5.4 Depois do Evento Crítico
5.4.2 Agentes institucionais do novo modelo do setor elétrico
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Com os recentes decretos o Estado formalizou a estrutura proposta para o Novo Modelo do Setor Elétrico, ficando os agentes com claras atribuições conforme exposição do quadro resumo número 10 abaixo.
QUADRO RESUMO DAS ATRIBUIÇÕES DOS NOVOS AGENTES DO SETOR ELÉTRICO.
AGENTES ATRIBUIÇÕES
CONSELHO NACIONAL DE POLÍTICAS ENERGÉTICAS – CNPE
Responsável pela formulação de políticas energéticas de acordo com as demais políticas públicas;
MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA - MME
Responsável pela implementação da política energética, política de expansão do setor elétrico e exercício do poder concedente;
AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA – ANEEL
Responsável pela regulação e fiscalização do sistema e do funcionamento dos serviços e, mediação entre os agentes setoriais;
EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA – EPE
Responsável pelo desenvolvimento de estudos de planejamento sob a coordenação do MME;
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OPERADOR NACIONAL DO SISTEMA - ONS
Responsável pela operação do sistema, despacho otimizado das usinas e da rede básica;
CÂMARA DE
COMERCIALIZAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA - CCEE
Responsável pela administração dos contratos no ambiente regulado, contabilização e liquidação das diferenças contratuais no curto prazo;
COMITÊ DE
MONITORAMENTO DO SETOR ELÉTRICO - CMSE
Responsável pela identificação dos desvios de planejamento e do critério de garantia de
suprimento, permitindo ações corretivas a fim de mitigar os efeitos desses desvios.
Quadro 10 – Quadro resumo das atribuições dos recentes agentes institucionais do setor elétrico. Fonte: Disponível em:< http://www.gruporede.com.br/regulacao/setor.asp#inst>. Acesso em 28.08.2004
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6 CONCLUSÕES
Através de critérios sejam eles jurídicos, técnicos ou econômicos, o Estado define e estabelece, quais os serviços que deverão ser públicos ou de utilidade pública, e, ainda, se estes serviços serão prestados diretamente pela estrutura oficial ou se serão delegados a terceiros.
Alguns serviços não podem ser delegados a terceiros pela sua complexidade a exemplo dos serviços de saúde. Outros, no entanto, não prescindem que sejam ser prestados pelo Estado, devendo assim ser delegados à iniciativa privada, sem contudo deixar de obedecer a condições, normas e, sobretudo, fiscalização.
No Brasil após a transição do regime militar, com a aprovação da Constituição de 1988 (BRASIL, 1988b), e o Programa Nacional de Desestatização, tem-se identificado um Estado mais regulador que interventor.
Prova disso é sua retirada de alguns setores, como na siderurgia, na metalurgia, na petroquímica, nas telecomunicações, na energia elétrica, tanto na geração como na distribuição e transmissão, no setor bancário, deixando-se para a iniciativa privada atuar, na exploração de alguns desses serviços e atividades.
Mas qual o motivo da retirada do Estado de alguns setores denominados estratégicos?
Por que desestatizar?
Na busca de um contexto institucional mais competitivo principalmente em setores de infra-estrutura, o Estado vem buscando através da desestatização
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das empresas públicas uma forte abertura de mercado, orientados pelo modelo neoliberal.
Mas será que essa busca se deu em função de que o setor privado é tradicionalmente mais eficiente que o público, ou por que a existência de empresas públicas impede que o mercado seja eficiente e impede a livre concorrência, ou será por que os serviços prestados pelas empresas públicas não têm a qualidade que deveriam ter.
O fato real é que o Estado desenvolvimentista iniciado por Getúlio Vargas e que resiste até meados dos anos 80, não se adequou para competir num cenário econômico globalizado e entra em falência, obrigando-o a buscar uma nova forma de atuação.
Esta nova forma de atuação segundo Coimbra (2000) busca diminuir a dívida pública e fornecer algum tipo de liberdade econômica, fazendo nascer assim o Estado Regulador.
O Estado Regulador busca entre outros objetivos, o de reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público e, permitir que a administração pública concentre seus esforços nas atividades em que sua presença seja fundamental para a consecução das prioridades nacionais.
