Dedicamos à Adelaide, à Mariana, à Maria Helena, à Rosa e ao Tiago. À memória de António da Costa Moita e de Ana Gaspar Moita, de Albertino Moura Gameiro e Miquelina Pereira Ribeiro Gameiro.
Agradecemos penhoradamente à Joana Ameixoeiro pelo apoio logistico e sistémico na preparação deste livro.
Ao Senhor Ministro das Finanças, Presidente do Eurogrupo, Prof. Doutor Mário Centeno, queremos agradecer a amabilidade pela elaboração do Prefácio desta obra e deixar um genuíno voto e uma
“As finanças públicas e a regulamentação da atividade económica estão entre os instrumentos de que o Estado dispõe para satisfazer necessidades coletivas sempre que o livre funcionamento dos mercados, assente na livre iniciativa dos cidadãos, seja incapaz de, por si próprio, as promover adequadamente. Neste sentido o Estado surge-nos como entidade que se apresenta com funções supletivas ou complemen-tares em relação aos cidadãos”.
Abel Costa Fernandes, em Economia Pública – Edições Sílaba “O proveito do nosso estudo e da nossa experiência é de nos tornarmos melho-res e mais sábios.”
Montaigne “Há casos em que os efeitos da despesa pública vão reconhecidamente para além dos da despesa privada: a despesa pública é mesmo encarada como um meio de redistribuição da riqueza, na medida em que opera a transferência de riqueza entre grupos sociais. Nesta perspetiva, a despesa pública deixa de ser encarada como sinó-nimo de perda, como o consideravam os economistas liberais clássicos. A esta luz, ela é autorizada a assegurar uma certa forma de solidariedade social e desempenha o papel de estabilizador económico ”.
M. Bouvier et al, Finances Publiques – Paris: [GD] “O imposto de rendimento acaba por ser mais complexo do que a teoria da rela-tividade”.
Afirmação atribuída a Einstein “Já que ninguém merece os resultados incontroláveis da sua vida, e dado que parte do que nos leva a sofrer as desigualdades sociais não depende de nós – como ter nascido sem grandes talentos, ou numa sociedade que recompensa uns talentos e não outros, ou crescer num meio pobre – fica justificada uma redistribuição da
PREFÁCIO
As Finanças Públicas constituem uma área científica transversal, nela con-fluindo a Economia Política, o Direito, a Gestão e a Ciência Política. É, por isso, no plano pedagógico, uma disciplina que pode ser árida para os estu-dantes e, consequentemente, árdua para quem a ensina. Daí a importância de textos de síntese, claros e concisos, que possam acompanhar quer os estudan-tes, quer aqueles que, por via das suas profissões, têm de manejar esta área do saber. Louva-se, pois, que venha à estampa esta obra, como contributo para o estudo e o ensino das Finanças Públicas em Portugal.
A obra aparece em hora oportuna para as finanças públicas portugue-sas. Como é sabido, e o presente texto retrata, o país está a levar a cabo um processo de reforma da gestão financeira pública que passa por dois grandes desafios: aplicar o novo Sistema de Normalização Contabilística para as Admi-nistrações Públicas e implementar a nova Lei de Enquadramento Orçamental. Quanto ao novo referencial contabilístico, o mesmo procura ultrapassar a fragmentação hoje patente nesta área. Recordemos que, para além do POC-P, são ainda aplicados os planos sectoriais – Saúde, Educação, Administra-ção Local –, havendo outras entidades do perímetro que adotam as IAS/IFRS (International Accounting Standard/International Financial Reporting Stan-dards), e ainda outras cuja contabilidade se baseia no SNC.
Como referido no próprio SNC-AP, esta disparidade de sistemas constitui um problema sério de inconsistência técnica, uma vez que afeta a eficiência na consolidação de contas no setor público e acarreta muitos ajustamentos que colocam em causa a fiabilidade da informação.
Também a nova Lei de Enquadramento Orçamental traz uma série de desafios à Administração.
