UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA CLÁUDIA DA SILVA MORAES
A INFLUÊNCIA DAS EMPRESAS ESTATAIS NO RECENTE PROCESSO DE INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA: O CASO DA PETROBRAS
FLORIANÓPOLIS 2010
CLÁUDIA DA SILVA MORAES
A INFLUÊNCIA DAS EMPRESAS ESTATAIS NO RECENTE PROCESSO DE INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA: O CASO DA PETROBRAS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentada ao Curso de Graduação em Relações Internacionais da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel.
Orientador: Prof. Rogério Santos da Costa, Msc.
Florianópolis 2010
CLÁUDIA DA SILVA MORAES
A INFLUÊNCIA DAS EMPRESAS ESTATAIS NO RECENTE PROCESSO DE INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA: O CASO DA PETROBRAS
Este Trabalho de Conclusão de Curso foi julgado adequado à obtenção do título de Bacharel em Relações Internacionais e aprovado em sua forma final pelo Curso de Relações Internacionais, da Universidade do Sul de Santa Catarina.
__________, _____de ____________ de 20___.
____________________________________________ Professor e Orientador Rogério Santos da Costa, Msc.
Universidade do Sul de Santa Catarina
_______________________________________ Professor
Universidade do Sul de Santa Catarina
________________________________________ Professor
Dedico este trabalho, primeiramente, à minha mãe, Iara Martins da Silva, que acima de tudo me deu amor, confiou no meu potencial e apoiou-me sempre. Ao meu irmão Luís Augusto Moraes Neto e a Itajar Munhoz Fontoura. A minha dedicatória a estas três pessoas se deve ao fato de que, sem as quais esta jornada não seria possível, pois são pessoas que lutam junto comigo pelas minhas vitórias e são parte fundamental delas.
AGRADECIMENTOS
Agradeço, primeiramente, a Deus, aos Orixás e Entidades que me guiam, me protegem e me iluminam em todos os momentos da vida; Eles são meu porto seguro, minha fé, minha certeza.
Agradeço à minha mãe, Iara Martins da Silva, que é a responsável por eu ter chego até aqui; que mesmo nos momentos mais difíceis da vida, priorizou minha educação e formação; que me apoiou em todas as minhas decisões e que construiu comigo a pessoa que sou. A ti, minha mãe, meus agradecimentos e meu eterno e incondicional amor.
Agradeço ao meu irmão, Luís Augusto Moraes Neto, meu amigo, meu companheiro. Estaremos sempre juntos, Guga, não importa quão árdua seja a caminhada. A ti, meus agradecimentos e meu amor, sempre.
Agradeço ao amigo de todas as horas, Itajar Munhoz Fontoura, que me manteve em pé nas situações mais difíceis; que trouxe à minha vida fé, força, clareza. Meu exemplo de grandeza, simplicidade e humildade.
Agradeço aos amigos, que mesmo à distância, encheram-me de palavras de incentivo e força.
Agradeço ao Professor Rogério Santos da Costa, que confiou no meu trabalho e dedicou-se a orientar-me.
Agradeço aos colegas e professores de graduação. Foi muito bom ter convivido e compartilhado com vocês estes quatro anos.
“É excelente ter a força de um gigante, mas é tirânico usá-la como um gigante“ (William Shakespeare)
RESUMO
Visto que as empresas transnacionais podem ser atores dos processos de integração regional e ter influência na tomada de decisão, o presente trabalho discorre acerca da atuação da estatal brasileira Petrobras no contexto da integração Sul-Americana. Frente à necessidade de aprofundamento das estruturas institucionais já existentes e de desenvolvimento de estratégias em conjunto com as nações vizinhas para o crescimento econômico, político e social do continente, questiona-se como a Petrobras tem influenciado no recente processo de integração da América do Sul. Neste sentido, verifica-se o papel da estatal na estratégia da política externa brasileira para a integração energética Sul-Americana descrevendo, em um primeiro momento, a trajetória integracionista da região. Em seguida, caracteriza-se a política externa brasileira, bem como suas ações para as questões energéticas e, por fim, identifica-se a relação da atuação da Companhia através de investimentos e inovação tecnológica como tática brasileira para exercer liderança no continente Sul-Americano.
Palavras-chave: Integração Regional. América do Sul. Energia. Petrobras.
ABSTRACT
Since transnational companies can be agents of regional integration processes and has influence in decision making, this monograph talks about the performance of the Brazilian state company Petrobras in the context of South American integration. Facing the need to deepen institutional structures existing and developing strategies together with the neighboring nations for economic growth, political and social development of the continent, one wonders how Petrobras has influenced the recent process of integration in South America In this sense, there is the role of state in Brazil's foreign policy strategy for energy integration in South America describing, in a first moment, the integrationist trend in the region. Then it characterizes the Brazilian foreign policy and its actions to energy issues and, finally, it identifies the relationship of the Company's operations through investment and technological innovation as a tactic to exercise leadership in the Brazilian South American continent.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 9
2 SISTEMA INTERNACIONAL E INTEGRAÇÃO REGIONAL ... 15
3 POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA PARA A ENERGIA NA AMÉRICA DO SUL ... 25
3.1 POLÍTICA ENERGÉTICA BRASILEIRA NO PÓS-SEGUNDA GUERRA MUNDIAL ... 25
3.2 POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA: MUDANÇA DE PARADIGMAS E INTEGRAÇÃO ENERGÉTICA ... 27
3.3 BRASIL: O ESTADO LOGÍSTICO ... 30
3.4 TRANSNACIONAIS E INTEGRAÇÃO ... 35
3.4.1 Estatais em números ... 40
4 A PETROBRAS, INTERESSES NACIONAIS E A INTEGRAÇÃO REGIONAL ... 44
4.1 UM BREVE HISTÓRICO DA PETROBRAS ... 45
4.2 A PETROBRAS EM BUSCA DOS INTERESSES LOGÍSTICOS E AS CONQUISTAS PARA A INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA... 48
4.2.1 Inovação Tecnológica ... 48
4.2.2 Investimentos ... 51
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 58
1 INTRODUÇÃO
Esta monografia foi apresentada ao curso de graduação em Relações Internacionais da Universidade do Sul de Santa Catarina – UNISUL. A mesma está inserida no ramo de conhecimento das Relações Internacionais, Bilaterais e Multilaterais e, mais especificamente, encaixa-se na área da Política Internacional.
O título do trabalho é: “A Influência das Empresas Estatais no Recente Processo de Integração Sul-Americana: o Caso da Petrobras” e teve como orientador o professor Rogério Santos da Costa, doutorando em Ciência Política na área de Política Internacional.
Nos próximos parágrafos serão apresentados o tema e problema; os objetivos gerais e específicos; os procedimentos metodológicos utilizados e a estrutura da presente pesquisa, assim respectivamente.
O processo de integração regional, o qual vem se sobressaindo desde o fim da Guerra Fria, deve ser entendido como o processo pelo qual diferentes atores são convencidos da necessidade de orientar seus objetivos políticos e econômicos para além do seu Estado e as instituições em âmbito regional tenham ou demandem jurisdição sobre os Estados nacionais. (HAAS, 1964). Os atores envolvidos no processo de integração podem ser governamentais ou não-governamentais e nacionais, subnacionais ou transnacionais, os quais passam a ter peso na tomada de decisão. (HOFFMANN; COUTINHO; KFURI, 2008).
A integração regional é entendida como uma possibilidade de desenvolver as relações econômicas bem como de aumentar o poder de barganha da região nos foros internacionais. No que diz respeito às políticas adotadas pelos Estados para o processo de integração, nota-se diferentes níveis de intervencionismo e regulação estatal. Este grau de intervencionismo reflete na integração regional, uma vez que a orientação das políticas de desenvolvimento minimiza ou aumenta as assimetrias entre os Estados. (LIMA; COUTINHO, 2007).
