1 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CIÊNCIA POLÍTICA
8vo. ENCONTRO ABCP
01-04 DE AGOSTO DE 2012, Gramado RS AT: Relações Internacionais
Estratégias e parcerias do Brasil na ordem global: o lugar da Europa Miriam Gomes Saraiva
Universidade do Estado do Rio de Janeiro miriamsaraiva@uerj.br
Desde 1993 que a política externa brasileira vem buscando dois objetivos paralelos e conectados entre si: uma projeção maior no cenário internacional como ator global e a construção da liderança regional na América do Sul. Essas duas iniciativas foram implementadas articuladas com a utilização da política externa como mecanismo para se conseguir insumos para o desenvolvimento nacional. Durante o governo de Lula da Silva as estratégias de conquista desses objetivos apresentaram melhores resultados.
Por um lado, o cenário internacional de 2003, quando teve início a gestão de Lula, estava já diferente da ordem internacional globalizada e de caráter homogêneo dos anos 1990. O ataque às Torres Gêmeas de 11 de setembro abriu novas perspectivas de fragmentação da ordem com espaços para a modificação do peso de seus atores no processo de conformação das regras do jogo. A crise financeira de 2008 contribuiu para uma consolidação desses novos espaços. Em termos de América do Sul, desde o início dos anos 2000 que o liberalismo vem mostrando suas limitações na região e governos de caráter antiliberais foram eleitos reforçando as tendências à mudança. Este cenário regional favoreceu ajustes no comportamento brasileiro para o continente.
Por outro lado, o presidente Lula promoveu uma mudança significativa no interior do Itamaraty, alterando o grupo de maior influência no processo de formulação da política externa. Esses novos atores que ocuparam posições de destaque empreenderam reformas na estratégia de comportamento externo adotando um caráter mais assertivo, que ampliou de fato tanto a projeção do país na política internacional quanto a presença no continente sul-americano. Nos marcos destas iniciativas, em 2007
2 Como a diplomacia brasileira identificou ordem internacional a partir dos anos 2000? Qual lugar vem sendo ocupado pela Europa na política externa brasileira do período? Como e Europa é percebida pelos formuladores da política externa brasileira, quais as expectativas brasileiras em relação ao continente e aonde há possíveis áreas de cooperação? Partindo do suposto que o Brasil está construindo, ao mesmo tempo, tanto sua liderança na região quanto seu papel como ator global, esse artigo apresenta as percepções e expectativas da diplomacia brasileira em relação à Europa.
Cabe ressaltar como premissa, porém, que as percepções da diplomacia brasileira da UE não têm sido claras. A Europa comunitária tem três canais de relações com o Brasil: do país com a própria UE, relações bilaterais com um (ou mais de um) de seus Estados membros, e da UE com o Mercosul. Para a diplomacia brasileira, de tradição realista, alguns países membros da UE –com destaque para Alemanha, França, Espanha e Portugal- são considerados parceiros importantes, enquanto a UE em seu coletivo é identificado com um ator que sistematicamente traz complicações para o Brasil. Nas negociações de temas complexos com o Brasil a Comissão Europeia tem uma
margem de manobra limitada, que reduz as possibilidades de ção de seu interlocutor.1A
percepção da UE como ator político internacional não vem sendo definida com precisão e, politicamente, A diplomacia brasileira tem clara preferência por relações
intergovernamentais. Estas três dimensões são tomadas em conta no decorrer da análise.
Com vistas a cumprir seu objetivo, o artigo apresenta primeiro e um debate entre continuidade e mudança na política externa brasileira. Em seguida, faz um breve histórico do comportamento externo brasileiro frente à UE desenvolvido pelo governo de Fernando Henrique Cardoso. A terceira parte apresenta as ideias que deram base para a formulação da política externa durante o governo de Lula. O quarto subitem analisa as características da política externa propriamente dita implementada durante o governo de Lula, seguida de uma parte que foca o lugar da Europa no marco das estratégias e parcerias brasileiras nos marcos de uma ordem internacional em transformação. Por fim, o artigo discute as expectativas e possibilidades que se abrem com o novo governo de Dilma Rousseff. Como pano de fundo da análise, as ideias dos formuladores de política externa têm um peso importante.
1 Para mais informações sobre os limites da margem de manobra da Comissão nas negociações internacionais, ver Canesin (2009).
3 Continuidade e descontinuidade na política externa de Lula
Em termos gerais, a política externa brasileira é identificada pela continuidade.2
Como pano de fundo para esta perspectiva, pode ser identificado, por um lado, um discurso político que defende a continuidade e, por outro, algumas crenças que orientam
sua evolução há muitos anos: a autonomia, a ação universalista.3 Neste caso, o
universalismo corresponde à ideia de estar aberto para manter relações com todos os países, e pode ser vinculado ao comportamento de “global player”. A autonomia, por sua vez, é definida, grosso modo, como a margem de manobra que o país tem nas suas relações com demais Estados e em sua atuação na política internacional. Subjacente às ideias de universalismo e autonomia está uma crença histórica entre os formuladores da política externa: desde o início do século XX que podem ser identificados alusões em discursos ao destino do Brasil como uma grande potência. Com base nesta perspectiva, acreditou-se que o Brasil deveria ocupar um lugar especial no cenário internacional em termos político-estratégicos (Silva, 1998).
Assim, a forte concentração do processo de formulação da política externa brasileira com a presença histórica do Itamaraty enquanto burocracia especializada
contribuiu durante muito tempo, desde uma perspectiva do institucionalismo histórico,4
para um comportamento mais estável pautado em princípios de mais longo prazo. No entanto, estas crenças dão base à organização de comportamentos externos inspirados em premissas claramente realistas.
Desta forma, a perspectiva de continuidade (destacada no discurso político) convive com descontinuidades. As opções podem orientar-se para estratégias de caráter mais multipolar ou de busca de ganhos relativos no cenário internacional; para preferências por uma atuação externa mais autônoma ou por alinhamentos a parceiros; para um comportamento do país como stakeholder ou como revisionista das instituições internacionais. O conceito de autonomia assumiu diferentes abordagens no decorrer dos
últimos anos.5 Nestes casos, as alternativas foram definidas a partir do contexto
internacional do momento, da estratégia de desenvolvimento e de determinados cálculos
2 A ideia da continuidade é apresentada pela diplomacia brasileira como um dado, entendendo os ganhos políticos que esta crença pode trazer.
3
Segundo Vigevani et al (2008), a autonomia e o universalismo devem ser vistos como elementos norteadores do comportamento externo brasileiro.
