendo a criação de oportunidades de inclusão socioprodutiva.

Segundo Ministério do Trabalho (2016a) a SENAES executa política pública de fomento à economia solidária através da transferência de recursos a estados, municípios, universidades e organizações da sociedade civil que tenham projetos de fomento e apoio à economia solidária e no Plano Plurianual 2012-2015 a SENAES possuía ações no Programa de Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentável e Economia Solidária e no Programa Resíduos Sólidos, sendo as demais ações por temática.

Segundo o Ministério do Trabalho (2016b) durante a 3ª Conferência Nacional de economia solidária que aconteceu em novembro de 2014 em Brasília/DF e reuniu mais de 1600 participantes, foi elaborado (com a participação ativa do público da economia solidária no Brasil) o 1º Plano Nacional de Economia Solidária (2015-2019) que é um instrumento de orientação das políticas públicas de economia solidária para anos seguintes e uma grande conquista para a economia solidária no país.

18 Ainda segundo o Ministério do Trabalho (2016b), o 1° Plano Nacional de Economia Solidária indica que Estados e Municípios devem desenvolver os seus próprios planos de economia solidária e se baseia em 3 eixos:

 Contextualização (análise das forças e fraquezas internas e das oportunidades e ameaças externas à economia solidária dentro do contexto brasileiro);

 Objetivos e estratégias (considerando a análise do contexto, as demandas dos EESs, e as práticas e valores da economia solidária);

 Linhas de ação e diretrizes operacionais (a partir de eixos estratégicos de ação).

Atualmente, há um projeto de lei que está em trâmite no Senado federal a respeito da política nacional de economia solidária propondo a criação de um Sistema Nacional de Economia Solidária com um cadastro nacional dos empreendimentos econômicos solidários e um fundo nacional de economia solidária para promovê-la, é o projeto de lei da câmara n° 137 de 2017.

Segundo Mazzeu (2017) as políticas públicas federais que vinham demonstrando uma maior interface com a economia solidária foram aquelas coordenadas pelos Ministérios da área Social (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS, o Ministério da Educação - MEC, o Ministério da Saúde - MS, etc) havendo pouca interação das políticas de economia solidária com as políticas propriamente econômicas e em especial de desenvolvimento industrial nos últimos anos.

Ainda segundo Mazzeu (2017), devido à influência da SENAES e do Governo Federal, vários entes federativos buscaram produzir uma legislação própria e políticas locais de apoio à economia solidária e, entre as 36 leis municipais e estaduais encontradas e estudadas por ele, apenas 19% delas previam a isenção de taxas específicas aos empreendimentos econômicos solidários e demais beneficiários abrangidos. Abaixo segue um mapa elaborado pelo autor a partir de dados levantados até 2013, contendo a localização dos municípios e estados com legislação específica de apoio aos empreendimentos solidários, o autor ressalta que esse tipo de legislação surgiu mais forte nas regiões Sul e Sudeste, com destaque para o Estado de São Paulo:

19 Figura 3: Localização dos municípios e estados com legislação específica de apoio aos empreendimentos solidários a partir de dados levantados até 2013

Fonte: Mazzeu (2017, p. 72)

Segundo Silva (2018a) ao longo dos anos 2004 a 2015, houve um incremento quase que contínuo na dotação orçamentária da SENAES de cada ano [indo de R$59.660.443 em 2004 para R$130.763.52 em 2015, com pico de R$160.956.735 em 2013, em valores atualizados para Dezembro de 2017, segundo dados analisados pelo autor], com crescimento acentuado a partir de 2012 devido à inserção da Política Nacional de Economia Solidária no Plano Brasil Sem Miséria, mas a capacidade de execução da Senaes não acompanhou o ritmo de crescimento orçamentário (com médias de execução de 81% no PPA 2004-2007, 45,9% no PPA 2008-2011, 22,8% no PPA 2012-2015).

Com as mudanças políticas ocorridas, o processo de impeachment da presidenta Dilma e a subida no poder de um governo de extrema direita, e a crise econômica, a partir de 2016 ocorreram mudanças importantes. Segundo Silva (2018a), em 2016 a SENAES perdeu o status de secretaria tornando-se uma subsecretaria apesar de ainda manter a sua sigla (porém manteve-se como uma unidade gestora com autonomia de execução de programas de economia solidária) e sua dotação orçamentária no PPA 2016-2019 diminuiu muito em relação ao PPA anterior, havendo uma queda de 52,2% em 2016 em relação a 2015, e uma queda de 60,6% em 2017 em relação a 2015, sendo o valor orçado para a política de economia solidária em

20 2018 o menor de desde 2004, limitando muito a capacidade de atendimento das metas e demandas sociais projetadas no PPA 2016-2019.