Desde logo, os calendários respeitantes à elaboração do OE são alterados, promovendo-se um alinhamento com o Semestre Europeu.
10
FINANÇAS PÚBLICAS
Temos agora uma primeira fase do processo orçamental: o Governo deve apresentar à Assembleia da República, até ao dia 15 de abril de cada ano, a atualização do Programa de Estabilidade e a proposta de Lei das Grandes Opções. Este último documento, a que a nova LEO parece querer atribuir uma nova relevância, inclui também o quadro plurianual das despesas públicas.
Já na chamada segunda fase do processo orçamental, a apresentação do OE à Assembleia da República é antecipada para o dia 1 de outubro. O pró-prio conteúdo do OE sofre alterações. Para além do articulado e dos mapas, o OE deve também incluir demonstrações orçamentais e financeiras previ-sionais, as quais poderão servir para posterior comparação com as demons-trações respeitantes à execução.
A nova Lei de Enquadramento Orçamental coloca ainda novos desafios que concernem à Conta Geral do Estado. Contrariando a prática atual, pro-cura-se que a CGE do ano n-1 esteja tomada pela Assembleia antes da apro-vação do Orçamento para o ano n+1. Acresce que o Tribunal de Contas terá também de proceder à certificação legal da CGE.
Aquele que tem sido um dos aspetos da nova LEO mais destacados pela comunidade de interessados é a orçamentação por programas. Em rigor, for-malmente, o OE já se encontra estruturado por programas. Mas, a meu ver, a LEO aponta para uma verdadeira programação orçamental.
Concretizar um sistema de programação orçamental implica que, pre-viamente, se atinjam uma série de pressupostos, sem os quais até poderá ser possível ‘formalizar’ programas orçamentais, mas não ‘materializar’ a progra-mação. Não basta, pois, que a lei mencione a existência de programas.
Desde logo, e a título de exemplo, sem um sistema de custeio por ativida-des não é possível orçamentar por atividaativida-des. Será o custeio por atividaativida-des – o activity based costing –, com eventuais variações, que permitirá custear as políticas públicas.
Por tudo isto, designadamente pelo importante momento reformador que o país atravessa, importa contribuir para a difusão do conhecimento na área das Finanças Públicas, o que os autores desta obra fazem com grande mérito e na esteira de uma obra publicada já bastante extensa, nesta e noutras áreas.
Os autores estão todos de parabéns, mas permito-me destacar de entre eles o Senhor Professor Doutor António Gameiro, cuja bancada parlamentar partilhei na minha curta passagem pela Assembleia da República, antes de assumir funções como Ministro das Finanças.
Prestam, todos os autores, um importante serviço ao país com a presente obra. Mário Centeno
NOTA DOS AUTORES
O “homo sapiens” tem capacidades mentais que lhe permitem inventar, apren-der, utilizar estruturas linguísticas complexas e estabelecer as bases das diver-sas áreas do saber.
Apesar disso, os autores deste livro não ciaram nada de novo. Somente encontraram o que grandes autores descobriram e sistematizaram.
Efetivamente, com muito estudo e com base em grandes pensadores do Direito, da Economia e das Finanças Públicas, tais como, A. Smith, D. Ricardo, J. S. Mill, M. Friedman, Einaudi, Teixeira Ribeiro, Duverger, Musgrave, A. Almeida, Sousa Franco, Abel Fernandes, Lobo Xavier, Xavier de Basto, José Cardoso da Costa, Guilherme D’Oliveira Martins, Nazaré Cabral, Eduardo Paz Ferreira, Aníbal Cavaco Silva e Paulo Trigo Pereira e tantos outros que são referidos na Bibliografia, analisámos os seus escritos, criticámo-los, sempre que foi necessário, e, acima de tudo, tentámos, de modo consistente, transformá-los para os dias e situações de hoje.
