Mestrado em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental
RESERVA LEGAL: A Evolução e Contribuição para Um
Ambiente Sustentável
ELAINE CRISTINA MOREIRA
Ouro Preto
Mestrado em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental
RESERVA LEGAL: A Evolução e Contribuição para Um
Ambiente Sustentável
ELAINE CRISTINA MOREIRA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental, Universidade Federal de Ouro Preto, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do título: “Mestre em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental – Área de Concentração: Ambientometria”
Ouro Preto
Trabalho apresentado à Universidade Federal de Ouro Preto
_________________________________________________________ Ângela Silva – Universidade Federal de Ouro Preto
_________________________________________________________ Jorge Luiz Brescia Murta - Universidade Federal de Ouro Preto
APP - Áreas de Preservação Permanente ARL - Área de Reserva Legal
CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente CSRL - Compensação Social da Reserva Legal
EIA-RIMA- Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental IEF MG- Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais
MMA – Ministério do Meio Ambiente MP - Medida Provisória
PCdoB-SP - ´Partido Comunista do Brasil de São Paulo STF – Superior Tribunal Federal
II. O MEIO AMBIENTE E SUA RELAÇÃO COM O ORDENAMENTO JURÍDICO
NACIONAL ... 14
1 - Conceito de Meio Ambiente ... 14
2 – Conceito de Direito Ambiental ... 19
3 – Histórico Normativo e Evolução da Legislação Ambiental Brasileira... 21
III. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ... 26
IV. LEGISLAÇÃO FLORESTAL BRASILEIRA ... 30
V. A NATUREZA JURÍDICA DA RESERVA LEGAL E SEU CONCEITO. ... 37
1. Fundamentos Históricos ... 37
2. Conceito e Natureza Jurídica da Reserva Legal. ... 38
3 - Reserva Legal: critérios para sua aprovação junto ao Órgão Ambiental, definição de localização na propriedade rural ... 42
4. Função Social da Reserva Legal ... 43
5. Funções Ambientais da Reserva Legal ... 44
6. Averbação da Reserva Legal ... 49
7. Alternativas para a Averbação da Reserva Legal ... 51
8. Do Computo da Área de Preservação Permanente na Área de Reserva Legal ... 52
9. Servidão Florestal ... 53
10. Compensação (Realocação) de Reserva Legal ... 54
V. TENDÊNCIAS DO DIREITO FLORESTAL ... 57
VI. CONCLUSÃO ... 65
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 67
ANEXO I – Projeto de Lei ... 71
ANEXO II – Jurisprudências ... 72
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 - Porcentagem do número de imóveis e porcentagem da área total dos imóveis portamanho de propriedade
RESUMO
O presente estudo pretende apresentar a das funções ambientais da adequada preservação das áreas destinadas à Reserva Legal (conservação de espécies da fauna e flora, regime dos recursos hídricos) a partir de conceitos jurídicos e de conceitos de outras disciplinas.
Para tanto, recorda-se a origem do instituto da Reserva Legal na legislação brasileira, desde o Brasil Colônia até a atualidade, e em especial são estudados elementos da legislação do Estado de Minas Gerais sobre o assunto.
Além disso, são apresentadas visões de disciplinas como a geografia e a biologia, para ampliar o sentido das funções ambientais desse Espaço Especialmente Protegido.
Finalmente, o estudo apresenta a tendência legislativa nacional do Direito Florestal, realizando uma análise comparativa com o dispositivo legal ora em vigor.
Palavras-chave: Código Florestal; Reserva Legal; Função Ambiental
ABSTRACT
This study intends to present the environmental functions of the preservation of Legal Reserve (conservation of species of flora and fauna, water resources) using legal concepts and concepts from other disciplines.
For this, presents the origin of the Institute of Legal Reserves in the Brazilian legislation, since the period colonial until today, and in particular are studied elements of the legislation of Minas Gerais on the subject.
We present points of disciplines like geography and biology, to improving the meaning of the environmental functions of this Specially Protected Area.
Finally, the study shows the trend of national law of the Forestry Law, conducting a comparative analysis with the legal provisions used today.
I. INTRODUÇÃO
A Reserva Legal tem por objetivo a manutenção dos recursos naturais, do equilíbrio climático e ecológico, a preservação de recursos genéticos e da biodiversidade. Em especial, ela promove a preservação da vegetação e seus atributos, o que por conseqüência permite a proteção do solo, dos recursos hídricos e da fauna local do rigor dos eventos da Natureza, caracterizando-se como um verdadeiro “testemunho do ambiente natural.”
Diante desse contexto, a destinação de uma área apropriada a título de Reserva Legal, sua manutenção e revegetação, quando necessário, representa ação determinante na prevenção dos impactos ambientais negativos e na continuidade dos empreendimentos localizados em áreas rurais.
A Reserva Legal ainda caracteriza-se como uma restrição ao direito de propriedade, baseada no atendimento ao princípio constitucional da Função Social da Propriedade, entendida por muitos doutrinadores como um limite interno – função inserida na propriedade, que não é imposta ou indenizável.
Mesmo sendo questão tão complexa e multifacetada, a legislação em vigor não é clara ao estabelecer critérios para a localização da área de Reserva Legal, embora a mesma deva ser medida, demarcada ou delimitada, e averbada no registro de imóveis, a fim de se evitar possíveis sanções.
Aparentemente, uma parte significativa das propriedades rurais de Minas Gerais não possui a área de Reserva Legal averbada. Isso se dá porque para muitos produtores rurais a manutenção de áreas de Reserva Legal representa a perda de uma oportunidade de desenvolvimento, por vezes, comprometimento inclusive da viabilidade econômica do empreendimento.
Observa-se o distanciamento do legislador ao criar leis, e dos órgãos públicos ao aplicá-las da avaliação do caso concreto em se deve determinar a preservação da Reserva Legal. Falta-lhes a visão multidisciplinar, tão útil na promoção da sustentabilidade, o uso de informações geográficas e sócio-econômicas de uma área poderia guiar um plano de intervenção prático e viável, facilitando o cumprimento das leis às áreas ambientais desejadas.
Diante dessas questões, faz-se necessário o estudo dos benefícios ambientais e sociais alcançados pela destinação de áreas para a Reserva Legal e ainda as possíveis alternativas para melhor defini-la, sem que se comprometa a viabilidade econômica do empreendimento.
O presente estudo tem por objetivos:
A análise jurídico-dogmátca da legislação florestal e do Direito Ambiental, de acordo com os fundamentos presentes na Constituição da República de 1988, na legislação federal e do estado de Minas Gerais, evidenciando o conflito que sua aplicação pode ocasionar relativamente aos direitos fundamentais de propriedade, de livre iniciativa e à liberdade de trabalho no caso concreto.
A pesquisa visa o estudo das funções ambientais da adequada preservação das áreas destinadas à Reserva Legal (conservação de espécies da fauna e flora, regime dos recursos hídricos) a partir de conceitos jurídicos e de conceitos de outras disciplinas;
Pretende também apresentar as tendências legislativas relacionadas ao Direito Florestal, especialmente a recente proposta de Novo Código Florestal, realizando uma análise comparativa com os dispositivos legais ora em vigor.
Para destacar a relevância desse estudo é preciso visitar alguns cenários presentes na realidade nacional e mundial, a saber:
Sob o ponto de vista da geomorfologia, o Brasil destaca-se por ser um país de extensão continental, de poucos desníveis. Cerca de 40% do seu território encontra-se abaixo de 200 metros de altitude, 45% entre 200 e 600 m, e 12%, entre 600 e 900 metros Apenas 3% constituem área montanhosa, ultrapassando os 900 metros de altitude.