Já no seu papel de Regulador, o Estado em 2001 enfrentou uma das piores crises já havidas no setor elétrico, ocasionando grandes impactos ao País, tanto nas áreas econômicas, políticas, quanto sociais.
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A complexidade do setor elétrico brasileiro em um momento de muitas transformações, tem-se mostrado de difícil compreensão, compreensão esta que também deve-se estender-se aos recursos hídricos, uma vez que o grande potencial gerador de energia elétrica é de origem hídrica.
Mediante o exposto, esta pesquisa objetivou principalmente analisar a gestão da crise de energia em relação a uma metodologia de eventos críticos, visando averiguar se houve ou não por parte do Estado a adoção de critérios metodológicos para o enfrentamento de crise, provocados pelas variabilidades climáticas.
Conforme mencionado no capítulo quatro deste trabalho, a maioria das crises que acontecem poderiam ser evitadas se houvesse por parte das organizações e dirigentes a gestão adequada de setores vulneráveis.
O setor elétrico, em função de sua dependência hídrica, é um sistema vulnerável, pois neste sentido, está sujeito à ocorrência de seca meteorológica23.
Neste sentido, sua ocorrência é inevitável, o que faz necessária a criação de sistemas de alertas e medidas de preparação e mitigação.
Os gestores do setor elétrico, responsáveis pela elaboração de políticas, deverão ser conscientizados da necessidade de um plano de preparação contra eventos críticos, principalmente para diminuir o nível de vulnerabilidade deste setor estratégico para desenvolvimento de uma nação.
23 Segundo Cunha (1982), do ponto de vista meteorológico é corrente dizer-se que ocorre uma
seca durante um certo período quando a precipitação durante esse período é inferior à precipitação média ou a certo valor de precipitação expresso em percentagem de precipitação
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Fazer “gestão” envolve inúmeras atividades coordenadas, e orientadas para a prevenção e mitigação, que devem ser dirigidas e controladas continuamente, como forma de garantir o sucesso do processo e livrá-lo de surpresas. A visão fragmentada do processo leva a ineficiência das ações pretendidas e a resultados não esperados.
Fazer “gestão de crise”, cuja característica é a imprevisibilidade da situação, é uma tarefa desafiadora, ultrapassa a capacidade organizacional normalmente estabelecida e, por ser a “gestão de crise” um processo sistêmico, este deve envolver e sintetizar as contribuições de diferentes áreas científicas. Estas contribuições têm por intuito permitir a quem dela fizer uso, atuar eficazmente na prevenção de reação e aprendizagem a partir delas.
No tocante ao setor elétrico brasileiro, antes de sua estatização, esteve sob a predominância de empresas estrangeiras que controlavam a geração e a distribuição de energia, estas impunham e fixavam seus preços, com lucros exorbitantes, levando a sociedade da época a questionar. O Estado como resposta posicionou-se através do Código de Águas, trazendo substanciais mudanças na legislação sobre o aproveitamento dos recursos hídricos.
A consolidação do modelo estatal viabilizou o processo de desenvolvimento acelerado que ficou conhecido como milagre brasileiro.
A crise e a decadência do setor elétrico tiveram inicio na década de 90, pois o Estado, enfraquecido financeiramente e suas empresas endividadas, não puderam dar continuidade aos planos de expansão.
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A falta de energia estava prevista, desde o inicio da década de 90. O rearranjo institucional passou a ser uma necessidade, levando o Estado a lançar mão de um abrangente Programa de Desestatização, esquecendo-se que antes de tudo havia necessidade de uma regulamentação específica para o setor.
Sem referências concretas de suas atuações, a iniciativa privada retraiu seus investimentos contribuindo efetivamente para uma crise, que foi agravada pela falta de chuvas no período.
Como no Brasil 90% da energia elétrica produzida é de geração hídrica, a falta de água fez com que o sistema elétrico entrasse em colapso e conseqüentemente em crise em 2001.
Segundo o Relatório da Comissão de Análise do Sistema Hidrotérmico de Energia Elétrica (2001) o sistema hidrelétrico brasileiro é projetado para atender o consumo de energia na hipótese de ocorrência de períodos hidrológicos críticos, uma vez que dispõe de estoques reguladores, que são os reservatórios.
