Ministério da Educação Gabinete do Ministro Assessoria de Comunicação Social
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NOTA TÉCNICA nº 01/2011
Assunto: Orientações na execução de ações de comunicação.
1. Com a criação e expansão dos Institutos Federais em todo o Brasil surge a necessidade da divulgação de informações a eles relacionadas, especialmente sobre a oferta de cursos e serviços à sociedade brasileira. As Assessorias de Comunicação dos Institutos vêm se deparando com situações de dúvida a respeito da contratação e da execução de ações de comunicação, sobretudo após a publicação da Lei nº 12.232/2010.
2. Cabe ressaltar que uma das principais atribuições do MEC é propiciar os meios de incentivar políticas públicas para atender às demandas do desenvolvimento nacional da Educação; enquanto à Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República (Secom/PR) cabe, no particular, regulamentar as atividades de comunicação realizadas no âmbito do Poder Executivo Federal.
3. Esta Nota Técnica visa esclarecer as principais dúvidas levantadas pelos Institutos Federais relacionadas às ações de comunicação, especificamente em relação à licitação de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda, ao crédito orçamentário, materiais promocionais e patrocínios.
4. PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS
4.1 Foi editada em 29/10/2010 a Lei nº 12.232, que dispõe sobre as normas gerais para licitação e contratação pela administração pública de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda. Às licitações da espécie aplicam-se, ainda, as Leis nº 4.680, de 18/06/1965, e nº 8.666, de 21/06/1993.
4.2 No âmbito do Poder Executivo Federal, o assunto é também regulado pelos Decretos nº 57.690, de 01/02/1966, nº 4.563, de 31/12/2002, nº 6.555, de 08/09/2008, e pelas Instruções Normativas nº 2, de 16/12/2009, e nº 4, de 21/12/2010 que orientam a execução das ações de publicidade dos órgãos e entidades integrantes do Poder Executivo Federal.
4.3 Para fins de melhor compreensão sobre o assunto, transcrevemos o art. 2o da Lei nº 12.232: “Para fins desta Lei, considera-se serviços de publicidade o conjunto de atividades
realizadas integradamente que tenham por objetivo o estudo, o planejamento, a conceituação, a concepção, a criação, a execução interna, a intermediação e a supervisão da execução externa e a distribuição de publicidade aos veículos e demais meios de divulgação, com o objetivo de promover a venda de bens ou serviços de qualquer natureza, difundir ideias ou informar o público em geral”.
4.4 Grifamos o termo ‘integradamente’ do art. 2º da nova Lei para ressaltar que, se os serviços de publicidade a serem contratados forem executados de forma integrada, compreendendo estudo, planejamento, conceituação, concepção, criação, execução interna, intermediação e supervisão da execução externa e distribuição de publicidade aos veículos, deverão ser conduzidos obrigatoriamente ao abrigo da Lei nº 12.232.
