Curso: “Técnico em Gestão Pública”
Direito Administrativo
14.05.2015
Prof. Dr. Raul Miguel Freitas de Oliveira
OBJETIVO:
1º) Compreender o regime jurídico administrativo.
2º) Analisar em linhas gerais a
responsabilidade do servidor público.
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO:
• Conceito: conjunto de normas e princípios jurídicos próprios que disciplinam a função administrativa do Estado.
Funções do Estado.
Papel dos princípios jurídicos, especialmente em relação à Administração Pública.
Constitucionalização dos princípios da
Administração Pública.
COMPOSIÇÃO DO REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO:
• Prerrogativas decorrentes da supremacia do interesse público.
• Restrições em virtude da indisponibilidade do interesse público.
( Permanente tensão: prerrogativas X restrições )
• Princípios próprios e poderes.
BLOCO NORMATIVO BÁSICO:
art. 37 CF art. 111 CESP
Lei nº 9.784/99: LPA Federal
Lei Paulista nº 10.177/98: LPA Estadual
(Obs.: no Direito Administrativo existem princípios tópicos, aplicáveis a determinadas áreas específicas.)
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
1 – SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO:
Administração Pública em posição de superioridade jurídica em relação ao particular;
Superioridade decorre da defesa do interesse público;
Exorbitância do direito comum [privado];
Fundamento na doutrina contratualista da
formação do Estado: particular renuncia
parte de seus interesses particulares para
atingir um interesse geral.
2 – LEGALIDADE:
Estado pode fazer apenas que é previsto na lei [CONFORMIDADE com a lei];
Diferente do particular que pode fazer tudo aquilo que a lei não proíba [COMPATIBILIDADE com a lei];
O silêncio da lei indica uma proibição à
Administração Pública;
2 – LEGALIDADE:
Também denominada “legalidade administrativa” ou “restritividade”;
A lei prevê todos os elementos da atuação da Administração Pública;
Outro aspecto: a atividade normativa da
Administração Pública deve ser sublegal.
3 – IMPESSOALIDADE:
• relação com a igualdade [lei é vontade geral, logo perante ela todos são iguais];
• preenchidos requisitos legais, necessidade
de mesmo tratamento aos particulares;
3 – IMPESSOALIDADE:
• duplo ponto de vista:
- do administrado: todos devem receber mesmo tratamento da Administração Pública,
(p.ex.: ordem cronológica de pagamento dos precatórios, nomeações de pessoas em cargos públicos etc)
- Da Administração Pública: os serviços públicos são prestados pelo órgão público e não pela pessoa detentora do mandato político [art. 37, §1º CF:
proibição de promoção pessoal do administrador em obras públicas]
3 – IMPESSOALIDADE:
• exercício de função pública de fato: atos
podem ser convalidados porque são do órgão
público e não da pessoa física.
4 - MORALIDADE ADMINISTRATIVA:
• atos administrativos além de observarem a lei, devem também observar a moralidade, a ética, a lealdade, a boa-fé;
• relação com a probidade [honestidade]: Lei nº 8.429/92 – Lei de Improbidade Administrativa:
tipifica crimes qualificados pelo
enriquecimento ilícito;
4 - MORALIDADE ADMINISTRATIVA:
• previsão na Lei de Ação Popular [Lei nº 4.717/65] como um dos fundamentos para exercício do direito de ação popular;
• redução da discricionariedade administrativa com a positivação de tal princípio;
• possibilidade de controle judicial do ato
administrativo .
5 - PUBLICIDADE:
• necessidade de ampla divulgação dos atos administrativos;
• relação com o controle que o administrado possa querer exercer;
• relativização: quando o interesse público ou a
segurança exigir [não é um princípio
absoluto];
5 - PUBLICIDADE:
• publicação em órgãos de imprensa oficiais:
presunção de conhecimento de todos, termo inicial para contagem de prazos para diversos fins [p.ex. recursos à decisões administrativas];
• para produzir determinados efeitos, deverá a publicação ser feita em órgãos oficiais de imprensa.
• em muitos atos pode ser fundamental para a
validade.
6 - EFICIÊNCIA:
• disposto pela E.C. nº 19/98;
• busca do melhor resultado com os recursos disponíveis [maior benefício com menor custo, melhor desempenho, rendimento];
• aspecto econômico na busca de melhor custo
e benefício, p.ex., em obras públicas.
7 - ESPECIALIDADE:
• Refere-se à descentralização administrativa:
criação de pessoas jurídicas da Administração Indireta para melhor atendimento das necessidades públicas;
• Tais entidades são criadas e instituídas por leis específicas, que preveem a sua função.
Aí a relação com o princípio da legalidade.