O afluxo das preferências de políticas econômicas nacionais, orientadas para a liberalização econômica e para a desregulamentação pode ser percebido como causa do retorno do estímulo integracionista na década de 1980. (HURRELL, 1995).
Por outro lado, o regionalismo aberto dos anos 1990 é visto como uma ação de defesa, por meio da qual o Estado entrega-se “à necessidade de se tornar mais competitivo justamente num momento em que diminui a capacidade dos Estados de individualmente formularem políticas e regularem os mercados.” (LIMA; COUTINHO, 2005, p. 3).
Já para governos de centro-esquerda, a integração regional teria um viés desenvolvimentista, de auxílio à intervenção estatal como incentivo da integração física e energética, além de uma visão societal e político-estratégica, ademais da visão comercial, da mobilização da intenção integrativa regional. (ONUKI; OLIVEIRA, 2006).
Com relação à energia, a América do Sul pode ser auto-suficiente e ser exemplo de produção energética para o mundo. No entanto, para atingir a auto-suficiência e o reconhecimento mundial a região depende da ação conjunta das políticas nacionais criando meios políticos, institucionais e jurídicos que assegurem uma efetiva integração. (NEVES, 2008).
A nacionalização dos hidrocarbonetos, ordenada em 2006 por Evo Morales, atual Presidente da Bolívia, atingiu os interesses da Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras, e colocou em dúvida o futuro da integração regional. O ponto central encontra-se em fatores macroeconômicosque influenciaram nas políticas energéticas da América do Sul, alterando a tradicional relação de empresas estatais ao nacional-desenvolvimentismo. (SEGABINAZZI, 2008).
A liberalização econômica teve um resultado expressivo no setor energético. As estatais petrolíferas sul-americanas ou foram privatizadas, como é o caso da Argentina, ou dispuseram grande parte de suas ações ao setor privado, como ocorreu no Brasil e na Venezuela, situação em que o controle estatal destaca-se sobre a participação privada. (SEGABINAZZI, 2008).
O marco dos investimentos da Petrobras na Bolívia foi construção do Gasoduto Bolívia-Brasil. A partir de 1999, os investimentos da companhia na Bolívia se intensificaram e ela se tornou a maior a atuar no país, correspondendo a 20% do PIB da Bolívia. Para o Brasil, o gasoduto refletiu no “aumento da participação do gás natural na matriz energética nacional, abastecendo, sobretudo, o parque industrial de São Paulo.” (SEGABINNAZI, 2008, p. 90).
A Cúpula dos Presidentes da América do Sul no ano de 2000, na qual foi criada a Iniciativa de Integração da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), manifestou a opinião comum de que a integração regional depende de projetos de infra-estrutura que assegurem a ampliação da competitividade das economias nacionais na América do Sul. (SEGABINNAZI, 2008).
As empresas estatais podem e são utilizadas pelo Brasil no processo de integração, de forma estratégica, como forma de alavancar os objetivos de política externa. No entanto, como empresas elas também precisam ter um equilíbrio econômico-financeiro.
Desta forma há ainda, na ação destas empresas estatais brasileiras, uma conseqüência do ponto de vista político regional, pois a atuação delas poderá abrir espaço para que os parceiros regionais percebam em suas ações uma ação sub-imperialista por parte do Brasil na América do Sul, tornando complexa a sua atuação no processo de integração regional.
Neste sentido, considerando as questões expostas acima, o problema de pesquisa que orienta esta monografia é: Como a Petrobras tem influenciado no recente processo de integração da América do Sul?
O objetivo geral do presente trabalho é verificar o papel da estatal Petrobras na estratégia da política externa brasileira para a integração Sul-Americana.
De forma a complementar o objetivo geral, seguem os objetivos específicos: a) Descrever a trajetória integracionista da América do Sul e sua inserção no sistema internacional;
b) Caracterizar a política externa e suas ações para a energia na América do Sul; c) Identificar a relação das ações da Petrobras na América do Sul com a estratégia brasileira de integração Sul-Americana.
A análise da integração não deve se limitar apenas ao campo político das negociações, questões jurídicas, sociais ou econômicas. A análise deve ser multidimensional quando se refere aos motivos que os países têm para buscar a integração e as dificuldades encontradas neste processo. (ALEMAR, 2003).
Sob uma das perspectivas de análise, a estratégia de desenvolvimento para a América do Sul deve levar em consideração os esquemas integrativos em conjunto com o cenário energético da região. (LÓPEZ-SUÁREZ; GUERRA; UDAETA; BERMANN, 2010). Durante as crises do petróleo, na década de 1970, foram apresentados à América do Sul os primeiros passos no sentido da integração energética que culminaram na construção de gasodutos e empreendimentos hidrelétricos. Na década de 1990, com o gás natural, novas interconexões energéticas incitaram a integração regional e no decênio de 2000 a razão energética envolveu mais países da região no processo de integração. (LÓPEZ-SUÁREZ; GUERRA; UDAETA; BERMANN, 2010).
Os países da América do Sul têm demonstrado crescimento econômico nos últimos anos e, em parte, isto se deve à valorização de commodities, como o petróleo, no comércio mundial. Porém, apesar dos avanços, a integração da América do Sul, sob a óptica energética, política, social, econômica e institucional, ainda encontra obstáculos.
É importante a criação e consolidação de uma estrutura institucional e jurídica na região para promover o aprofundamento dos processos de integração. Neste contexto, existe
uma tendência a se retomar uma ação mais ativa por parte do Estado nas empresas estatais, em especial no setor energético. (LÓPEZ-SUÁREZ; GUERRA; UDAETA; BERMANN, 2010).
Nesta linha, a sociedade civil, as organizações governamentais, empresas estatais e privadas necessitam informações sobre os esquemas integrativos e o papel dos diferentes atores no processo a fim de incentivar a integração sul-americana. A escolha do tema desta pesquisa foi motivada pela maior afinidade e interesse pela área política dentro do amplo campo das Relações Internacionais.
A pesquisa terá relevância acadêmica e científica, no sentido de auxiliar no debate teórico sobre processos de integração, sobre desenvolvimento e sobre alternativas de inserção estratégica de países periféricos além de abrir espaço para novas discussões sobre o assunto, uma vez que há insuficiência bibliográfica sobre o mesmo. No que diz respeito à relevância política do trabalho, a identificação de medidas a serem tomadas será importante para o aprofundamento do esquema de integração na região da América do Sul.
A presente pesquisa científica utiliza a técnica da pesquisa bibliográfica e documental para a coleta de dados. A técnica bibliográfica de pesquisa consiste na sondagem das fontes para arrolamento e análise do que já foi escrito sobre o tema do estudo científico (RUIZ, 2008), ou seja, diz respeito aos conhecimentos humanos reunidos em obras e tem como finalidade possibilitar a produção, armazenamento, reprodução e utilização das informações colhidas para o desenvolvimento da pesquisa. (FACHIN, 2003).
Na pesquisa documental foram extraídas informações de relatórios, documentos oficiais da Petrobras e discursos da política externa brasileira. Na pesquisa bibliográfica as informações foram retiradas de livros, artigos, revistas especializadas, teses, dissertações, sites e do jornal “A Folha de São Paulo”, no qual, através de sua base de dados, pesquisou-se no período de 2003 a 2010 informações acerca dos investimentos da Petrobras nos países sul-americanos.
A trajetória histórica dos processos de integração na América do Sul é feita de forma monográfica e descritiva. O estudo descritivo abarca aspectos genéricos e amplos de uma realidade social e torna possível o “desenvolvimento de um nível de análise em que se permite identificar as diferentes formas dos fenômenos, sua ordenação e classificação” e tenta explicar as variáveis, ou seja, a relação entre as causas e os efeitos dos fenômenos. (OLIVEIRA, 1997, p. 114).