4 Ver Hall e Taylor (1996).
5 Autonomia pela distância, autonomia pela participação, autonomia pela integração, autonomia pela diversificação.
4 dos formuladores de política externa que variaram de acordo com a visão política e a percepção destes formuladores do que seriam os interesses nacionais, da conjuntura internacional e de outras variáveis mais específicas. Lima (1990, 17) argumenta que países como o Brasil adotam com freqüência um comportamento internacional de natureza multifacetada que busca, ao mesmo tempo, beneficiar-se das possibilidades do sistema internacional, liderar esforços de remodelá-lo com vistas a beneficiar os países do Sul, e atuar no contexto regional com uma perspectiva de liderança.
Nos anos 90, segundo Lima (2000), na medida em que a agenda de política externa foi ganhando espaço nos marcos das políticas públicas e tornando-se objeto de interesse de diferentes setores da sociedade, o monopólio do Itamaraty na formulação de políticas e do que seria apresentado como “interesses nacionais” do país perdeu força. A abertura da economia contribuiu para a politização da política externa em função da distribuição desigual de seus custos e ganhos, enquanto a consolidação democrática fomentou na sociedade debates e preferências sobre temas de diferentes áreas da agenda internacional. Estes dois processos abriram espaços tanto para a consolidação de correntes de pensamento diferenciadas no interior do Itamaraty.
Desde os anos 1990 a diplomacia brasileira é dividida grosso modo entre duas correntes de pensamento -autonomistas e institucionalistas pragmáticos- com visões diferentes sobre a dinâmica da ordem internacional, sobre interesses nacionais e sobre a melhor estratégia para se atingir os objetivos de autonomia e crescimento econômico do país. Estas duas correntes foram consonantes com visões de atores políticos do período
e consolidaram-se no decorrer da década.6 Por outro lado, essa diferença de visões no
interior do MRE facilitou a inclusão atores de outras agências estatais e de atores não-governamentais no processo de formulação e implementação de iniciativas externas.
Antecedentes no comportamento brasileiro para a UE: expectativas de parceria Nos marcos da diplomacia brasileira, os institucionalistas pragmáticos vieram a compor a corrente de pensamento e ação que se consolidou durante o governo de Cardoso. No campo econômico, seriam favoráveis a um processo de “liberalização
condicionada” da economia7 e, no espectro partidário, encontrariam maior identidade
6 Sobre este tem aver Saraiva (2010).
7 Segundo Veiga (2002), nos anos 90 estabeleceu-se no Brasil uma confrontação com equilíbrio sobre os rumos da estratégia de desenvolvimento a ser adotada entre um pensamento liberal e outro mais tradicional, nacionalista e desenvolvimentista. E isto levou à implementação de forma gradual e
5 principalmente no PSDB. Os institucionalistas pragmáticos caracterizaram-se por dar maior importância ao apoio do Brasil aos regimes internacionais em vigência. Esta postura identificava a regulamentação das relações internacionais como um cenário favorável ao desenvolvimento econômico brasileiro. Defendia também a ideia de uma inserção internacional do país a partir de uma nova visão dos conceitos de soberania e autonomia, aonde os valores globais deveriam ser defendidos por todos. Neste caso, a autonomia comportaria um país integrado à ordem internacional que empreenderia suas iniciativas frente a diferentes temas nos marcos das instituições multilaterais vigentes.
Dentro dessa perspective, o conceito de soberania foi revisado dando lugar à adoção da noção de “soberania partilhada”. Esta visão identificava um mundo marcado por um “concerto” de países com discurso homogêneo em defesa de valores universais, junto com a tendência a formar regimes para garanti-los. Uma das condições da manutenção deste “concerto” seria a grande adaptabilidade da liderança norte-americana às demandas das potências e, em segunda instância, dos países médios e pequenos (Fonseca Jr. 1999, 32). Este cenário abriria espaços para o Brasil –em uma busca de mecanismos para ampliar sua capacidade de atuação internacional- adotar uma posição que não significasse nem alinhamento aos Estados Unidos e nem postura de “free rider”, e que permitisse ao país maior projeção internacional nos marcos das instituições internacionais. Esta posição orientar-se-ia, em primeiro lugar, pela percepção da existência de um novo cenário de alinhamentos variáveis. Dentro da manutenção da crença da autonomia, isto significou também uma modificação em seu conteúdo: a ideia da “autonomia pela integração” se firmou, em detrimento da
autonomia buscada anteriormente visando a distância ou a autossuficiência do país.8
Em relação aos Estados Unidos, a política externa brasileira manteve divergências tanto em temas da organização do comércio internacional e do protecionismo dos países desenvolvidos quanto em temas relacionados ao processo de integração do continente americano. Enquanto o governo norte-americano mostrava mais pressa em concluir a Área Livre Comércio das Américas (ALCA), o governo brasileiro preferia criar obstáculos e atrasar a sua conclusão dando ênfase às experiências sub-regionais como o Mercosul.
descontínua e muitas vezes incompleta dos novos paradigmas liberais. Este cenário foi por ele caracterizado como de “liberação condicionada”.
8 ”Acabaram-se os tempos de isolacionismo e da auto-suficiência. A soberania nacional deixou de ser argumento para comportamentos que atentam contra os valores fundamentais”, “A autonomia pela integração significa apoio aos regimes internacionais”. Lampreia (1998, 8-11).
6 Em relação à aproximação com outros países do Sul que havia tomado um forte impulso durante o governo anterior, a ascensão dos institucionalistas pragmáticos favoreceu uma diminuição em seu ritmo e a concentração de maiores esforços no campo comercial. Em 1996 foi assinado o Acordo de Pretória e foram iniciadas as negociações comerciais entre o Mercosul e a África do Sul que culminaram em um acordo marco
assinado em 2000.9 Dentro dos marcos do universalismo, o destaque a interações com
novos parceiros foi importante.
No que diz respeito à South America a aplicação prática da ideia de “soberania compartilhada” não ocorreu. Na esfera regional a ideia de autonomia colocou-se com mais força. Partindo da premissa de apoio aos regimes e valores internacionais A diplomacia iniciou uma revisão do comportamento tradicional brasileiro frente à região pautado pela ideia da não-intervenção e buscou construir sua liderança na área a partir de um equilíbrio entre integração, segurança regional, estabilidade democrática e desenvolvimento da infraestrutura (Villa, 2004); através do estabelecimento de vínculos fortes com os países vizinhos e atuando como mediador de situações de crise quando chamado para tal função. Já durante o segundo mandato a diplomacia brasileira passou a identificar os países da América do Sul mais claramente como parceiros necessários para o fortalecimento da atuação brasileira como global player e em sua posição negociadora em foros multilaterais, e também como um espaço para expansão do desenvolvimento nacional. Em 2000 teve lugar a primeira reunião dos países sul-americanos em Brasília com vistas a formar a Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA), onde as principais ideias discutidas foram integração econômica e infraestrutura, junto com a perspectiva de reforço dos regimes democráticos.