4.5 A seguir, relacionamos algumas determinações dispostas pela Lei nº 12.232 na contratação de serviços de publicidade que merecem atenção:
I. É vedada a inclusão de quaisquer outras atividades não previstas no art. 2o, em especial as de assessoria de imprensa, comunicação e relações públicas ou as que tenham por finalidade a realização de eventos festivos de qualquer natureza, as quais serão contratadas por meio de procedimentos licitatórios próprios, respeitado o disposto na legislação em vigor (§ 2o do art. 2º);
II. as licitações previstas nesta Lei serão processadas pelos órgãos e pelas entidades responsáveis pela contratação, respeitadas as modalidades definidas no art. 22 da Lei nº 8.666/1993, adotando-se como obrigatórios os tipos “melhor técnica” ou “técnica e preço” (art. 5o). Atenção: pela Lei n. 12.232, a modalidade “Pregão” é proibida;
III. as licitações previstas nessa Lei serão processadas e julgadas por comissão especial, com exceção da análise e do julgamento das propostas técnicas (art. 10 da Lei nº 12.232, c/c art. 10 do Decreto nº 6.555);
IV. as propostas técnicas serão analisadas e julgadas por subcomissão técnica, constituída por, pelo menos, 3 (três) membros que sejam formados em comunicação, publicidade ou marketing ou que atuem em uma dessas áreas, sendo que, pelo menos, 1/3 (um terço) deles não poderá manter nenhum vínculo funcional ou contratual, direto ou indireto, com o órgão ou a entidade responsável pela licitação (§ 1o do art. 10);
V. a agência contratada procederá à coleta de orçamentos de fornecedores em envelopes fechados, que serão abertos em sessão pública, convocada e realizada sob fiscalização do contratante, sempre que o fornecimento de bens ou serviços tiver valor superior a 0,5% (cinco décimos por cento) do valor global do contrato (§ 2o do art. 14), observado o disposto no § 3º do art. 14; e
VI. as informações sobre a execução do contrato, com os nomes dos fornecedores de serviços especializados e veículos, serão divulgadas em sítio próprio aberto para o contrato na rede mundial de computadores, garantido o livre acesso às informações por quaisquer interessados (art. 16).
4.6 Dessa forma, se os serviços de publicidade a serem contratados não contemplarem integradamente do estudo/planejamento à distribuição das peças aos veículos, ou seja, não corresponderem à conceituação estabelecida no art. 2º da nova Lei, ainda que realizados por intermédio de agência de propaganda, o certame deverá ser conduzido à luz da Lei nº 8.666/1993.
4.7 De acordo com a ação de comunicação a ser executada, compete ao Instituto Federal definir qual dos instrumentos legais será aplicado:
I. Lei nº 12.232/2010 - serviços de publicidade, conforme definição do art. 2º, deverá ser contratado obrigatoriamente por meio desta;
II. Lei nº 8.666/1993 - serviços de comunicação, contendo uma ou mais atividades, como, por exemplo, a criação e produção de peças gráficas, materiais de áudio e vídeo, ou veiculação de anúncios nos veículos, para divulgação de vestibular entre outras.
5. VERBA PARA AÇÃO DE PUBLICIDADE
5.1 De acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) editada a cada exercício, as dotações destinadas a despesas com Publicidade Institucional (Ação: 2017) e com Publicidade de Utilidade Pública (Ação: 4641) devem ser discriminadas em categorias de programação específicas. Ou seja, é obrigatório haver discriminação da dotação no Orçamento em cada exercício.
5.2 Em relação à Publicidade Institucional existe uma particularidade: por decisão da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, só é permitido à Presidência da República, por meio da Secom-PR, a programação desse tipo de despesa. Assim, na prática, os órgãos e as entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social só podem executar despesas com Publicidade de Utilidade Pública (PUP).
5.3 Para que o Instituto Federal possa realizar despesas com Publicidade de Utilidade Pública é necessário, a cada exercício, a programação orçamentária específica na ação nº 4641 – PUP.
5.4 Na contratação de serviços de comunicação que não corresponderem à conceituação estabelecida no art. 2º da Lei nº 12.232, o Instituto Federal poderá utilizar a ação orçamentária que for mais compatível com tipo de despesa a ser realizada.
6. MATERIAIS PROMOCIONAIS (BRINDES)
6.1 Não há legislação que trate especificamente do tema ‘brindes’, mas sim a que define as espécies de publicidade que os órgãos e as entidades integrantes do Poder Executivo Federal podem realizar. Como expresso no subitem 5.2 acima, no caso dos integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, só podem ser executadas as de utilidade pública, conforme conceituadas na Instrução Normativa Secom-PR nº 5, de 06/06/2011. A publicidade de utilidade pública não comporta a produção de materiais promocionais ou de brindes.