O método de abordagem utilizado na pesquisa é o indutivo. Vale ressaltar que a indução é o raciocínio que, a partir de premissas suficientemente comprovadas, infere uma
verdade mais ampla do que os dados em que se baseia. O método indutivo é composto pela observação dos fenômenos, pela descoberta de relação entre os fatos através da comparação e pela generalização da relação entre fenômenos que nem sequer observamos. (MARCONI; LAKATOS, 2000).
No que diz respeito à coleta de dados, o procedimento aplicado é a observação sistemática direta, no qual, sob condições restritas e instrumentos apropriados, o pesquisador aplica diretamente seus sentidos, sem a utilização de instrumentos para isso, como no uso de questionários e entrevistas na observação indireta. (RAUEN, 2002).
A pesquisa é predominantemente qualitativa no sentido em que busca analisar como as empresas estatais brasileiras têm influenciado no recente processo de integração da América do Sul. Em alguns momentos, porém, utilizam-se dados quantitativos para alicerçar a pesquisa.
A delimitação espacial da pesquisa é a empresa brasileira Petrobras e sua atuação na América do Sul. Delimitou-se o espaço temporal do ano de 2000 até 2009. A justificativa para tal delimitação é a realização da I Cúpula de Chefes de Estado da América do Sul no ano de 2000, marco da recente integração regional com a Iniciativa para a Integração Regional Sul-Americana (IIRSA). Nesta reunião os governos acordaram agir conjuntamente para incitar o processo de integração política, social, econômica e de infra-estrutura na América do Sul.
Além de Introdução, Considerações Finais e Referências Bibliográficas, a pesquisa é composta por os seguintes capítulos: O Sistema Internacional e a Integração Regional; Política Externa Brasileira para a Energia na e; A Petrobras, Interesses Nacionais e a Integração Regional.
No capítulo referente ao sistema internacional e a integração regional, é feita uma revisão bibliográfica acerca dos conceitos que circundam o tema, como o próprio sistema internacional e seus atores; política externa; interdependência; integração, suas origens, integração na América Latina, objetivos da integração, suas etapas e características; idéia de
paymaster; integração energética; integração sul-americana; algumas breves considerações
acerca da Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras e; a relação entre energia e desenvolvimento. O próximo capítulo intitulado Política Externa Brasileira para a América do Sul e Energia trata, primeiramente, sobre a política energética brasileira no pós-Segunda Guerra Mundial. Em um segundo momento aborda a política externa brasileira e a influência da mudança de seus paradigmas para a integração energética. Para finalizar o capítulo, é exposta
a idéia do Brasil como Estado Logístico, um conceito de autoria do estudioso brasileiro de relações internacionais, Amado Luiz Cervo.
A seção anterior às considerações finais, gira em torno da Petrobrás no contexto da integração regional e na busca dos interesses nacionais. A primeira subseção refere-se a um breve histórico da companhia e a segunda subseção trata, especificamente, das conquistas da transnacional para a integração sul-americana em consonância com o paradigma logístico brasileiro.
2 SISTEMA INTERNACIONAL E INTEGRAÇÃO REGIONAL
Neste capítulo serão estudados conceitos que circundam os processos de integração regional. Primeiramente, será abordado o conceito de sistema internacional, visto que é o ambiente de maior amplitude que abriga os processos integracionistas. No decorrer do capítulo serão elucidados alguns conceitos como atores do sistema internacional, política externa e processos de integração.
A definição de sistema internacional é amplamente utilizada no estudo da Política Internacional e apresenta-se como um dos conceitos essenciais para compreender a dinâmica das relações internacionais. A palavra sistema denota a idéia de um conjunto de atores ligados entre si, direta ou indiretamente. Nesse conjunto, as ações e os propósitos dos atores refletem sobre o ambiente que os abriga. Para Laraburu (2008) o sistema internacional “é a existência de interação entre os atores que constituem o conjunto, de tal forma que as estratégias de um são levadas em conta pelo outro.”
Sob a ótica realista das Relações Internacionais, sistema internacional define-se por um “conjunto constituído pelas unidades políticas que mantêm relações regulares entre si e que são suscetíveis de entrar numa guerra geral.” (RAYMOND, 1979, p. 121 apud BÖHLKE, 2002, p.30). Sob a mesma visão, Bull (2002, p. 15 apud PECEQUILO, 2009, p. 18) determina que o sistema internacional é um sistema de Estado no qual “[...] dois ou mais Estados têm suficiente contato entre si, com suficiente impacto recíproco nas suas decisões, de tal forma que se conduzam, pelo menos até certo ponto, como partes de um todo.”
O sistema internacional é caracterizado pela anarquia, traduzida em ausência de governo ou leis que regulem suas relações diferentemente do ambiente doméstico dos Estados. “A partir deste princípio básico, a ordem internacional é definida por meio dos intercâmbios e choques que se estabelecem entre os atores da política internacional.” (PECEQUILO, 2009, p. 18).
Deve-se salientar a diferença ente sistema mundial e sistema internacional. O primeiro “é o conjunto das regras de convívio internacional entre Estados e sociedades. É edificado normalmente depois de um conflito global, quando o novo poder hegemônico propõe aos restantes soluções para os problemas gerais que se colocam.” (TELO, 1996, p. 109-111 apud BÖHLKE, 2002, p. 30). Por outro lado, o sistema internacional é uma etapa do sistema mundial que não abrange todas as suas vertentes. Caracteriza-se por uma “relação de força entre os principais poderes, bem como entre esses e a periferia, que gera uma forma
particular de relacionamento e que muda ao fim de algumas dezenas de anos.” (TELO, 1996. p. 109-111 apud BÖHLKE, 2002, p.30).
Com a ascendência da interdependência mundial fica evidenciada “a redução da capacidade de cada país de influenciar, em seu benefício, a dinâmica do sistema internacional e de defender, de forma irrestrita, seus interesses.” (BARBOSA, 1991, p.16).
Quanto aos atores do sistema internacional, pode-se afirmar que “ator é o agente do ato internacional”. É aquele que faz parte das relações internacionais “e da dimensão dinâmica da sociedade internacional, cuja realidade é formada por um elenco de agentes sociais que ali atuam e se relacionam, influenciando-se mutuamente e interando-se em cooperação ou em conflito.” (OLIVEIRA, 2001, p.193). Diz respeito a “uma realidade social integrada por atores e relações que formam conjuntamente um todo, um grupo singularizado, a que denominamos sociedade internacional.” (CERVERA, 1991, p. 105 apud OLIVEIRA, 2001, p. 193).
Para Oliveira (2001), os atores do sistema internacional são os Estados, organismos internacionais, organismos não-governamentais e as empresas transnacionais. Os atores desempenham papel principal nas progressivas mudanças na área econômica, política, social, tecnológica, de informação e cultural.
O sistema internacional está constantemente em situação de transição nos planos econômico, político e de valores. Neste sentido, as decisões externas dos países também se modificam alterando, assim, o modo de realizar a própria diplomacia. Se esta necessidade de adequar-se ao sistema internacional atinge as grandes potências – as quais, mesmo com maior poder, vêm perdendo o controle frente às circunstâncias internacionais – com maior certeza inclui também o Brasil. (LAFER; FONSECA, 1994).
A relevância de um Estado e sua capacidade de atuação externa é avaliada por sua expressão nas áreas política e militar, econômica, científica, cultural, territorial ou demográfica. Além desses aspectos de caráter mais constante, as análises sobre a relevância de um país pode ser delimitada por aspectos de caráter conjuntural, tais como “prestígio pessoal de seus líderes, momento econômico, situação política, competência de atuação diplomática, imagem externa, entre muitos outros.” (LAFER; FONSECA, 1994, p.31).
