UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO SEMI-ÁRIDO PRÓ-REITORIA DE GRADUAÇÃO
CENTRO DE ENGENHARIAS
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA E CIÊNCIAS AMBIENTAIS CURSO DE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO
RAQUEL ALVES TRIGUEIRO
GESTÃO DE RISCOS: ESTUDO DE CASO NO GERENCIAMENTO DAS OBRAS DE RECURSOS FEDERAIS NO MUNICÍPIO DE MOSSORÓ/RN
MOSSORÓ
2018
RAQUEL ALVES TRIGUEIRO
GESTÃO DE RISCOS: ESTUDO DE CASO NO GERENCIAMENTO DAS OBRAS DE RECURSOS FEDERAIS NO MUNICÍPIO DE MOSSORÓ/RN
Monografia apresentada ao Departamento de Engenharia e Ciências Ambientais do Centro de Engenharias da Universidade Federal Rural do Semi- Árido como requisito para obtenção do título de Bacharel em Engenharia de Produção.
Orientadora: D.Sc. Fabrícia Nascimento de Oliveira.
MOSSORÓ
2018
sejam devidamente citados e mencionados os seus créditos bibliográficos.
O serviço de Geração Automática de Ficha Catalográfica para Trabalhos de Conclusão de Curso (TCC´s) foi desenvolvido pelo Instituto de Ciências Matemáticas e de Computação da Universidade de São Paulo (USP) e gentilmente cedido para o Sistema de Bibliotecas da Universidade Federal Rural do Semi-Árido (SISBI-UFERSA), sendo customizado pela Superintendência de Tecnologia da Informação e Comunicação (SUTIC) sob orientação dos bibliotecários da instituição para ser adaptado às necessidades dos alunos dos Cursos de Graduação e Programas de Pós-Graduação da Universidade.
T828g Trigueiro, Raquel Alves.
GESTÃO DE RISCOS: ESTUDO DE CASO NO
GERENCIAMENTO DAS OBRAS DE RECURSOS FEDERAIS NO MUNICÍPIO DE MOSSORÓ/RN / Raquel Alves Trigueiro. - 2018.
78 f. : il.
Orientador: Fabrícia Nascimento de Oliveira.
Monografia (graduação) - Universidade Federal Rural do Semi-árido, Curso de Engenharia de Produção, 2018.
1. Administração pública. 2. Obras públicas. 3.
Transferências voluntárias. 4. Gerenciamento de risco. I. Oliveira, Fabrícia Nascimento de, orient. II. Título.
RAQUEL ALVES TRIGUEIRO
GERENCIAMENTO DE RISCOS: ESTUDO DE CASO NA ADMINISTRAÇÃO DAS OBRAS DE RECURSO FEDERAL NO MUNICÍPIO DE MOSSORÓ/RN
Monografia apresentada ao Departamento de Engenharia e Ciências Ambientais do Centro de Engenharias da Universidade Federal Rural do Semi- Árido como requisito para obtenção do título de Bacharel em Engenharia de Produção.
Defendida em: 10 / 09 / 2018 .
BANCA EXAMINADORA
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus que na sua infinita graça me permitiu chegar ao fim de mais um ciclo sob a sua boa mão e aos meus pais Francisco Fábio Trigueiro e Silva e Cleide Regina Alves Trigueiro, por todo o amor, instrução e educação ao longo de toda minha vida e principalmente por nunca terem hesitado em me guiar embasados nos princípios e valores inestimáveis de Cristo, minha mais profunda gratidão, amor e admiração.
Agradeço também ao meu namorado, que sempre foi cuidadoso, atencioso, e sempre entendeu minha indisponibilidade, muitas vezes necessária, para que o presente trabalho fosse feito da melhor maneira.
A Sra. Kátia Maria Cardoso Pinto, minha chefe e grande profissional em quem me espelho, por todas as oportunidades e ensinamentos que tem me propiciado, todo meu agradecimento e grande admiração.
A minha querida e estimada orientadora Profª Fabrícia Nascimento de Oliveira pela orientação zelosa, atenciosa, coesa e objetiva.
Aos meus amigos e colegas que tornaram o fardo da graduação menos pesado, externo
minha alegria em poder ter convivido com vocês, sentirei saudades dos nossos momentos
juntos.
RESUMO
Os fatores internos e externos às empresas e organizações influenciam bastante as mesmas, fato este que torna incerto se elas conseguirão e quando atingirão os seus objetivos e metas. O efeito que estas incertezas têm sobre os objetivos da organização é chamado de risco. Ao observarem-se as práticas das instituições públicas, ainda é possível perceber que existe pouco interesse das repartições acerca da gestão de riscos, especialmente nas esferas municipal e estadual. Isto tem causado muitos problemas, tendo em vista que como não há uma análise prévia dos riscos, os gestores se veem desprevenidos quando os mesmos acontecem. Isso gera custos de oportunidade para os riscos positivos não previstos e custos ainda maiores para sanar os problemas que não foram antecipados na gestão de riscos. Assim, o objetivo principal deste trabalho é verificar como é realizada a gestão de riscos no processo de transferência de recursos federais para obras públicas, desde a concepção do projeto até a prestação de contas final, no âmbito da Secretaria Municipal de Infraestrutura, Meio Ambiente, Urbanismo e Serviços Urbanos (SEIMURB), da Prefeitura Municipal de Mossoró/RN. Para respaldar a pesquisa foi realizado um estudo de caso, numa abordagem qualitativa e quantitativa, utilizando como método de obtenção de dados a pesquisa documental e conversas informais com os funcionários da instituição. A partir do levantamento das etapas do processo de transferência desses recursos, foram identificadas que as fases que mais apresentaram riscos foram as de licitação e execução e, na aplicação do gerenciamento de riscos, os mesmos foram identificados, quantificados e analisados, assim foi desenvolvido um plano de resposta no intuito de evitá- los e minimizar seus efeitos. As principais dificuldades encontradas pela SEIMURB na implementação do gerenciamento de riscos se referem à escassez de leis e diretrizes sobre o assunto em todas as esferas, à falta de treinamento e capacitação em gestão de riscos dos servidores de modo geral e aos custos que a implementação dessa gestão pode acarretar em curto prazo. Assim, as principais ações e reservas contingenciais relacionadas aos riscos que atualmente se realizam são aquelas previstas em lei.