6.2 Conforme orientação do art. 4º da Instrução Normativa da Secom-PR nº 2, no desenvolvimento das ações e na criação das respectivas peças, os órgãos e as entidades deverão observar as disposições do Decreto nº 6.555 e suas diretrizes. E dessa forma, de acordo com as características de cada tipo de ação, deverá ser observado o princípio da impessoalidade, disposto no caput do art. 37 e em seu § 1º da Constituição Federal, o qual determina que a publicidade terá caráter educativo, informativo ou de orientação social, proibida a menção a nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos; e ainda o parágrafo único do art. 4º da IN da Secom-PR nº 2 "A Publicidade
de Utilidade Pública, especificamente, deve sempre conter uma orientação à população que a habilite a usufruir os direitos, os benefícios ou os serviços públicos colocados à sua disposição".
6.3 O que definitivamente exclui o ‘caráter promocional’ de qualquer tipo de brinde (distribuição de canetas, bonés, agendas, camisetas e similares) é o fato de que não visam a um fim público, e sim a uma autopromoção da instituição. Sendo assim, a classificação de materiais promocionais ou brindes se vale da interpretação dos ‘usos e formas’ de apresentação. Exemplo: se a peça estiver dentro do contexto de uma ação maior que visa a uma finalidade de utilidade pública, e apresente caráter educativo, informativo e de orientação social, a peça não será considerada por si só um brinde, mas um material de apoio à ação de comunicação pública.
6.4 Além da legislação citada, temos as determinações e orientações do Tribunal de Contas da União (TCU), que, por meio de acórdãos, fixam as seguintes orientações gerais sobre o tema. Conforme dispõem o Acórdão nº 3.233/2010 – TCU/Plenário: “9.1.9. oriente os integrantes do
Sicom para que se abstenham de implementar ações de publicidade que não estejam estritamente vinculadas aos fins educativo, informativo ou de orientação social, em conformidade com o disposto no artigo 37, § 1º, da Constituição Federal, sendo vedada a publicidade que, direta ou indiretamente, caracterize promoção pessoal de autoridade ou de servidor público”; “9.6.2. vedação explícita da implementação de ações de publicidade que não estejam estritamente vinculadas aos fins educativo, informativo ou de orientação social, ou que, direta ou indiretamente, caracterizem promoção pessoal de autoridade ou de servidor público”.
6.5 Vale ressaltar ainda a determinação do TCU de não realizar, via intermediação das agências de propaganda (com o uso da verba de publicidade), a contratação de fornecedores de brindes nos termos do art. 2º da Lei nº 8.666/1993. Do mesmo modo, orienta que os órgãos e entidades abstenham-se de realizar despesas com festividades, eventos comemorativos, lanches e refeições para servidores, conselheiros e convidados, presentes, brindes ou supérfluos e outros congêneres; tendo em vista a jurisprudência do TCU no sentido da irregularidade dessas despesas, incompatíveis com as finalidades institucionais do órgão ou da entidade, entre outras deliberações (Decisão nº 650/1997 – TCU/Plenário; Acórdão nº 216/2007 – TCU/Plenário; Decisão TCU nº 290/1997; Acórdãos nº 101/1994, 63/2001, 270/2002 e 1560/2003, todos do Plenário).
6.6 Sendo assim, não há como definir nenhum tipo de material dito ‘promocional’ como sendo brinde sem que se saiba em qual contexto ele será aplicado. Dessa forma, cabe orientar que a decisão sobre a produção de materiais promocionais está sob o encargo de cada Instituto Federal, e há de considerar para tanto todas as determinações legais acerca do tema, mencionadas acima.
7. PATROCÍNIOS
7.1 O patrocínio é conceituado como o apoio financeiro concedido a projetos de iniciativa de terceiros, com o objetivo de divulgar atuação, fortalecer conceito, agregar valor à marca, incrementar vendas, gerar reconhecimento ou ampliar relacionamento do patrocinador com seus públicos de interesse (art. 2º da IN/Secom-PR nº 1/2009).
