UNIVERSIDADE CATÓLICA DE BRASÍLIA
MESTRADO EM PLANEJAMENTO E GESTÃO AMBIENTAL
CÉLIA REGINA ALBERTI LEITÃO
UMA ANÁLISE COMPARADA DA GESTÃO
GOVERNAMENTAL DA CRISE DE ENERGIA DE 2001 EM
RELAÇÃO A UMA METODOLOGIA DE EVENTOS
CRÍTICOS.
UNIVERSIDADE CATÓLICA DE BRASÍLIA
MESTRADO EM PLANEJAMENTO E GESTÃO AMBIENTAL
UMA ANÁLISE COMPARADA DA GESTÃO
GOVERNAMENTAL DA CRISE DE ENERGIA DE 2001 EM
RELAÇÃO A UMA METODOLOGIA DE EVENTOS
CRÍTICOS
CÉLIA REGINA ALBERTI LEITÃO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós Graduação Stricto Sensu em Planejamento e Gestão Ambiental da Universidade Católica de Brasília, como requisito parcial para obtenção do titulo de Mestre em Planejamento e Gestão Ambiental.
Orientador: Professor Dr. Flávio G. de Albuquerque
L533a Leitão, Célia Regina Alberti
Uma análise comparada da gestão governamental da crise de energia de 2001 em relação a uma metodologia de eventos críticos / Célia Regina Alberti. – Brasília, 2005.
224 f. : il.
Orientador: Flávio G. Albuquerque
Dissertação (Mestrado) – Universidade Católica de Brasília, 2005
1. Variabilidade climática. 2. Eventos críticos 3. Crise. 4. Gestão. Albuquerque, Flávio G. II. Título.
CÉLIA REGINA ALBERTI LEITÃO
UMA ANÁLISE COMPARADA DA GESTÃO
GOVERNAMENTAL DA CRISE DE ENERGIA DE 2001 EM
RELAÇÃO A UMA METODOLOGIA DE EVENTOS
CRÍTICOS
Dissertação defendida e aprovada como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre em Planejamento e Gestão Ambiental, em 31 de março de 2005, pela banca examinadora constituída por:
_________________________________________________________________________
Orientador: Professor Dr. Flávio G. Albuquerque – UCB.
_________________________________________________________________________
Examinador interno: Professor Dr. Paulo J.R. Carneiro – UCB.
_________________________________________________________________________
Examinador externo: Dr. Paulo César G. Egler – MCT.
A meus pais pela grandiosa contribuição na formação de meu caráter.
AGRADECIMENTOS
Ao Professor Dr. Flávio Albuquerque que antes de orientador foi um
parceiro, cuja tolerância, compreensão e profissionalismo foram fundamentais na
condução desse trabalho.
Ao Professor Dr. Paulo Carneiro, grande motivador e companheiro,
cujo conhecimento e segurança foi o alicerce para a construção deste processo.
Ao Professor Dr. Paulo Egler da Academia Brasileira de Ciências e
Ministério da Ciência e Tecnologia, que apesar de suas atribulações predispôs-se
a ouvir a proposta.
Ao Dr. John Denys Cadman pela disposição que apresentou em
ajudar-me nessa tarefa.
Ao Professor Dr. Antônio José de Andrade Rocha que me confiou a
oportunidade para o exercício da ciência e, ao Professor Dr.Paulo Ricardo Rocha
pelo incentivo à liberdade de pensamento.
As Professoras Drª Sueli de Faria e Drª Sônia Wiedmann nas quais
espelhei-me como exemplo de profissionais e grandes mulheres que são.
Ao Professor José Manuel de Aguiar Martins do SENAI –
“Se você conhece o inimigo e conhece a si mesmo, não precisa temer o resultado de cem batalhas.
Se você se conhece, mas não conhece o inimigo, para cada vitória ganha também sofrerá derrota.
Se você não conhece nem o inimigo nem a si mesmo, perderá todas as batalhas...“.
RESUMO
Este trabalho de pesquisa objetivou conhecer e analisar o processo de gestão da crise de energia elétrica pelo Governo Federal ocorrida no Brasil em 2001, comparativamente a uma metodologia de gestão de eventos críticos, provocado pelas variações de clima, buscando analisar a capacidade do Estado em responder a um evento crítico provocado por essa variabilidade.
Em recursos hídricos são considerados eventos extremos tanto a ocorrência de cheias e inundações, como de secas, cuja previsibilidade se torna muito difícil pois envolve condicionantes naturais de globo terrestre.
A escolha do tema gestão de crise de energia, deve-se ao fato de que a geração de energia elétrica no Brasil é ainda predominantemente hídrica, cujas condições climáticas desfavoráveis resultariam em condicionantes críticos ao desenvolvimento econômico brasileiro e que, se sua geração depende fundamentalmente da disponibilidade de água dos rios e reservatórios, leve em consideração a gestão de eventos críticos de secas e enchentes, a fim de enfrentar esses aspectos e minimizar as perdas econômicas que muitas vezes abalam a nação.
ABSTRACT
This work of research objectified to know and to analyze the process of management of the crisis of electric energy for the occurred Federal Government in Brazil in 2001, comparatively to a methodology of management of critical events, provoked for the climate variations, searching to analyze the capacity of the State in answering to a critical event provoked by this variability.
In water resources extreme events are considered in such a way the occurrence of full and flooding, as of droughts, of difficult previsibility therefore involves natural elements of globe.
The choice of the subject management of energy crisis, must it the fact of that the generation of electric energy in Brazil is still predominantly water, whose favorable climatic conditions would result they would be negative to the Brazilian economic development and that, if its generation basically depends on the availability of water of the rivers and reservoirs, has taken in consideration the management of critical events of droughts and floods, in order to face these aspects and to minimize the economic losses that many times shake the nation.