É neste sentido que a Política Externa é um dos componentes que formam as Relações Internacionais, pois é através dela que o país manifesta suas prioridades e interesses frente ao sistema internacional. A Política Externa é definida “como o conjunto de ações de um Estado em suas relações com outras entidades que também atuam no cenário internacional, com o objetivo, a princípio, de promover o interesse nacional.” (REYNOLDS,
1977, p.46 apud GONÇALVES, 2002, p.8) ou ainda, “a Política Externa é [...] a parte da atividade do Estado que é voltada para fora, isto é, que trata, em oposição à política interna, dos problemas que existem além das fronteiras.” (MERLE, 1984, p. 7 apud GONÇALVES, 2002, p. 8). A diferença essencial “no exercício de poder estatal em nível externo consiste no fato que, contrastando com o monopólio exercido internamente, no sistema internacional o Estado vê sua soberania sendo confrontada com a soberania dos outros Estados que compõem o sistema internacional.” (SEITENFUS, 1994, p.18).
Não se deve confundir política externa – que é ação estatal – com relações externas, que englobam a ação dos demais atores do sistema internacional, manifestadas até mesmo pela relação dos indivíduos com o exterior. (SEITENFUS, 1994).
É no ambiente internacional com a sua característica de mutabilidade, a partir dos movimentos de política externa dos Estados, que ocorrem os processos de integração, cujo processo não está ainda completamente demarcado, pois em cada região, dependendo das suas peculiaridades, a integração tem caráter e conseqüências distintas. A palavra integração traduz-se na “idéia de unidade, surgindo da necessidade de união de forças no combate a ameaças e no revivescimento do Estado, da economia e da sociedade, nos momentos em que demonstram sinais de enfraquecimento.” (BEÇAK, 2000, p. 15).
Não há um modelo de integração a ser obrigatoriamente seguido, isto varia de acordo com os interesses dos Estados, da profundidade e velocidade da integração aspirada e da vontade política em alcançar determinados resultados (BÖHLKE, 2002). Porém, certas características comuns aos processos de integração já foram evidenciadas:
As principais características a serem destacadas são: (i) estreita ligação entre integração e interdependência; (ii) a integração pode ser vista como processo e como estado; (iii) presença de fases de preparação percorridas antes de iniciarem processos de integração; (iv) semelhança nas etapas por meio das quais evolui o processo de integração; (v) os objetivos visados com a integração; e (vi) o surgimento de novo ramo do Direito ligado à integração. (BÖHLKE, 2002, p. 31-32).
Segundo Bölhke (2002), a característica primordial da integração é que ela está diretamente relacionada ao fenômeno da interdependência, onde os atores que fazem parte do ambiente internacional estão fortemente vinculados e uma alteração em um certo país acarreta conseqüências nos demais. Desta forma, pode-se definir integração como “um relacionamento entre unidades, no qual elas são mutuamente interdependentes e em conjunto produzem propriedades do sistema que isoladamente não teriam.” (DEUTSCH, 1978, p. 223 apud BÖHLKE, 2002, p. 32).
A mútua dependência gerada pelas relações internacionais definida como interdependência confere custos aos envolvidos na relação. As relações de interdependência entre os Estados-Membros de esquemas de integração são percebidas, de um modo geral, a partir das vantagens conjuntas alcançadas com a integração para os membros do bloco, portanto, observa-se a evolução do bloco como um todo. “Os ganhos relativos voltam a ser aplicados na política externa dos Estados-Membros com relação a terceiros Estados e organizações internacionais. A cooperação se desenvolve nesses termos.” (BÖHLKE, 2002, p. 33).
No que diz respeito à origem dos processos de integração, o ideal integracionista pode ser datado desde a busca de Immanuel Kant por paz através de uma “federação de Estados livres regulada pelo Direito das Gentes e pelo Direito Cosmopolita” ou atribuída a figuras históricas como Simón Bolívar, “que defendia a “associação” dos recém-independentes Estados latino americanos como forma de evitar possível recolonização por parte das potências européias.” (BÖHLKE, 2002, p. 25). Porém, os processos de integração só alcançaram expressividade no século XX, mais especificamente após a Segunda Guerra Mundial, quando impulsionados pelo medo de novos conflitos mundiais, tratados foram celebrados, órgãos foram criados e a verdadeira integração culminou na criação das Comunidades Européias. (BÖHLKE, 2002).
Na América Latina os primeiros estudos feitos sobre integração derivaram da Comissão Econômica para a América Latina (Cepal). A organização foi criada em 1948 e tinha como Secretário-Geral o economista argentino Raúl Prebisch que realizou pesquisas que mostravam as causas do subdesenvolvimento da América Latina e defendeu a integração regional como modo de fomentar o desenvolvimento dos Estados e da região. Desta iniciativa de Raúl Prebisch, surgiu, em 1960, a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (Alalc), a qual planejava constituir uma zona de livre-comércio latinoamericana. A Alalc implicava na expansão das políticas de proteção alfandegária praticadas nos mercados internos para a área macro-regional. Em 1980, a Alalc foi enterrada e substituída pela Associação Latino-Americana de Integração (Aladi), que mantinha o ideal de livre comércio apenas na teoria. (MAGNOLI, 2006).
Na segunda metade do século XX vários outros processos de integração surgiram no continente latino-americano como o Pacto Andino, que passou a se chamar Comunidade Andina das Nações (CAN), o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), a Comunidade do Caribe (Caricom), o Acordo de Livre-Comércio da América do Norte (Nafta) e o Mercado Comum do Sul (Mercosul). Porém, os países da região enfrentaram dificuldades interna e
externas, as quais solaparam as tentativas integracionistas. (BÖHLKE, 2002; MIYAMOTO, 2002).
Em resumo, após a Segunda Guerra Mundial, diversas mudanças ocorreram no cenário internacional, algumas delas são citadas por Böhlke (2002, p. 30):
(i) regularização do comércio internacional; (ii) negociações envolvendo a liberalização comercial por meio de rodadas de comércio do GATT; (iii) aprofundamento do processo de integração europeu, como a criação e expansão das Comunidades Européias (CECA, CE, CEEA), e o surgimento de blocos de integração na América Latina; e (iv) como reflexo das realidades anteriores, o surgimento da dialética entre “multilateralismo” versus “regionalismo”.
Os processos de integração podem apresentar as etapas de zona de livre-comércio; união aduaneira; mercado comum; união econômica e monetária; e integração total. Alguns autores adicionam a área de preferências tarifárias como uma fase anterior à zona de livre-comércio. (BEÇAK, 2000; BALASSA, 1961 apud BÖHLKE, 2002).
Os objetivos da integração partem dos interesses dos Estados, uma vez que a integração tende a permitir aos países um ritmo de crescimento econômico mais dinâmico do que o conseguido de forma isolada. De qualquer forma, a busca de crescimento e desenvolvimento econômico é um fator comum que orienta os Estados a se engajarem em processos integracionistas. Segundo Paulo Roberto de Almeida, no caso brasileiro, os processos de integração regional
[...] devem ser perseguidos como objetivos funcionais ou correlativos ao processo de desenvolvimento nacional e não necessariamente como um fim em si, na medida em que sua vertente política e institucional deve ser confrontada com os custos sociais (inclusive financeiros e diplomáticos) de sua realização efetiva. Da mesma forma, a busca seletiva de adesão a [...] determinados clubes seletos devem [...] ser vistos antes como o resultado do que como a causa de determinados processos estruturalmente vinculados aos objetivos nacionais permanentes. (ALMEIDA, 1998, p. 162).
Em consonância com o fator econômico, a integração possibilita aumentar o poder de barganha do bloco nas suas relações econômicas externas. (ROBSON, 1993 apud BÖHLKE, 2002). Como certifica Eduardo Schaposnik, “a integração não é um fim em si mesmo, mas um meio ou um instrumento para conseguir o desenvolvimento.” (SCHAPOSNIK, 1997). Além dos fatores econômicos, a integração pode servir para
(i) manter a paz; (ii) preservar a democracia com bem-comum; (iii) melhorar a capacidade de mão-de-obra para aumentar renda e nível de vida da população; (iv) estimular o intercâmbio cultural entre as diferentes
nações que participam do processo; (v) proporcionar melhores condições de defesa do meio ambiente; (iv) possibilitar combate mais eficaz ao crime organizado e às redes de narcotraficantes; e (vii) viabilizar pesquisas conjuntas para combate de doenças que atingem populações regionais. (BÖHLKE, 2002, p.42).