Palavras-chave: Administração pública. Obras públicas. Transferências voluntárias.
Gerenciamento de risco.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Fluxograma de procedimentos ... 19
Figura 2 – Fases dos convênios e contratos de repasse ... 23
Figura 3 – Matriz de Probabilidade e Impacto ... 30
Figura 4 – Fluxograma da fase inicial do processo ... 46
Figura 5 – Fluxograma da fase de licitação ... 47
Figura 6 – Fluxograma da fase de execução... 48
Figura 7 – Fluxograma da fase final do processo ... 48
Figura 8 – EAR da fase de licitação ... 51
Figura 9 – Estrutura Analítica dos Riscos na fase de execução ... 60
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Descrição das etapas do Gerenciamento de Riscos ... 27
Quadro 2 – Matriz de probabilidade e impacto ... 40
Quadro 3 – Contratos de urbanização e suas metas... 43
Quadro 4 – Dotação orçamentária dos contratos de repasse ... 45
Quadro 5 – Identificação dos riscos na fase de licitação ... 50
Quadro 6 – Causa e efeito na fase de licitação ... 51
Quadro 6 – Causa e efeito na fase de licitação ... 52
Quadro 6 – Causa e efeito na fase de licitação ... 53
Quadro 7 – Grau do risco da fase de licitação ... 54
Quadro 8 – Planejamento de respostas aos riscos de grau alto na fase de licitação ... 56
Quadro 9 – Planejamento de respostas aos riscos de grau médio na fase de licitação ... 57
Quadro 10 – Identificação dos riscos na fase de execução ... 59
Quadro 11 – Causa e efeito na fase de execução ... 61
Quadro 11 – Causa e efeito na fase de execução ... 62
Quadro 12 – Grau do risco da fase de execução ... 64
Quadro 13 – Planejamento de respostas aos riscos de grau alto na fase de execução ... 65
Quadro 14 – Planejamento de respostas aos riscos de grau médio na fase de execução .... 67
Quadro 15 – Comparativo das porcentagens de BDI permitidas e adotadas ... 69
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Probabilidade de ocorrência de um risco ... 40
Tabela 2 – Severidade do impacto do risco ... 40
Tabela 3 – Fase que apresenta mais problemas ... 48
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Quantidade de contratos por categoria ... 42
Gráfico 2 – Valores dos contratos de repasse ... 43
Gráfico 3 – Percentual executado de cada contrato de repasse ... 44
Gráfico 4 – Situação atual dos objetos contratados ... 46
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas AIO Autorização de Início de Obra
AP Administração Pública
BDI Bonificações de Despesas Indiretas CGU Controladoria Geral da União
COSO Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission CPL Comissão Permanente de Licitação
CR Contrato de Repasse DOU Diário Oficial da União EAR Estrutura Analítica dos Riscos EAP Estrutura Analítica de Projetos INC Instrução Normativa Conjunta
ISO International Organization for Standardization JOM Jornal Oficial da União
MGR Metodologia de Gestão de Riscos MP Ministério Público
ONG Organização Não Governamental OS Ordem de Execução de Serviços
PERT Program Evaluation and Review Technique PMBOK Project Management Body of Knowledge PMI Project Management Institute
PMM Prefeitura Municipal de Mossoró
SEIMURB Secretaria Municipal de Infraestrutura, Meio Ambiente, Urbanismo e Serviços Urbanos
SEINFRA Secretaria Executiva de Infraestrutura
SEMURB Secretaria Executiva de Meio Ambiente e Urbanismo SESUR Secretaria Executiva de Serviços Urbanos
SICONV Sistema de Convênio
SISP Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação SPA Síntese do Projeto Aprovado
TCE Tribunal de Contas do Estado TCU Tribunal de Contas da União
VME Valor Monetário Esperado
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO... 13
1.2 OBJETIVOS ... 15
1.1.1 Objetivo geral ... 15
1.2.1 Objetivos específicos ... 15
1.3 ESTRUTURA DO TRABALHO ... 16
2 REFERENCIAL TEÓRICO ... 17
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA... 17
2.1.1 Administração pública e seus princípios ... 17
2.1.2 Obras públicas ... 18
2.1.3 Licitações ... 19
2.2 TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS ... 20
2.2.1 Convênios... 21
2.2.2 Contratos de repasse... 21
2.2.3 Caracterização dos agentes envolvidos e origem dos recursos ... 21
2.2.4 O Sistema de Convênios – SICONV... 22
2.2.5 Fases da transferência ... 22
2.3 GERENCIAMENTO DE PROJETOS ... 24
2.4 GERENCIAMENTO DO RISCO ... 26
2.4.1 Risco ... 26
2.4.2 Processos de gerenciamento do risco do projeto ... 27
2.4.2.1 Planejamento do gerenciamento de riscos ... 27
2.4.2.2 Identificação dos riscos... 28
2.4.2.3 Análise qualitativa dos riscos ... 30
2.4.2.4 Análise quantitativa dos riscos ... 31
2.4.2.5 Planejamento de respostas aos riscos ... 33
2.4.2.6 Implementação das respostas aos riscos ... 35
2.4.2.7 Monitoramento dos riscos ... 35
3 METODOLOGIA ... 37
3.1 CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA ... 37
3.2 OBTENÇÃO DOS DADOS ... 37
3.2.1 Instrumentos de coleta ... 38
3.3 GERENCIAMENTO DE RISCOS... 39
3.3.1 Identificação dos riscos... 39
3.3.2 Análise qualitativa dos riscos... 39
3.3.3 Plane jar as respostas aos riscos ... 41
3.3.4 Reserva de contingência ... 41
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES ... 42
4.1 GERENCIAMENTO DE RISCOS... 49
4.1.1 Fase de licitação ... 49
4.1.1.1 Identificação dos riscos... 49
4.1.1.2Realização da análise qualitativa dos riscos ... 53
4.1.1.3 Planejar as respostas aos riscos... 55
4.1.2 Fase de Execução ... 58
4.1.2.1 Identificação dos Riscos ... 58
4.1.2.2 Realização da análise qualitativa dos riscos ... 63
4.1.2.3 Planejar as respostas aos riscos... 65
4.1.3 Implementação das respostas aos riscos ... 68
4.1.4 Monitoramento dos Riscos ... 68
4.1.5 Reservas de Contingência ... 69
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 71
REFERÊNCIAS... 73
APÊNDICE A – TERMO DE AUTORIZAÇÃO PARA REALIZAÇÃO DA PESQUISA CIENTÍFICA ... 77
APÊNDICE B – ROTEIRO DE COLETA DE DADOS PARA TRABALHO DE
CONCLUSÃO DO CURSO ... 78
1 INTRODUÇÃO
As empresas e organizações de todos os tipos e tamanhos enfrentam influências dos fatores internos ou externos, o que torna ainda incerto se conseguirão e quando atingirão os seus objetivos e metas. O efeito que esta incerteza tem sobre os objetivos da organização é chamado de risco.
