DEZ ANOS DA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
BALANÇO E PESPECTIVAS
Tribunal de Contas do Estado do
Tribunal de Contas do Estado do Paraná
Paraná
Palestra na Comemoração dos 63 Anos da Instituição
José Roberto R. Afonso
Curitiba, 27/05/2010Primeira economia emergente a adotar uma lei desse tipo e, mesmo em relação aos países ricos, é a mais abrangente.
Define princípios (à moda anglo-saxônica) e fixa limites e regras (à moda dos norte-americanos e latinos).
As metas fiscais são móveis, com cláusulas de escape
precisas e detalha mecanismos de correção de rota em caso de eventual ultrapassagem dos seus limites.
Privilegia prudência mas estabelece sanções amplas e duras, tanto institucionais quanto pessoais.
Divulgação ampla e tempestiva de contas públicas, mesmo numa federação com milhares de entes.
• Assembléia Constituinte (1987/88) - inovações
maiores em finanças públicos e orçamento que tributos:
• capítulo exclusivo; código de finanças públicas; relações
entre banco central x tesouro;
• novos instrumentos (PPA x LDO); regra de ouro
• Emenda reforma administrativa (1998) – comando
para envio do projeto de lei complementar do art. 163
• LRF (2000) – Congresso ampliou e melhorou proposta do
Executivo (tributos e renúncia; banco central e impactos)
• Projetos para revisar Lei 4320 (anos 90) – sempre
iniciativa parlamentar, nunca do Executivo: fracassados!
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Final Dez1991xDez2009 - BACEN
Fonte: BACEN. Elaboração Fabio Giambiagi.
DÍVIDA LÍQUIDA DO SETOR PÚBLICO (e xclusive Petrobras pós2001): EM % DO PIB
1991 2000 2002 2005 2006 2007 2008 2009 2009-08 2009-02 2009-00 2009-91
Dívida interna /a 13,5 36,6 37,7 44,7 47,0 49,8 47,9 52,2 4,3 14,5 15,6 38,7
Governo federal e BC /a,b -2,1 21,7 20,8 28,5 32,3 36,7 35,1 39,9 4,8 19,1 18,2 42,0
Governos estaduais/municip. 5,9 14,1 15,6 15,6 14,5 12,9 12,8 12,4 -0,4 -3,2 -1,7 6,5
Empresas estatais /b 9,7 0,8 1,3 0,6 0,2 0,2 0,0 -0,1 -0,1 -1,4 -0,9 -9,8
Dívida e xte rna /b 23,3 9,0 13,6 3,3 -1,1 -7,0 -10,6 -9,2 1,4 -22,8 -18,2 -32,5
Governo federal e BC /b 14,5 6,9 11,3 2,2 -2,0 -7,7 -11,4 -10,1 1,3 -21,4 -17,0 -24,6
Governos estaduais/municip. 1,0 0,9 1,3 0,7 0,6 0,5 0,6 0,6 0,0 -0,7 -0,3 -0,4
Empresas estatais/b 7,8 1,2 1,0 0,4 0,3 0,2 0,2 0,3 0,1 -0,7 -0,9 -7,5
Total governo federal e BC /a 12,4 28,6 32,1 30,7 30,3 29,0 23,7 29,8 6,1 -2,3 1,2 17,4
Total governos estaduais/municip. 6,9 15,0 16,9 16,3 15,1 13,4 13,4 13,0 -0,4 -3,9 -2,0 6,1
Total empresas estatais/b 17,5 2,0 2,3 1,0 0,5 0,4 0,2 0,2 0,0 -2,1 ... ...
Dívida líquida/a 36,8 45,6 51,3 48,0 45,9 42,8 37,3 43,0 5,7 -8,3 -2,6 6,2
Memo: Base monetária 1,5 3,9 4,2 4,7 5,0 5,2 4,8 5,3 0,5 1,1 1,4 3,8
Elaborado por Fabio Giambiagi
Fontes: Brasil - Programa Econômico, Boletim do Banco Central e notas para a imprensa do Banco Central. /a Inclui base monetária
D ív id as B ru ta d o G ov er no G er al e L íq uid a d o S eto r Pú bli co D ez 20 00 /F ev 20 10 (% do P IB) 35 40 45 50 55 60 65 dez/00 fev/01 abr/01 jun/01 ago/01 out/01 dez/01 fev/02 abr/02 jun/02 ago/02 out/02 dez/02 fev/03 abr/03 jun/03 ago/03 out/03 dez/03 fev/04 abr/04 jun/04 ago/04 out/04 dez/04 fev/05 abr/05 jun/05 ago/05 out/05 dez/05 fev/06 abr/06 jun/06 ago/06 out/06 dez/06 fev/07 abr/07 jun/07 ago/07 out/07 dez/07 fev/08 abr/08 jun/08 ago/08 out/08 dez/08 fev/09 abr/09 jun/09 ago/09 out/09 dez/09 fev/10 Dí vida Lí qui da do Set or Públ ico (DLS P) Dí vida Br ut a do Go ver no Ger al ( DB GG) Fo nte: BACE N. E lab ora çã o p róp ria Fo nte: BACE N. E lab ora çã o p róp ria ..