Tal condição faz com que nosso território possua grandes extensões de áreas planas,
nem sempre próximas aos cursos d’ água, nascentes e outros acidentes geográficos, e que, por
Para Rocha (2009) no Estado de Minas Gerais o relevo acidentado, aliado a abundância hidrográfica, faz com que pequenas propriedades apresentem uma limitação considerável em termos de aproveitamento econômico.
Sob o ponto de vista da geografia econômica, o Brasil possui uma vocação histórica de grande produtor de matérias primas, seja no setor das atividades florestais, da mineração, ou na produção agrícola e da pecuária, que estão em constante crescimento, ocupando áreas rurais, que podem ser ainda mais exigidas, tendo em vista a procura por novas fontes de geração de energia.
Ademais, há uma tendência da legislação brasileira de aumento dos rigores da responsabilização dos empreendimentos em geral, e, recentemente, aos que não se comprometem com a determinação das áreas destinadas à Reserva Legal.
Um dos exemplos dessa postura rigorosa é a recente alteração do Decreto n 3.179 – 1999, que regulamenta a parte da Lei 9.605 – 98 (Lei de Crimes Ambientais) e trata de infrações e sanções de natureza administrativa, provocada pelo Decreto n 6.514-2008, que classificou a não averbação da Reserva Legal, independentemente de haver ou não a exploração ou desmate da vegetação, como infração ambiental.
Reforçando tal tendência da legislação brasileira é possível encontrar diversas propostas de reformulação do Código Florestal Brasileiro.
A observação dos cenários dessa discussão faz com que seja imprescindível a avaliação do instituto da Reserva Legal sob a perspectiva da sustentabilidade de empreendimentos localizados em áreas rurais.
A análise empreendida visa à busca da coerência de normas e princípios do próprio Direito pátrio para a solução prática de problemas de cunho social, ambiental e econômico. É um olhar crítico sobre o Direito que busca evidenciar mecanismos para a eficácia da norma jurídica e sua própria legitimidade.
Mais especificamente a análise legal deste trabalho será fundamentada na Constituição Federal de 1988, Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, no Código Florestal Brasileiro (Lei Federal nº 4771 de 1965), na Lei nº 14.309, de 19 de junho de 2002, que dispõe sobre as políticas florestais e de proteção à biodiversidade no Estado de Minas Gerais e demais normas que sejam correlatas.
A linha metodológica, desta forma, é de uma pesquisa de cunho nitidamente jurídico-dogmático, na medida em que objetiva compreender o ordenamento jurídico sob uma perspectiva de análise interna dos seus institutos e sua regulamentação, analisando aspectos de concretização e legitimidade das normas (Gustin & Dias, 2006).
Assim, a técnica de pesquisa consistirá numa análise, após a catalogação e compilação de textos legais e da doutrina especializada e na análise crítica das normas jurídicas pertinentes ao tema frente à situação apresentada.
II. O MEIO AMBIENTE E SUA RELAÇÃO COM O ORDENAMENTO JURÍDICO NACIONAL
1 - Conceito de Meio Ambiente
O conceito oferece essência e significado às coisas, por isso, nada mais apropriado do que melhor entender o que seria o meio ambiente, e, por conseguinte, mensurar a importância de sua tutela pelo ordenamento jurídico.
A expressão meio ambiente foi utilizada pela primeira vez pelo naturalista Francês Geoffroy de Saint – Hilaire. Entretanto, o conceito de meio ambiente pode possuir significados diversos a depender da ciência que o estuda. Para Prieur apud Millarè, (2007), trata-se de uma noção “camaleão”, que exprime as paixões, as expectativas e as
incompreensões daqueles que dele cuida.
Para o Direito, o conceito de meio ambiente também é amplo, segundo José Afonso da Silva (2003, p. 21), a expressão engloba todos os aspectos imagináveis que tenham alguma ingerência nos seres bióticos e abióticos, sob quaisquer de suas formas, caracterizando-se como a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas. A integração busca assumir uma concepção unitária do ambiente, compreensiva dos recursos naturais e culturais.
Celso Antonio Pacheco Fiorillo e Marcelo Abelha Rodrigues declaram que o conceito de meio ambiente é aberto, na exata medida em que se associa à expressão sadia qualidade de vida, tornando-se apropriado na medida em que permite que as diversas situações sejam retratadas pela legislação.
Para Szklarowsky (2003), o “meio ambiente, na expressão legal, é o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica que abriga e rege
a vida em todas as suas formas”.
nos rodeia. Essa é a posição de Guilherme José Purvin de Figueiredo e José Afonso da Silva, que nos apresenta a seguinte consideração:
(...) a palavra ambiente indica esfera, o círculo, o âmbito que nos cerca, em que vivemos. Em certo sentido, portanto, nela já se contém o sentido da palavra meio. Por isso, até se pode reconhecer que na expressão meio ambiente se denota certa redundância.
No mesmo sentido, Sirvinskas (2005) ressalta que o termo meio ambiente é criticado pela doutrina, pois meio é aquilo que está no centro de alguma coisa. Ambiente indica o lugar
ou área onde habitam seres vivos. Assim, na palavra “ambiente” está também inserido o
conceito de meio. Cuidar-se-ia de um vício de linguagem conhecido como pleonasmo, consistente na repetição de palavras ou idéias, com o mesmo sentido, simplesmente para dar ênfase. Em outras palavras, meio ambiente seria o lugar onde habitam os seres vivos. É o habitat dos seres vivos. Esse habitat (meio físico) interage com os seres vivos (meio biótico), formando-o.
Para Antunes (2004), o meio ambiente, é a “soma de condições externas e influências
que afetam a vida, o desenvolvimento e, em última análise, a sobrevivência de um
organismo”.
Silva (2003) reconhece a qualidade do meio ambiente como direito fundamental do homem à medida que todos os demais direitos fundamentais possuem como própria e última razão de ser o direito à própria vida, afirmando:
A qualidade do meio ambiente transforma-se assim, num bem ou patrimônio, cuja preservação, recuperação ou revitalização se tornaram um imperativo do Poder Público, para assegurar uma boa qualidade de vida, que implica boas condições de trabalho, lazer, educação, saúde, segurança – enfim, boas condições de bem estar do homem e de seu desenvolvimento (SILVA, 2003, p. 24).
a) meio ambiente artificial, constituído pelo espaço urbano construído, consubstanciado no conjunto de edificações e dos equipamentos públicos;
b) meio ambiente cultural, integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico, turístico, que, embora artificial, em regra, como obra do homem, difere do anterior pelo sentido de valor especial que adquire ou de que se impregnou;
c) meio ambiente natural ou físico, constituído pelo solo, a água, o ar atmosférico, a flora; enfim, pela interação dos seres vivos e seu meio, onde se dá a correlação recíproca entre as espécies e as relações destas com o ambiente físico que ocupam.
O conceito legal de meio ambiente é de suma importância na medida em que delimita o objeto do Direito Ambiental e dirime controvérsias a respeito dos casos de incidência das normas.
No ordenamento brasileiro o conceito de meio ambiente é previsto no inciso I do artigo 3º da Lei Ordinária nº 6.938, de 31 de Agosto de 1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente no Brasil, a saber:
Art. 3º - Para os fins previstos nesta lei, entende-se por:
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;
Para Millaré (2007) a referida definição despreocupa-se de rigores e controvérsias científicas para servir meramente aos objetivos da lei: a delimitação do conceito no campo jurídico.