Em relação ao Mercosul, os institucionalistas pragmáticos identificavam-no com um instrumento para aumentar os ganhos do país em termos econômicos dando prioridade para a integração comercial. Com esta perspectiva, o regionalismo aberto foi importante de ser preservado para não obstacularizar relações com outros parceiros, e a institucionalização do bloco não era foi vista como necessária (limitando-se a quando potencializasse a capacidade do bloco de produzir benefícios). Ademais, a visão favorável à abertura condicionada da economia identificava parcerias com países industrializados como um importante elemento para estimular o comércio exterior, e o Mercosul como um espaço para reduzir o impacto da abertura em termos mais geral. O
7 processo de negociações de formação da ALCA e o diálogo estabelecido entre o bloco e a UE desenvolveram-se em conjunto. No âmbito interno ao Mercosul, a defesa da democracia foi materializada na reação brasileira e argentina à crise vivida pelo governo paraguaio, em 1996, e na criação posterior da Cláusula Democrática.
A visão brasileira da União Européia e dos países europeus durante a presidência de Cardoso esteve ligada, por um lado, à convergência com os valores vigentes na ordem internacional e, por outro lado, com a necessidade percebida pela diplomacia brasileira dos Estados Unidos ter que buscar compartilhar sua gestão com potências menores aonde uma parceria do Brasil com países europeus poderia ter um papel importante. Desde a perspectiva brasileira, se a UE poderia ser identificada como um bloco econômico importante e como um ator identificado com os valores internacionais vigentes, os países europeus eram percebidos mais claramente como aliados potenciais para a projeção externa do Brasil e para uma reforma da ordem internacional.
No que diz respeito especificamente às relações UE-Brasil, na esfera econômica as áreas de cooperação, comércio e investimentos diretos foram consideradas mais importantes. Em seu primeiro ano de governo, Cardoso visitou a Comissão Européia buscando reforçar a imagem do êxito da liberalização econômica e do Plano Real. A estabilização da economia com o novo plano econômico contribuiu para um aumento dos investimentos diretos e da cooperação. Por outro lado, a UE, ainda nessa época, era vista por parte dos quadros do governo brasileiro como um modelo de integração regional a ser seguido.
No final de 1995 foi assinado um acordo marco de cooperação entre a UE e o
Mercosul cujas negociações de fato tiveram início em 1999. O acordo comportava a
liberalização comercial, cooperação econômica e diálogo político. No campo político os espaços abertos pelo Acordo foram aproveitados e o diálogo foi levado adiante apesar da ausência de uma institucionalização. A tônica explícita das relações políticas entre os dois parceiros durante o período foram os valores compartilhados, defendidos nos regimes internacionais. No campo da cooperação, as iniciativas de apoio à institucionalização e aprofundamento do Mercosul e as orientadas para a sociedade civil
foram prioritárias.10
10 Em 1992 havia sido assinado um acordo interinstitucional entre a Comissão Europeia e o Grupo Mercado Comum do Mercosul e em 2001, ainda no governo de Cardoso, foi assinado entre os dois blocos um Memorando de Entendimento para agilizar a cooperação.
8 As negociações comerciais, por seu turno, foram difíceis. Mesmo antes do acordo entrar em vigor, a Comissão e o Mercosul acordaram em uma implementação provisória da cooperação no campo comercial. Em 1996, as estruturas previstas no mesmo começaram a funcionar e foram realizadas algumas rodadas de negociação (Valle 2002, 130). Em 1999 o acordo entrou por fim em vigor dando início às negociações, mas os passos no sentido da liberalização comercial mostraram-se difíceis encontrando obstáculos nas posições protecionistas de setores europeus e brasileiros. No decorrer do processo negociador, a UE não se empenhou em atender a principal área de interesse do Mercosul de abrir seu mercado agrícola para as exportações do bloco, enquanto que o governo brasileiro, por sua vez, não fez concessões frentes a reivindicações europeias de abrir seu mercado para produtos de tecnologia de ponta ou autorizar a participação de empresas estrangeiras em licitações públicas no Brasil.
De todo modo, havia expectativas por parte do governo de Cardoso de que essas negociações poderiam levar, no médio prazo, a um acordo de associação comercial. A organização da primeira cúpula entre os países da UE, América Latina e Caribe no Rio de Janeiro, em 1999, favorecia o desenvolvimento dessas expectativas. Por outro lado, o fato da possibilidade de avanço desse acordo ter sido identificada pelo governo brasileiro como uma alternativa às negociações comerciais com os Estados Unidos, serviu como elemento impulsionador do interesse brasileiro em aproximar-se da UE. Para uma diplomacia interessada em dificultar os avanços das negociações para a formação da ALCA, o diálogo com a UE aparecia como um instrumento importante.
Paralelamente ao diálogo nos marcos do Mercosul, a diplomacia presidencial de Cardoso apostou em uma aproximação maior com países europeus com base em uma suposta visão de mundo partilhada e em um conjunto de princípios que seriam basicamente a defesa da democracia, as preocupações com a paz regional e internacional, a construção de um mecanismo de integração como forma de relacionamento com os países vizinhos, e a identidade cultural originária do passado histórico. A diplomacia presidencial foi ativa buscando uma aproximação com líderes europeus e com vistas a se construir uma aliança sobre princípios de atuação internacional acompanhada de uma reforma da ordem internacional dentro dos regimes internacionais vigentes. A expectativa de receber apoio de países europeus para a candidatura brasileira a membro permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidas foi importante para a diplomacia brasileira. A assinatura por parte do Brasil do
9 Tratado de Não-Proliferação e do Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis buscava, entre outras, criar confiança dos europeus em uma projeção internacional do país. As relações com Portugal e com os países da Comunidade de Países de Língua Portuguesa também foram incentivadas. As expectativas, nesses casos, foram orientadas para países europeus e não para a UE em seu coletivo.
No entanto, esses esforços não tiveram resultados concretos; segundo Ayllón Pino e Saraiva (2010), poder-se-ia mencionar uma estranha combinação de expectativa e frustração. Na dimensão comercial UE-Mercosul, terminava o governo de Cardoso sem avanços nas negociações. A busca de maior aproximação do Brasil em termos individuais com a UE levada adiante através da diplomacia presidencial de Cardoso limitou-se à interação do presidente como acadêmico com seus pares europeus defensores de uma terceira via para o desenvolvimento da economia e da sociedade capitalista. Embora fosse um momento aonde a opção brasileira de apoio aos regimes internacionais poderia ter fortalecido uma aliança estratégica UE-Brasil em termos de ações conjuntas frente a problemas da política internacional e da política sul-americana, a prioridade européia orientou-se para o interregionalismo. A UE apostou durante esses anos no diálogo do bloco com o Mercosul.