Estes estoques permitem que em caso de situações críticas sejam elas de escassez ou conjunturais, sejam resolvidas sem atropelos. Entretanto é fundamental que na medida em que estas situações forem resolvidas, o sistema seja implementado através de investimentos para as questões conjunturais e de prevenção, monitoramento e alerta para o caso do evento crítico.
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A não conformidade com o acima exposto levou o sistema ao desequilíbrio, cuja conseqüência foi a crise de energia elétrica de 2001, precipitada em função da hidrologia desfavorável dos últimos anos.
De acordo com Wilhite e Easterling (1987), as deficiências para o combate a um evento crítico, podem ser de ordem institucional, uma vez que políticas de prevenção e combate a eventos críticos devem estar inseridas em políticas públicas do Estado. Podem ser também de ordem política, quando a falta de visão e compreensão, desses fenômenos são ignorados e, muitas vezes desconhecidos por parte daqueles que detém o comando político do Estado. Pode ser de natureza orçamentária, já que recursos financeiros se fazem necessários, mas que em função do alto investimento acabam por desestimular o empreendimento. E podem igualmente ser relacionadas com os recursos humanos não habilitados adequada e suficientemente para propor e adotar medidas preventivas de combate a esses eventos.
A prevenção de um evento crítico - secas pode ser efetuada através de previsão, que possibilite a antecipação das ações de controle, e da monitorização que permite detectar e conhecer em cada instante o grau de gravidade da situação, no entanto às vezes por questões tecnológicas a prevenção fica prejudicada.
Neste processo preventivo embora o Estado em algumas vezes tenha se posicionado timidamente, percebeu-se que a deficiência ainda é grande, pois em capítulos anteriores foram registrados fatos que comprovaram que a crise do setor elétrico não é recente e muito menos a primeira, até porque a opção do
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Brasil pela energia hídrica foi proveniente de uma grande seca ocorrida em meados de 1950 em toda a região Sudeste, provocando racionamentos em Minas Gerais, São Paulo e Rio de Janeiro.
Detectou-se, também, na pesquisa, a ausência de órgãos com responsabilidades e atribuições para tratar da fase de prevenção e preparação para esses casos de eventos críticos de escassez hidrológica, embora tenha se percebido que várias entidades distintas conheciam as informações necessárias para a tomada de decisão, faltando o tratamento integrado destas informações. Verificou-se também a inexistência de legislação que obrigasse as entidades que operavam esses sistemas a manter um sistema de alerta e um programa para minimizar os impactos.
Num evento crítico de seca, embora ainda bastante limitada a capacidade técnica de predição, pois o fenômeno é de difícil compreensão, os agentes que estão envolvidos com a gestão hídrica, devem adotar medidas com vistas a melhorar os processos de monitoramento e prevenção com intuito de melhor preparar a nação e a sociedade para o enfretamento desse fenômeno. Atualmente metodologias hidrometeorológicas poderiam ser de grande ajuda na prevenção.
De acordo com a metodologia para gestão de eventos críticos, parâmetro de análise dessa pesquisa, e registrado no quadro resumo 4, concluiu- se que a gestão da crise de energia em relação as etapas poderiam ter sido melhor administradas e controladas se houvesse um plano de prevenção.
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As etapas que antecedem ao evento crítico, prevenção, mitigação, preparação e alerta, segundo a metodologia, exigem medidas, que de acordo com uma visão mais moderna de planejamento podem ser denominadas de não estruturais e estruturais, no entanto o Estado preocupado mais com o aspecto de aliviar seu déficit de caixa, descuidou-se dessas ações.
Das medidas não estruturais que não necessitam de execução de obras civis, mas exigem de certa forma um monitoramento mais efetivo das ações, sejam elas de aperfeiçoamento de sistemas de alerta antecipadas, informações relativas aos recursos hídricos, legislação ou mesmo de controle de sistemas vulneráveis tal como é o sistema elétrico brasileiro24, comprovou-se, no
decorrer dessa pesquisa, que sua gestão foi ineficaz quanto aos fatores preponderantes de prevenção e mitigação, uma vez que a crise foi instalada.