Variação Real de Indicadores Selecionados
Participação da Despesa com Pessoal e dos Investimentos na Receita Corrente Líquida
Comparações internacionais – investimento público
% do PIB, meados década – FMI (fonte primária)
6,4% 1,7% 0% 5% 10% 15% 20%
• A evolução das NFSP (resultado) e DLSP (dívida)
entre 2000 e 2009 mostra um comportamento discrepante entre as esferas de governo no caso da NFSP. O desempenho dos governos subnacionais foi amplamente favorável se comparado ao governo central no período de vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal
• Embora não seja o objetivo da análise, não custa
lembrar que a Dívida Mobiliária do Tesouro atingiu 44,1% do PIB em 2009. Somadas as operações compromissadas, a dívida chegou a 58,6% do PIB ao final de 2009, enquanto estados e municípios ficaram proibidos de emitir títulos desde que renegociaram suas dívidas
Metas: móveis (3 anos); não fixadas na lei complementar mas em lei ordinária e por cada ente federado; nada impede meta de déficit primário e aumento do endividamento (se há limite, competência constitucional exclusiva do Senado)
Clausulas de escape na LRF para dívida:
automática – suspensos limites caso de calamidade ou estado de defesa/sítio; prazos de enquadramento duplicados em baixo crecimento (abaixo 1% anual) chancela parlamentar – revisão anual do limite (Presidente avalia com LDO e pode pedir mudança ao Senado); prazo ampliado pelo Senado em caso de
mudanças drásticas nas políticas monetária-cambial Diferencial brasileiro: outras LRFs mais recentes e já modificas uma ou mais vezes (não aplicar metas)
Propostas do Executivo em 2000: ainda não
votadas pelo Congresso
Limites para dívida federal:
consolidada – projeto de resolução do
Senado (conceitos bruto e líquido)
mobiliária – projeto de lei (ordinária)
•
Conselho de Gestão Fiscal: projeto de lei
(ordinária) para definir composição (representantes
por esfera de governo e também por poder) e
funcionamento
Projeto Transparente: LC 131, 27/5/2009 – primeira mudança já feita na LRF (abertura SIAFI na internet).
•Projetos Executivo Federal:
• Gasto com pessoal federal: limitar variação da folha salarial (PLP 549)
• Revoga vedação de crédito se houver excesso em folha poderes independentes: incluída flexibilização da rolagem na Câmara (PLC 132)
• Projetos Senado Federal:
•Fomento a investimentos: garantias de estatais para
subsidiária e crédito pró-modernização de gestão (PLS 243) •Responsabilidade orçamentária: além de qualidade fiscal, aperfeiçoa e reforca responsabilidade fiscal (PLS 229)
Projeto de Lei Complementar
Responsabilidade Orçamentária e Qualidade Fiscal
O Senado Federal percebeu a oportunidade histórica de tomar a iniciativa dessa reforma institucional, aprovando lei complementar que crie um novo regime de responsabilidade orçamentária e contábil.
Destaca-se o termo “responsabilidade”: a nova lei deve ir muito além de apenas modernizar a Lei 4320/64 – não basta apenas mudar classificações ou definir o formato dos orçamentos ou dos balanços. É preciso reestruturar o processo de elaboração do orçamento, tornar a participação parlamentar mais eficiente, utilizar a contabilidade e o controle para dar maior transparência às contas públicas, e aperfeiçoar e reforçar a austeridade da LRF.
•
Reformar institucionais:
•
Lei nº 4320/1964: regime de competência;
balanços integrados; inovação mundial
•
Constituição de 1988: redemocratiza
orçamento; criação do PPA e LDO
•
LRF 2000: mescla princípios e regras; limites
para dívida/pessoal; código de conduta
•
Vácuo regulação: sem padrões nacionais em
instrumentos; não criado conselho de gestão e
nem limite para dívida federal
O Senador Tasso Jereissati apresentou o PLS 229/09, que inova mais no planejamento e no orçamento.