Novas visões da inserção internacional do país
A eleição de Lula à presidência trouxe uma mudança importante no Itamaraty. A ascensão do governo de Lula, por outro lado, reforçou a atuação da corrente autonomista; o grupo consolidou-se como principal formulador da política externa brasileira desde então. Seu traço mais marcante é a defesa de uma projeção mais autônoma e proativa do Brasil na política internacional. Dentro desta perspectiva eles defendem uma reforma da dinâmica das instituições internacionais no sentido de criar espaços de atuação para o país. Nos marcos de um comportamento segundo Lima,
baseado em um revisionismo soft da ordem internacional,11 os autonomistas têm
preocupações de caráter político-estratégico, no que se refere ao embate Norte/Sul, e buscam uma aproximação com outros países considerados emergentes que teriam
11 Exposto por Maria Regina Soares de Lima, sobre “As bases conceituais da Política Externa Brasileira”, op.cit.
10 características comuns com o Brasil. A construção da liderança regional e a ascensão
para a posição de potência global são seus objetivos principais.12
Em grande medida, os autonomistas são tributários do desenvolvimentismo no campo econômico. São a favor de um modelo que incentiva o desenvolvimento com um estado forte ativamente envolvido na política industrial e mais comprometido com a projeção externa das indústrias nacionais. Eles identificam a integração como um instrumento de acesso a mercados externos, como mecanismo de fortalecimento do país nas negociações econômicas internacionais.
A ascensão de Lula trouxe, porém, uma variante no processo de formulação e implementação da política externa. O grupo dos autonomistas coexistiu com um grupo mais recente com suas proposições próprias no campo de política externa que não havia tido vínculos anteriores com a diplomacia mas que, durante o governo de Lula e no processo de inclusão de uma maior número de atores no processo de formulação da política externa, conseguiu estabelecer um diálogo com o Itamaraty e exercer alguma
influência nas decisões de política externa.13 Sua origem está em acadêmicos e
lideranças políticas sobretudo do Partido dos Trabalhadores (PT). O partido tradicionalmente teria uma faceta internacionalista e seu programa de governo, em 2003, destacava também a contribuição do país para a diminuição das tensões internacionais e para a construção de um mundo mais equilibrado.
Diferentemente da tradição de concentração na formulação de política externa no Itamaraty, o presidente Lula convocou a Marco Aurélio Garcia, então secretário de Relações Internacionais do PT, para prestar-lhe assessoria, abrindo com isto espaços para influência deste grupo no processo de formulação. Prioritariamente, as preocupações deste grupo orientar-se-iam para o processo de integração regional e defenderiam uma disposição brasileira de arcar em maior medida com os custos da integração na América do Sul.
Esta disposição teve influencia, entre os autonomistas do Itamaraty, na medida em que contribuiu para o Brasil ter um papel mais proativo na cooperação com países vizinhos e países do continente Africano. Em caso de diferenças, porém, o papel do
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Junto com a corrente autonomista do Itamaraty, o governo de Lula foi influenciado em sua política externa para a região por pensadores de cunho nacionalista que identificam o Brasil como o país mais importante ao sul do Equador e capaz de influenciar os demais por ter atributos especiais como população, geografia, economia, etc.
11 presidente Lula como articulador das duas visões foi importante. Sua forte diplomacia presidencial e sua participação no processo de formulação da política externa garantiram os canais de expressão dos pensadores oriundos de seu partido.
Este ponto de vista pode ser visto também em outras agências
governamentais.14 O desenvolvimento da cooperação sul-sul nos marcos da diplomacia
brasileira aumentou a presença de outros ministérios como o da Saúde, de Ciência e Tecnologia e de Educação na formulação da política de cooperação internacional, assim como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) ganhou
maior presença em financiamentos externos.15 Por outro lado, durante o período o
interesse e o debate sobre política externa na sociedade civil em geral e, mais especificamente, na mídia, cresceram progressivamente.
Os autonomistas no centro do processo de formulação da política externa, articulados às influências do partido do presidente e do próprio presidente, interromperam a continuidade no que diz respeito à visão de mundo e as estratégias implementadas levando o país a um movimento claro de fortalecimento de sua presença internacional como global player.
Ascensão do Brasil no cenário internacional
As novidades em política externa, porém, não se colocaram a partir de uma ruptura e foram sendo sentidas pouco a pouco no decorrer dos dois mandatos. Vigevani e Cepaluni (2007, 282) defendem a existência “mudança de tonalidade e de ênfase em sua política externa (ajustes), buscando novas formas de inserção internacional para o país (mudanças de programa)”. Embora haja havido continuidade nas crenças e na utilização da política externa como instrumento para conseguir insumos para o desenvolvimento, os autonomistas trouxeram uma descontinuidade na visão de mundo e nas estratégicas adotadas, orientando o comportamento externo brasileiro para a valorização da autonomia das ações externas do país; para o reforço do universalismo através da cooperação sul-sul e das instâncias multilaterais; e para o fortalecimento o papel proativo do Brasil na política internacional.
Na esfera da política internacional, o governo de Lula encontrou um cenário internacional favorável a esse sucesso. A conjuntura internacional globalizada e um
14 Este grupo é identificado por Malamud e Castro (2007) como progressistas.
15 Sobre a participação de novos atores na política externa brasileira, ver Hirst, Soares de Lima e Pinheiro (2010).
12 sistema internacional multipolarizado com maior participação de novos atores após o 11/Setembro, abriram novos caminhos para a projeção internacional do Brasil. A crise financeira de 2008 abateu sobretudo sobre as economias centrais abrindo espaços para maior destaque no campo econômico para os chamados emergentes, que não foram afetados na mesma medida pela crise. Na América do Sul, a ascensão de novos governos antiliberais e com projetos de refundação do próprio regime político desde o início dos anos 2000 reduziu os alinhamentos de países vizinhos com os Estados Unidos ampliando a autonomia do comportamento brasileiro na região.
A ascensão da corrente autonomista diminuiu a convicção nos regimes internacionais, que foi substituída por um comportamento ativo com vistas a modificá-los em favor dos países do Sul ou em benefício próprio. A liderança regional e a ascensão como potência de corte globalista através de uma reorganização das instituições internacionais a partir de padrões mais inclusivos foram objetivos claros.