Dentro do paradigma da “nova gestão pública”, tem sido crescente a adoção de práticas gerenciais oriundas da administração privada na pública. Uma das técnicas presentes no primeiro contexto que vem sendo aplicada com adaptações na esfera pública é a gestão de riscos. Esta prática possui no seu cerne a identificação e tratamento de incertezas de modo a não impactarem nos objetivos organizacionais (ABNT, 2009).
O risco do projeto é um evento ou condição incerta que, se correr, provocará um efeito positivo ou negativo em um ou mais objetivos do projeto, tais como escopo, cronograma, custo e qualidade. Nesse contexto, o gerenciamento dos riscos é um processo sistemático de identificação, análise e tratamento dos riscos e é reconhecido como uma importante ferramenta da gestão de projetos. Ele traz maior eficácia no aumento da probabilidade e do impacto dos eventos positivos, bem como na redução da probabilidade e do impacto dos eventos negativos (PMI, 2017).
As práticas de gestão, como a gestão de projetos, gestão de processos, gestão de serviços, entre outras, possuem um corpo de conhecimento genérico que pode ser aplicado tanto para organizações públicas quanto privadas. Estudos realizaram testes nos quais alguns tipos de princípios e técnicas de gestão foram adotadas de modo semelhante nestas organizações (HVIDMAN, 2014; MURRAY, 1975). Neste sentido, tanto o setor público como o privado se beneficiaram destes modelos de gestão por contribuírem para que gestores adquiram um conjunto de conhecimentos para conduzirem seus trabalhos. No caso da gestão de riscos, observa-se este mesmo comportamento sendo adotado por ambos os setores, embora possuam características específicas devido à natureza de sua atividade.
No entanto, o gerenciamento dos riscos, apesar de reconhecida sua importância, ainda é uma área de difícil compreensão, o que restringe os estudos acerca do tema, fato que se agrava quando tratamos desse gerenciamento na administração pública.
No Brasil, as técnicas de gestão de riscos estão sendo incorporadas à
administração pública com a finalidade de aumentar o controle interno e a governança. A
Instrução Normativa Conjunta (INC) nº 01/2016 de 10 de maio de 2016, do Ministério do
Planejamento (MP) e da Controladoria Geral da União (CGU), dispõe sobre controles
internos, gestão de riscos e governança no âmbito do Poder Executivo Federal (BRASIL, 2016). Esta INC deve ser adotada pelos órgãos para que implantem medidas sistêmicas e práticas de gestão de riscos, e possui em seu texto uma forte ligação com melhores práticas de mercado relacionadas à gestão de riscos, como o COSO II – Gestão de Riscos Corporativos, e ISO 31.000 (ABNT, 2009; COSO, 2004). Adicionalmente, o MP desenvolveu outros guias para apoiar o gestor público na adoção destas práticas de gestão de risco, como a Metodologia de Gestão de Riscos do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação – MGR-SISP (BRASIL, 2016).
Porém, quando se observam as práticas nas instituições públicas, ainda é possível perceber que existe pouco interesse das repartições acerca deste tema, especialmente nas esferas municipal e estadual. Fato este que tem causado muitos problemas, tendo em vista que como não há uma análise prévia dos riscos, os gestores se vêem desprevenidos quando os mesmos aconte cem. Isso gera custos de oportunidade para os riscos positivos não previstos e custos ainda maiores para sanar os problemas que não foram antecipados na gestão de riscos.
Ao tratar de obras de cunho público, o cronograma, custos e qualidade são aspectos muito estimados estando sempre atrelados ao risco de seu não cumprimento. Isso se dá especialmente porque esse ramo tem características singulares que o tornam bastante suscetível a isso: cada projeto resulta em um produto único e é, durante sua fase de construção, alvo das mais diversas intempéries e imprevisibilidades (SILVA, 2012).
Observando a gestão de riscos na construção civil sob a ótica da administração pública vê-se que a mesma tem procurado transferir as incertezas de seus projetos às empresas contratadas, via licitação, através de contratos cada vez mais abrangentes, e as mesmas acabam aceitando esses escopos para combater a sazonalidade de serviços e obter consequente faturamento (QUEIROZ, 2003). Assim, os órgãos públicos se sentem isentos da preocupação com os riscos de seus empreendimentos, muitas vezes repassando os mesmos às construtoras.
Isso pode significar um aumento dos riscos que não possuem medidas
contingenciais, porque para que as empresas se mantenham competitivas, elas devem
apresentar as propostas com menor preço possível nas licitações. O que faz com que a
gestão de riscos seja feita de forma negligente ou sem investimento financeiro para
medidas contingenciais (QUEIROZ, 2003). Nessa conjuntura, são gerados muitos aditivos
contratuais, de preço e prazo, prolongando o cronograma previsto, e por vezes a população
obtém obras de qualidade questionável além de ficar mais tempo sem os benefícios da mesma.