Trata-se de um conceito relacional perceptível na visão de equilíbrio ecológico, ou seja, diversos fatores abióticos e bióticos em harmonia e contribuindo para a preservação do meio ambiente e a sua associação com a qualidade da vida humana.
Marcelo Abelha ressalta:
“... a expressão meio-ambiente, como se vê na conceituação do legislador da Lei 6.938/81, e até no art. 225 da CF/88, não retrata apenas a idéia de espaço de simples ambiente, mas, pelo contrário, vai além, para significar, ainda, o conjunto das relações (físicas, químicas e biológicas) entre os fatores vivos (bióticos) e não vivos (abióticos) ocorrentes nesse ambiente e que são responsáveis pela manutenção, abrigo e regência de todas as formas de vida existentes neste ambiente.”
Para alguns autores, seria uma visão antropocêntrica por referir-se ao meio ambiente como bem destinado a atender as necessidades humanas. Tratar-se-ia de uma preocupação com a vida, especialmente a humana.
No mesmo sentido, já existem discussões que evocam pela dignidade e direitos da Terra, que consideram a Terra como organismo vivo e, que, como tal, possui um valor intrínseco e deve ser respeitada e cuidada como todo ser vivo. Para Boff (2010) este é um dos títulos de sua dignidade e a base real de seu direito de existir e de ser respeitada como os demais seres.
Em sua obra intitulada Direito Ambiental Econômico, Cristiane Derani assim tece alguns comentários acerca da expressão, salientando:
A despeito da discussão sobre o conceito de meio ambiente e de sua tratativa pelo ordenamento jurídico brasileiro, é cabível ressaltar que na ocasião em que foram elaboradas as normas a preocupação com a disponibilidade de recursos ambientais e com a preservação das espécies ainda era recente.
2 – Conceito de Direito Ambiental
O Direito do meio ambiente, ou Direito do ambiente ou Direito Ambiental são as expressões mais utilizadas para tratar desse ramo do Direito.
No Brasil, já em meados da década de 70 denominaram a referida disciplina como
“Direito Ecológico”. Para Ferraz, Direito Ecológico seria o conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos organicamente estruturados, para assegurar um comportamento que não atente contra a sanidade mínima do meio ambiente.
Discorrendo sobre a definição do Direito Ambiental, Silva (2003) afirma que “se trata
de uma disciplina jurídica de acentuada autonomia, dada a natureza específica de seu objeto – ordenação da qualidade do meio ambiente (...)”.
E prossegue:
Como todo ramo do direito, também o Direito Ambiental deve ser considerado sob dois aspectos:
a) Direito Ambiental Objetivo, que consiste no conjunto de normas jurídicas disciplinadoras da proteção da qualidade do meio ambiente.
b) Direito Ambiental como ciência, que busca o conhecimento sistematizado das normas e princípios ordenadores da qualidade do meio ambiente. (Ibid).
Derani (1997) afirma que o Direito Ambiental é em si reformador, modificador, pois atinge toda a organização da sociedade atual, cuja trajetória conduziu à ameaça da existência humana em razão da atividade pelo próprio homem, o que jamais ocorreu em toda a história da humanidade. É um direito que surge para rever e redimensionar conceitos que dispõem
As normas do Direito Ambiental são, em sua grande maioria, de natureza pública, exteriorizando-se através do exercício do Poder de Polícia do Estado, as quais se materializam em virtude de regular interesse e direito difuso1.
Barrichello (2006) relata que “a proteção ambiental possui limitações que surgiram sob tríplice aspecto, que são o controle da poluição, a preservação dos recursos naturais e a
restauração dos elementos destruídos”. Sob quaisquer das óticas de proteção ambiental acima
elencadas que se imagine, Fiorillo (2002) afirma que “todos são titulares do direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, inexistindo vinculação à apenas uma pessoa individualmente considerada, mas sim a uma coletividade de pessoas indefinidas, expressando o seu caráter supra-individual de fruição”.
Como todo ramo do direito, o Direito Ambiental submete-se a princípios de direito Público e Administrativo, possuindo também, princípios próprios, que, para Viana (2004, p. 33) conferem validade às leis de tutela ambiental, bem como permitem ao juiz ou ao intérprete da lei ponderar os valores ambientais e outros) merecedores de maior atenção, conforme aquela linha de mandamentos positivados no ordenamento jurídico- constitucional pátrio. Carvalho (2002, apud ANTUNES, 1990), apresenta a sua definição de Direito Ambiental:
Conjunto de princípios e regras destinados à proteção do meio ambiente, compreendendo medidas administrativas e judiciais, com a reparação econômica e financeira dos danos causados ao ambiente e aos ecossistemas de uma maneira geral.
No estágio atual de sua evolução no Brasil, não restam dúvidas quanto ao fato de que o Direito Ambiental interage com vários ramos do Direito, constituindo uma disciplina jurídica autônoma. Essa afirmação pode ser corroborada pelo estabelecimento de leis e regulamentos e a formulação de mecanismos e estratégias ambientais no plano interno, assim como a adoção de convenções, tratados, acordos em matéria de proteção ao meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável no plano internacional.
1 Interesses ou direitos difusos são os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas
3 – Histórico Normativo e Evolução da Legislação Ambiental Brasileira
A razão de ser da existência de um tratamento destacado ao meio ambiente na Constituição Federal, reside no fato de que o exercício dos demais direitos inerentes ao homem (políticos, sociais e da personalidade, dentre outros) é decorrente de um direito maior, ou seja, aquele que corresponde à sadia e necessária qualidade de vida, como disciplina a lei maior do País.
E o raciocínio desenvolvido para que se possa chegar à afirmação acima baseia-se no fato de que somente através da existência de uma vida saudável e com qualidade (tutelada pelo Direito Ambiental) é que o ser humano poderá exercer de forma plena todos os demais direitos. Daí a preocupação do Poder Público em formar um arcabouço jurídico destinado à proteção ambiental.
A Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento - CNUCED, de 1982, define o desenvolvimento sustentável como sendo aquele que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras satisfazerem as suas... Já a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em seu relatório
“Nosso Futuro Comum”, de 1987, apresenta o desenvolvimento sustentável como um
processo de transformação no qual a exploração dos recursos, a direção dos investimentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e a mudança institucional se harmonizam e reforçam o potencial presente e futuro, a fim de atender às necessidades e aspirações humanas.
Antonio Herman Benjamin (1996, p. 12) entende que a atual Constituição Federal ao
destacar um capítulo próprio para cuidar das questões ambientais, “elevou o direito ao meio
ambiente à categoria de direito fundamental do homem, ao caracterizar o equilíbrio ecológico como bem essencial à sadia qualidade de vida”.
Essa riqueza de biodiversidade impõe ao Poder Público, por sua simples existência, a necessidade de adoção de mecanismos jurídico-legais destinados à sua preservação, sendo a legislação ambiental brasileira bastante vasta, o que não inibe proprietários rurais de a descumprirem, na busca de uma produção agrícola que lhes permita, no mínimo, a manutenção da própria família, o que não deixa, no entanto, de comprometer a qualidade de vida das futuras gerações. A essência das normas que compõem o Direito Ambiental brasileiro, inseridas em um plano maior, denominado ordenamento jurídico é o combate a esse comprometimento do meio ambiente decorrente da ação antrópica.
Desde a época do Brasil – Colônia, havia a preocupação de regular as atividades econômicas que interferiam de forma direta no meio ambiente para implementar seus meios de produção.