Com vistas a implementar este projeto, a diplomacia brasileira atuou em diversos campos e com diferentes tipos de parcerias. Na dimensão multilateral, o governo de Lula adotou uma estratégia proativa assumindo uma atuação forte na Organização Mundial do Comércio (OMC), através de ação conjunta com outros países em desenvolvimento. O primeiro G-20, formado por países do Sul, tornou-se um instrumento importante na estratégia brasileira. Conseguiu vincular o desfecho da Rodada de Doha às negociações agrícolas. O Fórum IBSA (Índia, Brasil e África do Sul) foi criado, com vistas a debater questões relacionadas à ordem internacional, às Nações Unidas e à tecnologia – estes países foram identificados pela diplomacia brasileira como principais parceiros do Brasil em um esforço de eventual reformulação da ordem internacional.
A classificação do Brasil como parte dos BRICS e a consolidação do grupo como mecanismo de articulação diplomática abriu espaços para a diplomacia brasileira buscar sintonia de comportamento com outros países emergentes no qual, além dos temas tratados no Fórum IBSA, houve tentativas de se ordenar os fluxos de capitais. Nesse processo, a China consolidou sua posição de principal país parceiro comercial brasileiro. Nos dois casos, caminharam juntas as aspirações revisionistas tanto políticas quanto econômicas, aonde outros países emergentes seriam vistos pelos formuladores da política externa como “iguais” e, portanto, como os principais parceiros da estratégia brasileira em uma ordem em transformação.
13 O ativismo no sentido de maior presença internacional cresceu de forma significativa com a participação proativa do Brasil em foros multilaterais como o convite reiterado para participar junto com outros países emergentes de reuniões do G-7 + Rússia, e no exemplo do novo Grupo dos 20, formado com vistas a combater a crise financeira internacional.
Em termos políticos, a maior meta da diplomacia brasileira foi a reforma da ONU e, no seu bojo, a aceitação do Brasil como membro permanente do Conselho de Segurança. A estratégia adotada neste campo foi a de aproximação com países que tivessem o mesmo objetivo, como no caso da Índia, África do Sul, Alemanha e Japão. Outra estratégica foi a de buscar apoio dentre os membros permanentes atuais. O insucesso deste projeto incentivou a diplomacia brasileira a atuar em diferentes fóruns multilaterais como as negociações sobre a mudança do clima (através do BASIC) e a questão energética. Lula muniu-se de forte diplomacia presidencial para projetar a imagem do Brasil em outros cenários, como no Oriente Médio.
Foi clara a importância dada aos parceiros menores e aos esforços de incluí-los em uma estratégia mais global. Através da cooperação sul-sul, o governo brasileiro reforçou seus laços bilaterais com países sul-americanos e africanos. Se com parceiros emergentes de outros continentes foram incrementados o intercâmbio tecnológico, as ações conjuntas nos foros multilaterais e a ideia clássica da não-intervenção , em relação a parceiros da região e países africanos a prioridade foi dada à cooperação técnica e
financeira e à “não-indiferença”.16 Estes países foram receptores de empresas brasileiras
das áreas de empreendimentos de construção e petróleo. Houve um reforço importante da presença brasileira na África, assim como foram criados mecanismos de contato como as cúpulas América do Sul-África e América do Sul-Oriente Médio. Desses parceiros, a diplomacia brasileira esperou o apoio a suas iniciativas internacionais.
No que diz respeito aos Estados Unidos, o governo brasileiro manteve diferenças em relação às normas do comércio internacional, e mais particularmente, no que diz respeito aos processos de integração nas Américas. Na esfera regional, obstacularizou definitivamente as negociações para a formação da ALCA. Por um lado, a participação mais autônoma do Brasil criou novas áreas de atrito com os Estados Unidos, mas que foram tratadas com baixo perfil.
16 Termo cunhado pelo chanceler Celso Amorim para justificar o envolvimento brasileiro em questões internas de outros países da região sem abandonar formalmente as bases da não-intervenção.
14 Em relação à América do Sul veio à tona o debate sobre o binômio liderança regional/projeção global. Trata-se de duas estratégias complementares, mas que poderiam existir de forma independente. A ausência de uma política externa do governo de Obama para a região abriu espaços de atuação para a diplomacia brasileira e a construção da liderança brasileira na América do Sul vem sendo marcada pelo segundo tipo de cooperação sul-sul assinalado acima, dentro dos padrões de soft power. O governo brasileiro vem buscando articular um processo de cooperação/integração regional de baixa institucionalidade com o bilateralismo, e a Unasul veio a ser um mecanismo que atende a objetivo. Seria um canal através do qual a diplomacia brasileira vem atuando com vistas a construir posições comuns com os países vizinhos frente a situações de crise, buscando sempre ocupar o papel principal em seu interior. Progressivamente, o governo brasileiro vem também aceitando a perspectiva do país exercer o papel de paymaster na região, bancando alguns dos custos de um processo de integração. A cooperação com vistas ao desenvolvimento de alguns setores vem sendo implementada com países vizinhos através do financiamento de obras de infraestrutura e da cooperação técnica e o BNDES passou a dar financiamentos para obras de infraestrutura em outros países sul-americanos, conduzidas por empresas brasileiras.
Nos marcos do projeto de revisão da ordem internacional, a integração brasileira com a região vem sendo identificada com o caminho para melhor inserção externa, que possibilitaria a realização do potencial brasileiro de formação de um bloco capaz de exercer maior influência internacional.
O Mercosul, por fim, deixou de ter um papel importante em uma estratégia mais global e pode ser visto dentro da perspectiva sul-americana. O fortalecimento da economia brasileira e a projeção do país no cenário internacional trouxeram para a diplomacia brasileira novas áreas de atuação que não foram acompanhadas pela Argentina. A diplomacia brasileira vem atuando em diferentes fóruns multilaterais sem nenhuma articulação com o país vizinho. No entanto, o processo de integração com os vizinhos ao sul seguiu sendo uma política de estado. Se a integração comercial enfrentou obstáculos, o bloco experimentou uma reconfiguração de seu perfil. A cooperação entre diferentes ministérios (educação, cultura energia, trabalho) cresceu, e a criação Parlamento do Mercosul deu um novo estímulo à institucionalização do processo de integração. E, sobretudo, manter a Argentina dentro de laços de cooperação seria importante para o
15 projeto brasileiro; o renascimento de uma rivalidade entre os países seria corrosivo para a liderança brasileira na região, e dificultaria também a projeção global do país.
Visão brasileira da Europa
Neste contexto, a percepção brasileira da UE experimentou uma inflexão. No campo comercial, as negociações para a assinatura de um acordo de associação UE-Mercosul foram interrompidas no final de 2004 e vinculadas às negociações da Rodada de Doha. Foram retomadas somente no final do mandato de Lula em função da disposição positiva da presidência espanhola do bloco. Com a sombra dos limites da margem de manobra negociadora da Comissão, a UE seguiu sem atender à principal área de interesse do Mercosul -abrir seu mercado agrícola- enquanto ao Brasil seguiu não lhe interessando atender a reivindicações europeias em alguns setores de produtos industrializados e no setor de serviços e licitações. A política econômica neodesenvolvimentista do governo de Kirchner colocou barreiras protecionistas que obstacularizaram ainda mais o avanço das negociações.