A adoção da gestão de riscos como método de gestão complementar para organizações públicas pode contribuir para maior desempenho organizacional, por permitir controles e acompanhamentos sistêmicos nestes riscos (POWER, 2009;
SCHILLER, 2014). Não obstante, a população brasileira urge por melhores serviços da administração pública – AP. Os gastos da AP precisam ser bem aplicados e gerenciados, e a cobrança por maior eficiência e gerenciamento dos recursos faz com que a sociedade esteja mais ativa e participante.
1.2 OBJETIVOS 1.1.1 Objetivo geral
Este trabalho tem como objetivo principal realizar o gerenciamento de riscos no processo de transferência de recursos federais para obras públicas, desde a concepção do projeto até a prestação de contas final, no âmbito da Secretaria Municipal de Infraestrutura, Meio Ambiente, Urbanismo e Serviços Urbanos (SEIMURB), da Prefeitura Municipal de Mossoró/RN.
1.2.1 Objetivos específicos
Verificar se é realizado gerenciamento de riscos no local de estudo;
Elaborar o fluxograma do processo;
Detectar a etapa do processo que apresenta maior risco;
Identificar os riscos e sugerir proposta da Estrutura Analítica dos Riscos;
Descobrir as causas e os efeitos dos riscos identificados;
Construir a matriz de probabilidade dos riscos;
Desenvolver o plano de respostas aos riscos;
Sugerir propostas de monitoramento e controle dos riscos.
1.3 ESTRUTURA DO TRABALHO
Este trabalho é dividido em cinco capítulos, compondo os elementos necessários para uma pesquisa eficaz acerca do tema proposto. O primeiro capítulo é a introdução que dá uma visão geral sobre gerenciamento de riscos, fatos que justificam o tema abordado, os objetivos da pesquisa em questão e o modo como se dá a estrutura do trabalho proposto.
É colocado no segundo capítulo o referencial teórico, onde se explica a teoria e conceitos básicos de gerenciamento de projetos, gestão de riscos e administração p ública, para que seja facilitado o entendimento dos levantamentos propostos posteriormente no trabalho.
No terceiro capítulo é abordada a metodologia do trabalho, onde é mostrado o método de pesquisa utilizado, a estrutura da pesquisa, do estudo de caso quanto ao seu planejamento, preparação condução, coleta, análise e as ferramentas utilizadas.
O quarto capítulo trata dos resultados e discussões acerca do tema proposto, elencando o modo como o estudo se deu e fazendo alusão a bibliografia estudada sobre o tema.
No quinto e último capítulo são apresentadas as considerações finais do
trabalho, relata-se se os objetivos inicialmente propostos foram alcançados, as
constatações feitas a partir do estudo realizado e sugestões para melhorias.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1.1 Administração pública e seus princípios
A administração pública em seus estudos e aplicações de políticas públicas deve se comprometer com questões de interesse da população como um todo, para que se torne eficiente. Segundo Brasil (2011), constitui-se administração pública a atividade desempenhada pelo Estado para a prestação de serviços públicos, pelos meios próprios ou por intervenção no setor privado, representada por seus agentes, órgãos e pessoas jurídicas a quem compete exercer as atividades público administrativas.
Para a administração pública, a Constituição Federal de 05 de outubro de 1988 foi um grande avanço no âmbito das políticas públicas, uma vez que é um contrato de viés ético que cuida do interesse da coletividade, pautado na jurisprudência. Ela determina que as funções essenciais do governo como a garantia de boa educação, moradia e segurança para todos, deve ser uma máxima. O não respeito ao cumprimento desses direitos dos cidadãos configura uma situação concreta aética.
É no capítulo “Da Administração Pública” que se encontram os cinco princípios éticos mais relevantes da administração pública, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência (BRASIL, 1988).
I – Legalidade: O princípio da legalidade é cláusula pétrea consagrada na Constituição Federal, no inciso II do artigo 5º, diz: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza”, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade. Seu objetivo é beneficiar os interesses da coletividade como um todo, que é o cerne de toda atividade administrativa, evitando que os agentes públicos ajam com liberdade, sem seguir as normas especificadas em lei, desviando-se do interesse coletivo.
II – Impessoalidade: O princípio da impessoalidade visa a neutralidade e a
objetividade das atividades administrativas no regime político, que tem como objetivo
principal o interesse público. Este princípio traz consigo a ausência de marcas pessoais e
particulares correspondentes ao administrador que esteja no exercício da atividade
administrativa. A pessoa política é o Estado, e as pessoas que compõem a Administração
Pública exercem suas atividades voltadas ao interesse público e não pessoal. O princípio
da impessoalidade proíbe a subjetividade. O princípio da impessoalidade prevê: a investidura em cargos públicos, concurso público e processo de licitação.
III – Moralidade: O princípio da moralidade diz que o administrador tem que ter um comportamento ético, jurídico adequado. Este princípio está associado à honestidade. Veda condutas eticamente inaceitáveis e negativas ao senso moral da sociedade, a ponto de não comportarem condescendência. A moralidade administrativa abrange padrões objetivos de condutas exigíveis do administrador público.
IV – Publicidade: O princípio da publicidade é o que garante a qualquer cidadão o direito de se dirigir ao Poder Público e requerer cópias e certidões de atos e contratos. O Poder Público, por ser público, deve agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a qualquer hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo. É, portanto, a proibição do segredo. Publicar é tornar público, ou seja, tornar do conhecimento público, mas, também, tornar claro e compreensível ao público.
V – Eficiência: O princípio da eficiência rege toda ação administrativa que te m que ser de bom atendimento, rapidez, urbanidade, segurança, transparência, neutralidade e sem burocracia, sempre visando qualidade. O contribuinte que paga a conta da AP, tem o direito de que essa administração seja eficiente, exigindo um retorno (segurança, serviços públicos, etc.) equivalente ao que pagou sob a forma de tributos, na exata medida de sua necessidade, considerada a agilidade, o ótimo aproveitamento dos recursos disponíveis que evitem desperdícios e garantia de uma maior rentabilidade social.