Foi um trabalho muito difícil, mas apaixonante e reconfortante, não só pelo que aprendemos com os mestres, mas essencialmente pelo que nos ajudaram na sistematização dos assuntos e das ideias, o que nos permitiu, por um lado, uma apresentação diferente de alguns domínios das Finanças Públicas e, por outro lado, um aprofundamento desses temas, numa perspetiva de futuro.
Porém, apesar do esforço empreendido, é normal que haja lacunas e imper-feições, e que o livro não proporcione cabalmente aquilo que os autores tanto procuraram: contribuir para um melhor conhecimento da essência das Finan-ças Públicas. Mas como o conhecimento é evolutivo e o tempo acrescenta algo ao real (o depois acrescenta algo ao antes), esperamos, sinceramente, que os temas tratados possam ser melhorados por outros teóricos da matéria.
ÍNDICE
CAPÍTULO 1 – CONCEITO DE FINANÇAS PÚBLICAS E FUNDAMENTOS
PARA INTERVENÇÃO DO ESTADO 23
1. Conceito de Finanças Públicas e outras designações 23
2. As falhas/fracassos de mercado 24
3. Análise das falhas de mercado 25
3.1. Bens públicos e semipúblicos 25
3.2. Existência de situações geradoras de distorções no mercado
da concorrência. O caso de monopólio natural 27
3.3. As externalidades 32
3.3.1. Definição e sua análise 32
3.3.2. Exemplos de externalidades 32
3.3.3. A intervenção do Estado nos casos de externalidades 33 3.3.3.1. Regulamentação da atividade económica 33
3.3.3.2. O teorema de Coase 34
3.3.3.3. A perspetiva de Pigou 35
3.4. Assimetrias de informação 37
3.5. Situações de desigualdades na distribuição do rendimento
e da riqueza 38
3.6. Critérios de desemprego, inflação e desequilíbrios económicos 38
4. As funções económicas do Estado 39
4.1. A função de afetação de recursos 39
4.2. A função de redistribuição de rendimento 40
4.3. Função de estabilização económica 41
4.4. Função de fomento de crescimento económico e de realização
14
FINANÇAS PÚBLICAS
CAPÍTULO 2 – AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS DO ESTADO
E O SECTOR PÚBLICO PORTUGUÊS 45
1. Introdução 45
2. As instituições financeiras do Estado em Portugal 48
2.1. Os órgãos de soberania financeira 49
3. Âmbito do Sector Público em Portugal 53
3.1. O Sector das Administrações Públicas/SPA e o seu perímetro
orçamental atual 56
3.2. O SPA e as Autarquias Locais 68
3.3. O SPA e as Regiões Autónomas 81
3.4. O Sector Público Empresarial, o Sector Empresarial Local
e o Sector Empresarial Regional 84
3.4.1. O Sector Empresarial do Estado 84
3.5. O Sector Empresarial Local 99
3.6. Os Sectores Empresariais das Regiões Autónomas 106
CAPÍTULO 3 – O ORÇAMENTO DO ESTADO 109
1. Noção e âmbito do orçamento 109
2. Orçamento de gerência e orçamento de exercício 111
3. Funções do Orçamento do Estado 112
4. Princípios e regras orçamentais. A lei de enquadramento orçamental 113
4.1. Introdução 113
4.2. Princípios e regras orçamentais 116
4.2.1. Enquadramento 116
4.2.2. Análise e os princípios orçamentais 116
4.3. As regras orçamentais 126
4.3.1. Introdução 126
4.3.2. As regras gerais 128
4.3.3. As regras específicas 133
5. Relações financeiras entre subsetores 135
CAPÍTULO 4 – O PROCESSO ORÇAMENTAL. ELABORAÇÃO, DISCUSSÃO E APROVAÇÃO DO ORÇAMENTO. PROGRAMAS ORÇAMENTAIS 137
1. Introdução 137
2. O Processo orçamental 141
2.1. Definição 141
2.2. Primeira fase do processo orçamental 141 2.3. Segunda fase do processo orçamental 142
3. Programas orçamentais 148
ÍNDICE