Abaixo segue a tabela da dotação orçamentária das políticas de economia solidária no presente PPA referente aos anos 2016-2019, atualizados para Julho de 2019. O período de 2019 ainda está em andamento, portanto os valores liquidados e o % executado ainda não são os valores finalizados para o ano de 2019:

Tabela 1: Dotação orçamentária atual e execução das políticas de economia solidária no PPA (2016-2019), por ano, órgão orçamentário, programa e ação, em

reais de Julho de 2019 e em %

Ano Órgão

Orçamentário Programa Ação

Dotação Atual Liquidado % executado 2016 40000 - Ministério do Trabalho 2071 - Promoção do Trabalho Decente e Economia Solidária 215F - Fomento e Fortalecimento da Economia Solidária 51.770.185 13.797.412 26,7% 2083 - Qualidade Ambiental 8274 - Fomento para a Organização e o Desenvolvimento de Empreendimentos Econômicos Solidários de Catadores Atuantes com Resíduos Sólidos 14.020.066 4.336.098 30,9% Total 65.790.251 18.133.510 27,6% 2017 40000 - Ministério do Trabalho 2071 215F 44.240.494 3.378.016 7,6% 2083 8274 10.540.413 1.969.813 18,7% Total 54.780.907 5.347.829 9,8% 2018 40000 - Ministério do Trabalho 2071 215F 12.516.328 3.654.663 29,2% 2083 8274 7.384.857 288.087 3,9% Total 19.901.185 3.942.750 19,8% 2019 55000 - Ministério da Cidadania 2071 215F 19.703.049 475.430 2,4% 2083 8274 7.210.000 0 0,0% Total 26.913.049 475.430 1,8% 2016-2019 2071 215F 128.230.056 21.305.521 16,6% 2083 8274 - 39.155.336 6.593.998 16,8% Total geral 167.385.392 27.899.519 16,7%

Fonte: LOA (2016 a 2019), Painel do Orçamento Federal. Consulta realizada em Agosto/2019. Elaboração própria.

Obs.: O ano de 2019 ainda está em execução. Nos programas e ações, foram omitidos os seus nomes e colocados somente os seus códigos após serem colocados a primeira vez na tabela, isto por motivo de compilação e brevidade.

21 Ao todo, conforme a Tabela 1 indica, de 2016 à 2019 (sendo este último ano ainda em andamento), foram totalizados aproximadamente 167,38 milhões de reais de dotação orçamentária para as políticas de economia solidária, sendo 128,23 milhões da ação Fomento e Fortalecimento da Economia Solidária do programa Promoção do Trabalho Decente e Economia Solidária, e 39,15 milhões da ação Fomento para a Organização e o Desenvolvimento de Empreendimentos Econômicos Solidários de Catadores Atuantes com Resíduos Sólidos do programa Qualidade Ambiental.

É possível verificar na Tabela 1 o baixo percentual de execução orçamentária em todo o período, tendo o ano de 2017 o pior nível de execução (excetuando-se o ano de 2019 que ainda está em andamento), com somente 9,8%, ao passo que o ano de 2016 teve 27,6% e o ano de 2018 teve 19,8%, revelando que é extremamente necessário o aumento da capacidade de execução da Senaes o que exige, dentre outras coisas, melhoramento de sua estrutura (como aumento de servidores e aumento de integração com outros órgão públicos). Além disso, é possível verificar a forte redução da dotação orçamentária para as políticas de economia solidária passando de aproximadamente 65,79 milhões de reais em 2016 para 19,9 milhões de reais em 2018, e depois recuperando-se um pouco em 2019 com aproximadamente 26,91 milhões de reais.

Portanto, houve forte queda da dotação orçamentária para o fomento da economia solidária no Brasil, fruto do agravamento do processo de financeirização ocorrido principalmente a partir de 2015. A economia solidária, assim como ocorre com demais gastos sociais, vem sendo penalizada neste cenário de avanço neoliberal. Em contrapartida, as despesas com a dívida pública federal, juros e seu refinanciamento são enormes, sendo as aprovadas na LOA 2019 50,66% do total das despesas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social em 2019, ao passo que, por exemplo, as despesas aprovadas do Ministério da Saúde chegam a apenas 4,07% do total das despesas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social; e as despesas aprovadas do Ministério da Educação chegam a apenas 3,77% do total das despesas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, segundo dados da LOA 2019.

22 V. Considerações finais

Monitorar ações governamentais e exigir o adequado uso dos recursos arrecadados por meio de tributos faz parte do dever e do direito cívico de todos os cidadãos, porém uma das grandes primeiras barreiras para que isto ocorra é o déficit educacional, a dificuldade no acesso às informações, e a falta de maiores recursos para a execução de pesquisas acadêmicas sobre tais temas.

A agenda de pesquisa referente à análise da dotação orçamentária de recursos do governo ligados ao desenvolvimento socioeconômico e mais especificamente, à programas e ações de economia solidária, é uma agenda de pesquisa muito importante para o controle social dos gastos públicos bem como a redução da miséria e desigualdade social. A precarização das políticas públicas sociais (bem como os seus serviços) através da redução de gastos sociais acaba sendo extremamente lucrativa para alguns agentes econômicos, o que torna mais difícil a saída desse círculo vicioso e a superação da financeirização.

Mesmo apesar do recente agravamento do processo de financeirização e a consequente redução de aporte de recursos públicos para fomento da economia solidária, ela ainda representa uma esperança para aqueles que mais sofrem com a financeirização e o avanço neoliberal e para aqueles que veem a possibilidade de um mercado de trabalho mais inclusivo, igualitário e solidário.

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23 nos 6.019, de 3 de janeiro de 1974, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 8.212, de 24 de julho de 1991, a fim de adequar a legislação às novas relações de trabalho. Diário Oficial da União de 14 de julho de 2017. Brasília.

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