As políticas públicas, desenvolvidas pela administração pública, devem ser entendidas fundamentalmente como uma relação de ação e intenção, diz Dye (2005). De modo que entendemos que é a formalização de uma política pública que favorece a comunicação, o entendimento entre governo e cidadania e se coloca como base de referência para essa interação governo/sociedade.
2.1.2 Obras públicas
Obra pública é considerada toda construção, reforma, fabricação, recuperação
ou ampliação de bem público. Ela pode ser realizada de forma direta, quando o
empreendimento está sendo feito pelo próprio órgão ou entidade da AP, ou de forma
indireta, quando a há contratação de terceiros por meio de licitação (BRASIL, 2014).
As obras se dão em vários estágios até sua conclusão, especialmente porque se trata de um processo muito burocrático. O cumprimento ordenado dessas etapas leva à obtenção de um conjunto de informações precisas que refletirão em menor risco de prejuízos à administração. A Figura 1 detalha essa sequencia, desde a idealização da obra até sua conclusão.
Figura 1 – Fluxograma de procedimentos
Fonte: Tribunal de Contas da União (2014).
As obras públicas são custeadas com recursos públicos e tem por objetivo principal o interesse público. Portanto, devem merecer toda a atenção e controle para que atenda totalmente a sua finalidade.
Tais recursos podem ser próprios de cada munic ípio, estado ou União, ou podem ser transferidos dos orçamentos da União para qualquer órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta (BRASIL, 2016).
Essa transferência de recursos da União tem por finalidade a execução de programa de governo envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação (BRASIL, 2016).
2.1.3 Licitações
Para que a administração pública realize determinados tipos de aquisição de
bens ou a contratação de obras ou serviços, faz-se necessário que o trâmite seja precedido
de uma das modalidades de licitação. Segundo o Tribunal de Contas da União – TCU,
licitação é um procedimento administrativo formal em que a administração pública
convoca, mediante condições pré-estabelecidas, empresas interessadas na apresentação de
propostas para o oferecimento de bens e serviços (BRASIL, 2010).
De acordo com o Art. 3º da lei Nº 8.666, de 21 de Junho de 1993, a licitação objetiva selecionar a proposta mais vantajosa, de relação custo benefício, maior qualidade versus menor preço, destinando-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vanta josa para a AP e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade (BRASIL, 1993).
Uma vez definido o objeto que se quer contratar, deve-se estimar o valor total da obra, do serviço ou do bem a ser licitado, mediante realização de pesquisa de mercado. É necessário ainda, verificar se há previsão de recursos orçamentários para o pagamento da despesa e se esta se encontrará em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Após apuração da estimativa, deve ser adotada a modalidade de licitação adequada, com prioridade especial para o p regão, quando o objeto pretendido referir-se a bens e serviços comuns listados no Decreto nº 3.555/00, que regulamenta esta modalidade.
As modalidades de licitação existentes são: concorrência, tomada de preços, convite, concurso, leilão e pregão. Para a aquisição de obras, as modalidades podem ser convite, tomada de preços ou concorrência, de acordo com o valor (BRASIL, 1993).
2.2 TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
Ignarra (2014) explica que no Brasil, grande parte dos municípios apresenta capacidade econômica baixa e por isso necessitam de transferências ficais para se manterem e atenderem à população.
De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000), entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. Ou seja, o Governo Federal, composto por órgãos da administração direta e indireta, realiza a transferência de recursos financeiros para os municípios brasileiros e o Distrito Federal.
Existem três modalidades básicas para as transferências voluntárias:
convênios, contratos de repasse e termos de cooperação, cada qual com sua importância
para o bom andamento da gestão pública, com conceitos e objetivos distintos, sendo sua
administração, tema indispensável para o presente estudo e por isso, serão tratados no
decorrer do estudo, com ênfase nos convênios e contratos de repasse (BRASIL, 2013).
A formalização do instrumento entre as partes pode ser realizada por meio da celebração de convênios ou assinatura de contratos de repasse.
2.2.1 Convênios
Podem-se definir os convênios como o acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros dos Orçamentos da União visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação, e tenha como partícipes, de um lado, órgão da administração pública federal direta, autarquias, fundações públicas, empresas públicas ou sociedades de economia mista, e, de outro, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos (BRASIL, 2013).
2.2.2 Contratos de repasse
É interessante trazer uma definição para o contrato de repasse para melhor vislumbrar sua importância para a administração pública, sendo este um instrumento administrativo usado na transferência dos recursos financeiros, por intermédio de instituição ou agente financeiro público federal, que atua como mandatário da União. A instituição que mais fortemente vem operando essa modalidade de transferência é a Caixa Econômica Federal (BRASIL, 2013).
Trata-se de instrumento administrativo de grande valor, que é utilizado para promover a transferência de recursos financeiros, através de uma instituição ou agente financeiro, como é o caso de instituições financeiras públicas, com destaque à Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil.
2.2.3 Caracterização dos agentes envolvidos e origem dos recursos
Para efeitos da Portaria Interministerial nº 507/2011, considera-se partícipes de convênios e contratos de repasse os agentes envolvidos na celebração do instrumento.
Considera-se como concedente o órgão ou entidade da administração pública federal,
direta ou indireta, que se responsabiliza no ato por transferir os recursos financeiros e por
disponibilizar os créditos necessários para a execução do objeto (BRASIL, 2011).
Por outro lado, o convenente, é o agente da administração pública direta ou indireta, de qualquer esfera governamental, com a qual a administração pública federal firma parceria para execução de pro gramas, projetos e atividades de interesse recíproco, entendido também em Contrato de Repasse (BRASIL, 2011).
Os recursos que possibilitam a execução dos acordos realizados por meio de convênios realizados pela administração pública, bem como contratos de repasse, são alocados no Orçamento Geral da União, podendo contemplar por um lado, o ente da federação, representando pelo estado, município ou ONG, através de proposta realizada pelo Poder Executivo ou emenda ao orçamento. Por outro lado, através de destinação de recursos para um dado programa orçamentário, ocorrendo indicação da região de interesse que investe, através de órgãos, entes federados ou entidade não governamental (IGNARRA, 2014).