A interrupção nas negociações trouxe em seu bojo um esvaziamento das expectativas da assinatura de um acordo de associação entre os dois blocos e, desde a perspectiva brasileira, a China foi crescendo seu papel como comprador de suas exportações de produtos agrícolas. Como complemento, nos marcos da OMC as posições defendidas pela UE e pelo Brasil em relação ao ordenamento do comércio internacional foram divergentes. Mas relações econômicas da UE com Brasil, porém, seguiram intensas: a UE –se considerada em seu conjunto- seguiu sendo o maior parceiro comercial e investidor no país. Para a UE, em 2009 o Brasil foi décimo parceiro comercial (Grugel e Guijarro 2011, 46).
Em termos políticos, a diplomacia brasileira manteve a busca de uma aproximação com países europeus nos marcos do projeto brasileiro de global player,
aonde uma aliança com os Estados Unidos não seria cogitada.17 Por um lado, a EU e
seus países-membros seriam identificados pela diplomacia brasileira como aliados importantes em uma revisão da ordem internacional liderada pelos Estados Unidos. Para os países europeus, por seu turno, haveria coincidência de valores com o Brasil em
17 De acordo com Ayllón Pino (2006), a Europa veria o governo brasileiro como um “strategic ally in
order to stop the hegemonic unilaterlism of the US”. Fonseca Jr. (2005, 7), embaixador de carreira, chama
a atenção para a sintonia entre a Europa e os países latino-americanos na defesa do multilateralismo e assinala a distância que se coloca entre os últimos e os Estados Unidos.
16 temas como desenvolvimento, democracia e paz internacional; no que diz respeito à defesa do multilateralismo na política internacional; e o Brasil seria uma potência civil, sem armas nucleares (Gratius 2011, 4). No entanto, nem sempre convergem as percepções que cada lado tem desses temas nem da melhor estratégia para alcançar estes
objetivos gerais.18 E o grande diferencial de poder que marcou historicamente as
relações entre ambos foi reduzido em função da ascensão brasileira na política internacional (Ayllón Pino e Saraiva 2011, 59).
Este movimento dos dois atores apresentou resultados como a participação brasileira em reuniões com europeus com vistas a discutir temas referentes às negociações econômicas internacionais. Em 2007, foi coroada com a assinatura do acordo de parceria estratégica UE-Brasil (instrumento utilizado pela UE para, entre outras, administrar as relações com os países emergentes), fora do âmbito do Mercosul.
A parceira estratégica proposta pela UE inclui formalmente o reforço do multilateralismo e a busca de ações conjuntas em temas de direitos humanos, pobreza, questões ambientais, energia, Mercosul e estabilidade na América Latina. Como razões de fundo para esta iniciativa, pode-se apontar o papel ativo do Brasil em temas internacionais com destaque à Rodada de Doha; a busca por parte da UE de parcerias com países emergentes; e ao estancamento do diálogo político UE-Mercosul em função da incorporação da Venezuela ao bloco. Desde a perspectiva do acordo entre a UE e o Mercosul, quando a parceria estratégica foi assinada as negociações estavam ainda em curso, embora no momento estivessem interrompidas e os objetivos iniciais ainda longe de serem atingidos; e implicou em um esvaziamento das relações interregionais nos campos do diálogo político e da cooperação.
Os resultados da parceria estratégica, porém, até o final do governo de Lula foram limitados. As cúpulas anuais previstas conseguiram o estabelecimento de compromissos de maior cooperação nos campos de energia alternativa e mudança climática (Gratius 2011, 2). Meio ambiente, porém, é um tema difícil de ser administrado pelo governo brasileiro,
uma vez que este enfrenta uma oposição interna grande a concessões nessa área.19 A
18 Pereira (2011) ressalta que durante o governo de Cardoso, a diplomacia brasileira enfatizava a democracia como fonte de nova projeção internacional do Brasil e padrão do qual os países não deveria sair enquanto que, durante o governo de Lula, a ideia de democratização das relações internacionais ganha mais espaço nos discursos diplomáticos.
19 Importante destacar que, apesar dos compromissos anunciados pelo governo de Lula nas negociações internacionais, existe nos marcos da política doméstica e nos quadros do governo visões muito divergentes sobre como tratar a questão da mudança climática e de preservação do meio ambiente. Nesse
17 retomada das negociações comerciais em 2010 também foram favorecidas pela parceria EU-Brasil. Pelos formuladores de política externa, a parceria com os europeus foi vista como instrumento capaz de trazer benefícios em termos de prestígio e reconhecimento internacionais, assim como um canal importante para a aproximação do Brasil com países europeus. No entanto, encontrou um limite: para a diplomacia brasileira, as possibilidades e limites do diálogo com o serviço exterior europeu ordenado a partir do Tratado de Lisboa não são ainda claras. No campo da cooperação internacional, em 2008 foi assinado entre o Brasil e a UE o Plano de Ação Conjunto para implementação de iniciativas triangulares em países da CPLP.
Uma área importante aonde houve convergência de valores e interesses foi a América do Sul. Durante o período do governo de Lula a presença do Brasil na região cresceu muito, tanto em termos de cooperação técnica e investimentos, quanto enquanto um poder aglutinador em termos políticos. A UNASUL representou para o governo brasileiro um mecanismo que ressalta a dimensão política da política brasileira para a região, e através do qual a diplomacia vem atuando articulada com os países vizinhos frente a situações difíceis. Nesse contexto, tanto a UE quanto o Brasil defenderiam, nos maços do continente, o multilateralismo, a defesa dos regimes democráticos e da coesão social, a luta contra a pobreza. Desde a perspectiva européia, o Brasil passou a ser visto como possível líder dos países sul-americanos capaz de frear as iniciativas de Chávez e contribuir para maior estabilidade na região (Gratius 2008, 116). Segundo Ayllón Pino e Saraiva (2011, 59), haveria um interesse europeu, mais dissimulado, de fortalecer o Brasil em contraposição ao socialismo bolivariano; de impulsionar a liderança brasileira para apoiar a “via brasileira para o desenvolvimento latino-americano que conciliasse mercado e Estado, gerando crescimento e promovendo a inclusão social”.