O Senador Renato Casagrande propôs o PLS 248/09, que avança mais na contabilidade e no controle.
Os projetos passaram a ter tramitação conjunta. Na CCJ, já foi aprovado o texto do Senador Artur Vírgilio que fundiu os dois projetos e considerou sugestões dos três seminários de técnicos realizados na ESAF.
Projeto estava na CAE tendo como relator o Senador
Francisco Dornelles, mas voltou a CCJ para fusão com outros projetos (Senadores Colombo e Borges). Breve,
serão retomadas audiências públicas.
Estrutura
O substitutivo tem 138 artigos, distribuídos em 9 títulos (com dezenas de capítulos e seções), que compreendem, além de disposições preliminares e transitórias:
Do Planejamento; Dos Orçamentos; da Programação da Execução Orçamentária; Dos Fundos e das Dívidas Ativa e Pública; Dos Classificadores Orçamentários e da Contabilidade; Do Controle e da Avaliação; Da Gestão Responsável das Finanças Públicas.
Pilares
•
Responsabilidade
Orçamentária:
–
ciclo plano/orçamento
–
processo legislativo
•
Qualidade Fiscal
–
transparência
–
contabilidade pública
•
Re-Responsabilidade Fiscal
–
aperfeiçoamento e ampliação
Longo Prazo
• Plano Plurianual:
Simplifica e antecipa (15/4) a apresentação do PPA, que passará a ser um documento político, refletindo o Plano de Governo do candidato eleito, que definirá estratégias e diretrizes, bem como a estrutura dos programas orçamentários.
Introduz no PPA cenário prospectivo contendo os objetivos da estratégia fiscal de longo prazo, e inclui nos programas as despesas de pessoal que concorrem para a consecução de seus objetivos.
Médio Prazo
• Controle Fiscal:
Institui cenário fiscal de médio prazo, definido anualmente na LDO, de forma a evitar que a plurianualidade ameace o equilíbrio fiscal no médio prazo.
Anexo da LDO conterá tabela detalhada explicitando receitas e despesas, bem como o espaço fiscal disponível para novas iniciativas de investimentos em
cada um dos quatro exercícios
Apreciação Legislativa
· Proposta: Estimativa das Receitas
Estabelece Comitê para estimar as receitas que constarão da proposta e da lei orçamentária, sendo metade de seus membros originários do Poder Executivo, e a outra metade composta por representantes do Poder Legislativo e da sociedade civil.
Dispõe ainda, extensivo a todos os entes da Federação, que eventuais acréscimos de receita identificados durante a apreciação legislativa, a título de “erros ou omissões”, serão apropriados à LOA somente durante a sua execução, por intermédio dos créditos adicionais.
Apreciação Legislativa
· Proposta: Emendas Individuais
Passam a ser apresentadas exclusivamente por
deputados, sendo limitadas a apenas dez por
mandato parlamentar, proibida a indicação de
entidade privada como beneficiária de emenda
individual.
Haverá limite financeiro ao conjunto dessas
emendas, equivalente a 0,3% da RCL.
Apreciação Legislativa
· Proposta: Comissões Temáticas
Permanentes da Câmara
Assumem papel mais relevante no processo de tramitação do PLOA, sendo responsáveis pela apreciação das emendas de bancada e individuais e por alterações de natureza programática em suas respectivas áreas temáticas, podendo aprovar emendas de caráter institucional e de interesse nacional.
A CMO exercerá a coordenação macro-econômica, fixando os montantes para cada setor, e sistematizará a tramitação no Congresso Nacional.
Alterações nos Processos e
Procedimentos Orçamentários
• Banco de Projetos: conterá as obras com estudo de viabilidade
técnica, econômica e ambiental concluído.
• Execução Mandatória: Executivo obrigado a executar emendas
parlamentares que demonstrem viabilidade; sem risco fiscal.
• Restos a Pagar: limitados, por destinação, ao saldo da
disponibilidade, bem como regras diferenciadas para cancelamento (ex., 3 meses para custeio).
• Contabilidade: separação da contabilidade patrimonial daquela
relativa ao orçamento; regras homogeneizadas de avaliação e mensuração do ativo e do passivo.
• Classificadores Orçamentários, Revalidação de Fundos,
LRF - Problemas: (1)
Penalização ao Poder Executivo por excesso de gasto com pessoal verificado nos outros Poderes; frouxidão de
limite máximo para o DF.