SUMÁRIO
RESUMO... vii
ABSTRACT... viii
LISTA DE FIGURAS...xi
LISTA DE TABELAS...xii
LISTA DE QUADROS...xiii
LISTA DEABREVIATURASE SIGLAS...xiv
INTRODUÇÃO...16
1 ABORDAGEM GERAL ... 20
1.1 Das Variações Climáticas e seus Eventos Críticos ... 20
1.2 A Energia Hidráulica ... 24
1.3 Da Abordagem Metodológica ... 28
2 DO PLANEJAMENTO ELÉTRICO BRASILEIRO ... 30
2.1 O Contexto Histórico... 30
2.1.1 Primórdios ... 30
2.1.2 Implantação... 32
2.1.3 Regulamentação ... 34
2.1.4 Expansão ... 37
2.1.5 Consolidação ... 40
2.1.6 Estatização... 44
2.1.7 Privatização... 45
2.2 O Planejamento Elétrico Brasileiro E Seus Atuais Agentes... 54
2.2.1 As etapas de um processo em adaptação ... 54
2.2.2 O momento político para o setor elétrico... 57
2.2.3 Os recentes agentes do setor elétrico... 60
3 DOS DESASTRES NATURAIS E SEUS EVENTOS CRÍTICOS ... 62
3.1 Desastres Naturais ... 62
3.2 A Organização do Sistema contra Desastres Naturais e sua Relação com Eventos Críticos... 64
3.2.1 Dos Eventos Climáticos Críticos no Sistema Elétrico Brasileiro... 66
3.3 Do Modelo de Análise de Eventos Críticos... 68
3.3.1 Do sistema metodológico adotado para gestão de eventos críticos .... 70
3.3.1.1 Antes do evento crítico ... 72
3.3.1.2 Durante o evento crítico... 72
3.3.1.3 Depois do evento crítico ... 73
3.3.1.4 Das metodologias pesquisadas ... 74
3.3.1.5 Da comparação das metodologias pesquisadas ... 81
3.3.2 Das etapas de gerência de eventos críticos... 82
3.3.2.1 Das Atividades das Etapas ... 84
4 A CRISE... 91
4.1 Crise ... 91
4.2 Da Realidade Brasileira em Relação a Crises ... 94
4.2.1 Aspectos Legais e Culturais do Povo Brasileiro Em Relação à Gestão de Eventos Críticos ... 94
4.2.1.1 Aspectos legais... 94
4.3 Das Ações do Estado em Relação à Crise de Energia... 99
4.4 Da Câmara de Gestão da Crise de Energia Elétrica – GCE... 103
4.4.1 Ações Da Câmara De Gestão Da Crise De Energia Elétrica - GCE - Embasamento Legal ... 105
4.4.2 Do plano de ação emergencial... 116
4.4.2.1 Da definição do programa emergencial de redução do consumo de energia elétrica – racionamento ... 118
4.4.2.2 Programa estrutural de aumento da oferta de energia ... 122
4.4.2.3 Programa emergencial de aumento da oferta de energia de curto prazo – seguro anti apagão. ... 123
4.4.2.4 Programa de conservação e uso eficiente de energia – PROCEL ... 125
4.4.2.5 Programa de revitalização do modelo do setor elétrico ... 127
4.4.2.6 Medidas para atenuar os efeitos econômicos e sociais do racionamento... 129
4.5 Da Evolução da Crise ... 130
4.5.1 Do grupo da demanda... 131
4.5.2 Do grupo da oferta ... 132
4.6 Do Término da Crise... 134
4.7 Da Superação da Crise... 137
4.8 O Setor Brasileiro Elétrico depois da Crise de 2001... 138
4.8.1 Do programa estrutural de aumento de oferta de energia elétrica ... 140
4.8.2 Do comitê de revitalização do modelo do setor elétrico ... 141
4.8.3 Da reestruturação do ministério de minas e energia - MME ... 148
4.8.3.1 Funções da nova estrutura do MME... 151
4.8.3.1.1 Conselho nacional de políticas energéticas – CNPE ... 151
4.8.3.1.2 Câmara de energia ... 151
4.8.3.1.3 Secretaria de Energia – SEN ... 152
5 COMPARAÇÃO DAS AÇÕES DA CAMARA DE GESTÃO DA CRISE DE ENERGIA ELETRICA EM RELAÇÃO A METODOLOGIA DE EVENTOS CRÍTICOS ... 153
5.1 Das Atividades das Etapas ... 154
5.2 Antes do Evento Crítico ... 154
5.2.1 Das etapas de prevenção, mitigação, preparação e alerta ... 154
5.3 Durante o Evento Crítico... 162
5.3.1 Da etapa de resposta ... 162
5.4 Depois do Evento Crítico ... 166
5.4.1 Da recuperação, reabilitação e retroalimentação ... 166
5.4.2 Agentes institucionais do novo modelo do setor elétrico... 175
6 CONCLUSÕES ... 178
7 RECOMENDAÇÕES... 193
REFERÊNCIAS... 197
LISTA DE FIGURAS
LISTA DE TABELAS
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Quadro Resumo da Metodologia 1... 79
Quadro 2 – Quadro Resumo da Metodologia 2... 80
Quadro 3 – Quadro Resumo da Metodologia 3... 80
Quadro 4 – Quadro Resumo da Metodologia 4... 81
Quadro 5 – Quadro Resumo dos Elementos Essenciais a Gestão de Eventos Críticos ... 90
Quadro 6 – Quadro resumo das Ações da GCE ... 115
Quadro 7 – Resumo das Medidas do Programa Emergencial de Redução de Consumo de Energia Elétrica... 120
Quadro 8 – Quadro resumo das reduções de demanda por consumidor... 121
Quadro 9 – Quadro Resumo das Medidas dos Relatórios de Progresso... 147
Quadro 10 – Quadro resumo das atribuições dos recentes agentes institucionais do setor elétrico... 177
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACL Ambiente de Contratação Livre
ACR Ambiente de Contratação Regulada
AMFORP American and Foreign Power Company Ltd.
ANA Agência Nacional de Águas
ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica
APINE Associação Brasileira de Produtores Independentes de Energia
Elétrica
ASMAE Administradora de Serviços do Mercado Atacadista de Energia
Elétrica
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CBEE Comercializadora Brasileira de Energia Emergencial
CCOI Comitê Coordenador de Operação Interligada
CCPE Comitê Coordenador do Planejamento da Expansão dos
Sistemas Elétricos
CDE Conta de desenvolvimento Energético
CDN Conselho de Defesa Nacional.
CEDEC Coordenadoria Estadual de Defesa Civil
CEEE Companhia Estadual de Energia Elétrica
CEPEL Centro de Energia Elétrica
CEPEN Centro de Estudos e Planejamento Energético
CGIEE Comitê Gestor de Indicadores e Níveis de Eficiência Energética
CGSE Câmara de Gestão do Setor Elétrico
CHESF Companhia Hidroelétrica do Vale do São Francisco
CMSE Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico
CNAEE Conselho Nacional de Águas e Energia
CNEN Comissão Nacional de Energia Nuclear
CNPE Conselho Nacional de Política Energética
CO Centro Oeste
COMASE Comitê Coordenador das Atividades do Meio Ambiente do Setor
Elétrico
COMDEC Coordenadoria Municipal de Defesa Civil
CONPET Programa Nacional da Racionalização do Uso dos Derivados do
Petróleo e do Gás Natural
CORDEC Coordenadorias Regionais de Defesa Civil.
CPTEC Centro de Previsão de Tempo e Clima
CTENERG Fundo Setorial de Energia
DNAE Departamento Nacional de Águas e Energia
DNAEE Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica
DNPM Departamento Nacional de Produção Mineral
ECE Encargo de Capacidade Emergencial
ELETROBRÁS Centrais Elétricas Brasileiras S.A.
ELETROSUL Empresa Transmissora de Energia Elétrica do Sul do País S.A.
ENERAM Comitê Coordenador de Estudos Energéticos da Amazônia
EPE Empresa de Pesquisa Energética
ESCELSA Espírito Santo Centrais Elétricas S.A.
FMI Fundo Monetário Internacional
FUNCAP Fundo Especial para Calamidades Públicas.
FURNAS Centrais Elétricas S.A.
G Giga
GCE Câmara de Gestão da Crise de Energia Elétrica
GCOI. Grupo Coordenador para Operação Interligada
GCPS Grupo Coordenador de Planejamento dos Sistemas Elétricos
GEF Global Environment Facility
GTON Grupo Operacional da Região Norte
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICM Institute for Crisis Management
INPE Instituto Nacional de Pesquisa Espacial
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change
IRI International Institute For Climate Prediction
LIGHT Serviços de Eletricidade S.A
MAE. Mercado Atacadista de Energia
MERCOSUL Mercado Comum do Sul
MME Ministério de Minas e Energia
MP Medida Provisória
MW Megawatt N Norte NE Nordeste
O.N.S Operador Nacional do Sistema Elétrico
PIE Produtores Independentes de Energia
PND Programa Nacional de Desestatização
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPT Programa Prioritário de Termoelétricas
PROCEL Programa Nacional de Conservação de Energia Elétrica
PROINFA Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia
Elétrica
RELUZ Programa Nacional de Iluminação Pública Eficiente
RE-SEB Projeto de Reestruturação do Setor Elétrico
REVISE Revisão Institucional do Setor Elétrico
RGR Reserva Global de Reversão
S Sul SE Sudeste
SEN Sistema Elétrico Nacional
SIN Sistema Interligado Nacional
SINDEC Sistema Nacional de Defesa Civil.
SINSC Sistema Nacional de Supervisão e Coordenação de Operação
SINTREL Sistema Nacional de Transmissão de Energia Elétrica
USCSP United States Country Studies Program
16
INTRODUÇÃO
A água, assim como a energia, são hoje os recursos de maior valor
para a humanidade.
Em alguns países, após a segunda guerra mundial, houve um grande
desenvolvimento econômico e o uso da água como fonte geradora de energia
originou a construção de muitas obras hidráulicas.