Os blocos de integração não são iguais, cada um tem suas características próprias, instituições próprias, todavia estão alicerçados conforme estrutura geral de integração regional. Cada bloco dispõe de instituições específicas, que possuem maior ou menor poder de independência, variando caso a caso, para cuidar da integração. As ferramentas constitutivas dos esquemas de integração são de Direito Internacional Público, uma vez que se trata de acordos entre Estados independentes e soberanos. “Uma vez constituídos os blocos, no entanto, uma normativa especial é produzida pelos órgãos de integração. Essa normativa garante o avanço do processo de integração.” (BÖHLKE, 2002, p. 94).
A determinação política de encetar um esquema de integração é complexa e deve analisar a importância dos interesses envolvidos no processo e atingir a maturação política do ideal integracionista. Em um primeiro momento, a integração é sustentada por “lideranças intelectuais”. Após a divulgação dos ideais integracionistas surgem grupos de interesses, os quais vão se ampliando. Por fim, alcança os movimentos de massa e/ou a política de elite. (BÖHLKE, 2002).
Nos esquemas de integração fica evidenciada com freqüência a liderança de um país como condutor do processo. (CHIARELLI, 1997). De acordo com Mattli (1999) o papel de paymaster, país-referência que paga os custos do processo, é confiar na integração regional, julgando-a como parte da sua política interna. No caso dos processos de integração sul-americanos, o Brasil tem procurado desempenhar o papel de paymaster, apesar de sua condição limitada se comparado com o caso da Alemanha na União Européia. Neste caso, as desestabilizações econômicas internas e regionais que afetam o Brasil, comprometem a atuação do país como paymaster, uma vez que o Estado não consegue absorver eficientemente os custos dos países menores. (SARAIVA, 2007).
A América Latina apresenta uma inserção internacional assinalada pela adversidade, visto que a região é formada por países com níveis de desenvolvimento econômico e social distintos, embora sejam identificados aspectos que conferem certa unidade às suas sub-regiões. Neste contexto, iniciativas do paymaster, como políticas desenvolvimentistas são fundamentais para que a região supere as diferenças existentes dentro do bloco e entre a região e as áreas mais desenvolvidas do mundo. (PENNA FILHO, 2006).
“O Brasil utiliza os processos de integração energética na América do Sul como forma de consolidar sua liderança na região, basicamente porque isso atende aos interesses nacionais brasileiros, tanto no plano econômico quando no político.” (FRANCIOSI, 2008, p. 7). Para Cardoso (1997 apud FRANCIOSI, 2004) a integração deve ultrapassar a área comercial, sendo estruturada por três pontos: livre comércio, integração energética e interligação física. “A integração energética sul-americana é um processo vital para certas economias sul-americanas – inclusive para manter e ampliar as receitas energéticas da Bolívia e do Paraguai.” (EGLER, 2007, p. 5).
Os processos de integração energética na América do Sul podem ser divididos em três períodos. O primeiro compreende do início do século XX até a Segunda Guerra Mundial e é marcado por acordos isolados, com efeitos limitados ao ponto geográfico em questão,
[...] como aquele firmado entre a Argentina e o Paraguai (1926), visando o aproveitamento energético e a garantia de navegação da Bacia do Alto Paraná, com especial atenção à ilha de Apipé, cujo potencial hidroelétrico era reconhecido. Inclui-se também nesta fase o Acordo de Roboré (1938) entre Brasil e Bolívia, no qual o governo brasileiro se comprometia a construir a ferrovia Corumbá - Santa Cruz de la Sierra, em troca de concessões nos campos petrolíferos na faixa sub-andina boliviana e de pagamentos em petróleo cru. Embora os resultados efetivos destes acordos tenham sido praticamente nulos, do ponto de vista da integração energética, os conflitos por recursos foram marcantes, como foi o caso da Guerra do Chaco (1932 a 1935), ente a Bolívia e o Paraguai para disputar uma área que seria rica em petróleo. A Guerra do Chaco provocou quase 100 mil mortos entre bolivianos e paraguaios, e fez o país perder 200.000 quilômetros quadrados para o Paraguai. Na Bolívia, é conhecida como "Guerra do Petróleo". (EGLER, 2007, p.3).
A segunda etapa começa após a Segunda Guerra Mundial e vai até o final da década de 1970. Esta etapa é marcada pela industrialização substitutiva de importações no Brasil e na Argentina e, por conta da alta velocidade da industrialização nesta fase, a demanda de energia excede as fronteiras nacionais. Neste cenário, em 1958 a Argentina e o Paraguai dão início a conversações para o aproveitamento das quedas de Yacyretá e Aipé com fins energéticos. Do mesmo modo, Brasil e Paraguai firmam a Ata de Itaguaçu, que dispõe acerca de aproveitamento energético.
O terceiro período compreende o início da década de 1980 até os dias atuais e é demarcado pela crise e reestruturação da economia mundial. No que concerne a América do Sul, este período pode ser dividido em duas etapas: a primeira, no começo do século XXI, caracteriza-se pela adaptação à globalização e seus efeitos como a liberalização dos mercados e a privatização de empresas estatais.
Nesta fase, apesar dos problemas resultantes do ajuste passivo, a dinâmica das grandes empresas do setor energético, privatizadas ou não, acompanharam as iniciativas de integração regional e estendem suas redes para alem das fronteiras nacionais, em especial as duas principais economias do Cone Sul, Brasil e Argentina, que passam a buscar novas fontes de energia – principalmente gás natural, incorporando a Bolívia como uma peça chave no contexto energético regional [...]. A segunda fase, que de certa maneira representa uma conseqüência dos resultados desastrosos das décadas de liberalização, corresponde a emergência de governos nacionais de cunho popular, que buscam enfrentar o passivo social através das receitas obtidas pela produção e comercialização de recursos energéticos. É o caso da Venezuela, da Bolívia, e, mais recentemente, do Equador. O Paraguai, embora governado por conservadores, também poderia ser incluído entre os países que buscam aumentar suas receitas através da renegociação dos valores obtidos pela comercialização de energia. (EGLER, 2007, p. 4-5).
Alguns autores, todavia, distinguem duas fases no que tange os projetos de integração energética na América do Sul. Estas fases dizem respeito ao grau de intervenção do Estado na economia. A primeira fase compreende a década de 1970 e a década de 1980, a qual foi marcada pela forte participação do Estado no setor energético. A segunda fase inicia-se na década de 1990 e é caracterizada pelas reformas estruturais, abertura comercial e menor intervenção estatal, por este motivo nota-se, nesta fase, a evolução de projetos acerca do gás natural e petróleo. (OXILIA; FAGÁ, 2005).
Na década de 1990, a política externa brasileira passou por mudanças que redefinem a relação do país com seus vizinhos latino-americanos. O Brasil abriu seu mercado de acordo com as condições do neoliberalismo, porém continuou tentando viabilizar maior integração regional de acordo com o modelo de regionalismo aberto. Os demais países começaram a dar maior importância aos projetos de integração física, principalmente por conta da demanda de energia na região.
A Cúpula de Brasília de 2000, que contou com a participação dos presidentes da América do Sul, marcou o nascimento da Iniciativa de Integração da Infra-estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA). Todos os presidentes demonstraram sua convicção de que era necessário levar adiante um processo multisetorial que objetiva integrar as diversas redes que compõem o território sul-americano em 10 anos, a fim de melhorar a competitividade sistêmica regional, em um mondo cada vez mais caracterizado por fluxos incessantes de informação e riqueza. [...] O IIRSA estabeleceu os seguintes objetivos: a) concorrer para a integração dos mercados, afim de ampliar o comércio intra-regional, desenvolvendo as potencialidades de integração física mais evidentes; b) promover a integração das cadeias produtivas com vistas à melhoria da competitividade global; e c) reduzir o “custo sul-américa” pelo desenvolvimento de uma plataforma logística para a inserção na economia global. (SEGABINAZZI, 2007, p. 47).