No entanto, as possíveis convergências mencionadas não apresentaram resultados relevantes. No que diz respeito à América do Sul, embora houvesse convergência de expectativas, para o governo brasileiro uma atuação conjunta na região não seria nem necessária nem desejável. O Brasil vem atuando com margens de autonomia com seus vizinhos e uma aliança tácita com a EU poderia despertar desconfianças e prejudicar a construção de sua liderança na região. Durante o governo de Lula, a corrente vinculada ao PT mencionada anteriormente que exerceu influência caso, pensando no “two level games”, de Putnam (1988), o governo brasileiro que teria um winset estreito para negociações internacionais.
18 sobre a política externa –sobretudo orientada para a América do Sul- buscou aproximar-se dos governos antiliberais da região.
Nos marcos do multilateralismo internacional as convergências também foram fáceis. Se por um lado os países europeus seriam identificados como aliados importantes em uma revisão das instituições internacionais, por outro lado foram visíveis as dificuldades de aproximação em temas importantes. Gratius (2011, 4) chama a atenção para os votos diferentes nas Nações Unidas tanto sobre o acordo com o governo iraniano sobre a questão nuclear, em 2010, quanto no que diz respeito à ampliação do Conselho de Segurança. Houve divergências também no Fundo Monetário Internacional, aonde o Brasil pressionou para ampliar sua cota de participação, em aliança com os BRICS. No que diz respeito à implementação eventual de um processo de desarmamento nuclear, a diplomacia brasileira vem adotando uma posição diferente das preferências da França e do Reino Unido (países nuclearizados da EU). Em temas relativos à defesa dos direitos humanos, durante o governo de Lula, a questão foi preterida em nome de outras prioridades de parcerias com parceiros emergentes.
A projeção brasileira no cenário internacional foi pautada pelas crenças na autonomia e no universalismo e a diplomacia brasileira buscou projetar o país no cenário internacional com o perfil de uma liderança individual dos países do sul. Se houve coincidências quanto à defesa do multilateralismo, os países europeus mostraram-se mais satisfeitos com as instituições internacionais. Os esforços de revisão das instituições internacionais encontraram convergência com outros países emergentes. Por fim, as relações com países europeus em termos bilaterais foram importantes (embora não prioritárias), com destaque para os casos da Alemanha, França, Espanha e Portugal. Esses países foram percebidos como aliados para uma inserção mais favorável do Brasil no cenário internacional e para o reforço de sua posição como player global, assim como fornecedores potenciais de tecnologias de ponta e investimentos. A relação econômica com a Alemanha tem sido importante, assim como a cooperação nas áreas ambiental e de ciência e tecnologia. Com a França teve destaque a cooperação na área de transferência de tecnologia na área militar. As relações com a Espanha foram pautadas pelos investimentos espanhóis no setor de serviços e pelas atuações nos marcos da comunidade iberoamericana. Com Portugal os laços culturais e a atuação conjunta na CPLP foram as duas esferas principais de interação.
19 Legado e expectativas
O governo de Dilma Rousseff, iniciado em 2011, apesar de ser em termos políticos uma continuidade do governo anterior, traz sempre novas expectativas e interrogações. No entanto, vem significando a manutenção das estratégias de política externa do governo anterior: a trajetória revisionista frente às instituições internacionais, a atuação como representante dos países do Sul e a liderança regional. Referências à continuidade vêm sendo recorrentes no discurso diplomático. Os autonomistas, em termos gerais, mantiveram sua predominância dentro do Itamaraty, embora dando lugar a gerações mais jovens com uma visão de mundo mais globalizada. A estratégia econômica de traços desenvolvimentista vem sendo aprofundada. E a ampliação do número de agências de governo que participam das ações de política externa –como nos casos da cooperação técnica e investimentos- garante maior estabilidade à política. O diálogo entre ações empresariais e o governo que existe atualmente no cenário externo
também contribui para a continuidade.20
Mas sua trajetória mostrou inflexões no que diz respeito ao processo de formulação de política externa e ajustes em sua implementação. Hermann (1990) defende a existência em alguns casos de modificações na política externa a nível somente de “mudança de tonalidade e de ênfase”, que não chegam necessariamente a alterar a forma de inserção internacional do país. No caso do governo de Rousseff, embora haja continuidade na utilização da política externa como instrumento para conseguir insumos para o desenvolvimento, assim como na visão de mundo e na estratégia de inserção externa revisionista seguida durante o governo de Lula, há ajustes de ênfase e de estilo que abrem novas expectativas dos parceiros externos.
No que diz respeito à formulação da política externa, existiu um movimento do Itamaraty recuperar a centralidade, em detrimento do grupo aqui identificado como vinculado ao PT. A diplomacia presidencial se reduziu, assim como o papel da presidência como elemento equilibrador de diferentes visões de política externa que aconteceu durante o governo anterior. Isto reduz o espaço para maior intercâmbio de posições e percepções. No interior da corrente autonomista, por seu turno, os grupos que ascenderam a cargos decisórios têm menos resistência a uma identificação com o Ocidente o e dariam preferência a um comportamento mais pragmático frente a temas
20 O artigo de Mônica Hirst, Maria Regina Soares de Lima e Letícia Pinheiro traz reflexões importantes sobre os novos padrões e atores da política externa brasileira.
20 polêmicos que marcam a política internacional. Esta mudança foi identificada por artigos de imprensa, e houve um debate público sobre as possíveis descontinuidades.
O novo cenário, porém, não consolidou estas expectativas e, no que diz respeito à União Europeia, não levou a um avanço no perfil da parceria estratégica entre ambos. A estratégia orientada para um revisionismo soft das instituições internacionais foi sendo mantida, assim como a perspectiva de parcerias com outros países emergentes. Nesse campo existem poucas expectativas de modificação no que diz respeito ao papel da Europa na política externa brasileira.
No campo das ações nos fóruns globais, os ajustes da política externa se fizeram sentir na defesa dos direitos humanos. O voto brasileiro a favor de investigações de denúncia de violações destes direitos no Irã e aponta para a nova preferência do governo de Rousseff. No entanto, essa mudança não foi suficiente para alinhar o posicionamento brasileiro às preferências europeias em temas de destaque da política internacional. Em relação à posição predominante entre os países europeus no que diz respeito aos enfrentamentos internos na Líbia e na Síria, a posição brasileira manteve os princípios da não-intervenção e da solução pacífica de controvérsias, tão consolidadas no
Itamaraty.21 A utilização do princípio da “responsabilidade de proteger” vem sendo
questionada pela diplomacia brasileira destacando uma outra dimensão da ação: a “responsabilidade ao proteger”. No que diz respeito à formação do Estado palestino, as percepções e, consequentemente, as escolhas, também não foram coincidentes.