O Brasil, quinto país do mundo em superfície, possui 8% do total de
água doce existente no mundo, sendo que o total de água existente no planeta
segundo Gleick (1993), distribui-se em 97,5% - água salgada, e 2,5% água doce.
O sistema de produção energético brasileiro depende 90% da energia
hidrelétrica, muito embora em seu planejamento esteja prevista a sua
diversificação com termelétricas, e outras fontes para os próximos anos, sua
predominância ainda é a de energia hidráulica.
A energia produzida pelas usinas hidrelétricas é renovável porque
dependem fundamentalmente do ciclo hidrológico, ou seja: a água de chuva que
escoa superficialmente ou subsuperficialmente, evaporam-se, subindo em
direção a atmosfera para formarem as nuvens de vapor que se condensam
formando as chuvas, finalizando em nova precipitação.
No entanto, essa característica hidroenergética, condicionada pela
aleatoriedade das afluências hidrológicas, nos coloca reféns das alterações
17
principalmente à natureza dos fenômenos que os originam. O clima, bem como
os períodos de secas ou inundações, define o balanço energético em nível
planetário.
Sua previsão e determinação de magnitude são probabilísticas e não
determinísticas, razão pela qual, ainda muitos objetivos não foram alcançados
apesar dos inúmeros e imensos esforços de redes de pesquisas internacionais,
tais como as lideradas pelo International Institute for Climate Prediction – IRI, de
Nova York, e pelo Centro de Previsão de Tempo e Clima – CPTEC do Instituto
Nacional de Pesquisa Espacial - INPE.
As pesquisas atuais concentram-se no estudo de fenômeno El Niño,
na costa do Peru, no Índice de Oscilação Sul no Pacífico e no desenvolvimento
de modelos de circulação global acoplados oceano-atmosfera.
O Brasil tem como base de geração elétrica a energia hidráulica,
depende da disponibilidade de água para produção de energia. Essa por sua vez,
está sujeita a flutuações devidas ao clima.
Portanto, é de se esperar que a gestão do sistema de geração de
energia elétrica por hidrelétricas leve em consideração a gestão de eventos
críticos, como as secas, que limitarão a disponibilidade de água para geração e
ocasionarão impactos nas atividades sociais e econômicas ao longo da cadeia
18
Esses fenômenos críticos podem transformar-se em desastres,
principalmente quando sistemas, economias e população não estão preparados
para enfrentá-los com êxito.
Os desastres sejam eles naturais ou causados pela interferência
antrópica, são interrupções graves no funcionamento de uma sociedade,
causando perdas materiais e econômicas.
Ao final da estação chuvosa de 2001, os reservatórios das hidrelétricas
das regiões Sudeste e Centro Oeste estavam com cerca de 35%(trinta e cinco
por cento) de sua capacidade, enquanto que o nível dos do Nordeste estavam em
37%(trinta e sete por cento).
Esse baixo armazenamento foi causado por índices pluviométricos
abaixo da média nesse e nos anos anteriores. As autoridades encarregadas da
operação do sistema interligado tinham a percepção, baseada em previsões
climáticas, que a situação se normalizaria com o retorno de índices de
precipitação dentro da média histórica e não iniciaram um processo de gestão
para a situação de permanência do quadro negativo, ou do seu agravamento.
Associado a isto, o setor de energia passava e passa por uma
profunda reestruturação fazendo com que investimentos e tomada de decisões,
no sentido de amenizar os impactos na economia sejam dificultados pelo próprio
processo em curso.
Em 2001, o setor elétrico brasileiro em função de um evento
19
proporções, onde se fez necessário a criação da Câmara de Gestão da Crise de
Energia.
As secas diferenciam-se de outras catástrofes porque o seu
desencadeamento é lento e quase imperceptível. Elas iniciam sem que nenhum
fenômeno climático ou hidrológico específico as anuncie, e só se tornam
perceptíveis quando estão efetivamente instaladas, ou seja, quando as suas
conseqüências já são visíveis pela escassez dos recursos hídricos disponíveis.
Sua ocorrência pode ser rápida como também se estender a ponto de
se tornar um desastre, gerando uma crise cujos impactos sócio-econômicos são
significativos.
Essa crise de suprimento foi um grande indicador do quanto o sistema
elétrico do Brasil é vulnerável, visto que depende da hidrologia favorável para
atender ao consumo de energia.
As crises são úteis quando induzem a correção de rumo, no entanto
inúteis se no transcorrer delas não forem adotados mecanismos de planejamento
e acompanhamento que permitam a prevenção.
Assim, considerando a importância da gestão no contexto proposto,
verificou-se a oportunidade de realizar o presente estudo específico, haja vista a
interdependência da energia elétrica brasileira, aos eventos críticos de secas
20
1 ABORDAGEM GERAL
1.1 DAS VARIAÇÕES CLIMÁTICAS E SEUS EVENTOS CRÍTICOS
O mundo encontra-se em constante mutação e, em ritmo cada vez
mais rápido fazendo crescer a consciência sobre a vulnerabilidade da economia
aos eventos do tempo e clima e à oferta de água, cuja influência se faz sentir em
praticamente todas as atividades humanas.
Segundo Michel (2005) Secretário-Geral da World Meteorological
Organization – WMO, por exemplo, é crescente a preocupação com as
conseqüências dos desastres naturais, 90% dos quais, segundo as estatísticas
dos últimos dez anos, são de origem meteorológica ou hidrológica.
Muitos desses desastres também advêm de práticas ecologicamente
destrutivas que se fazem sentir em diversos ecossistemas.
De acordo com Amabrovitz (2001), investigadora sênior do
Worldwatch Institute, já modificamos tanto os sistemas naturais, e de uma forma
tão drástica, que sua capacidade de nos proteger de eventos críticos ou
distúrbios, foi gravemente minada, fazendo com que mais e mais pessoas e
atividades econômicas se tornem vulneráveis.
As mudanças provocadas a estes ecossistemas, que vão desde a
deterioração da base dos recursos naturais como o desmatamento das florestas
que acaba prejudicando as bacias hidrográficas, a erosão do solo, o crescimento
de populações em ecossistemas frágeis, o crescimento sem planificação nem
21
má gestão dos recursos hídricos, tem imposto graves conseqüências ao meio
ambiente e fundamentalmente vem contribuindo de forma significativa para a
alteração do clima a nível planetário.
Alguns fenômenos também contribuem tais como o El Niño, que é o
aquecimento nas águas superficiais do Oceano Pacífico Equatorial Central, entre
a costa Peruana e a Austrália, que comprovadamente vem provocando
mudanças nos padrões climáticos globais.
Segundo o Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC (2001),
as intensas atividades antrópicas, assim como o uso indiscriminado de
combustíveis fósseis, vem provocando a emissão de gases de efeito estufa1 na
atmosfera que, de acordo com este relatório e mostrados por estudos realizados
pelo U.S. Country Studies Program - USCSP e pelo Global Environment Facility -
GEF, tem provocado grandes impactos no clima.
Estes impactos estão, de acordo com evidências científicas
provocando mudanças permanentes e irreversíveis no clima, bem como
interferência nos padrões dos ventos e na circulação dos oceanos.
1
22
Cientistas afirmam que as mudanças climáticas2 incidirão hoje sobre
os sistemas mais vulneráveis, que segundo a definição dada pelo IPCC (2001) é
o grau no qual o sistema é suscetível ou incapaz de controlar os efeitos adversos
da mudança climática, incluindo a variabilidade de extremos do clima e, que os
mais vulneráveis são aqueles com maior sensibilidade, ou seja, aquele sistema
que tem um certo grau de resposta quando submetido a uma mudança, mas que,
tem menos capacidade de adaptação. Segundo três relatórios divulgados pelo
IPCC (2001), os impactos do aquecimento da Terra já é realidade, afetando
ecossistemas globais de forma grave.