2.2.4 O Sistema de Convênios
O Sistema de Convênios – SICONV surgiu por meio da Portaria Interministerial nº 127/2008 que trouxe em sua redação as regras para a celebração, formalização, execução e prestação de contas de convênios e outras modalidades de transferências de recursos.
O programa, ao longo dos anos, passa por transformações para o seu devido aprimoramento e controle dos instrumentos celebrados. Enquanto não se caracteriza o elo entre os agentes, Governo Federal e os demais entes públicos e/ou privados sem fins lucrativos ocorrem que estes são denominados apenas como proponentes, pois diante das transferências voluntárias a apresentação de propostas é livre e aberta a todos que se enquadram nos requisitos estabelecidos na plataforma web, podendo ser passível de análise, aprovação ou rejeição por parte da União.
2.2.5 Fases da transferência
Existem atualmente, de acordo com as normas vigentes, quatro fases básicas
para os convênios e contratos de repasse realizados: proposição, celebração, execução e
prestação de contas, representadas pela Figura 2.
Figura 2 – Fases dos convênios e contratos de repasse
Fonte: Ignarra (2014).
A primeira fase, denominada proposição ou elaboração do projeto representa o momento anterior ao cadastramento da proposta no Sistema de Convênio do Governo Federal, sendo preciso um projeto que identifique o objeto, a justificativa, as metas e fases, o valor da contrapartida e do repasse. A segunda fase, denominada, celebração é definida por Ignarra (2014, p. 23):
Cele braç ão: co m a proposta aceita, é preciso que sejam ane xadas no sistema as certidões, juntamente com toda a documentação e as demais exigências pelo concedente. A minuta será disponibilizada pelo Governo Federa l, através de correio eletrônico e/ou anexada no SICONV. Ela precisa ser assinada pelo proponente e remetida ao órgão concedente. A publicação do extrato do termo em Diário Ofic ial da Un ião será feita pelo órgão concedente e sua data ficará visível na página principal do convênio no SICONV.
A terceira fase, como o próprio nome diz, é o momento em que o contrato é colocado em prática, é executado, dando continuidade ao objeto, registrando-se todas as atividades e determinando quais as etapas do processo que foram realizadas, sendo preciso anexar no sistema todos os documentos relacionados ao processo licitatório, bem como o contrato, documentos de liquidação, recursos realizados, pagamentos efetuados etc., destacando-se que nesta fase é possível realizar solicitações de alteração do plano de trabalho e termo aditivo.
Além disso, caso seja um recurso originário de Contrato de Repasse, todas as movimentações financeiras deverão ser autorizadas pela instituição financeira responsável pela fiscalização da execução.
A fase de prestação de contas representa a última fase do trâmite, sendo
necessária a apresentação da prestação de contas até sessenta dias após o encerramento da
vigência ou conclusão do objeto, não sendo cumprida tal exigência, que é determinada
pela Portaria Interministerial nº 507, de 24 de novembro de 2011, será oferecido mais um
prazo, que não poderá ultrapassar 30 dias, para a apresentação dos recursos, com a devida
atualização monetária.
O encerramento ocorre após a aprovação da prestação de contas pelo concedente ou instituição financeira e pelo Tribunal de Contas da União, além do arquivamento dos documentos do convênio ou contrato pelo prazo mínimo de vinte anos.
2.3 GERENCIAMENTO DE PROJETOS
Segundo Prado (2004), o gerenciamento de projetos surgiu na década de 1950 e era composto por algumas ferramentas como o Program Evaluationand Review Technique (PERT), gráfico de Gantt, curva de custos e outras ferramentas do ramo.
Limmer (1997) o define como sendo a coordenação eficaz e eficiente de recursos humanos, materiais e financeiros na busca de produto/objetivo final.
Para entender este tema, é necessário conhecer principalmente o conceito de projeto, que de acordo com Heldman (2003) é uma atividade única, de natureza temporária, com datas definidas de início e fim, considerado bem sucedido quando atende ou excede as expectativas dos interessados.
De acordo com o Guide to the PMBOK® - Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMI, 2017), um projeto é um esforço temporário empreendido para criar um produto ou serviço único. Temporário significa que todo projeto tem um início e um término bem definidos. Único significa que o produto ou serviço distingue-se substancialmente de todos os produtos e serviços existentes.
O gerenciamento de projetos é realizado através da aplicação e integração de cinco grupos de processos. Esses cinco grupos de processos são: iniciação, planejamento, execução, monitoramento e controle e encerramento. Por outro lado a gerência de projetos é distribuída em dez áreas do conhecimento onde em cada uma é descrito seus processos, sendo elas (PMI, 2017):
a) Gerência de integração: inclui os processos e atividades para identificar, combinar, definir e coordenar os processos e atividades.
b) Gerência de escopo: abrange os processos necessários para assegurar que o projeto contenha tudo que for necessário, e apenas o imprescindível para concluir o projeto com sucesso.
c) Gerência de cronograma: inclui os processos necessários para gerenciar que
o projeto termine na hora certa, cumprindo o cronograma estabelecido na fase de
planejamento.
d) Gerência de custos: inclui os processos envolvidos em planejamento, orçamentos, financiamentos, controle de custos de modo que o projeto termine dentro do orçamento previsto.
e) Gerência de qualidade: nela está incluso os processos e as atividades da organização executora que determinam as políticas de qualidade, de modo que o projeto satisfaça as necessidades para as quais foi realizado.
f) Gerência de recursos: inclui os processos para identificar, adquirir e gerenciar os recursos necessários para a conclusão bem-sucedida do projeto.
g) Gerência de comunicação: contém os processos necessários para assegurar que todas as informações sejam planejadas, coletadas, criadas, armazenadas, gerenciadas, monitoradas e por fim dispostas de maneira apropriada.
h) Gerência de risco: está incluso os processos de planejamento, identificação, análise qualitativa e quantitativa, planejamento de respostas e controle de riscos de um projeto.
i) Gerência de aquisição: compreende os processos para compra ou aquisição de produtos ou algum resultado externo a equipe de projeto;
j) Gerência das partes interessadas: integra os processos exigidos para identificar todas as pessoas, organizações, grupos que podem impactar ou serem impactados pelo projeto.