No início do período colonial no Brasil, já existiam normas que puniam severamente os responsáveis pelo corte ilegal de árvores e queimadas, considerando à época, a predominância do comércio madeireiro, que consumia de forma desenfreada os recursos naturais. Visando a alterar este quadro, foi editada a Lei nº 601, datada de 1850, na tentativa de se democratizar a propriedade rural no Brasil, trazendo, em seu corpo, disposições legais que obrigavam os agricultores a respeitarem a natureza.
No período republicano, poucas leis tiveram importância que merecessem destaque em relação à proteção ambiental.
O consultor ambiental Pedro (2001), divide a evolução da legislação ambiental brasileira em três fases distintas: A primeira, no Governo de Getúlio Vargas, que vigorou até a queda do Estado Novo, com cunho econômico dirigista e com base mais protecionista. Nesse período, foram elaboradas legislações importantes, ainda em vigor, citando-se o Código de Águas, Código de Caça, Código Florestal e decretos de proteção do patrimônio histórico, cultural e paisagístico e contra maus tratos a animais.
Metropolitana de Parcelamento do Solo, bem como normas e regulamentos estaduais de controle da poluição e classificação de águas.
A terceira, a partir da década de 80, época em que houve um aperfeiçoamento na legislação, introduzindo mecanismos de controle dinâmico e sanções administrativas e criminais. Utilizaram-se, ainda, instrumentos de cunho econômico, como o princípio do poluidor-pagador, previsão e planejamento, e o da avaliação de impacto ambiental.
Os anos 80 foram considerados por muitos o grande marco da evolução da legislação ambiental no Brasil. Nesse período, foram editadas normas de grande relevância para a proteção do meio ambiente, podem-se destacar algumas de maior expressão: Lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, Lei 7.347/1985 que disciplina a Ação Civil Pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e a Lei nº 9.605/98, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. (Lei de Crimes Ambientais).
Esse período foi também marcado pelo advento de resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), regulamentando o Relatório de Impacto Ambiental, (EIA-RIMA), bem como as audiências públicas destinadas a licenciamento de projetos, definição de indicadores para se aferir a qualidade da água, resíduos de serviço de saúde, etc.
Dentre as normas editadas na década de 80, voltadas para a questão ambiental, destaca-se a Lei nº 6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, pois até então, inexistia no ordenamento jurídico brasileiro a preocupação sistemática com a proteção ambiental, sendo que esta questão era tratada pela legislação de forma dispersa.
A Política Nacional do Meio Ambiente desencadeou um processo de significativas transformações, pautadas em mudança de mentalidade filosófica e científica, atitudes políticas, inovações tecnológicas e mobilização social, trazendo para este cenário, o conceito de meio ambiente, como já abordamos anteriormente.
Art. 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propicia a vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e a proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; III - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas; V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; VI - incentivos ao estudo e a pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais;
VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental; VIII - recuperação de áreas degradadas;
IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X - educação ambiental a todos os níveis do ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente. (BRASIL, 2006)
O desenvolvimento do movimento ambientalista dos anos 70 e 80 foi um dos processos que motivou a preocupação de recuperação, preservação dos recursos naturais e aspectos sociais, sendo que sua atuação refletiu-se, na edição das leis no período.
No entanto, como já mencionado, a história nos demonstra que antes do advento da Constituição de 88, as questões ambientais eram relegadas ao esquecimento, ou, quando muito, tratadas de forma superficial.
As primeiras constituições brasileiras não oferceram tratamento específico às questões ambientais. A Constituição Imperial de 1824 sequer fez qualquer menção à matéria ambiental. Já a Constituição de 1891, em seu artigo 34, XXIX, trazia em seu texto apenas e tão somente a atribuição de competência legislativa à União para regular a exploração de suas minas e terras.
A Constituição Federal, promulgada em 1967 deu continuidade à relativa inércia do legislador em se tratando de edição de normas voltadas à proteção ambiental, fazendo menção apenas em seu artigo 8º, inciso XII sobre organização de defesa contra secas e inundações. A pouca preocupação do constituinte com questões ambientais repetiu-se por ocasião da Emenda Constitucional nº 1 outorgada pelos militares, de 17 de Outubro de 1969, período em que o país atravessou o regime ditatorial em uma de suas mais severas fases.
A Constituição Federal de 1988 determina, em capítulo dedicado ao assunto, o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e prevê ainda, no parágrafo 3º, do artigo 225, expressamente, a prescrição imposta ao Poder Público, consistente no dever de proteger o meio ambiente em quaisquer de suas esferas de incidência judicial (civil, penal ou administrativa), atuando de forma protetiva, preventiva, repressiva e tutelando um bem reconhecidamente coletivo.
III. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Em meados do século XIX, quando da revolução industrial, desenvolvimento era sinônimo de expansão fabril e incentivo ao consumo. A importância das atividades desenvolvidas estava na construção de uma infra-estrutura eficiente, capaz de extrair da matéria prima o seu maior aproveitamento.
Tratava-se de período em que o homem se relacionava com o meio ambiente privilegiando a perspectiva econômica, o que resultou em uma série de impactos negativos à natureza.
A mudança de paradigma começou a ser formulada com a constatação dos impactos negativos ao meio ambiente, e com o início das discussões de alternativas de desenvolvimento, que levassem em consideração os prós e os contras do uso dos recursos naturais. Essas discussões culminaram nos movimentos ecologistas dos anos 70, tanto nos Estados Unidos, quanto na Europa.
Na pauta dos discursos observou-se a desigualdade entre o que o homem deseja e o que a natureza pode oferecer, e quebraram-se paradigmas relacionados a muitas fontes, anteriormente consideradas inesgotáveis, que na verdade não o são. Essas e outras discussões estão contribuindo até hoje para novas posturas frente à relação homem-natureza.
Por conseqüência dessa mudança de pensamento, ocorreu a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em Estocolmo, Suécia, em 1972, ocasião em que o termo desenvolvimento sustentável foi apresentado oficialmente como expressão de desenvolvimento, de acordo com os estudos do economista polonês Ignacy Sachs.
A Expressão foi divulgada primeiro pelo chamado Relatório Brundtland (Nosso futuro comum) de 1987, fruto da reiterada adoção do conceito no início dos anos 80 pelos relatórios da União Internacional para a Conservação da Natureza.
Com as discussões provocadas pela Eco-92, (Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida no Rio de Janeiro) e em 2002, pela Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, (Rio+10), ocorrida em Johanesburgo (África de Sul), ampliou-se o conceito sobre o desenvolvimento sustentável, elaborando-se o já consolidado tripé da sustentabilidade ou triple bottom line.
Nesse tripé estão contidos os aspectos econômicos, ambientais e sociais, que devem interagir, de maneira equilibrada, para a promoção do desenvolvimento sustentável.
Na prática, para alguns autores, o conceito de desenvolvimento sustentável deve abranger as seguintes dimensões: a sustentabilidade social; a sustentabilidade ecológica; a sustentabilidade econômica; a sustentabilidade espacial; a sustentabilidade político-institucional e a sustentabilidade cultural.
A implementação de medidas que possibilite a sustentabilidade, nas referidas dimensões, deve contar com a participação conjunta e ordenada do Poder Público e da sociedade civil.
No que tange à intervenção do Poder Público, a legislação cumpre um papel importante na promoção da sustentabilidade, quando estabelece obrigações e penalidades, resguardando as situações de fato, orientando e conduzindo as ações da iniciativa privada.