Entre outros aspectos o contínuo corte de investimentos e a falta de políticas de longo prazo, nas diferentes áreas de atuação do Estado resultou em ações individuais em detrimento de objetivos integrados e institucionais.
As informações hidrológicas, informações climatológicas tais como precipitação, evaporação etc., o conhecimento dos caudais, ou seja, o volume de águas superficiais e sua inter relação com o clima são de suma importância, tanto para o planejamento como para a tomada de decisão no setor elétrico.
As previsões de tempo e clima evoluíram muito no Brasil, mas ainda se percebe a dificuldade existente entre a tarefa de consolidar a integração dessas
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O sistema elétrico brasileiro é considerado vulnerável, pois depende da ocorrência de condições hidrológicas favoráveis para seu pleno funcionamento.
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previsões com os procedimentos de tomada de decisão. Vale ressaltar que por melhores que sejam as previsões de tempo e clima, elas são probabilísticas e não determinísticas, estando assim associado a elas um certo grau de erro.
Relativo às medidas estruturais, que são aquelas que exigem obras de engenharia, concluiu-se, após análise do Plano Decenal de Expansão 1998-2007, que o atraso na entrada de funcionamento das usinas de geração, acabou provocando um déficit significativo para a demanda necessária.
O mesmo aconteceu com o atraso das entradas das linhas de transmissão programadas, que segundo o Anexo E25 da Comissão de Análise do
Sistema Hidrotérmico de Energia Elétrica (2001), do mesmo relatório, se houvesse capacidade na linha, o vertimento em Itaipu poderia ter sido transformado em geração para o Sudeste, assim como a importação de energia que poderia ter vindo da Argentina.
Consta do referido relatório que a não implementação dessas obras respondeu por quase dois terços da energia não aportada, sendo o fator predominante para a ocorrência da crise de suprimento.
Concomitante, às falhas na adoção das medidas estruturais, e conforme comprova o Relatório da Comissão de Análise do Sistema Hidrotérmico de Energia Elétrica (2001), a mais significativa deu-se em sua gestão visto que o
25 Atraso de Obras e não realização dos investimentos programados, fornecendo dados sobre os
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insucesso das iniciativas governamentais para amenizar a crise, em particular o PPT, foi ineficaz.
Houve sim, por parte do Estado, ausência de percepção da gravidade do problema e falha de coordenação principalmente intragovernamental, além da ausência de comunicação e controle.
O que se percebeu do Estado foi uma reação de combate à crise, do que propriamente a adoção de planos de preparação para a gestão do setor, no caso de escassez hidrológica.
O uso constante das águas armazenadas nos reservatórios originou um deplecionamento do estoque estratégico de energia, fazendo com que o sistema perdesse dessa forma sua função de segurança na geração de energia. (BRASIL, 1995r)
No planejamento e gestão de situações de seca deveria haver uma intensificação na monitorização de seus usos, bem como de imediato a implementação de medidas mitigadoras, para redução dos impactos provocados pelo fenômeno.
Quanto às ações de resposta componente fundamental para propiciar o restabelecimento o mais rápido possível quando de um evento crítico, o Estado empreendeu através da GCE, que adotou ações imediatas de controle até que, com o inicio do período úmido se restabelecesse o fornecimento de energia.
As ações implementadas pela GCE foram iniciadas com o conturbado e criticado Acordo Geral do Setor Elétrico, baseado nas premissas de destravar o
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setor para que não ocorressem paralisações de investimentos futuros e, evitar a generalização da crise de inadimplência do setor.
As comissões e comitês criados, que trabalharam coordenadamente no processo de combate à crise, comprovaram, que a coordenação de ações institucionais e a integração entre os organismos setoriais são de vital importância para a ação do estado e principalmente, para a solução de crises.
Importante aspecto evidenciado neste processo de gestão foi que, mesmo com a eficácia das ações no controle e superação da crise, percebeu-se a inexistência de um plano de contingências sobre o que fazer em condições hidrológicas adversas, denominado de plano B que, segundo o relatório contribuiu para o adiamento e a lentidão de decisões, agravando a profundidade do racionamento de energia.