Assim, alguns setores e sistemas como áreas litorâneas, agricultura,
gerenciamento de água doce, geração de energia através do potencial hidráulico3
saúde humana, são reconhecidamente vulneráveis a mudanças do clima e os
mais sensíveis às flutuações climáticas.
As alterações que também podem ocorrer na precipitação de chuvas
podem dar-se muitas vezes com chuvas mais abundantes, tendo como
conseqüência as cheias ou inundações e o aumento do escoamento, reduzindo a
diminuição de infiltração de água no solo, outras vezes, diminuindo drasticamente
provocando as secas.
Estes fenômenos tendem a ser de difícil solução porque além de
envolverem variáveis de natureza geográfica e por serem eventos de difícil
2 De acordo com a Convenção das Nações Unidas (1992), sobre a Mudança do Clima,
23
previsibilidade, aumentam a vulnerabilidade das estruturas socioeconômicas e
seus efeitos calamitosos afetam a economia dos sistemas produtivos,
provocando perdas irremediáveis.
No caso brasileiro o uso responsável e racional das águas é
extremamente relevante uma vez que ela é responsável pela geração de 90% da
energia elétrica do país.
O sistema elétrico brasileiro é totalmente dependente das condições
climáticas, já que a vazão dos rios depende das precipitações nas bacias
hidrográficas.
Condições climáticas desfavoráveis resultariam em condicionantes
críticos ao desenvolvimento econômico brasileiro, uma vez que o aumento de
demanda em energia, significa conseqüentemente um aumento de oferta e, este
aumento de oferta em curto prazo em função de suas características, dependeria
somente das condições climáticas favoráveis ao sistema.
Desta forma, a relevância da pesquisa fundamentou-se na exposição
acima, entendendo que se o sistema elétrico brasileiro tem sua geração de
energia dependendo fundamentalmente da disponibilidade de água dos rios e
reservatórios, leve em consideração a gestão de eventos críticos de secas e
enchentes, a fim de enfrentar esses aspectos e minimizar perdas econômicas
que muitas vezes abalam as nações e sua população.
Efetivamente, as informações sobre o tempo, o clima e a água são
24
meteorológicas e hidrológicas, entre outras, são utilizadas com vista a atenuação
de desastres, ao aumento da produção agrícola, gestão dos recursos hídricos,
combate à desertificação, segurança e eficiência dos transportes, controle da
poluição, calendário da geração e distribuição de energia elétrica.
Necessário também se faz, a adoção de novas formas de gestão para
a natureza e para humanidade, assim como é de extrema importância, o
desenvolvimento de projetos e atividades específicas que visem a adaptação aos
impactos climáticos.
A engenharia que cada vez mais avança em suas técnicas e no
emprego de suas tecnologias não consegue controlar a natureza, mas o
monitoramento e o aumento da capacidade de previsão através do uso de
modelos e aperfeiçoamento de sistemas de gestão, bem como o
acompanhamento poderá sem dúvida contribuir para reduzir as incertezas,
controlar e assegurar que os danos e perdas econômicas sejam mínimos num
evento critico provocado pelas variações climáticas.
1.2 A ENERGIA HIDRÁULICA
O uso da água pela humanidade como fonte geradora de energia é
muito antiga.
Com o advento da revolução industrial e a descoberta da máquina a
vapor percebeu-se que se poderia gerar energia em quantidade muito maior que
aquela fornecida pelas rodas d’água e, que essa geração alem de ser maior,
25
Os muitos estudos empreendidos no sentido de buscar máquinas mais
eficientes acabaram na conhecida turbina hidráulica, que favoreceu muito o setor
industrial uma vez que as disponibilidades de maiores potências poderiam ser
obtidas.
O Brasil no contexto mundial é detentor de 8% da água doce, sendo
que o setor elétrico é seu maior usuário em uso não consuntivo4.
Na área de energia, a geração hidrelétrica garante a produção de 90%
da eletricidade consumida no Brasil, e baseia-se em dois fenômenos gratuitos, a
água das chuvas e a força da gravidade.
Devido a características geoclimáticas e proporções continentais, o
Brasil possui no seu território várias bacias hidrográficas, com diferentes regimes
de chuvas, ocasionando em determinados períodos um maior volume de chuvas,
enquanto que em outros, chuvas menos intensas.
Essa precipitação hídrica diferenciada por região propicia a obtenção
nas várias bacias hidrográficas, rios em determinados períodos mais cheios e, em
outros períodos menos volumosos.
Também nas bacias hidrográficas, em função de características de
relevo, existem rios de planície e de planalto, que em função da diferença de
nível ou altura de queda e vazão ou descarga, favorecem ou dificultam o
aproveitamento de potencial hídrico.
4
26
Para que se possa obter energia elétrica da água – energia firme,
sabendo-se que um rio não é percorrido pela mesma quantidade de água durante
o ano inteiro, deve-se regularizar sua vazão através da construção de barragens
que formam lagos artificiais que, em função da altura de queda e da utilização de
turbinas gera-se energia.
Pelas características naturais acima apontadas e aliadas aos fatores
de rendimento, facilidade de armazenamento, o controle de potência de saída,
eficiência, baixo nível de ruído e vibrações e, quando bem planejadas podem ter
baixo impacto ambiental, o Brasil optou por explorá-lo, definindo assim que a
fonte de energia abundante e de menor custo de geração seria a hidráulica.
Há que se destacar que a energia hidráulica também possui limitações
e, sendo que a limitação dessa fonte de energia está na sua disponibilidade, pois
somente algumas regiões dispõem de potencial hidráulico.
Um país em desenvolvimento necessita de energia em quantidades
cada vez maior, o Brasil em meados de 1950 após um longo período de escassez
de chuvas em toda a região Sudeste, provocando racionamentos em Minas
Gerais, São Paulo e Rio de Janeiro, implementou a construção de barragens para
garantir o necessário aumento de oferta.
Nasceu assim o moderno sistema elétrico brasileiro, cuja garantia,
dava-se em função do acúmulo de combustível - a água -, suficiente para cinco
27
Toda a expansão do sistema elétrico passou a ser planejada de forma
que a demanda prevista para os cinco anos seguintes permanecesse sempre
igual a energia firme ou seja, a energia que pode ser gerada mesmo quando em
regime de seca.
Com as grandes dimensões territoriais que o país possui e como as
chuvas variam de região para região, o sistema foi interligado por linhas de
transmissão, proporcionado com isso uma gestão integrada e racional no uso da
água disponível em todo o país. Em outras palavras isto significa dizer que
quando está chovendo em grande quantidade em uma região, as usinas
localizadas nessa região exportam parte de sua produção para as regiões que se
encontram em período seco, invertendo-se o fluxo quando as situações das
chuvas também se invertem.
O sistema elétrico brasileiro adotou o percentual de 5% como taxa de
risco tolerável em relação ao déficit por eventos críticos, constituindo uma
espetacular ferramenta de planejamento se realizada e aplicada em longo prazo;
pois a dependência do sistema das variações climáticas induz ao risco de que a
quantidade de chuvas não seja suficiente em um dado momento para a
manutenção desses níveis. Essa ferramenta de planejamento e controle de riscos
exige investimentos, constante expansão e diversificação de fontes geradoras de
energia.
A razão para se aceitar esse risco é de origem econômica: a
sociedade, possivelmente, não suportaria pagar, via tarifas de eletricidade, um
28
Assim, o sistema vem sendo planejado com um risco de 5%,
independentemente da profundidade do déficit. Exemplificando, os planejadores
dimensionam a oferta de modo que num período de 20 anos, se aceita que em
um ano poderá haver déficit. Como decorrência do uso do risco de déficit como
critério de planejamento, tem-se o conceito de energia assegurada, a qual
corresponde a capacidade de atendimento do sistema ao risco de 5%.