No sentido de aprofundar os processos de integração na região sul-americana, o atual presidente brasileiro, Luiz Inácio Lula da Silva, diz ter uma postura mais “assertiva” do que os governos passados. Nos governos brasileiros anteriores, os projetos de integração
física eram estimulados a fim de atingir objetivos nacionais estratégicos. Eram prioridades “os projetos que contribuíssem para a ocupação do território, para a consolidação da presença nacional dentro de seus limites, e para auto-suficiência econômica, como meio de satisfazer as necessidades de desenvolvimento dentro das fronteiras nacionais.” (SEGABINAZZI, 2007, p. 49-50). No governo atual, a consolidação da integração física e energética é uma das prioridades na agenda da política externa brasileira.
Após serem abordados alguns conceitos, pode-se afirmar que as grandes empresas são atores do ambiente internacional e exercem influência nele, na política externa, interdependência e nos processos de integração regional. Segundo Schaposnik (1997) as grandes empresas são vistas como a mais eficiente ferramenta de desenvolvimento dos países mais evoluídos. Através das empresas, evitam-se os efeitos negativos sobre a economia e recupera-se o poder de decisão nacional.
As empresas tendem a opor-se aos esquemas de integração uma vez que em um mercado ampliado a concorrência é mais acirrada. Por isso as empresas possuem algumas medidas para este enfrentamento. Monopolizar o mercado, limitar a concorrência através de barreiras tarifárias; contar com o apoio político e financeiro; deter a tecnologia e patentes referentes a ela e; monopolizar matérias-primas fundamentais para o processo produtivo são algumas destas medidas. Por outro lado, as empresas possuem alto poder de negociação e grande habilidade diplomática, por isso a estratégia de integração deve levar em conta as conseqüências se os interesses das grandes empresas fossem afetados e se o poder internacional que estas representam, fossem comprometidos. (SCHAPOSNIK, 1997).
A Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras é uma sociedade de economia mista, ligada ao Ministério de Minas e Energia, cujo acionista majoritário é o Governo do Brasil. A empresa é líder no setor petrolífero brasileiro e age como responsável das diversas etapas do processo produtivo referente à energia. (SILVA, 2006). Neste sentido, a atuação da Petrobras vai ao encontro dos interesses da política externa brasileira, em especial do Governo Lula, visando a política energética nacional de provisão de petróleo e gás natural no mercado interno e, além disso, no mercado externo, atuando como companhia transnacional.
Observa-se que desde o recrudescimento de seu processo de internacionalização, em meados da década de 90, a Petrobras tem priorizado a América do Sul como sua área de atuação. A acentuação da internacionalização da Petrobras decorreu, em grande da mudança de seu perfil empresarial, após a flexibilização do monopólio estatal completado em 1997. Desde então, a companhia tem intensificado seus investimentos no exterior. Sua área de atuação de destaque é a América do Sul com investimentos importantes para a viabilização de uma infra-estrutura energética regional. Concomitantemente, a política externa brasileira acentua sua ênfase para a
integração da estrutura física no continente, por meio de importantes projetos logísticos que culminaram na elaboração da Iniciativa para a Integração da Infra-estrutura Sul-americana (IIRSA). A questão energética torna-se um dos pilares dessa construção [...]. (SEGABINAZZI, 2007, p.6).
Desta forma, a IIRSA propõe uma integração que combina maior interligação comercial, infra-estrutura necessária para aprimorar a integração física e aprofundamento da integração energética da América do Sul, o que é considerado peça-chave para o desenvolvimento das economias sul-americanas.
Desde a Revolução Industrial, o consumo crescente de energia é um dos fatores mais indicativos do grau de desenvolvimento de um Estado. A evolução da demanda de energia está intimamente ligada à evolução da industrialização do mundo e seu crescimento econômico e demográfico. Porém, as fontes de energia não são fundamentais somente por tornar possível o funcionamento de todo o aparato industrial, mas também como política energética nacional de desenvolvimento do Estado e da região.
O petróleo, fonte de energia mais utilizada depois da diminuição do uso do carvão, é uma mercadoria responsável por negociações entre os países e afeta nas relações internacionais econômica e politicamente. De acordo com Cunha (2010) a utilização do petróleo exigiu novas estratégias da política externa, pois se tornou preocupação diplomática e interesse nacional, uma vez que alavancou como uma forte fonte energética. Os países dotados desta commodity possuem vantagens competitivas no cenário internacional, além de poder político e econômico.
A presença do Estado no aperfeiçoamento das medidas políticas e econômicas e o crescimento da atuação das empresas transnacionais no cenário mundial energético adquiriram destaque nos mercados regionais, expandindo-se e enfatizando a necessidade da cooperação internacional no desenvolvimento de novas tecnologias no setor energético. (CUNHA, 2010, p.4).
O avanço energético mundial fez com que o Brasil estabelecesse medidas para alcançar os objetivos nacionais de desenvolvimento e inserção internacional. Neste sentido, no segundo Governo Vargas, surgiu a Petróleo Brasileiro S/A – Petrobras, companhia que baseia-se em inovação tecnológica e ampliação de mercado, é, atualmente, a maior empresa brasileira e a oitava mundialmente em valor de mercado. Conforme Cunha (2010), o Brasil se destaca mundialmente por buscar fontes renováveis e novas tecnologias em termos de energia, apresentando-se ao mundo como provedor de energia alternativa através de biocombustíveis.
O capítulo subseqüente trata das ações da política externa brasileira para a energia na América do Sul a começar pelo Pós-Segunda Guerra Mundial.
3 POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA PARA A ENERGIA NA AMÉRICA DO SUL
Este capítulo aborda as ações da política externa brasileira que tiveram impacto sobre a política energética nos âmbitos nacional e internacional, com foco na América do Sul. O capítulo é dividido em quatro seções: Política Energética Brasileira no Pós-Segunda Guerra Mundial; Política Externa Brasileira: mudanças de paradigmas e integração energética; Brasil: O Estado Logístico e; Transnacionais e Integração.
3.1 POLÍTICA ENERGÉTICA BRASILEIRA NO PÓS-SEGUNDA GUERRA MUNDIAL
Após a Segunda Guerra Mundial, o crescente consumo energético obrigava o Brasil a rever o sistema energético nacional, uma vez que o abastecimento interno através das importações fazia pressão nas reservas cambiais do país por conta do aumento dos preços do petróleo no mercado internacional, o que, em conjunto com a infra-estrutura, vinha comprometendo o avanço industrial e econômico. Porém, para tanto, necessitava-se de investimentos estrangeiros ou de investimento estatal. As petrolíferas internacionais possuíam amplas reservas no Oriente Médio, o que tirava o interesse das mesmas nas reservas brasileiras, onde a industrialização do petróleo carecia de potencialidade e know how internacional. Os nacionalistas temiam, por outro lado, que o petróleo brasileiro fosse oligopolizado pelas grandes multinacionais petrolíferas, o que deixaria o país em situação de submissão às corporações internacionais. Desde 1945, o Conselho Nacional do Petróleo (CNP) já indicava a necessidade de investimentos estrangeiros na atividade de refino, contanto que a exploração e lavra seguiria sob o controle nacional. (DIAS; QUAGLINO, 1993).
Decidiu-se então pelo investimento estatal, a partir da campanha “O Petróleo é Nosso”, no governo do presidente Getúlio Vargas. O monopólio estatal foi visto como via para garantir o abastecimento de energia para o mercado interno, utilizando racionalmente os recursos, de modo a fomentar a industrialização e o desenvolvimento econômico. Neste sentido, foi criada a Petrobrás, em 1953, com o intuito de realizar as atividades atinentes ao processo produtivo do petróleo no Brasil.