Essas áreas estão relacionadas de tal forma que se alguma delas mudar, pelo menos outra será provavelmente afetada. Por exemplo, se o cronograma for abreviado, muitas vezes o orçamento precisará ser aumentado para incluir recursos adicionais a fim de concluir a mesma quantidade de trabalho em menos tempo. Se não for possível um aumento no orçamento, o escopo ou a qualidade poderão ser reduzidos para entregar o produto do projeto em menos tempo, com o mesmo orçamento (PMI, 2017).
O profissional que é responsável pelo gerenciamento de projetos, é conhecido como gerente de projeto. O seu papel é diferente de um gerente funcional ou gerente de operações. Ele deve aplicar todo o seu esforço para alcançar os objetivos propostos, além de ter a responsabilidade de identificar as necessidades existentes, estabelecer objetivos claros e alcançáveis, adaptar as especificações dos planos e balancear as demandas de qualidade, escopo, tempo e custo (PMI, 2017).
É importante ressaltar que o gerenciamento de projetos é uma ferramenta
eficaz que faz com que a empresa consiga obter os resultados desejados dentro do prazo e
do orçamento definidos. Ele não é restrito a grandes projetos, pelo contrário, ele é uma
ferramenta aplicável a qualquer projeto, independente do seu tamanho, complexidade ou orçamento. Mas é preciso que se compreenda que o sucesso de um projeto não implica que a organização esteja completamente bem sucedida em relação ao gerenciamento de projeto (VARGAS, 2009).
Ainda segundo esse mesmo autor, são inúmeros os benefícios do gerenciamento de projetos, com ele se consegue evitar surpresas durante a execução dos trabalhos, disponibilizar os orçamentos antes do inicio as obra, otimizar a alocação de pessoas, equipamentos e materiais necessários e ainda adaptar os trabalhos ao mercado consumidor e ao cliente. O sucesso dos projetos está diretamente relacionado com a capacidade que a organização por meio do gerente de projeto tem de favorecer o ambiente para os projetos, visto que muitas vezes ele não dispõe de autoridade suficiente para influenciar o sucesso dos resultados.
2.4 GERENCIAMENTO DO RISCO 2.4.1 Risco
De acordo com Crowl e Jo (2007), risco consiste da probabilidade de acidentes e suas consequências, onde quando apenas um desses atores é considerado, o risco pode ser erroneamente avaliado, gerando meios de controle inadequados.
O Guia PMBOK® (PMI, 2017) define o risco geral do projeto como o efeito da incerteza do projeto no seu todo, decorrente de todas as fontes de incerteza, incluindo riscos individuais, representando a exposição das partes interessadas às implicações de variações no resultado do projeto, sejam positivas ou negativas.
Alguns investigadores associam o risco apenas a situações de perda ou perigo e outros defendem a possibilidade da existência de algo benéfico associado às situações de risco. Akintoye e MacLeod (1997) defendem que há muito mais na sua definição do que simplesmente a implicação dos conceitos de perigo ou perda.
De acordo com o PMBOK® (PMI, 2017) os riscos positivos e negativos são comumente chamados de oportunidades e ame aças, respectivamente. O projeto pode ser aceito se os riscos estiverem dentro das tolerâncias e em equilíbrio com as recompensas que podem ser obtidas ao assumir os riscos. Riscos positivos que oferecem oportunidades dentro dos limites de tolerância podem ser adotados a fim de gerar valor aprimorado.
Segundo Alencar e Schmitz (2009), a gestão de risco de qualquer projeto é de
modo simplificado o tratamento sistemático dos riscos inerentes às atividades do referido
projeto. Os mesmos autores explicam que a gerência de risco é um conjunto de atividades que tem por objetivo, de uma forma economicamente racional, maximizar o efeito dos fatores de riscos positivos e minimizar o efeito dos negativos.
2.4.2 Processos de gerenciamento do risco do projeto
Segundo PMBOK® (2017), o gerenciamento de risco envolve alguns processos, que são: o planejamento do gerenciamento dos riscos, a identificação dos riscos, a realização da análise qualitativa dos riscos, a análise quantitativa dos riscos, planejamento de respostas aos riscos, a implementação das respostas e o monitoramento dos riscos. O Quadro 1 foi elaborado como um resumo das atribuições de cada etapa desse processo, as quais serão detalhadas à frente.
Quadro 1 – Descrição das etapas do Gerenciamento de Riscos
ETAPA DESCRIÇÃO
Planejar o gerenciamento de riscos Definir como conduzir as atividades de gerenciamento de riscos para o projeto.
Identificar os Riscos Determinar quais riscos podem afetar o projeto e documentar suas características.
Realizar a análise qualitativa dos riscos
Avaliar a exposição ao risco para priorizar os riscos que serão objetos de analise ou ação adicional.
Realizar a análise quantitativa dos riscos Efetuar a análise numérica do efeito dos riscos identificados nos objetivos gerais do projeto.
Planejar as respostas aos riscos Desenvolver opções e ações para aumentar as oportunidades e reduzir as ameaças do projeto.
Implementar as respostas aos riscos Implementar os planos acordados de respostas aos riscos.
Monitoramento dos Riscos Fazer o monitoramento e controle os riscos durante o ciclo de vida do projeto.
Fonte: Adaptado de PMI (2017).
A gestão de riscos define uma forma de lidar com imprevistos que ocorram em projetos, fazendo com que cenários futuros fique m dentro de uma faixa aceitável de risco.
2.4.2.1 Planejamento do gerenciamento de riscos
O processo de planejamento dos riscos é iniciado na concepção do projeto e a
sua conclusão deve ser nas fases iniciais do planejamento do projeto. É um processo de
definição de como realizar o gerenciamento dos riscos no projeto em execução (PMI,
2013).