Falta de clareza quanto a quais despesas considerar nos limites: interpretações flexíveis não computem parte dos gastos com pessoal (caso de inativos e do IR fonte).
Dificuldade de implementação das restrições a que estão sujeitos os entes que não alcançarem a redução de
excesso de gastos.
LRF - Problemas: (2)
Falta de definição das contribuições que podem ser
deduzidas da RCL, no cálculo pela União, e o que pode ser considerada duplicidade.
Possibilidade de celebração de operações de crédito entre os entes.
Ausência de limites para a União, em relação a sua dívida consolidada (Senado) e a sua dívida mobiliária
(Congresso).
LRF – algumas mudanças:
Exige a escrituração da RCL pelos seus valores brutos, vedada dedução não expressamente autorizada; especificar o que são despesas realizadas (inativos), fechar a margem para interpretações. Redefine o limite máximo para gastos com pessoal do Distrito Federal e desagrega os limites de Poderes e órgãos autônomos (com revisão).
Institui condições para a celebração de operações de crédito entre os entes e ressalvas à vedação à contratação de operações de crédito. Reduz prazo e introduz exceções à declaração de nulidade de ato de nomeação e provimento de servidores públicos, permitindo a reposição de servidores aposentados e falecidos das áreas de saúde, educação e segurança (ou calamidade pública).
Conselho de Gestão Fiscal: Centraliza definições e regulamentação, com auxílio dos órgãos centrais. Três comitês técnicos permanentes.
Demonstrativos: Cria o Relatório de Gestão Administrativa, padroniza os da LRF e estabelece novos relatórios no âmbito da LDO.
Alocação de Recursos: Publicidade e discussão dos critérios e fórmulas utilizados pelo Executivo.
Participação Popular: Institui incentivos para o controle social, como audiências públicas durante a elaboração dos planos e orçamentos.
Transição Governamental: Cria relatório sintético de transição e regras de final de mandato para as contas públicas.
Recomendação de Teresa Ter-Minassian
Reformar a legislação orçamentária para
promover uma política fiscal apropriada
Continuar e levar a conclusão oportuna os esforços para reformar a legislação sobre planejamento e gestão orçamentária(como a proposta de Lei de Responsabilidade Orçamentária do Senado), especialmente nas seguintes direções:
Tornar o PPA um quadro de alto nível das prioridades de cada novo
governo
Melhor detalhamento na LDO das projeções plurianuais e da avaliação
de riscos
Introdução de orçamento plurianual para despesas de investimento Limitação do âmbito e número das emendas parlamentares
Limitação dos restos a pagar
Melhor clarificação das definições das variáveis sujeitas aos limites Mais enfoque sobre a qualidade do gasto público (orçamento por
resultados, contabilidade de custos, etc.)
Slide copiado de apresentação de Teresa Ter
Dez anos depois,
ainda há o que melhorar
– O governo anterior enviou propostas ao Congresso poucos meses depois de editada a lei e que, até hoje não foram votadas. – Instalação de um conselho fiscal que pode contribuir para a
padronização de relatórios e interpretações. – Ainda perdura a ausência de limites para a dívida federal, consolidada e mobiliária, cuja fixação cabe à resolução do Senado e à lei ordinária, respectivamente, por mandamento constitucional. Só foram estabelecidos limites, e bem rígidos, para Estados e municípios. – É preciso reformar a lei geral dos orçamentos, que data de 1964. A
lei de diretrizes (LDO) e a do plano plurianual (PPA), outras inovações da nossa comissão na Constituinte, nunca foram regulamentadas nacionalmente. – A definição da receita nos orçamentos precisa ser mais transparente para evitar a criação de espuma em vez de arrecadação efetiva. – Para garantir a credibilidade da contabilidade pública, é preciso
antes de tudo acabar com truques como o cancelamento de empenhos de despesas essenciais no fim do mandato, o que impõe ao governo sucessor um orçamento desequilibrado.
A LRF deve valer para todos
– A responsabilidade na gestão pública exige uma nova postura em
relação aos gastos, pois o novo cenário macroeconômico não permitirá seguir aumentando indefinidamente a carga tributária Isto implica fomento aos investimentos em modernização da gestão.
– Os investimentos do setor público devem ser aumentados e
remodelados para eliminar os gargalos da infraestrutura que florescem pelo Brasil afora. Caímos num desconfortável paradoxo: comparado a outros países, o Brasil é líder em carga tributária dentre os emergentes, campeão mundial de taxa de juros reais, e penúltimo colocado em matéria de taxa de investimentos governamentais.