Na década de 1950, a intervenção do Estado no processo produtivo era considerada um meio favorável à evolução da economia. No setor energético, o Brasil reafirmou esta idéia centrando sua política energética na Petrobras, a qual apresentava o modelo de economia de escala e atraia investimentos nacionais e internacionais. Ainda no final desse decênio, consolidou-se um mercado consumidor do óleo cru, constituído, em geral, pelo complexo de refinarias da Petrobras.
Com os Choques do Petróleo, na década de 70, o país viu a necessidade de diminuir as importações do produto e investir na produção nacional, principalmente na exploração offshore – processo que permite explorar em alto mar –, e no uso do carvão e biocombustíveis. As crises do petróleo foi um componente importante da onda inflacionária no país na década de 80, com o governo utilizando, inclusive, os preços dos combustíveis para conter a inflação. Limitava-se o aumento dos preços e, por conta do aumento dos custos, foram reduzidos os lucros e o desempenho das empresas do setor energético. Na década de 1990, com o esgotamento anterior do processo de substituição de importações, iniciou-se a liberalização e abertura do mercado. Além disso, ocorreu a quebra do monopólio estatal da atividade petrolífera no país, uma vez que o Estado não conseguia sozinho financiar a produção, conforme gráfico 1.
Gráfico 1 – Produção, Importação e Consumo de Petróleo, em milhões de barris, do ano de 1955 ao ano de 1985. Fonte: Centro de Ensino e Pesquisa Aplicada da Universidade Federal de São Paulo – CEPA-USP, 1999.
3.2 POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA: MUDANÇA DE PARADIGMAS E INTEGRAÇÃO ENERGÉTICA
No período, que teve início na década de 1930 e perdurou até o final dos anos 1980, a política externa brasileira estava sob as diretrizes do paradigma nacional-desenvolvimentista, as quais se traduziam em fomentar a industrialização priorizando o suprimento das demandas internas e incentivar os empresários estrangeiros para a instalação de empreendimentos no país; estabelecer o desenvolvimento como peça-chave da política externa; fazer atuar nas negociações comerciais internacionais a diplomacia econômica; deixar de lado o servilismo às grandes potências de forma a ganhar autonomia nas relações internacionais e; dialogar com os vizinhos e adotar medidas de desenvolvimento que visasse superar as desigualdades entre os Estados. (VOIGT; SILVA, 2009).
A barganha nacionalista dos governos Vargas e Kubistchek e a Política Externa Independente de Quadros e Goulart significaram a passagem da política exterior brasileira, de sua face voltada predominantemente para as relações com os Estados Unidos e para a inserção no contexto hemisférico, a uma nova, mais complexa, em que a multilateralização passa a ser buscada como parâmetro das relações internacionais. [...] A barganha nacionalista e, principalmente, a Política Externa Independente haviam representado não apenas uma diplomacia visando impulsionar o desenvolvimento industrial, mas continham implicitamente uma concepção de “Brasil potência”. Essa estratégia [...] tinha como pressuposto a integração de amplos setores sociais no projeto de desenvolvimento. Por outro lado, a industrialização, nos marcos pressupostos, só poderia ser lograda se o Brasil mantivesse certa autonomia diante dos Estados Unidos. (VIZENTINI, 2005, p. 30-31).
No início dos anos 1990, a política externa brasileira põe fim no nacional-desenvolvimentismo e passa a adotar uma postura de atrelamento aos Estados Unidos sob a ordem neoliberal, fato que distancia o Brasil das relações com os vizinhos sul-americanos. Porém, a situação de dificuldades pela qual passavam os países da América do Sul aproximou-os. (VIZENTINI, 2005; VOIGT; SILVA, 2009). A cooperação Brasil – Argentina, que até então se carregava das linhas autonomista e desenvolvimentista, passou a ter uma característica neoliberal. (VIZENTINI, 2005).
O pensamento cepalino da década de 1990, sob influências neoliberais, passou a sugerir um regionalismo aberto na América Latina, com o qual abrissem os mercados, porém, por outro lado, sugeria que fossem feitos acordos de integração que diminuíssem os efeitos prejudiciais desta abertura econômica. O ponto fraco da estratégia cepalina encontrava-se na ineficiência desta no que diz respeito ao “fortalecimento das economias nacionais por meio da
integração produtiva que pusesse a seu serviço a liberalização e a expansão do comércio regional.” (CERVO, 2008, p. 199).
No período Itamar Franco, entre 1992 e 1994, a política externa estava voltada à defesa dos direitos humanos, ao princípio da democracia e à justiça social. Retomava-se, de certa forma, o ideal do projeto nacional e tornava a valorizar a inserção internacional do Brasil através da integração regional e dos diversos foros multilaterais.
Entre as prioridades brasileiras, estava a defesa do sistema multilateral nos planos econômico e político, a consolidação de sua atuação junto a órgãos internacionais, como Nações Unidas, OMC e blocos regionais. Com isso visava combater o protecionismo dos países ricos e lutar para que o país tivesse acesso às tecnologias de ponta. No plano regional, a integração platina e sul-americana foi a prioridade do governo. O Mercosul, neste sentido, ganhou uma dimensão estratégica que até então não possuía. Durante o governo de Itamar Franco, foram realizadas visitas aos países fronteiriços, assim como o Brasil foi visitado por seus líderes. Como a integração regional se converteu numa realidade, a instalação efetiva do Mercosul resultou em um aumento do comércio e das relações com os países vizinhos. O desvio de comércio gerado sem dúvida permitiu que os efeitos mais perversos da globalização fossem reduzidos. Contudo, devido às políticas neoliberais adotadas internamente, as vantagens logradas com o aumento das exportações intrabloco foram perdidas com o aumento das importações extrabloco Além disso, pela mesma razão, a capacidade de exportação para fora do bloco foi muito modesta, especialmente à medida que os países-membros adotavam “moedas fortes”, um eufemismo para a paridade com o dólar, que encarecia brutalmente as exportações. (VIZENTINI, 2005, p. 85-86).
O Mercosul, instituído em 1991 pelo Tratado de Assunção, o qual previa uma área de livre comércio, união aduaneira e um mercado comum, apresentou-se ao sistema internacional como bloco promissor. A partir do Mercosul e em sua complementaridade, o Brasil propôs, em 1993, uma Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA), a qual alinha-se ao modelo de regionalismo aberto.
Em 1996, a Petrobras e a Yacimientos Fiscales Petrolíferos Bolivianos (YPFB) firmaram acordo que culminou na construção do gasoduto Bolívia-Brasil (GASBOL), o qual contribuiu com o desenvolvimento econômico de ambos os países, estabeleceu o gás como maior commodity boliviana e ampliou o mercado consumidor de gás natural no Brasil.
No governo de Fernando Henrique Cardoso, as diretrizes, sob o paradigma neoliberalista, eram aprofundar o Mercosul; diversificar parcerias bilaterais e o multilateralismo, além de buscar sua vaga no Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (ONU). O aprofundamento do Mercosul não passou de intento do período FHC, uma vez que sua configuração puramente econômica esbarrou em questões sociais e políticas.
Após considerar que a postura norte-americana pós-guerra fria era de supremacia e o neoliberalismo demonstrava-se enfraquecido, o Brasil retoma o diálogo mais aproximado com seus vizinhos latino-americanos, a fim de tornar a América do Sul, no que diz respeito à arena econômica e industrial, um campo de dilatação de suas empresas e, desta forma, angariar poder na região. Esta estratégia condiz com a proposta pelos cepalinos, em que a industrialização é uma política de Estado ajustada à política externa e à ação diplomática para inserir-se internacionalmente.