3.2. Análise de programas orçamentais 150
3.3. Conteúdos dos orçamentos da Entidade Contabilística 153 3.4. Orçamento das Entidades Públicas e da Segurança Social 154 3.4.1. Orçamento das Entidades Públicas 154
3.4.2. Orçamento da Segurança Social 154
4. Política orçamental na UE 155
4.1. Enquadramento 155
4.2. O Orçamento da UE 156
4.3. O pacto de estabilidade e crescimento 157
4.3.1. Introdução 157
4.3.2. Críticas e limitações do PEC 158
4.3.3. A evolução recente do PEC 159
CAPÍTULO 5 – EXECUÇÃO, CONTROLO E TRANSPARÊNCIA
ORÇAMENTAL 161 1. Introdução 161 2. A Execução orçamental 162 2.1. Das despesas 162 2.2. Das receitas 163 2.3. Unidade de tesouraria 164
2.4. Gestão da tesouraria da ECE e das entidades públicas 165 2.5. Execução do orçamento da segurança social 165
3. As revisões e alterações orçamentais 166
3.1. As revisões orçamentais 166
3.2. Alterações orçamentais da competência do Governo 168 3.3. Orçamento “retificativo” e orçamento “suplementar” 168 4. Sistema contabilístico e documentos de prestação de contas 169
4.1. O Sistema Contabilístico 169
4.2. Documentos de prestação de contas 170
4.2.1. Da ECE e das entidades públicas 170
4.2.2. A Conta Geral do Estado 170
5. Controlo da execução orçamental, responsabilidade e transparência 170
5.1. Controlo de execução orçamental 170
5.2. Controlo cruzado 172
5.3. Responsabilidade no âmbito da execução orçamental e transparência 172 5.3.1. Responsabilidade no âmbito da execução orçamental 172 6. Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA) 177
6.1. Enquadramento 177
6.2. Âmbito de aplicação da LCPA 178
16
FINANÇAS PÚBLICAS
6.4. Compromissos plurianuais e sua assunção 180 6.5. Compromissos plurianuais no âmbito do subsetor local 180 6.6. Exceção à autorização prévia de compromissos 180
6.7. Fundos disponíveis 181
6.8. Passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso 183
6.9. Conclusão 184
CAPÍTULO 6 – AS DESPESAS E AS RECEITAS PÚBLICAS 185
1. As despesas públicas 185
1.1. Enquadramento 185
1.2. Conceito de despesa pública 188
1.3. Classificação das despesas públicas 189
1.3.1. A classificação económica 189
1.3.2. Classificação doutrinal 190
1.3.3. Classificação orçamental 191
1.4. Efeitos económicos das despesas 192
2. As receitas Públicas 194
2.1. Introdução 194
2.2. Definição e modalidades da receita pública 194 2.3. As receitas patrimoniais do Estado 195 2.4. As receitas creditícias ou empréstimos 196
2.5. As receitas tributárias 196
3. Os Impostos e as Taxas 197
3.1. Noção de imposto 197
3.2. A taxa e o imposto. Situações de fronteira 198 3.3. O princípio Constitucional da legalidade fiscal 200
3.4. Classificação dos impostos 202
3.4.1. Impostos sobre o rendimento, o património e sobre a despesa 202
A. Impostos sobre o rendimento 202
A1. O conceito de rendimento – a Teoria da fonte
e a Teoria do acréscimo patrimonial 202
B. Impostos sobre o património 204
C. Impostos sobre o consumo 205
C1. O IVA 205
C2. Os Impostos Especiais de Consumo 206
D. Impostos Diretos e Indiretos 207
E. Impostos “ad valorem” e impostos específicos 208
E1. Impostos proporcionais 209
E2. Impostos progressivos 211
E2.1. Progressão contínua 212
ÍNDICE
E2.3. Progressão por classes 215
E2.4. Progressão por escalões 217
E2.5. O Imposto Regressivo 220
F. A tributação proporcional e a tributação progressiva 221
F1. Enquadramento 221
F2. Tributação proporcional ou tributação progressiva.