Não por acaso a Constituição Federal (discutida pela Assembléia Constituinte no mesmo período em que o conceito de desenvolvimento sustentável havia sido publicado) prevê, em seu art. 225, o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado como um Direito Fundamental, e destina ao Poder Público uma série de incumbências para a promoção da sustentabilidade.
Dentre essas incumbências está a de definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, locais que em razão da riqueza de seus atributos não poderão sofrer alterações que não forem previstas em lei. Os Espaços Especialmente Protegidos devem ser vistos como instrumentos fundamentais para consolidar o desenvolvimento territorial sustentável.
Dentre os diversos espaços especialmente protegidos apontados vamos nos ater ao estudo do instituto da Reserva Legal, caracterizada como área protegida de corte raso, localizada no interior de uma propriedade rural, que em princípio não se confunde com as áreas de preservação permanente, necessária as finalidades ecológicas diversas, e referida a um percentual de área dessa propriedade.
A legislação ambiental destinou uma área no interior das propriedades rurais, de no mínimo 20%, para atingir os objetivos nela previstos e para que a propriedade efetivamente cumpra sua função sócio-ambiental, conforme previsto na Constituição. Ela varia de acordo com o bioma e o tamanho da propriedade, e pode ser de 80% da propriedade rural localizada na Amazônia Legal, de 35% da propriedade rural localizada no bioma cerrado dentro dos estados que compõem a Amazônia Legal, e de 20% nas propriedades rurais localizadas nas demais regiões do país.
As Reservas Legais, como mencionado anteriormente, atendem a diversas funções ambientais:
A conservação de trechos de mata dentro de cada propriedade rural, para proteger os animais e plantas, favorece a formação do habitat necessário para a sua sobrevivência promove a manutenção da diversidade de formas de vida existentes na região e o equilíbrio da natureza. Por conseqüência, realiza o controle natural de pragas, pelo aumento de barreiras a disseminação de doenças.
As áreas naturais de vegetação são também integradas à manutenção e existência dos
mananciais e cursos d’água.
A mata ciliar é um suporte importante para o processo de infiltração das águas das chuvas que, conseqüentemente, abastecem os reservatórios subterrâneos, e funcionam como obstáculo aos poluentes e dejetos, que escoam das áreas altas para as áreas mais baixas, onde
geralmente estão os cursos d’águas, além de contribuir para a melhor disponibilidade hídrica e na retenção de umidade, reduzindo os efeitos provocados por estiagens.
Outro ponto que merece ser destacado, é o conforto térmico provocado pela preservação da vegetação.
IV. LEGISLAÇÃO FLORESTAL BRASILEIRA
É inegável a importância desempenhada pelas florestas para a sociedade, seja por quaisquer aspectos que se imagine: extração de produtos madeireiros, preservação da biodiversidade, funções ecológicas múltiplas, proteção dos recursos hídricos, principal instrumento regulador do ambiente, flora e fauna, fatores que, aliados, acabam contribuindo para a manutenção do equilíbrio ambiental.
Magalhães (2001) relata que a proteção às florestas é tão antiga quanto a própria humanidade, já que o homem percebeu a sua importância (seja para fins econômicos, seja dotada de caráter preservacionista ambiental) desde o início da civilização, procurando evitar a sua devastação.
Inicialmente, a preocupação e a atenção dedicadas às florestas revestiam-se de caráter eminentemente econômico, não se levando em consideração questões preservacionistas ou outras imbuídas de uma consciência ecológica. Esse cenário se apresenta desde a época do Brasil Colônia, por ocasião da ameaça de falta de madeira adequada para a construção das embarcações da frota portuguesa. O risco levou a Coroa a expedir as chamadas cartas-régias,
declarando de sua propriedade toda madeira naval, denominada como “madeira de lei”, nome
ainda utilizado para designar as madeiras nobres em nosso país. (DEAN, 1996).
Demonstrando uma preocupação com a escassez da madeira no mercado interno e para
exportação, “em 1821, José Bonifácio determinou que todas as propriedades afastadas dos grandes centros urbanos deveriam preservar 1/6 de sua área, equivalente a 16,67%” (IPEF,
2005).
Embora se perceba a preocupação com a utilização econômica da madeira na época mencionada, investigações em arquivos do Brasil e de Portugal revelam a avaliação de questões ambientais que deixaram raízes na cultura brasileira.
Em 1823, logo após a Independência do Brasil, José Bonifácio de Andrada e Silva redigiu uma Representação à Assembléia Constituinte e Legislativa sobre a escravatura, onde fazia uma veemente defesa dos recursos naturais do país. (EDUCAREDE, 2010).
O desaparecimento do pau-brasil, decorrente da exploração e desmatamento em ritmo extremamente acelerado foi um fator preponderante para o despertar da já mencionada consciência que destoava dos padrões da época, onde a preocupação era submeter as florestas a todo tipo de exploração, gerando acúmulo de riqueza.
Em se tratando de edição de normas Constitucionais voltadas à proteção ambiental, como mencionado, verificou-se uma mudança gradativa de mentalidade ao longo dos anos, culminando no surgimento do primeiro Código Florestal Brasileiro, aprovado pelo Decreto 23.793, de 23 de Janeiro de 1934, (antecedente do Código Florestal Brasileiro em vigor), que, já em seus dois primeiros artigos dispunha:
Art. 1º - As florestas existentes em território nacional, considerada em conjunto, constituem bem de interesse comum a todos os habitantes do país, exercendo-se o direito de propriedade com as limitações que as leis, em geral e especialmente este Código, estabelecem.
Art. 2° - Aplicam-se os dispositivos deste Código assim às florestas como às demais formas de vegetação reconhecidas de utilidade às terras que revestem. (BRASIL, 1934, p. 05).
Para contextualizar as preocupações que justificaram a edição do Código Florestal de 1934, há que se entender a realidade sócio-econômica e política da sociedade brasileira no início do século XX:
1. A população estava concentrada próximo à Capital da República, cidade do Rio de Janeiro, Estado da Guanabara.
3. A criação de gado, outra forma de utilização das terras, fazia-se de modo extensivo e com mínima técnica.
4. A introdução de espécies de Eucalyptus, mas restrito às atividades da Cia. Paulista de Estradas de Ferro, no Estado de São Paulo. No resto do País, assim como antes no Estado de São Paulo, a atividade florestal era fundamentada no mais puro extrativismo.
5. A diminuição dos estoques de Araucária angustifólia, nos Estados do Paraná e Santa Catarina.
Diante da conjuntura, o Poder Público decidiu interceder, estabelecendo limites ao que
parecia ser um saque ou pilhagem dos recursos florestais. A mencionada “intervenção”,
necessária, materializou-se por meio da edição de um (primeiro) Código Florestal, o de 1934.
Esse Código perdurou por trinta e um anos e pode ser entendido como a primeira legislação nacional, de caráter geral, a introduzir normas de política e gestão dos recursos florestais, com nítida preocupação com o que estes recursos representavam para a economia brasileira.
Durante a década de 1960, emergiam os movimentos ecológicos e, por conseguinte, a questão ambiental passou a fazer parte das discussões, mesmo que contaminada pelo caráter utilitarista. Osny Duarte Pereira salienta, de forma pioneira em nossa sociedade:
“O estudo da História revela que, uniformemente, em todos os quadrantes do globo, os povos somente se preocuparam com as florestas, depois que começaram a sentir os efeitos de sua falta – efeitos climáticos, efeitos na agricultura, efeitos no desaparecimento da matéria prima, para as necessidades industriais.”