A energia assegurada do sistema brasileiro é da ordem de 40.000
MW-médios, isto significa que o sistema pode atender continuamente uma carga de
40.000MW com o risco de haver déficit em 5% do tempo, isto é, em 20 anos de
atendimento dessa carga, em um ano, o atendimento não é pleno.Caso a
sociedade tivesse optado por um menor risco de déficit, certamente seriam
necessários mais reservatórios; como conseqüência uma maior área alagada e
sem dúvida alguma o custo das tarifas seriam mais elevadas do que esses que
se paga hoje.
Esta é uma especificidade do sistema elétrico brasileiro que com
esforço e persistência de várias gerações conseguiu prover uma nação com
energia barata e segura.
1.3 DA ABORDAGEM METODOLÓGICA
A metodologia escolhida foi a pesquisa bibliográfica qualitativa,
buscando um conhecimento mais amplo do problema, tendo em vista sua
29
A análise documental não só da crise de energia de 2001, bem como
todo o contexto histórico do setor foi necessário, haja vista o mesmo ainda estar
sendo regulamentado.
Quanto a metodologia que utilizada para a análise comparada, a
mesma foi obtida através de pesquisa qualitativa de metodologias, que foram
citadas no trabalho levando-se em consideração aspectos globais ditados pelo
Manual de Desastres Naturais da Secretaria Nacional de Defesa Civil e,
traduzidos em uma metodologia de consenso dos pontos comuns.
Assim sendo, o presente trabalho objetivou analisar comparativamente
através de uma metodologia selecionada de gestão de eventos críticos, a gestão
da crise de energia elétrica ocorrida em 2001, considerando as etapas de
prevenção, mitigação, preparação, alerta, resposta, reabilitação e reconstrução.
Numa segunda etapa deu-se o desenvolvimento abordando a análise
da gestão governamental da crise de energia em relação à metodologia definida
no que concerne aos instrumentos, atividades, incertezas, riscos e sua análise de
risco no processo de decisão.
E por fim as abordagens da relação entre ambas onde foram
30
2 DO PLANEJAMENTO ELÉTRICO BRASILEIRO
2.1 O CONTEXTO HISTÓRICO
O Brasil firmou-se enquanto nação progressista em função de vários
ciclos econômicos como o fumo, o açúcar a mineração de pedras preciosas,
especiarias nativas e gado. O processo de industrialização exigido a partir da
inserção da cultura do café, em função do estimulo do mercado interno, gerou a
necessidade de adoção de novas tecnologias para atender as demandas desse
setor produtivo.
As tecnologias, máquinas e equipamentos necessitavam de energia.
Como vencer a era colonialista e tornar-se uma Nação
desenvolvimentista?
Impulsionados pelo desenvolvimento do país e pela sede de
crescimento e modernização a energia elétrica começou a se tornar
indispensável.
A energia elétrica é um dos instrumentos mais importantes para o
desenvolvimento sócio-econômico e de melhoria da qualidade de vida das
nações.
2.1.1 Primórdios
A energia elétrica surgiu no Brasil a partir do interesse que D. Pedro II
demonstrou às invenções e descobertas de Thomas Edson, no transcorrer do
31
elétrica foi a Central Estação da Corte (hoje Estação D.Pedro II), da Estrada de
Ferro Central do Brasil no Rio de Janeiro, com 6 (seis) lâmpadas de arco voltaico
tipo Jablockhoff. A fonte de energia era um dínamo.
Já no ano de 1883 inaugurou-se a hidroeletricidade no Brasil, com o
surgimento da primeira usina hidrelétrica situada no Ribeirão do Inferno, um dos
afluentes do Rio Jequitinhonha na cidade de Diamantina - MG. A energia gerada
era transportada aproximadamente por dois quilômetros através de linhas de
transmissão, com o objetivo de acionar equipamentos utilizados na extração de
diamante.
Mesmo com o surgimento da eletricidade de origem hidráulica, o maior
consumo de energia ainda era o gerado pelo carvão, que na época era
importado.
Alguns anos mais tarde e convencidos de que a hidroeletricidade era
mais barata, um industrial da área têxtil, Bernardo Mascarenhas, fez uso dessa
energia em sua companhia o que resultou no marco histórico da inserção da
eletricidade de origem hidráulica na matriz energética brasileira. Nesta época o
industrial obteve autorização para criar, em 1888, a Companhia Mineira de
Eletricidade e, no empreendimento incluiu-se a construção, em 1889, da primeira
usina de maior porte do Brasil. A Marmelo Zero, construída em Juiz de Fora, no
rio Paraíbuna, foi inaugurada em 05 de setembro daquele ano e constitui-se no
marco inicial de empreendimento do serviço público brasileiro.
O Brasil que até meados do século XIX, era visto como um país
32
O desenvolvimento estava chegando e, em 1899 criou-se em Toronto
no Canadá a São Paulo Railway, Light and Power Co.Ltd. – SP RAILWAY ,
sendo que em 17 de julho de 1899, através do Decreto nº 3.349 (citado por
INSTITUTO LIGHT, 2005) do Ministro da Viação e Obras Públicas Severino
Vieira foi autorizada esta empresa a instalar-se no Brasil, assumindo os direitos e
obrigações do contrato de concessão para exploração dos serviços públicos de
energia elétrica.
Tal feito leva-nos a considerar que este possa ter sido o germe da
regulamentação federal da indústria da energia elétrica, no Brasil.
Também em 1904 em Toronto no Canadá criava-se a Tramway Light
and Power Co. Ltd. – RJ TRAMWAY, que através do Decreto nº 5.690 de 20 de
setembro de 1905 (BRASIL, 1905i), assinado pelo Ministro da Indústria, Viação e
Obras Públicas, Lauro Muller, autorizou a instalação da empresa na Capital
Federal com concessão de isenção de tributação, direitos aduaneiros e direitos
de desapropriação de terrenos e benfeitoras.
O Decreto 5.646 de 22 de agosto de 1905 (BRASIL, 1905h) regulou a
concessão de favores às empresas de eletricidade gerada por força hidráulica
que se constituíssem para fins de utilidade ou conveniência pública.
2.1.2 Implantação
A utilização de energia elétrica iniciou-se ainda no período imperial,
33
influência começa a aparecer e os conceitos de sua regulamentação têm início
com a aprovação dos primeiros textos sobre eletricidade no Brasil.
Em 1912 é criado também em Toronto no Canadá a Brazilian Traction,
Light and Power Co.Ltd. que unificou as empresas do grupo Light, sendo que em
1927 a American and Foreign Power Co. Ltd. – AMFORP, iniciou suas atividades
no país, adquirindo o controle de concessionárias que atuavam no interior de São
Paulo.
Até então, e pela abundância dos recursos hídricos, a água não
representava nenhum problema e nem mesmo limitações, surgindo nesse
período a cultura da abundância da água que, aliás, prevalece até os dias de
hoje.
No entanto, em função do desenvolvimento agrícola e seus usos para
aproveitamento hidroenergéticos, medidas reguladoras faziam-se necessárias,
sendo criada, em 1920, a Comissão de Forças Hidráulicas do antigo Serviço
Geológico e Mineralógico do Ministério da Agricultura, cuja função era estudar e
avaliar o potencial hidráulico da região Sudeste do Brasil. Expandem-se aqui
diversas iniciativas visando o conhecimento do regime fluvial dos principais
cursos de água.
Este período de 1880 – 1920 marcou o desenvolvimento da energia
elétrica no país, mas marcou também a convivência com os investimentos
estrangeiros cada vez mais presentes, sendo que na segunda metade da década
de 1920 ficou também caracterizado a monopolização e desnacionalização do
34
A energia elétrica teve sua produção e uso implantado no Brasil num
período em que o país conheceu um grande desenvolvimento político,
econômico, social e, ao mesmo tempo diversificavam-se e criavam-se as
condições para a industrialização.
Foi sem dúvida uma condição das transformações da vida nacional.
A década de trinta é marcada pela revolução na política pública, e a
preocupação do Estado com o controle dos setores vitais à economia, como a
energia elétrica. Por conseguinte, o Estado impõe aos serviços de energia
elétrica as bases institucionais a fim de promover e, sobretudo, organizar o
processo de industrialização do país antes regido apenas por força de contratos.