Que opção? 225
F3. The Flat Tax 228
3.4.2. A classificação de Imposto da OCDE 230
4. Os “momentos da vida do imposto” 230
4.1. Momentos dos impostos nas diversas tributações do sistema
fiscal português 232
4.1.1. Enquadramento 232
4.1.2. O Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas(IRC) 233
4.1.2.1. Introdução 233
4.1.2.2. Sujeitos/ Passivos, Objeto do IRC e Isenções 235
4.1.2.2.1. A incidência pessoal 235
4.1.2.2.2. A incidência real 236
4.1.2.2.3. Isenções de IRC 238
4.1.2.3. Apuramento do Lucro Tributável de Entidades
Residentes 239
4.1.2.3.1. Considerações preliminares 239
4.1.2.3.2. O lucro tributável de acordo
com o artigo 17º do CIRC 240
4.1.2.3.2.1. Introdução 240
4.1.2.3.2.2. Periodização do lucro tributável 242 4.1.2.4. Apuramento da Matéria Coletável, Taxas, Liquidação
e Pagamentos do IRC 245
4.1.2.4.1. Apuramento da Matéria Coletável 245 4.1.2.4.1.1. Sujeitos passivos residentes 245 4.1.2.4.1.2. Sujeitos passivos não residentes 247
4.1.2.4.2. Taxas de IRC 247
4.1.2.4.3. Liquidação de IRC 248
4.1.2.4.3.1. Competências para a liquidação 248 4.1.2.4.3.2. Base da liquidação e deduções
à coleta 249
4.1.2.4.3.3. Crédito Fiscal Extraordinário
ao Investimento (CFEI) 250
4.1.2.4.3.4. Crédito de imposto por dupla
18
FINANÇAS PÚBLICAS
4.1.2.4.3.5. Crédito de imposto por dupla
tributação económica
internacional 252
4.1.2.4.4. Pagamento do IRC 290 254
4.1.2.4.4.1. De entidades que exerçam
a título principal atividade
comercial, industrial ou agrícola 254
4.1.2.4.4.2. De entidades residentes que não
exerçam a título principal,
atividade comercial, industrial
ou agrícola 259
4.1.2.4.4.3. De entidades não residentes
sem estabelecimento estável 259
4.1.2.4.4.4. Cálculo do Imposto sobre o
rendimento 260
4.1.2.4.4.4.1. Regime Geral
de Tributação 260
4.1.2.4.4.5. Regime Simplificado
de Tributação 263
4.1.2.4.4.5.1. Quem pode optar
pelo regime
significado? 263
4.1.2.4.4.5.2. Determinação
da Matéria
Coletável 265
4.1.3. O Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS) 267
4.1.3.1. Incidência 267
4.1.3.1.1. A incidência pessoal 267
4.1.3.1.2. A incidência real 268
4.1.3.2. Delimitação negativa de incidência em IRS 275
4.1.3.2.1. Introdução 275
4.1.3.2.2. Exemplos de delimitações negativas
de incidência 275
4.1.3.3. Determinação do rendimento coletável 276
4.1.3.3.1. Introdução 276
4.1.3.3.2. Rendimento líquido anual de cada categoria 276
4.1.3.4. Taxas de IRS 284
4.1.3.5. Liquidação de IRS 290
4.1.3.6. Pagamento de IRS 292
ÍNDICE
4.1.3.7.1. A progressividade 292
4.1.3.7.2. Os rendimentos em espécie 292
4.1.3.7.3. A autoprodução (“faça você mesmo”) 293
4.1.3.7.4. O rendimento imputado 294
4.1.3.8. Cálculo do IRS 294
4.1.3.9. Impostos sobre o rendimento. Conclusões 295
4.1.4. Impostos sobre o Património 297
4.1.4.1. O Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI) 297
4.1.4.1.1. Incidência real 297