No ano de 2000, na Primeira Reunião de Presidentes da América do Sul, reforçou-se a intenção de fortalecer a integração física da região através da criação da IIRSA e, desta forma, aprimorar as relações com os vizinhos Sul-Americanos por meio de projetos que compreendem energia, comunicações e transporte. A Reunião ocorreu na cidade de Brasília e foi convocada pelo então Presidente brasileiro Fernando Henrique Cardoso. (INICIATIVA PARA A INTEGRAÇÃO DA INFRA-ESTRUTURA REGIONAL SUL-AMERICANA, 2010).
No último decênio, os presidentes da Argentina, Venezuela e Brasil têm tratado com certa freqüência o tema da integração da infra-estrutura e discutido a criação da Petrosul, um esquema regional que aja na coordenação da integração energética da América do Sul. Além disso, no ano de 2004, em Cuzco, no Peru, a partir da Terceira Reunião de Presidentes da América do Sul, foi criada a Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA), que diferentemente do Mercosul, surgiu com uma perspectiva além da comercial atentando para a cooperação na área energética e de infra-estrutura. (INICIATIVA PARA A INTEGRAÇÃO DA INFRA-ESTRUTURA REGIONAL SUL-AMERICANA, 2010).
Em 2007, ocorreu a Primeira Cúpula Energética Sul-Americana, ocasião em que foi firmada pelos Presidentes Sul-Americanos a Declaração de Margarita e a CASA foi renomeada como União de Nações Sul-Americanas (UNASUL). A Declaração assinada pelos Chefes de Estado criava o Conselho Energético da América do Sul, elegendo a questão energética como um dos pilares do desenvolvimento e da integração da região. (PRIMER CUMBRE ENERGÉTICA SUDAMERICANA, 2007).
Em agosto de 2009 ocorreu em Quito, no Equador, a Terceira Reunião do Conselho de Chefes de Estado da UNASUL. A reunião propôs a aceleração do processo de integração para que a região se fortaleça e reaja à crise financeira internacional. Como resultado da reunião foi assinada a Declaração de Quito, em que os Presidentes manifestaram seu contentamento pela criação e pelas ações iniciais do Conselho Energético Sul-Americano. (REUNIÓN ORDINARIA, 2009).
3.3 BRASIL: O ESTADO LOGÍSTICO
As alterações na ordem mundial e na política externa brasileira geraram o esgotamento dos paradigmas. É neste sentido que, Amado Luiz Cervo (2008), surge com um novo paradigma: o Estado logístico, o qual conjuga desenvolvimentismo interno e liberalismo como linha externa, além de mesclar capitalismo com o estruturalismo latino-americano, idealizado pelos cepalinos. No campo político, o paradigma logístico retoma a autonomia da tomada de decisão da política externa, que vinha sendo comprometida pelos paradigmas anteriores, e sugere um novo modelo de inserção internacional pós-desenvolvimentista baseado na interdependência e na diminuição das assimetrias entre os Estados.
O paradigma logístico confere à sociedade a competência do Estado empresário e ao Estado, além de providenciar equilíbrio econômico, a de coadjuvar na busca dos interesses sociais. O Estado logístico tem o comportamento das potências, em especial os Estados Unidos, como modelo. A política externa tenta extinguir o protecionismo e os subsídios, apóia o desenvolvimento tecnológico e a concentração empresarial. A estratégia de relações internacionais é de ligação natural com as nações hegemônicas. Nas relações econômicas este paradigma sugere maior dependência financeira e tecnológica sob o pressuposto da internacionalização; inovação nas linhas de produção e limita a vulnerabilidade externa. (CERVO, 2008).
No que diz respeito aos empreendimentos estatais, o Estado logístico não os evita, desde que consiga torná-los competitivos no mercado internacional. Porém, o ponto central é dar auxílio logístico aos empreendimentos para que, com capital privado, expandam-se mundialmente. A conexão dos empreendimentos nacionais aos esquemas produtivos internacionais e os investimentos diretos no exterior, a começar pelos países vizinhos, são, segundo os logísticos, o caminho para chegar à interdependência real. (CERVO, 2008).
No governo Fernando Henrique Cardoso já se esboçavam alguns fatores característicos do Estado logístico. A internacionalização econômica, principalmente pelos vizinhos; o aumento da competitividade da economia brasileira no mercado internacional e; a possibilidade de tornar viável a construção de grandes empreendimentos nacionais, em setores como energético, foram alguns destes fatores, porém não passaram de um “vislumbramento” da transição do paradigma desenvolvimentista para o logístico, a qual só ocorreu no governo Luis Inácio Lula da Silva. (CERVO, 2008).
O governo Lula, iniciado no ano de 2003, contribui no aperfeiçoamento do paradigma logístico na medida em que desenvolve estratégias diferenciadas de relações internacionais e de inserção internacional. No âmbito sul-americano, as iniciativas no caminho do aprofundamento da integração produtiva nas searas energética, de infra-estrutura e de capitais e no âmbito global, as relações que reafirmam o país como ator global, deixando para trás a idéia de que somente as grandes estruturas hegemônicas possuem o poder de manipular as relações entre os Estados. Conquistas típicas do Estado logístico foram alcançadas: a diminuição da dívida externa deixada pelo governo anterior, o aumento dos investimentos estrangeiros no país (diminuição do risco-país); superávits na balança comercial e a elevação dos números de brasileiros residentes no exterior. (CERVO, 2008).
O risco-país traduz a percepção de segurança, em termos de estabilidade econômica e política, que investidores estrangeiros possuem do país em questão. Em 2002, devido às incertezas quanto às eleições presidenciais, o risco-país brasileiro atingiu seu ápice, significando que o mundo cessou os investimentos no Brasil, pois além de arriscado, os investidores sofreriam com juros muito elevados. O aumento deste indicador diminui os investimentos e gera o refreamento da economia. (Gráfico 2 e 3).
Gráfico 2 – Índice Risco-país nos anos de 2002, 2008 e 2010
Fonte: Elaboração da autora, 2010. Dados de 2002 e 2008 retirados de Brasil (2010d). Dados de 2010 retirados do “O Globo” ( 2010).
Gráfico 3 – Investimento Estrangeiro Direto no Brasil em US$ milhões. Fonte: Elaboração da autora, 2010. Dados retirados de Brasil (2010b).
Utiliza-se como razão para o período de elevado risco-Brasil a questão dos calotes e da explosão da dívida externa. Salienta-se neste sentido, a influência do petróleo na economia mundial, uma vez que a crise do petróleo, no ano de 1973, refreou as economias em todo o mundo e acabou por aumentar o endividamento externo. Em 1973, a dívida das nações em desenvolvimento, importadoras de petróleo, era inferior a US$100 bilhões, número que, no ano de 1981, subiu para US$450 bilhões e no ano subseqüente chegou a US$500 bilhões (CERQUEIRA, 1996). No Brasil, mesmo utilizando a Petrobras estrategicamente a fim de manter o ritmo das operações comerciais, os recursos externos decaíram de tal forma que o ingresso líquido dos investimentos ficou negativo, fato que impossibilitou que o país cumprisse com sua dívida externa e fez com que o Brasil recorresse ao Fundo Monetário Internacional (FMI).
O Estado logístico confere à economia maior estabilidade, dando-lhe um caráter mais saudável. Além de quitada a dívida externa, as reservas internacionais traduzem-se na ampliação da segurança e da confiabilidade da economia brasileira perante o sistema internacional. (Gráfico 4 e 5).
Gráfico 4 – Dívida Externa Líquida do Brasil em US$ bilhões
Fonte: Elaboração da autora, 2010. Dados retirados de Brasil (2010b).
Gráfico 5 – Reservas Internacionais Brasileiras, em US$ milhões, entre 1994 e 2010.
Fonte: Elaboração da autora, 2010. Dados retirados de Brasil (2010a; 2010d) e O Globo (2010).
A internacionalização da economia, decorrente das mudanças sugeridas pelo novo paradigma e apoiada pela classe empresarial, é o ponto forte da logística internacional do governo Lula. No ano de 2007, referente ao começo do segundo período Lula, aproximadamente trinta empresas haviam instalado cerca de cento e vinte células em países