Outra motivação para o surgimento do novo código foram as dificuldades verificadas para a efetiva implementação do Código Florestal de 1934. Elaborou-se, então, a proposta para normatizar adequadamente a proteção jurídica do patrimônio florestal brasileiro.
O chamado “Projeto Daniel de Carvalho” procurou avançar no entendimento jurídico
da matéria, sem lhe alterar, contudo, a essência do seu conteúdo conceitual e jurídico. Aquele projeto incorporou percepções bastante avançadas para a época, e que ainda perseveram na
atualidade. Após diversas alterações introduzidas no Projeto, o “novo” Código Florestal, foi
finalmente sancionado, em 15-09-1965, por meio da edição da Lei n° 4.771.
Inovando no ordenamento jurídico, o Código Florestal de 1965, já em seu artigo primeiro, dispunha que:
Art. 1° - As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem. §1° - As ações ou omissões contrárias às disposições deste Código na utilização e exploração das florestas são consideradas uso nocivo da propriedade, aplicando-se, para o caso, o procedimento sumário previsto no Art. 275, inciso II, do Código de Processo Civil.
As alterações legislativas foram intensas nesta década em que se implantou o Estatuto da Terra (Lei 4.504/64), o atual Código Florestal (Lei 4771/65), a Lei de Proteção a Fauna (Lei 5.197/67), o Código de Pesca (Decreto-Lei 221/67), o Código de Mineração (Decreto-Lei 227/67) e a Política Nacional de Saneamento Básico (Lei 5.318/67).
Benjamin (1996) relata que no Brasil dos anos 70, era claro o paradoxo existente entre a necessidade de proteção ao meio ambiente e a idéia de desenvolvimento econômico, imaginando-se que proteção ambiental e crescimento econômico eram auto-excludentes e por isso a idéia dominante era de que “qualquer composição entre os dois, envolveria uma troca: mais qualidade ambiental significaria menos crescimento econômico” (p. 66).
formas de vegetação (natural) que é a sua instituição como “bens de interesse comum a todos os habitantes do País”.
Trata-se de uma lei federal em nosso atual quadro jurídico constitucional estabelecendo princípios genéricos de observância obrigatória por Estados e municípios.
O Código Florestal em vigor também tem sido sucessivamente alterado, sob a influência da promulgação da Constituição Federal de 1988, para garantir a efetividade de seus preceitos.
Como já mencionado, as Constituições brasileiras anteriores à de 1988 nada traziam especificamente sobre a proteção do meio ambiente natural. Das mais recentes, desde 1946, apenas se extraía o preceito sobre a proteção da saúde e sobre a competência da União para legislar sobre água, florestas, caça e pesca, o que possibilitava a elaboração de leis protetoras, como o Código Florestal e os Códigos de Saúde Pública, de Água e de Pesca. A Constituição de 1988 foi, portanto, a primeira a tratar deliberadamente da questão ambiental. Pode-se dizer que ela é uma Constituição eminentemente ambientalista. Assumiu o tratamento da matéria em termos amplos e modernos. (SILVA, 2003, p. 72).
Ressaltam-se as modificações introduzidas pelas leis 7.803/89 e 7.875/89, bem como pela Medida Provisória nº. 2.166-67/01.
Atualmente está em trâmite no Congresso Nacional a proposta de um novo Código Florestal. A proposta surgiu em um contexto semelhante ao vivenciado quando da publicação da Lei 4.771. Estaria o atual Código Florestal sendo largamente desrespeitado Segundo Girandi e Fanzeres mais de 80 milhões de hectares de terra no país estão em situação de não conformidade com o código.
A proposta de substitutivo, que foi elaborada pelo deputado federal Aldo Rebelo (PCdoB-SP), e já aprovada pela Câmara dos Deputados, flexibiliza os instrumentos de proteção com a justificativa, entre outras, de regularizar proprietários que infringiram a legislação vigente.
Dentre os pontos considerados mais polêmicos da proposta de Novo Código Florestal existem alguns particularmente críticos: as normas para as Áreas de Preservação Permanente (APP) - que incluem as matas ao longo dos rios e a vegetação em morros e serras -, as definições acerca de Área de Reserva Legal (ARL) - porções de vegetação nativa que devem ser mantidas no interior das propriedades - e a responsabilização por desmatamentos irregulares.
Os críticos dizem que a mudança proposta por Rebelo será um incentivo ao fracionamento de médias propriedades apenas com fins de desmatamento, visando à exploração total da área. No substitutivo alternativo, os deputados do PT acabam com a exigência de Reserva Legal apenas para propriedades de agricultores familiares com até um módulo fiscal.
Outra questão polêmica é a permissão para computar a APP no cálculo da Reserva Legal, sem os limites do atual Código Florestal. Os ambientalistas querem que isso seja permitido apenas quando não implicar conversão de novas áreas e para imóvel até 4 (quatro) módulos fiscais. Para imóveis maiores, defendem a manutenção dos limites hoje vigentes. 2
1. Legislação Florestal do Estado de Minas Gerais.
Em 1991, Minas Gerais criou sua Lei Florestal (Lei 10.561/91), o que representou um marco para o tratamento legal específico das questões florestais. Valendo-se da competência concorrente para legislar sobre o assunto o Estado pretendeu realizar o controle e a fiscalização da produção florestal, desde o processo de desmatamento até o consumo.
Nota-se que já no artigo segundo do diploma legal, havia referência a pontos conflitantes da gestão dos recursos florestais como o atendimento da função social da propriedade e a compatibilização entre o desenvolvimento e o equilíbrio ambiental, senão vejamos:
Art. 2º - As atividades florestais deverão assegurar a manutenção da qualidade de vida e de equilíbrio ecológico e a preservação do patrimônio genético, observados os seguintes princípios:
I- preservação e conservação da biodiversidade; II- função social da propriedade;
III - compatibilização entre o desenvolvimento e o equilíbrio ambiental; IV - uso sustentado dos recursos naturais renováveis.
Em 19 de junho de 2002, a Lei nº 10.561 foi revogada pela Lei 14.309/02 que dispõe sobre as políticas florestais no Estado de Minas Gerais, trazendo em seu texto peculiaridades em relação às normas federais.
Em seu artigo 3º, a norma já aponta as intenções da equilibrar a exploração econômica dos recursos ambientais, ressaltando-se a presença da expressão “desenvolvimento sustentável”, senão vejamos:
Art. 3° A utilização dos recursos vegetais naturais e as atividades que importem uso alternativo do solo serão conduzidas de forma a minimizar os impactos ambientais delas decorrentes e a melhorar a qualidade de vida, observadas as seguintes diretrizes:
I - proteção e conservação da biodiversidade; II - proteção e conservação das águas; III - preservação do patrimônio genético;
IV-compatibilização entre o desenvolvimento socioeconômico e o equilíbrio ambiental.
Esse importante diploma estadual dedica uma seção especifica ao instituto da Reserva Legal, dentre outros espaços considerados especialmente protegidos.
V. A NATUREZA JURÍDICA DA RESERVA LEGAL E SEU CONCEITO.
1. Fundamentos Históricos
O Código Florestal de 1934 introduziu em nosso ordenamento jurídico a idéia da Reserva Legal, proibindo aos proprietários de terras cobertas de matas o abate de três quartas partes da vegetação existente.
A lei 4.771/65 instituiu a reserva em parte do solo de imóvel rural para fins de conservação de cobertura florestal.