4.1.4.1.2. Incidência pessoal 298
4.1.4.1.3. Isenções 298
4.1.4.1.4. A determinação do valor patrimonial 298
4.1.4.1.4.1. Dos prédios urbanos 298
4.1.4.1.4.2. Dos terrenos para construção 298
4.1.4.1.4.3. Dos prédios rústicos 299
4.1.4.1.5. As Taxas 299
4.1.4.1.6. A liquidação e o pagamento 300
4.1.4.2. O Imposto Municipal sobre Transmissões Onerosas
de Imóveis (IMT) 300
4.1.4.2.1. Incidência objetiva e territorial 300
4.1.4.2.2. Incidência subjetiva 301
4.1.4.2.3. Isenções 301
4.1.4.2.4. Determinação do valor tributável 301
4.1.4.2.5. Taxas 302
4.1.4.2.6. Liquidação e cobrança 303
4.1.5. Os Impostos sobre o Consumo 304
4.1.5.1. O Imposto sobre o valor Acrescentado (IVA) 304
4.1.5.1.1. Introdução 304
4.1.5.1.2. Incidência pessoal 306
4.1.5.1.3. Incidência objetiva 307
4.1.5.1.4. Facto gerador e exigibilidade do Imposto 309
4.1.5.1.5. Isenções 310
4.1.5.1.6. Determinação do valor tributável 311
4.1.5.1.7. Taxas 312
4.1.5.1.8. A liquidação e a cobrança 312
4.1.5.2. Os Impostos Especiais de Consumo 314
4.1.5.2.1. Introdução 314
4.1.5.2.2. O imposto sobre os produtos petrolíferos
e energéticos 316
20
FINANÇAS PÚBLICAS
4.1.6. Outros impostos 320
4.1.6.1. Imposto do selo 320
4.1.6.2. Imposto sobre veículos 322
4.1.6.3. Imposto único de circulação 325
5. Efeitos económicos dos impostos 328
5.1. Introdução 328
5.2. Impostos distorcedores e não distorcedores 328
5.3. Efeito de um aumento dos impostos 330
5.4. Efeito de uma variação conjunta dos gastos públicos e dos impostos 331
6. Conclusão 333
CAPÍTULO 7 – OS DÉFICES E A DÍVIDA PÚBLICA 335
1. Introdução 335
2. Os défices orçamentais 338
2.1. O défice global (ou saldo orçamental negativo) 338
2.2. O saldo primário 340
2.3. O saldo corrente 340
2.4. O saldo estrutural 343
2.4.1. Enquadramento 343
2.4.2. Conceito de saldo estrutural 344
2.5. Desvio significativo 346
2.6. Consequências dos défices orçamentais 347 2.7. Do saldo em Contabilidade Pública ao saldo em Contabilidade
Nacional 348
2.7.1. Introdução 348
2.7.2. Quais as principais diferenças 349
2.7.2.1. As finalidades que servem 349
2.7.2.2. Bases em que se apoiam 349
2.7.2.3. Delimitação sectorial 350
2.7.2.4. Momento do registo contabilístico 352
2.7.2.5. Outros ajustamentos 354
2.7.3. Do saldo calculado pela ótica da Contabilidade Pública
ao saldo na ótica da Contabilidade Nacional 356 2.7.4. Conclusões acerca das diferenças entre a Contabilidade
Nacional e a Contabilidade Pública 356
3. A Dívida Pública 357
3.1. Introdução 357
3.2. Definição e tipos da dívida pública 359
3.3. Instrumento da dívida pública 360
ÍNDICE
3.4.1. Introdução 364
3.4.2. A dinâmica da dívida pública 364
3.4.3. Sustentabilidade da Dívida Pública 370
3.4.3.1. Enquadramento 370
3.4.3.2. Conceitos e indicadores de sustentabilidade 371
3.4.3.2.1. Conceitos 371
3.4.3.2.2. Indicadores de sustentabilidade 373 3.5. Reestruturar ou não a dívida soberana? 377