• A descrição de função específica na lei
relaciona-se com o princípio da
indisponibilidade do interesse público.
8 – CONTROLE (OU TUTELA):
• Decorre do princípio da especialidade: a necessidade da Administração Pública Direta (União, Estados e Municípios) fiscalizarem as entidades da Administração Pública Indireta criadas;
• Este controle ou tutela é excepcional e
visa verificar se a entidade da
Administração Pública Indireta
[principalmente autarquia] está
atendendo os fins para os quais foi criada.
9 – AUTOTUTELA:
• A Administração Pública exerce controle sobre seus próprios atos, independente de ordem judicial;
• Revogação [por razão de interesse público] e anulação [em virtude de ilegalidade];
• Súmulas STF n° 346 e 473;
• Autotutela quanto aos bens públicos:
Administração não necessita de ordem judicial para proteger seu patrimônio.
Possibilidade da proteção por medidas de
polícia administrativa.
10 - HIERARQUIA:
• Decorrência da estrutura da Administração Pública;
• Relações de coordenação e subordinação ;
• Deste princípio decorrem prerrogativas, tais
como possibilidade de avocar e delegar atos,
poder disciplinar, etc.
11 – CONTINUIDADE (DO SERVIÇO PÚBLICO):
• Serviço público configura-se como essencial e necessário à coletividade, não se admitindo sua paralisação total;
• Decorrem deste princípio:
- art. 37, VII CF: regra da proibição de greve no
serviço público [discussão jurídica quanto à
sua possibilidade – “nos limites da lei
específica”],
11 – CONTINUIDADE (DO SERVIÇO PÚBLICO):
- não aplicação da “exceptio non adimpleti contractus” nos contratos administrativos cujo objeto seja execução de serviço público;
- possibilidade da Administração fazer uso dos
equipamentos/instalações das empresas
contratadas, visando resguardar a continuidade
da prestação do serviço.
12 – PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E DE VERACIDADE:
• Certeza quanto aos fatos = veracidade;
• Observância da lei = legitimidade;
• Presunção “juris tantum”!
13 – RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE:
A proporcionalidade é um aspecto da razoabilidade;
Ambos referem-se à atuação discricionária da Administração Pública, podendo ser
parâmetros de controle da mesma pelo Poder
Judiciário;
13 – RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE:
Razoabilidade = ideia de adoção de medidas administrativas proporcionais às necessidades, ou seja, não exageradas, não exorbitantes;
Aferição da razoabilidade e da proporcionalidade = baseada em critérios que dependem do caso concreto e não somente do texto legal;
Previsão na CESP e na Lei n° 9784/99 [LPA
federal].
14 – MOTIVAÇÃO:
Indispensável para todo ato administrativo, tanto vinculado, quanto discricionário;
Apresentação dos fundamentos fáticos e jurídicos do ato administrativo;
Previsão expressa nas leis de processo
administrativo e na Constituição do Est. São
Paulo.
15 – SEGURANÇA JURÍDICA:
Vedação da aplicação retroativa dos efeitos de uma norma jurídica nova;
Relação com a mudança de interpretação ocasionada pela lei nova;
Decorrências: existência de prazos para a
Administração reformar atos, normas de
prescrição e decadência.
RESPONSABILIDADE DOS SERVIDORES PÚBLICOS:
Espécie do gênero agentes públicos:
Servidores públicos
Estatutários: cargos públicos + estatuto
Empregados públicos: empregos públicos + regime celetista (+ normas constitucionais dos servidores).
Servidores temporários: art. 37 IX CF:
exercem função, sem vinculação a cargo ou empregos. “Atendimento de necessidade temporária de excepcional interesse público.”
CONCEITOS DE CARGO, EMPREGO E FUNÇÃO PÚBLICA:
Cargo público
menor unidade de atribuições sob regime estatutário
Emprego público
menor unidade de atribuições sob regime contratual (celetista)
Função pública
a) temporária (art. 37, IX CF)
b) de confiança: exclusivas de titulares de cargo ou emprego (art.
37, V CF)
Espécie de cargo/função Exigibilidade de concurso público Cargo efetivo (permanente) Sim
Caráter temporário (função
para Di Pietro) Não
(temporariedade + excepcionalidade)
Cargo em comissão Não
(chefia, direção, assessoramento, segundo limites da lei)
Função de confiança Não
(todavia, preenchimento exclusivo por titulares de cargo efetivo)
RESPONSABILIDADE DO SERVIDOR PÚBLICO:
1. Responsabilidade tríplice: administrativa, civil e penal.
2. Responsabilidade civil: a responsabilidade do servidor pelos prejuízos causados a terceiros.
O prejuízo pode ser material ou imaterial
(moral).