Segundo Gomes (2008, p. 1), planejar o gerenciamento de riscos é “planejar qual abordagem dar à gestão de riscos do projeto e executá- la” e também levantar informações de como os riscos serão identificados, como a análise qualitativa será desenvolvida, como a análise quantitativa será criada, como será realizado o planejamento de resposta ao risco e como monitorar os riscos.
A saída deste processo é o plano de gerenciamento de riscos. Este plano descreve como o gerenciamento de riscos será estruturado e executado. O plano de gerenciamento de riscos contém informações como metodologia, papéis e responsabilidade, orçamento, prazos, categorias de riscos, definição de probabilidade e impacto dos riscos, matriz de probabilidade e impacto, tolerâncias revisadas das partes interessadas, formato dos relatórios e acompanhamento (PMI, 2017).
Ainda de acordo com o Guia PMBOK® (PMI, 2017), existem algumas ferramentas e técnicas para realizar o Plano de Gerenciamento de Riscos que podem ser descritas da seguinte maneira:
a) analíticas: as que são usadas para a compreensão e definição geral do contexto de gestão de riscos em um projeto;
b) opinião especializada: quando solicita-se o conhecimento de grupos ou pessoas que sejam especialistas na área requerida;
c) reuniões: são realizadas com as equipes de projeto com o intuito de desenvolver o plano de gerenciamento dos riscos.
Conforme esse guia, o plano de gestão de riscos é um dos componentes do plano de gerenciamento do projeto, preparado na fase de concepção, fornecendo a linha de base ou a própria situação atual das áreas afetadas pelo risco incluindo o escopo, cronograma e custos.
2.4.2.2 Identificação dos riscos
Identificar os riscos é o processo de determinação dos riscos que podem afetar o projeto e de documentação de suas características. O principal benefício desse processo é a documentação dos riscos existentes e o conhecimento e a capacidade que ele fornece à equipe do projeto de antecipar os eventos (PMI, 2017).
Conforme Gomes (2008, p.1), este processo de identificação visa “determinar
quais riscos podem afetar o projeto e documentar suas características”.
O Guia PMBOK® (PMI, 2017) cita a iteratividade do processo de identificação dos riscos, tendo em vista que novos riscos podem surgir ou se tornar evidentes durante o ciclo de vida do projeto. A frequência da iteração e participação em cada ciclo variará de acordo com a situação. O formato das especificações dos riscos deve ser consistente para garantir que cada risco seja compreendido claramente e sem equívocos a fim de proporcionar a análise e o desenvolvimento de respostas eficazes.
Algumas técnicas de coleta de informação são apontadas por este guia para identificação dos riscos, as quais são elencadas abaixo:
a) Brainstorming: O objetivo desta técnica é obter uma lista completa dos riscos do projeto. Isto ocorre através de reuniões com um conjunto multidisciplinar de especialistas que não fazem parte da equipe. As ideias sobre os riscos no projeto são geradas sob a liderança de um facilitador, de forma livre, com ideias fornecidas pelos participantes ou estruturada, usando técnicas de entrevista em grupo.
b) Técnica Delphi: A técnica Delphi é uma maneira de obter um consenso de especialistas. Os especialistas em riscos do projeto participam anonimamente de um questionário para solicitar ideias sobre riscos importantes do projeto. As respostas são resumidas e redistribuídas aos especialistas para comentários adicionais. O consenso pode ser obtido após algumas rodadas desse processo. A técnica Delphi ajuda a reduzir a parcialidade nos dados e evita que alguém possa influenciar indevidamente o resultado.
c) Entrevistas: este método tem a finalidade de coletar dados a partir da experiência acumulada pelos especialistas de projetos anteriores semelhantes. A vantagem dela é que consegue abranger diversas experiências tanto interna quanto externa a organização e uma limitação encontrada nesse método seria o próprio questionário, em si, que não deve restringir as respostas dos especialistas (CASTRO, 2009);
d) Análise da causa principal: A análise da causa principal é uma técnica específica para identificar um problema, descobrir as causas subjacentes que levaram ao problema e desenvolver ações preventivas.
Para Nóbrega (2007), um dos pontos mais relevantes em relação à fase de
identificação dos riscos é que sempre é necessário realizar uma clara definição do objetivo
dos riscos, tendo que especificar o tempo e o tipo de resultado pretendido. Para se executar
a identificação é preciso que a mesma seja estruturada e planejada conforme o projeto.
2.4.2.3 Análise qualitativa dos riscos
Segundo o PMBOK® (PMI, 2017) a análise qualitativa dos riscos do projeto é o processo responsável por avaliar o impacto e a probabilidade dos riscos identificados, de modo, a classificá-lo e qualificá- lo em relação ao seu efeito potencial individual de forma a priorizá- los em função do seu efeito para com o projeto como um todo.
Algumas técnicas e ferramentas são citadas pelo guia para auxiliar essa análise qualitativa, são elas:
a) Avaliação de probabilidade e impacto dos riscos: esta técnica investiga a probabilidade de ocorrência de cada risco. Atribuindo probabilidades aos riscos que são identificados e é calculado seu efeito em relação aos objetivos planejados no projeto. A avaliação da probabilidade e do impacto deve ser feita para cada risco identificado, podendo serem avaliados em reuniões ou entrevistas;
b) Matriz de probabilidade e impacto: essa ferramenta é responsável por atribuir uma classificação a cada um dos riscos identificados no projeto. As classificações são designadas com base na avaliação da sua probabilidade e no seu impacto. Essa matriz é determinada a partir da multiplicação de dois valores sendo eles, o valor da probabilidade do risco pelo valor de seu impacto. A classificação dos riscos ajuda a orientar as respostas de forma a identificá-los antes que os mesmos possam comprometer o projeto.
Os riscos podem ser classificados em: risco alto, risco moderado e risco baixo.
Cada organização determina as combinações de probabilidade e impacto e definem os riscos, como mostra a Figura 3 (GOMEZ, 2010).
Figura 3 – Matriz de Probabilidade e Impacto
Fonte: Go me z (2010).