2.1.3 Regulamentação
A regulamentação da eletricidade acontece quase que
simultaneamente com a promulgação da nova Constituição da República.
O então Presidente Getúlio Vargas através do Decreto Federal nº
24.643 de 10 de julho de 1934 (BRASIL, 1934j), cria o Código de Águas, onde
atribui a União a competência de outorga de autorização e concessão para o
aproveitamento de energia hidráulica para uso privativo ou serviço público.
Este novo arcabouço legal é a materialização da regulação do Estado
na gestão do setor de águas e energia, até então estabelecidos apenas no
regime vigente, determinando que não era lícito conspurcar e contaminar as
35
infratores custeariam os trabalhos para a salubridade das águas, além da
responsabilidade criminal.
Cabe apontar que a criação do código era o primeiro arcabouço legal
para o uso de águas no Brasil, pois o arcabouço existente encontrava-se
obsoleto, contrariando os interesses da coletividade nacional.
No tocante a gestão, percebeu-se a necessidade dos usos múltiplos,
pois a propriedade dos rios deixava de ser do proprietário da terra onde corriam e
passava conforme o caso, ser propriedade do município, do estado ou da União e
onde se estabeleciam regras e restrições ao uso da águas, determinando que o
uso para abastecimento humano era o mais importante.
Quanto ao potencial hidrelétrico, a propriedade das quedas d’água
deixava de ser do proprietário da terra e passava a ser patrimônio da Nação, sob
forma de propriedade do Estado, fazendo com que o aproveitamento do potencial
hidrelétrico passasse a depender de autorização ou concessão deste.
A energia hidráulica exigia uma preocupação do Estado na busca de
uma legislação adequada no sentido de que o mesmo pudesse controlar as
atividades das empresas privadas, fiscalizar, penalizar aqueles que não
cumprissem com os deveres prescritos no código, e, acima de tudo, incentivar o
aproveitamento industrial sustentável desse recurso natural.
Talvez aqui se perceba um ensaio, por parte do Estado, em relação ao
36
constituição em Estado-empresário, em áreas fundamentais para o projeto de
industrialização.
Dos decretos reguladores destacam-se o de o nº 13 de 15 de janeiro
de 1935, que organizou os registros de aproveitamento de energia hidráulica e, o
Decreto-Lei nº 1.699, criou o Conselho Nacional de Águas, cujas competências
se restringiam à energia elétrica. (AMARAL, 2005)
Nessa década estava sendo implementada uma política fortemente
regulada pelo Estado, onde começaram a surgir as agências específicas,
voltadas para a solução dos problemas relacionados à produção industrial de
energia. Prova disso está na criação do Conselho Nacional de Águas e Energia –
CNAEE, através do Decreto-Lei nº 1.285 de 18 de maio de 1939 (AGENCIA
NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA, 1939), com a finalidade de estudar o
problema da exploração da energia elétrica, bem como fiscalizar sua utilização no
país, principalmente a de origem hidráulica.
O CNAEE, que permaneceu ligado diretamente a Presidência da
República até a criação do Ministério das Minas e Energia - MME, configurou-se
como o principal órgão fiscalizador do Estado, pois buscava implantar as
disposições contidas no Código de Águas de 1934 e impor uma posição do
Estado perante a iniciativa privada, que até então era quem explorava a produção
de energia baseada nos recursos hidráulicos.
O marco da entrada do estado brasileiro na produção de energia
37
o aproveitamento do São Francisco e atender a demanda do setor industrial do
Nordeste, A construção da primeira usina hidroelétrica da região Nordeste, de
âmbito federal, foi Paulo Afonso I, inaugurada em 1955.
2.1.4 Expansão
A expansão da produção de energia elétrica pelo estado brasileiro
acontece a partir dos anos 60, e teve como propulsor a política econômica do
então presidente Juscelino Kubitschek, que previa no seu "Plano de Metas" o
investimento do Estado na construção de estradas de Brasília a nova capital do
país, bem como o implemento na indústria de base, a USIMINAS e COSIPA.
Para executar seu ambicioso Programa de Metas - simbolizado pelo
slogan "50 anos em 5", JK baseou-se no binômio, energia e transporte.
Ao obter os recursos que lhe permitiram concretizar seus planos, ele
acabou forjando a expressão "nacional-desenvolvimentismo" - uma astuciosa
política econômica que combinava a ação do Estado com a empresa privada
nacional e o capital estrangeiro.
Iniciaram-se as construções das barragens de Furnas e de Três
Marias, cuja construção era uma resposta às concessionárias estrangeiras ao
fornecimento de energia elétrica necessária à industrialização.
A criação do Ministério de Minas e Energia, através da Lei nº 3.782 de
22 de julho de 1960 (AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA, 1960) veio
consolidar a expansão do setor energético, uma vez que sua função e
38
diversos setores de sua competência, assim como pela política energética do
país.
Dentre os objetivos propostos pela política para aproveitamento
racional das fontes de energia, destacam-se a proteção ao meio ambiente, a
necessidade de ampliar a matriz energética com fontes alternativas e, a
promoção de conservação de energia.
No ano seguinte, em 1961 através do Decreto-lei nº 3.890 (BRASIL,
1961m), o Estado na premissa de gerir o setor elétrico de uma forma mais
empresarial e com intuito de melhor integrar esse setor ao país, criou a Centrais
Elétricas Brasileiras S.A. – ELETROBRÁS, com a finalidade de promover estudos
e projetos de construção e operação de usinas geradoras, linhas de transmissão
e subestações, destinados a promoção e o suprimento de energia elétrica no
país.
Neste período o controle das geradoras era estatal, mas não
monolítico fato observado na organização em torno da ELETROBRÁS, que
atuando como holding conseguiu implantar um sistema de base cooperativa,
interligando grande parte do território nacional, caracterizando-se como o
princípio da expansão do setor elétrico, onde foram desenvolvidos importantes
estudos de exploração do potencial hidráulico, entre eles o mercado de energia
da Região Sudeste.
Ainda na década de 60 o estado brasileiro com a intenção de planejar
39
(Montreal Engineering e Crippen Engineering, Estados Unidos - Gibbs & Hill e
Brasil), denominado CANAMBRA Engineering Consultants Limited, que com
supervisão técnica do Banco Mundial, desenvolve estudo para o serviço do
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD. (CUSTOS...,
2005)
Os trabalhos desenvolvidos por este consórcio, a partir de 1962,
tinham como premissa básica o levantamento hidráulico remanescente da região
Centro-Sul, (estados do Rio de Janeiro, São Paulo, Espírito Santo, Minas Gerais),
e parte dos estados de Goiás e Mato Grosso, incluindo o Distrito Federal o qual
foi concluído em 1967. O relatório incluía estudos de mercado, de transmissão e
programas de desenvolvimento econômico daqueles estados e da Região Centro
Sul, mais tarde o levantamento foi também expandido para a Região Sul, e
concluído em 1969.
Um ponto delicado ao se discutir a importância de uma fonte
energética é a sua viabilidade econômica. Qual seja; se ela tem um custo igual ou
menor que o de outras fontes em uso, embora seja muito difícil definir os fatores
econômicos, políticos, sociais e ecológicos e todos os custos entre outros,
levando a uma comparação apenas relativa. Essa dificuldade em comparar as
múltiplas variáveis pode levar a conclusões enganosas.
De qualquer maneira, nenhum país deve deixar de investir em
pesquisas que possam garantir o controle de fornecimento de energia para o
40
Os estudos da CANAMBRA e do documento Final Report of the Power
Study of South Central Brazil (CUSTOS, 2005), avaliaram, em síntese, os custos
de investimentos de usinas hidrelétricas economicamente equivalentes,
(incluindo os custos de transmissão), enquanto que o documento Power Study of
the South of Brazil, (CUSTOS, 2005) focalizou atentamente a competição entre
as hidrelétricas e as termelétricas.