A adoção e implementação de políticas de combate a eventos críticos que promovam o gerenciamento de riscos e que incorporem inclusive os 5% que o setor elétrico já possui como segurança do sistema, representam uma grande mudança não estrutural, diria até mesmo filosófica, pois conforme já abordado, muitas crises são desencadeadas pelo não reconhecimento por parte dos dirigentes da existência do problema, insistindo em tratá-lo como um processo normal.
A adoção de um plano de combate a eventos críticos com ênfase na redução de vulnerabilidades de longo prazo, seria mais eficaz que a adoção de medidas de respostas de emergências de curto prazo.
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Tal constatação leva-nos a concluir que a prevenção, mitigação e planos de respostas a contingências não fazem parte do planejamento estratégico do setor elétrico.
O Brasil não possui a cultura de lidar com o risco e, conseqüentemente, com as causas por ele provocadas. Persiste ainda, em todos os níveis da sociedade, que o controle de um evento crítico deva acontecer apenas na iminência de quando o mesmo ocorre ou depois que aconteceu. (o famoso colocar as trancas depois da porta arrombada).
Para fazê-lo, é necessário planejamento, transparência, competência técnica e especialmente visão estratégica, para que o ônus da ausência de visão e tomada de atitudes não recaia sobre a sociedade, sociedade esta que, aliás, foi a grande atriz e contribuinte para o sucesso das ações restritivas impostas pela crise e que respondeu prontamente à solicitação de contenção de consumo, levando a um rápido restabelecimento.
Passados os piores momentos da crise e como medida de reabilitação, o Estado pronunciou-se em dezembro de 2003 nas palavras do Senhor Presidente Luís Inácio Lula da Silva
os apagões e o racionamento de energia de 2001 e 2002, que causaram graves conseqüências para o consumidor, para a situação financeira das empresas e para o desenvolvimento econômico do Brasil, são agora uma página virada da nossa história. (12/12/2003- O GLOBO, Mônica Tavares)
Por meio de duas medidas provisórias o Estado propôs um novo modelo para o setor elétrico que buscou congregar a retomada do interesse público e a superação das dúvidas ainda existentes no modelo atual, cujo arranjo
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setorial tem como objetivo garantir tarifas mais baixas para os consumidores, afastar o risco de racionamento, estabelecer um marco regulatório estável e criar condições para retomada dos investimentos na expansão do sistema.
A adoção dessa sistemática se bem reguladas e implementadas, tende a trazer uma redução nas incertezas e riscos, tanto para os produtores quanto para os consumidores.
No sentido de melhor compreender o arranjo institucional do novo modelo do setor elétrico, e visualizar as diferenças entre o antigo e o modelo vigente até dezembro de 2003, um resumo é apresentado através do quadro número 11 abaixo.
O SETOR ELETRICO
O ANTIGO MODELO VÁLIDO ATÉ 1995
O MODELO ANTERIOR VÁLIDO ATÉ DEZEMBRO DE 2003
O NOVO MODELO
EM PROCESSO DE VALIDACÀO
Suprimento – feito por Geradores Federais e Estaduais.
Segurança de Venda - Projeção de Mercado Regional.
Financiamentos Internacionais - Recursos Tributários.
Contenção Tarifária - Custos Elevados: Execução e Financeiros.
Suprimento - Transferido para a Iniciativa Privada.
Necessidade de Contratos de Longo Prazo - Sazonalidade do Preço de Curto Prazo.
Introdução do Consumidor Livre - Maior Insegurança nas Projeções de Mercado.
Responsabilidades Mal Definidas , impasse nas Contratações. Fatores Adicionais - Contratos Iniciais até 2002, Self Dealing. Concessões e Autorizações Por projeto, independentemente do preço.
Ausência de Planejamento
Objetivos principais:
• Garantia de Suprimento, através de planejamento e supervisão. • Modicidade Tarifária
com licitações públicas para contratação de energia .
• Incentivo a Novos Investimentos, com contratação a Longo Prazo Agentes existentes:
CNPE - Conselho Nacional de Política Energética
com a proposição da política energética nacional ao Presidente da República.
MME – Ministério de Minas e Energia, poder concedente e responsável pela formulação e implementação de políticas de acordo com o CNPE.
Planejamento através da EPE e monitoramento através da CMSE. ANEEL – Agencia Nacional de