– O governo federal permaneceu em certa medida à margem da
LRF, num falso paraíso, à custa de saltos da carga tributária, enquanto os governos estaduais e municipais apresentaram um desempenho espetacular: elevaram o superávit primário, reduziram a dívida e ainda empreenderam um maior esforço relativo de investimento, como veremos a seguir.
Elaboração própria Elaboração própria..
ENDIVIDAMENTO PÚBLICO FEDERAL: EVOLUÇÃO (2000 X 2009) E LIMITES PROPOSTOS
dez/00 dez/09 dez/00 dez/09 dez/00 dez/09 DC - Dívida Consolidada 817.861 2.179.092 166% 66,14% 69,33% 5,636 4,984 DCL - Dívida Consolidada Líquida 429.938 971.869 126% 34,77% 30,92% 2,963 2,223 DM - Dívida Mobiliária 653.143 2.087.640 220% 52,82% 66,42% 4,501 4,775 RAP* 3.110 8.794 183% 0,25% 0,28% 0,021 0,020 RAP não processados* 13.517 91.295 575% 1,09% 2,90% 0,093 0,209 RAP + RAP não Processados 16.627 100.089 502% 1,34% 3,18% 0,115 0,229 Receita Corrente Líquida 145.111 437.199 201% 11,73% 13,91% 1,000 1,000 PIB Nominal (Acumulado em 12 Meses) 1.236.589 3.143.016 154% 100,00% 100,00%
DC/RCL 5,636 4,984 -12%
DCL/RCL 2,963 2,223 -25% Obs.: folga para União se endividar
Limite da Proposta (DCL/RCL) %RCL r$ mi
DM/RCL 4,501 4,775 6% DCL 1,28 558.329
Limite da Proposta (DM-STN/RCL) -100% DM 1,72 754.156
Fonte primária: STN, RGF e, apenas para RAP/2000, Balanço Patrimonial; BACEN (PIB valorado para fins de período).
Limites Propostos pelo Presidente da República em 2000 e ainda tramitando no Senado: DM - PLS 54/2009; DC - PRS 84/2007. *Os valores de RAP e RAP/NP referentes ao ano de 2000 foram retirados do balanço patrimonial da União.
Em % da RCL Variação
Nominal Em % do PIB Indicador Em R$ milhões correntes
6,500 3,500
Conclusões
A responsabilidade orçamentária é uma frente de batalha aberta. É premente reformar a lei geral dos orçamentos, que data de 1964.
A lei de diretrizes (LDO) e a do plano plurianual (PPA) nunca foram regulamentadas nacionalmente.
A definição da receita nos orçamentos precisa ser mais transparente para evitar a criação de espuma em vez de arrecadação efetiva.
A grande maioria das emendas parlamentares traduz pleitos pertinentes de diferentes Estados e municípios, mas precisam ser formuladas com mais rigor técnico e econômico e liberadas sem discricionariedade política.
Para garantir a credibilidade da contabilidade pública, é preciso antes de tudo acabar com truques como o
cancelamento de empenhos de despesas essenciais no fim do mandato, o que impõe ao governo sucessor um orçamento desequilibrado.
Conclusões
A responsabilidade na gestão pública exige uma nova postura em relação aos gastos, pois o novo cenário
macroeconômico não permitirá seguir aumentando
indefinidamente a carga tributária. Os governos, como as famílias, também precisam se guiar pelo princípio de: fazer mais com os mesmos recursos.
Isto implica fomento aos investimentos em modernização da gestão. Muito que já se avançou no lado da arrecadação (hoje quase todas as declarações de imposto de renda são entregues por meio digital), precisa ser estendido para o lado do gasto. Apesar das brechas e arranhões aqui e ali, do que falta
completar e dos avanços possíveis, a responsabilidade fiscal
virou mais do que uma lei em nosso país. Plantou a semente de uma nova cultura na administração pública.
Muito já foi feito, mas ainda há muito por melhorar. Já passa a hora de retomar as mudanças nas instituições fiscais.
35
Obrigado...
Economista de carreira do BNDES, a serviço do Senado Federal; mestre em econmia pela UFRJ e doutorando do IE/UNICAMP. Como de praxe, as opiniões são de exclusiva responsabilidade do autor, e não das instituições a que está vinculado.
Projeto de Responsabilidade
Orçamentária: íntegra
SENADO FEDERAL
Projeto de Lei de Complementar n.229/2009 (do Senador Tasso Jereissati)
Parecer aprovado da CCJ (Senador Arthur Vírgilio):
http://legis.senado.gov.br/mate