Os resultados das propostas da CANAMBRA começaram a se
concretizar a partir da segunda metade da década de 1960, sendo que o avanço
propiciado por este relatório foi o conhecimento do risco de desastres naturais,
que antes era apenas aceito, ficando agora conhecido. Optou-se por trabalhar
com um risco de déficit de 5% em base anual e, o planejamento do setor, que se
fazia regionalmente e sem muita sistemática, foi adquirindo feição mais definida e
sistematizada, tanto institucionalmente quanto em termos hierárquicos.
O planejamento e a implantação de grandes projetos hidrelétricos das
décadas seguintes se apoiaram no inventário de potencial da CANAMBRA,
completado, na Amazônia e Nordeste, por estudos feitos pela Eletrobrás.
Este período expansionista registrou o aumento das empresas federais
e estaduais na geração até então de predominância estrangeira.
2.1.5 Consolidação
O Departamento Nacional de Águas e Energia – DNAE surgiu em 17
de dezembro de 1965 através da Lei nº 4.904 (AGENCIA NACIONAL DE
41
Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM e, posteriormente através
do Decreto n.º 63.951 (BRASIL,1968k), sua denominação foi alterada para
Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica – DNAEE.
O DNAEE como órgão central de direção superior era o responsável
pela aplicação de políticas e diretrizes para exploração desses serviços e tinha,
como finalidade, e atribuições, o planejamento, coordenação e execução dos
estudos hidrológicos em todo o território nacional; a supervisão, fiscalização e
controle dos aproveitamentos das águas que alteram o seu regime, assim como
pela supervisão, fiscalização e controle dos serviços de eletricidade.
Verifica-se aqui uma preocupação do Estado em dotar um órgão com a
responsabilidade de estudos hidrológicos, considerada atualmente uma
importante ferramenta para o gerenciamento dos recursos hídricos e
desenvolvimento de projetos, muito embora sua aplicação para a época estivesse
voltada apenas para a implementação da eletricidade.
Em 18 de julho de 1969 através do Decreto-Lei nº 689 (BRASIL,1969l)
o então Presidente da Republica Arthur da Costa e Silva extingue o Conselho
Nacional de Águas e Energia Elétrica – CNAEE, do Ministério de Minas e
Energia, subordinando as atribuições do extinto Conselho, ao Departamento
Nacional de Águas e Energia Elétrica – DNAEE.
Durante o período da vigência do CNAEE até sua incorporação pelo
DNAEE, prevaleceu no setor elétrico dois órgão com finalidades análogas,
42
Em 1968 nasce a Empresa Transmissora de Energia Elétrica do Sul do
Brasil S.A. – ELETROSUL, subsidiária das Centrais Elétricas Brasileiras S.A. –
ELETROBRÁS e vinculada ao Ministério de Minas e Energia – MME, cujas
funções previam interligar a energia elétrica das fontes, aos seus potenciais
mercados consumidores, garantir o livre acesso ao sistema de transmissão
criando condições para que ocorresse a competição, viabilizar a importação de
energia elétrica dos demais países do Mercado Comum do Sul - MERCOSUL e,
garantir a qualidade da energia nos pontos de suprimento. (EMPRESA
TRANSMISSORA DE ENERGIA ELÉTRICA DO SUL DO BRASIL –
ELETROSUL, 2005). Para a Região Amazônica foi criado o Comitê Coordenador
de Estudos Energéticos da Amazônia – ENERAM e, em 1969, foi criado o Comitê
Coordenador de Operação Interligada – GCOI, que objetivava o uso racional das
instalações de geração e transmissão dos sistemas interligados das regiões
Sul/Sudeste e funcionava sob a coordenação da Eletrobrás.
Em 1973 em conseqüência de um trabalho de intensas negociações
políticas entre o Brasil e Paraguai no Rio Paraná, foi assinado o acordo
binacional desenvolvido, onde surgiu a proposta para a construção da maior
usina em operação no mundo, a Usina de Itaipu.
As Centrais Elétricas do Norte do Brasil - ELETRONORTE, criada pela
Lei 5.824, (BRASIL, 1972o), nasceu com a missão de atender ao mercado
consumidor de energia elétrica dessa região, integrando-se ao desenvolvimento
43
Em 1975 foram criados os Comitês de Distribuição da Região
Sul/Sudeste – CODI e, o Comitê Coordenador de Operação do Norte/Nordeste –
CCON, com a função reguladora exercida pelo Estado.
Surgiram também as grandes estatais que atuavam como geradoras,
transmissoras e distribuidoras, estudos sobre o inventário dos recursos hídricos,
e, com o capital estrangeiro a construção de grandes empreendimentos
hidrelétricos e a criação de grandes sistemas.
Nos treze anos decorridos entre 1960 a 1973 foi uma época
denominada como sendo a consolidação do setor hidrelétrico. A crise mundial do
petróleo fez com que, países mais ricos, emprestassem dinheiro para que se
construíssem hidrelétricas e, em contrapartida seria produzido para eles produtos
(comodities) tais como eletrointensivos5.
O Grupo Coordenador para Operação Interligada - GCOI6, coordenado
pela Eletrobrás viria a atuar no planejamento e coordenação da operação de
curto e longo prazo, dotando o setor de mecanismos de cooperação entre as
empresas e proporcionando o uso racional das instalações com baixos custos
operacionais .
Neste mesmo período, em função da grande ampliação da capacidade
instalada de energia elétrica e a necessidade de transmitir e distribuir grandes
blocos de energia, o setor requeria um tipo de tecnologia que fornecesse
5 eletrointensivos – produtos que exigem grande quantidade de energia para serem produzidos –
Pequeno Histórico do Setor Elétrico – MAB.
6
44
respostas às restrições de eficiência e de impacto ambiental. Tais necessidades
geraram a criação do Centro de Pesquisa de Energia Elétrica – CEPEL, ligado ao
sistema ELETROBRÁS S.A. e ao Ministério de Minas e Energia.
A consolidação do setor foi marcada pelos grandes investimentos e
mega construções, mas também foi o período onde se deu inicio ao
endividamento externo, uma vez que a contenção das tarifas públicas usadas
para frear o processo inflacionário, fez com que os projetos implantados
auferissem uma remuneração inadequada dos investimentos realizados,
comprometendo dessa forma a saúde econômico-financeira da indústria.
2.1.6 Estatização
Entre os anos de 1975 e 1986, o posicionamento ideológico
prevaleceu nos debates do sistema elétrico. Foi um período em que o Estado
concluiu que o setor elétrico estava sendo controlado pelas concessionárias
estrangeiras, e que estas não estavam oferecendo serviços de boa qualidade e,
muitas vezes insuficientes para suprir as necessidades do desenvolvimento.
Neste período, depois de oitenta anos sob o controle estrangeiro foi
nacionalizada a LIGHT – Serviços de Eletricidade S.A.
O DNAEE autoriza a instalação do Sistema Nacional de Supervisão e
Coordenação de Operação Integrada – SINSC, cuja função seria promover a
45
tempo real7 que é coordenado pela Eletrobrás e responsável pela coordenação
do planejamento da expansão dos sistemas de geração e transmissão de curtos
e médios prazos.
Em 1982 é criado o Grupo Coordenador de Planejamento dos
Sistemas Elétricos8 – GCPS e, em 1984, o Estado, preocupado com a
capacidade do sistema elétrico em atender a crescente demanda, principalmente
da atividade industrial, buscou alternativas para diminuir o desperdício de energia
elétrica no país associados a eficiência energética, instituindo o Programa
Nacional de Conservação de Energia Elétrica – PROCEL. A proposta do
programa foi a de contribuir para a exploração racional dos recursos naturais,
embasado em quatro objetivos essenciais: o desenvolvimento tecnológico;
segurança energética; eficiência econômica; e a proteção ambiental.