No que diz respeito à América do Sul embora não haja havido posições diferentes adotadas claramente, já é possível identificar a sua perda de importância no espectro da nova política externa brasileira. Na medida em que lideranças políticas simpáticas a governos antiliberais perdem capacidade de influir sobre o comportamento externo do país, as ações brasileiras na região vão assumindo um caráter mais pragmático e de mais baixo perfil. A prioridade da construção de uma liderança na região cede espaço para a construção de outro tipo de liderança mais ampliado, aonde a diplomacia brasileira concentra seus esforços na construção de uma liderança brasileira em um cenário maior – entre países sul-americanos e também africanos, de menos recursos. No entanto, o processo de articulação entre países sul-americanos, e os vínculos bilaterais brasileiros com países vizinhos através da cooperação técnica e
21 Em discurso feito na assembleia geral das Nações Unidas em setembro/2011 Dilma Rousseff ressaltou que: “Muito se fala sobre a responsabilidade de proteger; pouco se fala sobre a responsabilidade ao proteger”. Ou união ou derrota, O Globo, Set./22/2011, p.3.
21 financeira estão estabelecidos e ramificados por diferentes esferas governamentais dando um caráter de mais longo prazo para as políticas brasileiras para a região. Com menos vigor, os avanços no campo da integração regional conseguidos no período de Lula estão tendo continuidade.
A coincidência de expectativas e preferências que se configurou entre o Brasil e a UE durante o governo de Lula em relação à região (embora sem se traduzir em algum tipo de ação articulada), vem tendo continuidade. A expectativa europeia de que o novo governo diminua o apoio aos governos antiliberais vem sendo contrabalançada pelo fortalecimento da presença do Itamaraty no processo de formulação de política externa com seus princípios tradicionais de não-intervenção.
No que diz respeito às negociações do acordo de associação comercial entre Mercosul e União Europeia, tanto a reforma na Política Agrícola Comum prevista para 2013 pode trazer novidades, quanto a crise financeira que atravessa os países europeus pode dificultar futuros entendimentos. A pior expectativa é que o acordo não se confirme, enquanto as melhores previsões orientam-se para um acordo politicamente conveniente com um perfil muito genérico e marcado sobretudo pelas exceções.
Existe, no entanto, uma área na qual se abrem perspectivas interessantes: a cooperação internacional. Como em outros casos, é uma área aonde existe convergência de princípios e diferenças nas estratégias. A cooperação ao desenvolvimento implementada pela UE e seus países membros inscreve-se nos marcos da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico, através do Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento, enquanto a política brasileira de cooperação apresenta-se como alternativa, e atendendo ao que a diplomacia brasileira denomina de cooperação sul-sul, isenta formalmente de condicionalidades. D a gestão do presidente Lula a cooperação sul-sul cresceu muito, orientada basicamente para países da África e de menos recursos da América do Sul. O Brasil vem se tornando um doador com a participação de diversos ministérios e atores de diferentes agências governamentais, coordenados pela Agência Brasileira de Cooperação. As principais áreas de cooperação são saúde, infraestrutura, cooperação técnica com destaque para o campo da agricultura, temas de energia.
Nesse marco, tem se desenvolvido desde o segundo mandato do governo de
Lula, algumas iniciativas de cooperação triangular.22 Alguns países europeus
22 Cooperação triangular é aqui entendida como um a cooperação entre um país com mais recursos provedor de cooperação, um país de renda média também provedor de cooperação e um país de
22 demonstraram interesse em projetos de cooperação triangular com países emergentes, desde um viés instrumental, em função das possibilidades tanto de aprender com experiências dos países do sul quanto de atrair países do sul para os princípios da eficácia da ajuda (Ayllón Pino, 2011). Para os países emergentes, a cooperação triangular amplia os recursos de uma iniciativa de cooperação, assim como a visibilidade internacional das ações do país. Além do Plano de Ação Conjunta Brasil-UE, O Brasil já implementou iniciativas de cooperação triangular nos últimos em países africanos anos com Alemanha, Itália, Reino Unido, França e Espanha. No entanto, existem posições divergentes dentre os formuladores da política externa brasileira sobre a eficácia deste tipo de cooperação trilateral e o governo brasileirotem buscado descolar-se do perfil da cooperação Norte-Sul.
Conclusão
No que diz respeito à Europa, durante o governo Cardoso houve um esforço de aproximação do governo Cardoso com países da UE no campo político. No entanto, a UE demonstrou preferência pelas relações interregionais como os diálogos UE-Mercosul, UE-Grupo do Rio e UE-América Latina e Caribe. Um foro privilegiado UE-Brasil não prosperou. Na esfera econômica, até o final do governo, foram realizadas diversas rodadas de negociação dedicadas ao acordo de associação inter-regional, mas sem êxito.
Diferente da política externa da administração de Cardoso, o governo de Lula foi marcado pelos padrões da corrente autonomista no campo diplomático. Com esta orientação,, atuou de forma assertiva estratégias para aumentar a autonomia das ações externas brasileiras, reforçou o universalismo através de iniciativas de cooperação com países do Sul em fóruns multilaterais, reforçou a liderança brasileira na América do Sul e reforçou o papel proativo do Brasil na política internacional.
A aproximação entre a UE e o Brasil durante o governo de Lula foi uma iniciativa decorrente tanto do novo ativismo brasileiro na esfera internacional quanto de sue crescente papel como poder regional. A nova tendência europeia no sentido de assinar acordos bilaterais com países da região abriu possibilidades para este tipo de parceria. A perspectiva de consolidação de uma liderança brasileira sobre uma América do Sul marcada por governos antiliberais reforçou o interesse europeu de aproximação desenvolvimento menor em termos relativos que seja receptor da cooperação. (Gómez Galán, Ayllon Pino e Albarrán Calvo, 2011).
23 com o país. No entanto, o tipo de liderança brasileira buscada pela diplomacia brasileira é de caráter individual, e o papel do país como um global player está fortemente fundamentado nas ideias de autonomia e universalismo que marcam o pensamento do Itamaraty. A visão da diplomacia brasileira da UE é complexa: por um lado, a dimensão das negociações comerciais são conflitivas enquanto, por outro lado, o país mantém vínculos estreitos com países da União. Em questões de caráter político referentes a valores e instituições multilaterais internacionais não houve muitas coincidências nas preferências em termos de estratégias, embora houvesse coincidência quanto à defesa desses temas.
O novo governo de Dilma Rousseff não trouxe muitas novidades em relação ao comportamento do governo anterior no que diz respeito ao lugar da UE e seus países membros nos marcos da política externa brasileira. A visão brasileira da União não vem coincidindo com as iniciativas europeias para contribuir para o multilateralismo e para a difusão de normas. São parceiros com os quais o Brasil tem coincidências de princípios, assim como motivações para buscar uma aproximação, mas que não são prioritários e em relação aos quais a diplomacia brasileira mantém diferenças no que diz respeito a estratégias de ação e percepções da ordem internacional vigente.
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