7.2 Quanto às diferenças de natureza conceitual, esclarecemos que patrocínio, entre outras situações, pode ocorrer na forma de apoio ou parceria. No caso do apoio, o patrocínio é dado por meio da aquisição da menor quota ou pela oferta de valor irrisório diante dos demais valores aportados por outros patrocinadores do projeto, o que gera menor visibilidade para a marca do apoiador. A parceria, por sua vez, ocorre quando o patrocinador, a exemplo da Petrobras Distribuidora, que desejando patrocinar um evento de Fórmula 1 e não tendo recursos financeiros para tal, pode em contrapartida oferecer o combustível. A isso também dá-se o nome de permuta.
7.3 O oferecimento de patrocínio de entidade privada a um Instituto Federal, mediante a concessão de algum benefício, não constitui ação de comunicação realizada ou promovida por órgão ou entidade integrante do Poder Executivo Federal. Ao contrário, nesse caso, se trata de ação de comunicação promovida por entidade privada, sobre a qual não existe nenhum regulamentação por parte da Secom/PR. Sob essa circunstância, quando um ente público é o beneficiário da ação e não o seu executor, significa que cabe a esse mesmo ente público que irá receber o benefício – seja ele doação, patrocínio, executados ao abrigo de acordos bilaterais, termos de cooperação, convênios etc. – adotar todos os procedimentos administrativos e burocráticos estabelecidos em seus estatutos e processos internos, a fim de garantir a necessária conformidade e segurança jurídica aos gestores públicos envolvidos com a ação.
7.4 Ao receber recursos de patrocínio de entidade privada, o Instituto Federal deverá verificar as diversas questões que podem ser afloradas com a decisão:
I. Relacionadas à estrutura interna orçamentária:
a) é possível receber e redirecionar o recurso recebido a título de patrocínio para a ação que se quer custear?
b) existe rubrica específica no orçamento do Instituto? II. Relacionadas às contrapartidas de imagem:
a) é possível veicular a marca do patrocinador no site, no jornal interno ou em outros meios de divulgação disponíveis a cargo do Instituto?
b) existe algum risco de essa ação gerar questionamentos por parte da sociedade em razão da imagem do patrocinador ao qual o Instituto irá se associar?
III. Relacionadas à ética:
a) existe algum ‘conflito de interesses no patrocínio que está sendo firmado? b) o patrocinador se beneficiará de alguma decisão futura do Instituto?
c) quais as razões do ponto de vista técnico que justificam a associação do poder público, no caso o Instituto Federal, com a entidade privada?
7.5 Acima relacionamos apenas alguns desdobramentos que podem ocorrer com a decisão de ser ‘órgão público patrocinado por empresa privada’. Por certo, podem existir outros, dependendo da realidade de cada Instituto Federal e de cada caso concreto. Independentemente disso, todos os aspectos devem ser bem avaliados e estudados, verificando-se prós e contras. Porém, esses aspectos estão relacionados ao modelo de gestão dos Institutos, cabendo a cada um decidir se para fazer frente a eventuais limitações orçamentárias é viável ou não beneficiarem-se de recursos da iniciativa privada.
7.6 É preciso estar atento a possíveis demandas e exigências oriundas de órgãos de controle interno e externo. No que consta, informamos que a Instrução Normativa Secom-PR nº 1, de 08/05/2009, disciplina as ações de patrocínio dos órgãos e das entidades integrantes do Poder Executivo Federal.
8. Por fim, esta Nota Técnica, nos termos propostos, e respaldada pelos instrumentos legais, buscou orientar os Institutos Federais no tocante à execução das suas ações de comunicação. Caberá a cada Instituto buscar a melhor compreensão e operacionalização de suas atividades de comunicação, mediante as disposições jurídicas existentes.
Brasília, 14 de outubro de 2011
Ary Franco Sobrinho