2.1 Fundamento da responsabilidade civil: art.
186 CC, todo aquele que causa dano a outro é obrigado a indenizar.
2.2 Requisitos da responsabilidade civil:
2.2.1 ação ou omissão ilícita : a lei prevê que o
agente pode causar dano a outrem quando faz
ou não faz algo. O não fazer é ilícito quando há
lei que determine a ação.
2.2.2 culpa ou dolo : na culpa há, em regra, a inobservância de um dever de cuidado, não havendo intenção de causar o dano. O dolo configura-se na intenção em causar o dano.
2.2.3 relação de causalidade : relação de causa e efeito entre a ação e o dano.
2.2.4 dano : pode ser material ou moral.
2.3 Distinção quanto a quem sofre o dano:
2.3.1 Dano causado ao Estado:
a) apuração pela Administração, por meio de processo administrativo (ampla defesa e contraditório);
b) possibilidade de execução direta pela
Administração (desconto dos vencimentos,
p.ex.. lei costuma prever limite de desconto
mensal para preservação do caráter alimentar
dos vencimentos).
Esta é decorrência do princípio da autoexecutoriedade da Administração Pública;
c) possibilidade de seqüestro ou perdimento de bens, por intermédio do Poder Judiciário (Dec.
Lei 3.240/29 e Lei n. 8.429/92).
2.3.2 Dano causado ao particular:
a) aplicação da responsabilidade objetiva do Estado (art. 37, §6/ CF);
b) direito de regresso do Estado perante o
servidor, comprovados os requisitos da
responsabilidade civil (culpa ou dolo).
3. Responsabilidade administrativa:
3.1 Deveres dos servidores:
Geralmente previsão dos deveres na lei estatutária;
Necessidade de observância dos princípios
da administração pública (“caput” art. 37 CF);
Lei estatutária prevê também as penalidades disciplinares (advertência verbal, advertência escrita, suspensão, demissão, dispensa a bem do serviço público, cassação de aposentadoria).
Possibilidade de medidas preventivas (afastamento, p.ex.) e do seqüestro e perdimento de bens conforme apontado no item 2.3.1.
3.2 Requisitos: os mesmos da
responsabilidade civil.
3.3 Meios de apuração:
- sumários (sindicância)
- processo administrativo disciplinar (denominação imprópria: “inquérito administrativo”).
Considerações:
a)não há tipicidade como a esfera penal;
b)discricionariedade da Administração Pública
na apreciação da conduta e subsunção à
previsão legal.
Contudo, necessidade de motivação do ato que aplica a punição.
Esta motivação pode constar do relatório
final da comissão processante ou de
pareceres jurídicos préopinantes à decisão
que aplica a punição disciplinar.
4. Responsabilidade penal:
4.1 Hipóteses de cabimento: cometimento de crime ou contravenção penal.
4.2 Requisitos:
4.2.1 ação ou omissão típica;
4.2.2 culpa ou dolo: não existe possibilidade da objetiva
4.2.3 relação de causalidade
4.2.4 dano ou perigo de dano: na esfera
penal a tentativa também pode estar
tipificada. Também, há certos crimes de
risco da incolumidade pública. Portanto,
o risco de dano também pode ser punido.
4.3 art. 327 CP: conceito de servidor público e de equiparado.
• É um conceito amplo, incluindo aquele que
“transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública”;
• Equiparado é aquele que exerce cargo,
emprego ou função em entidades
paraestatais ou empresas que exercem
atividade típica da Administração Pública.
5. Comunicabilidade de instâncias:
O julgamento na instância penal pode repercutir na civil e administrativa (art. 935 CC), quando comprovadas a autoria e o fato.
5.1 Hipóteses:
condenação na esfera penal: repercussão na esfera administrativa e civil.
absolvição na esfera penal: deve ser
verificado qual o fundamento da absolvição.
Fundamentos de absolvição (art. 386 CPP)
Fundamento Repercussão esfera civil e administrativa
I – prova de inexistência do
fato Sim.
II – não haver prova da
existência do fato Não. Na esfera civil e/ou administrativa pode-se chegar à conclusão que o fato existiu.
III – não constituir o fato
infração penal Não. Pode o fato ser infração civil ou administrativa.
IV – não existir prova de ter o réu concorrido para a infração penal
Não. Pode este aspecto também ser comprovado na esfera civil e/ou administrativa.
V – existir circunstância que exclua o crime ou isente o réu de pena
Sim. O art. 65 do CPP prevê que “faz coisa julgada no cível a sentença penal que reconhece ter sido o ato praticado em estado de necessidade, em legítima defesa, em estrito cumprimento de dever legal ou no exercício regular de direito”.