Entretanto, a denominação de “Reserva Legal” somente veio a partir da Lei 7.803, de
18 de julho de 1989. O referido conceito apresentava natureza ontológica bem diversa da definição atual, explicando a Reserva Legal simplesmente como sendo a área de cada propriedade, onde não é permitido o corte raso.
Após o marco da Constituição de 1988 e da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências, o atual Código Florestal passou por alterações importantes.
Um desses exemplos de modificação foi aquele introduzido pela Medida Provisória 1.511/96, editada no momento em que eram divulgadas informações sobre o desmatamento na Amazônia.
A referida medida provisória aumentou de 50% para 80% a área destinada à Reserva Legal em propriedades rurais localizadas na região da Amazônia Legal.
Apesar do avanço promovido pelo Código Florestal em vigor e as demais normas que o sucederam, existe o interesse do setor agropecuário na sua alteração. Isso se deu em razão das cobranças feitas pelos órgãos ambientais para que propriedades rurais irregulares adequassem suas áreas à legislação em vigor, mantendo um percentual protegido.
disso, um conjunto de medidas voltadas a fazer valer o que diz o código foi adotado pelo governo em 2008, incluindo a restrição de financiamento bancário para fazendas que não tivessem seu passivo ambiental regularizado.
Ao que parece, o setor de agronegócio preferiu não promover a adequação das áreas, e conseqüente conservação dos recursos naturais, insistindo no modelo econômico baseado no retorno imediato e sem uma visão de sustentabilidade.
Atualmente são 11 os projetos de lei mais significativos que tentaram alterar o Código Florestal3.
Destaca-se o Projeto de Lei do Deputado Flexa Ribeiro (PSDB-PA), sob o número 6.424/05, cuja tramitação se iniciou na Comissão de Meio Ambiente da Câmara dos Deputados, em 2006, e o Projeto de Lei 5.367/09, do Deputado Valdir Colatto (PMDB-SC), coordenador da Frente Parlamentar Agropecuária apresentado em 2009.
Ainda no ano de 2009, uma comissão especial foi criada com a missão de juntar 11 projetos de lei para alterar o Código Florestal. O relator do projeto era o Deputado Federal Aldo Rebelo (PCdoB-SP). Recentemente, o substitutivo proposto do Deputado Aldo Rebelo foi aprovado na Comissão Mista do Congresso Nacional.
2. Conceito e Natureza Jurídica da Reserva Legal.
A Reserva Legal deverá ser utilizada como ferramenta efetivamente capaz de disciplinar e viabilizar uma intervenção no caminho da sustentabilidade. Para tanto, é imprescindível: o conhecimento dos processos de planejamento para a sua implantação, suas finalidades ou objetivos, normas a que se sujeita, suas vantagens e benefícios, de forma a auxiliar nas informações necessárias para a sua criação.
Antes de caracterizar o instituto da Reserva Legal, é importante também diferenciá-la de outro espaço especialmente protegido, a Área de Preservação Permanente.
As áreas de preservação permanente incluem-se no conceito de espaços especialmente protegidos, nos termos do art. 225, § 2º, inciso III da Constituição Federal.
Trata-se de área protegida contra a supressão de vegetação, coberta ou não por vegetação nativa, com situação geográfica ou finalidade estabelecidas em lei ou ato administrativo, e com funções sócio-ambientais diversas (relacionadas à paisagem e a seu suporte abiótico, à biodiversidade e ao bem-estar das populações humanas).
Assim, a vegetação localizada ao longo os cursos d’água, nas encostas, nas restingas,
ao redor de lagos e lagoas, ao longo das rodovias, entre outras é considerada área de preservação permanente.
O Código Florestal determina alguns dos acidentes geográficos sobre os quais se localizam florestas destinadas à áreas de preservação permanente. São eles:
• margens de cursos d’água, lagos, lagoas e reservatórios de água;
• áreas de nascentes, brejos e pântanos;
• topos (terço superior) de morros, montanhas, etc.;
• locais muito inclinados (ângulo ≥ 45º);
• bordas de chapadas e tabuleiros (Brasil Central, por exemplo.);
• locais com altitudes > 1.800 m
A Área de Preservação Permanente pode ser confundida com a Reserva Legal, trata-se de uma limitação ao uso da propriedade diretamente relacionada com suas características, e além disso, ela pode ser instituída tanto em zona urbana, quanto rural.
A utilização da Área de Preservação Permanente somente pode ocorrer nos casos em que for comprovado o atendimento a um interesse social ou utilidade pública, ou em caso de intervenções de baixo impacto, situações assim definidas pela Resolução CONAMA 369 de 28 de março de 2006.4
4 A Norma define como utilidade pública as seguintes atividades: a) as atividades de segurança nacional e
Hoje, com as modificações introduzidas pela Medida Provisória 2.166/2001, a Reserva Legal encontra-se definida pelo art. 1º,§ 2º, III, do Código Florestal, sedo denominada como
“área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação
permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e
flora nativas”.
A Reserva Legal é uma limitação inerente ao atendimento da função social no exercício do direito da propriedade rural, independentemente da vegetação ali existente (se nativa, plantada ou se substituída por outra)
É uma obrigação que recai sobre o imóvel e que o onera, em qualquer circunstância, obrigando ao seu proprietário e a todos que o sucederem em tal condição.
Ressalta-se que essa condição é exclusiva da propriedade rural, que poderá ser definida conforme ordenamento territorial da região, constando de planos diretores ou outras normas de zoneamento equivalente.
O STF vem entendendo pelo não cabimento de indenização das áreas obrigatoriamente destinadas à Reserva Legal, ainda que a regularização do imóvel implique em prejuízo econômico ao proprietário, em razão da restrição do seu uso, assim como também considera obrigatória a reconstituição da área destinada a Reserva Legal independentemente da época em que foi suprimida a vegetação.
A Instrução Normativa MMA n º 5, de 08 de setembro de 2009, determina que, no caso de empreendimentos ou atividades submetidas a licenciamento ambiental, bem como no cumprimento de obrigações decorrentes de decisão judicial ou de compromisso de ajustamento de conduta, a recuperação de Área de Preservação Permanente e Reserva Legal dependerá de projeto técnico previamente aprovado pelo órgão ambiental competente.
autoridade competente, exceto areia, argila, saibro e cascalho; d) a implantação de área verde pública em área
urbana; e) pesquisa arqueológica; f) obras públicas para implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e de efluentes tratados; e g) implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e de efluentes tratados para projetos privados de aqüicultura.
Além disso, a norma indica as seguintes metodologias para a recuperação de Área de Preservação Permanente - APP e de Reserva Legal - RL :
I - condução da regeneração natural de espécies nativas;
II - plantio de espécies nativas (mudas, sementes, estacas); e
III - plantio de espécies nativas conjugado com a condução da regeneração natural de espécies nativas.
Na área da Reserva Legal, é proibido o corte raso, e permitida, apenas, a utilização, sob regime de manejo florestal sustentável, sem que se descaracterizem ecologicamente os recursos florestais e os ecossistemas.
Para a utilização da área, com ênfase no manejo sustentado, a vegetação destinada a compor a Reserva Legal poderá ser utilizada mediante um plano de manejo que tenha por finalidade a sustentabilidade, obedecendo a normas técnicas-científicas. Em se tratando de pequenas propriedades, sendo estas estabelecidas por agricultura familiar, ou não, poderão ser incluídos plantios consorciados e que se prestem a uma atividade de subsistência.