2.1.7 Privatização
A privatização foi conseqüência de uma crise econômico-financeira do
setor, a partir do agravamento da dívida externa brasileira, que culminou em
políticas econômicas de cortes dos gastos públicos.
O setor elétrico brasileiro passou por quatro fases, sendo que a
primeira se inicia na proclamação da república e, se estende até a revolução de
30, período caracterizado pela produção agrícola.
7 Supervisão da Operação em Tempo Real se caracteriza pelo acompanhamento da operação ao
longo do dia e onde são tomadas as decisões para a adoção de medidas corretivas quando as condições diferem das preestabelecidas.
8 O Grupo Coordenador de Sistemas Elétricos – GCPS, será mais tarde substituído pelo Comitê
46
O segundo período que vai até 1945, vivenciou-se uma economia
acelerada e um processo de rápida industrialização, onde se intensificou
substancialmente o consumo de energia, levando o Estado cuja presença nesse
período foi intensa, promulgar o Código das Águas.
A terceira fase, que se estendeu até a década de 70, caracterizou-se
pela forte presença do Estado como regulador, mas também como produtor
sendo este período marcado pelo desmantelamento das empresas estrangeiras.
O quarto período, que se iniciou nos anos 80 e se estende até os dias
atuais, caracteriza-se pela crise econômico-financeira do setor, a partir do
agravamento da dívida externa brasileira, que culminou em políticas econômicas
de cortes dos gastos estatais, onde as capacidades de investimentos foram
substancialmente reduzidas, e as obras de geração paralisadas.
O DNAEE, responsável pela exploração desses serviços e pela
aplicação de políticas e diretrizes foi se enfraquecendo, tanto formalmente como
operacionalmente, e a situação financeira do setor elétrico começou a se
deteriorar, levando o Estado a buscar alternativas para equacionar a crise
instalada.
A primeira tentativa de se realizar uma discussão sistemática sobre o
melhor ordenamento institucional para o setor e, por orientação do Fundo
Monetário Internacional – FMI, do Banco Mundial e do Banco Interamericano de
Desenvolvimento – BID, foi instituído pelo Estado em 1988 a Revisão Institucional
47
legislação, os preços e o financiamento da expansão e a participação da iniciativa
privada.
Das respostas do REVISE o MME passa então a estabelecer as
condições e critérios para estimular a participação da iniciativa privada no sistema
de oferta de energia elétrica, como uma das formas de redução e prevenção dos
riscos de "déficit" de energia, provocados por sucessivos atrasos na execução de
obras decorrentes da escassez de recursos para investimentos.
Este é o marco legal para início da privatização do Setor Elétrico
Brasileiro.
As conclusões do diagnóstico e dos relatórios parciais de
recomendações no âmbito da Revisão Institucional do Setor Elétrico – REVISE,
apontou à necessidade de se aproveitar excedentes disponíveis de energia
elétrica gerada por autoprodutores e, principalmente, estimular a prática de
co-geração no País, como forma de melhorar a eficiência de utilização dos
energéticos consumidos na produção de vapor para processos industriais.
Paralelamente às mudanças institucionais do setor, começaram a
surgir as primeiras preocupações com os impactos sócio ambientais dos
empreendimentos do setor elétrico.
O Estado respondeu com a criação do Comitê Coordenador das
Atividades do Meio Ambiente do Setor Elétrico – COMASE, sob coordenação da
48
ambientais em consonância com o desenvolvimento técnico-científico e, com as
necessidades políticas e sociais do país.
O primeiro documento foi produzido em 1986, denominado Manual de
Estudos de Efeitos Ambientais do Sistema Elétrico abordando as questões sócio
ambientais de forma sistematizada.
A partir dos anos 90 através da Lei nº 8031(BRASIL,1990p) o então
Presidente da República, Fernando Collor de Melo sanciona o Programa Nacional
de Desestatização – PND, com o objetivo de alcançar a reordenação estratégica
do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades exploradas
pelo setor público.
Com o PND, foram criados o Grupo Tecnológico Operacional da
Região Norte – GTON, órgão responsável pelo apoio às atividades dos Sistemas
Isolados da Região Norte e Regiões vizinhas e o Sistema Nacional de
Transmissão de Energia Elétrica – SINTREL, com o objetivo de assegurar o livre
acesso às linhas do sistema nacional de transmissão, facultando às
concessionárias que também dispõem de linhas de transmissão próprias, a
adesão ao SINTREL viabilizando inclusive a competição na geração, distribuição
e comercialização de energia.
Em 1995, foram introduzidas mudanças mais radicais com a Lei 8.987
(BRASIL,1995a) a chamada Lei de Concessões, que estabeleceu o sistema de
licitação para concessão de serviços públicos onde se objetivou a busca pela
49
No mesmo ano a Lei 9.074 (BRASIL,1995b) estabeleceu regras
específicas para o setor elétrico, introduzindo a figura do produtor independente,
assim como possibilitou a escolha de seu supridor e no segmento de geração foi
possibilitada a competição, mantendo-se como monopólio natural a transmissão
de energia.
Em 1996, o Ministério de Minas e Energia – MME, visando a
necessidade de repensar o futuro, contratou um consórcio liderado pela empresa
Coopers & Lybrand com a finalidade de estudar uma proposta para reforma do
setor, sugerir um novo desenho para o mercado e propor uma nova organização
institucional, particularmente no que se refere às empresas e instituições
vinculadas ao Governo Federal.
O Projeto de Reestruturação do Setor Elétrico Brasileiro - RE-SEB,
iniciou a concepção do novo modelo, sob a coordenação da Secretaria Nacional
de Energia do Ministério de Minas e Energia.
Os relatórios concluem pela criação de uma Agência Reguladora -
Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, um operador para o sistema
denominado de Operador Nacional do Sistema Elétrico - ONS e um ambiente
Mercado Atacadista de Energia Elétrica - MAE, através de uma operadora
Administradora de Serviços do Mercado Atacadista de Energia Elétrica - ASMAE,
onde fossem transacionadas as compras e vendas de energia elétrica.
O Projeto RE-SEB foi concluído em agosto de 1998, com toda a
concepção do novo arcabouço setorial definido, onde as principais mudanças
50
de transmissão, produtores independentes e consumidores livres fazem parte da
proposta da nova estrutura.
Em 26 de dezembro de 1996, através da Lei nº 9.427 (BRASIL,1996s),
o Estado institui a Agência Nacional De Energia Elétrica - ANEEL, autarquia sob
regime especial, vinculada ao Ministério das Minas e Energia, com sede e foro no
Distrito Federal, com a finalidade de regular e fiscalizar a produção, transmissão,
distribuição e comercialização de energia elétrica, em conformidade com as
Políticas e Diretrizes do Governo Federal.
Finalmente, cabe a ANEEL definir as regras de participação no MAE,
homologar o Acordo de Mercado e autorizar as atividades do ONS.
São funções da ANEEL - implementar as políticas e diretrizes do
governo federal para a exploração da energia elétrica e o aproveitamento dos
potenciais hidráulicos, expedindo os atos regulamentares necessários ao
cumprimento das normas estabelecidas pela Lei nº 9.074 (BRASIL,1995c), de 7
de julho de 1995;
II - promover as licitações destinadas à contratação de concessionárias de serviço público para produção, transmissão e distribuição de energia elétrica e para a outorga de concessão para aproveitamento de potenciais hidráulicos;
III -definir o aproveitamento ótimo de que tratam os §§ 2º e 3º do art. 5º da Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995;
IV -celebrar e gerir os contratos de concessão ou de permissão de serviços públicos de energia elétrica, de concessão de uso de bem público, expedir as autorizações, bem como fiscalizar, diretamente ou mediante convênios com órgãos estaduais, as concessões e a prestação dos serviços de energia elétrica;
V -dirimir, no âmbito administrativo, as divergências entre concessionárias, permissionárias, autorizadas, produtores independentes e autoprodutores, bem como entre esses agentes e seus consumidores;