Sobre a questão, foi publicada a Instrução Normativa MMA nº 4, de 08 de setembro de 2009, que dispõe sobre a utilização da vegetação da Reserva Legal, sob regime de manejo florestal sustentável, a qual foi elaborada com o intuito de estabelecer procedimentos técnicos necessários para viabilizar uma utilização sustentável.
O percentual da área que deve ser ocupada pela Reserva Legal varia de acordo com a região onde se localiza a propriedade. Isso ocorre porque o legislador entendeu por bem proteger os biomas de maneira diferenciada, considerando a necessidade de preservação.
O Código Florestal em vigor define, em seu artigo 16, que as florestas e outras formas de vegetação nativa, ressalvadas as situadas em área de preservação permanente, assim como aquelas não sujeitas ao regime de utilização limitada ou objeto de legislação específica, são suscetíveis de supressão, desde que sejam mantidas, a título de Reserva Legal, no mínimo:
II – 35% (trinta e cinco por cento), na propriedade rural situada em área de cerrado localizada na Amazônia Legal, sendo no mínimo vinte por cento na propriedade e quinze por cento na forma de compensação em outra área, desde que esteja localizada na mesma microbacia;
III – 20% (vinte por cento), na propriedade rural situada em área de floresta ou outras formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões do País; e
IV – 20% (vinte por cento), na propriedade rural em área de campos gerais localizada em qualquer região do País.
A Lei 14.309 de 19 de junho de 2002, do Estado de Minas Gerais, destina capítulo especial à Reserva Legal, determinando que nas propriedades rurais desse Estado, deve ser preservado o equivalente a, no mínimo, 20% (vinte por cento) da área total da propriedade.
3 - Reserva Legal: critérios para sua aprovação junto ao Órgão Ambiental, definição de localização na propriedade rural
A localização da Reserva Legal deve ser aprovada pelo órgão ambiental estadual competente ou, mediante convênio, pelo órgão ambiental municipal, ou outra instituição devidamente habilitada devendo ser considerados no processo, além da função social da propriedade, os seguintes critérios:
I- o plano de bacia hidrográfica;
II- o plano diretor municipal;
III- o zoneamento ecológico econômico;
IV- outras categorias de zoneamento ambiental;
Esses critérios foram adotados com o intuito de se preservarem os ecossistemas, promovendo o trânsito de espécies de fauna e flora entre as áreas interligadas, conservação da água e do solo.
A localização da Reserva Legal, sua aprovação e uma suposta compensação com área de preservação permanente são de prioridade e competência de órgãos licenciadores, e, fica condicionada a obrigatoriedade de inscrição no registro de imóveis, havendo isenção de pagamento na averbação para as pequenas propriedades ou de posses rurais familiares.
4. Função Social da Reserva Legal
A Constituição Federal (artigo 5º, XXIII) dispõe que a propriedade rural cumpre sua função social, quando atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos requisitos elencados em seu artigo 186:
“I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos
trabalhadores”.
O dispositivo constitucional estabelece que a utilização adequada dos recursos naturais e a preservação do meio ambiente (inciso II) se constitui, portanto, em elemento integrante da função social da propriedade rural (ao lado da questão econômica e social). Da mesma forma como estatuído nos princípios da ordem econômica, previstos no artigo 170 do mesmo diploma legal, a propriedade deve também proteger e defender o meio ambiente, consolidando, assim, o disposto no artigo 225 da Constituição Federal.
produtos e benefícios. A apropriação dos bens ambientais, como a água e as florestas privadas, sujeita o usuário a dar-lhes destinação ambientalmente adequada, visando a um objetivo maior, qual seja, o bem-estar coletivo.
O uso da propriedade deve ser judicialmente controlado, com imposição de restrições para a defesa de bens maiores da coletividade, dentre eles o meio ambiente, de modo a combater qualquer ameaça ou lesão à qualidade de vida.
É com base nesse princípio que Milaré (2004, p. 121) tem sustentado
“a possibilidade de imposição ao proprietário rural do dever de recomposição da vegetação em áreas de preservação permanente e Reserva Legal, mesmo não tendo sido ele o responsável pelo desmatamento, certo que tal obrigação possui caráter real – propter rem -, isto é, uma obrigação que se prende ao titular do direito real, seja
ele quem for, bastando para tanto sua simples condição de proprietário ou possuidor”.
A Reserva Legal permite o reconhecimento da função social da propriedade rural, princípio fundamental para a proteção do meio ambiente, dos ecossistemas, da biodiversidade e da produção natural de água, elementos essenciais à sadia qualidade de vida e a sustentabilidade para nossas comunidades atuais e futuras.
A função social, concomitantemente com a sustentabilidade, encontra-se, portanto, necessariamente atrelada à questão atinente à instituição da Reserva Legal da propriedade rural, visto que se constitui em importante instrumento de utilização adequada dos recursos naturais e de preservação ambiental.
Os ecossistemas naturais representam um papel fundamental na manutenção do sistema suporte de vida na Terra, no fornecimento de bens e serviços essenciais à satisfação das necessidades humanas (De Groot, R.S., 1992).5
Os processos naturais como o clima e fertilidade do solo regulam as condições ambientais essenciais a sobrevivência humana, o meio ambiente é base física para as atividades humanas, fornecendo recursos bióticos e abióticos.
Além disso, o meio ambiente tem funções de recreação, culturais, que proporcionam bem estar e que constantemente são pouco valorizadas por aqueles que provocam o impacto ambiental negativo.
A Reserva Legal, dadas as suas características, possuem inúmeras funções ambientais. Por essa razão, a imposição de conservação desses espaços torna-se instrumento necessário para garantir o exercício das funções ambientais.
Nesse sentido, embora esclarecida a necessidade de atendimento as funções sócioambientais da propriedade, previstas no ordenamento jurídico, ressalta-se a importância de enumerar as possíveis funções ambientais da Reserva Legal, conhecidas por estudiosos do meio ambiente, ecologia e biologia, como forma de contribuição de uma visão sustentável da necessidade de preservação desse espaço protegido por lei.
O que se passa a enumerar logo a seguir e uma comparação das características da Reserva Legal, com as funções ambientais enumeradas em trabalhos acadêmicos de pesquisadores do meio ambiente, em especial a metodologia de análise utilizada por Dolf de Groot, cujas publicações e estudos visam a desenvolver métodos e instrumentos de Avaliação Integrada de complexas questões ambientais.
5.1. Categorias das Funções Ambientais
5 Groot 1986 propõe uma metodologia de avaliação das funções dos ecossistemas, a partir d a qual se podem
As funções ambientais foram agrupadas em quatro categorias principais: Regulação, Suporte, Produção e de Informação.
A Função de Regulação decorre da capacidade que os ecossistemas têm de regular processos ecológicos essenciais, contribuindo para a saúde do ambiente e sustentabilidade ambiental e econômica de uma região.
Entre as funções de regulação estão:
regulação contra influências cósmicas negativas, do tipo radiações eletromagnéticas e partículas sólidas;
regulação do balanço local e global de energia;
regulação da composição química da atmosfera;
regulação da composição química dos oceanos;
regulação do clima local e regional (incluindo o ciclo hidrológico);
regulação do escoamento superficial e de inundação;
recarga de aqüíferos e conservação de nascentes;
prevenção da erosão;
formação do solo e manutenção da fertilidade;
produção de biomassa;
. armazenamento e reciclagem de matéria orgânica;
armazenamento e reciclagem de nutrientes orgânicos;
armazenamento e reciclagem de efluentes industriais e domésticos;
regulação do controle das populações;
manutenção da migração e de habitats reprodutivos;
