Resumo C-422/21 – 1 Processo C-422/21
Resumo do pedido de decisão prejudicial em aplicação do artigo 98.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça
Data de entrada:
9 de julho de 2021 Órgão jurisdicional de reenvio:
Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália)
Data da decisão de reenvio:
30 de dezembro de 2020 Recorrente:
Ministero dell’Interno Recorrido:
TO
Objeto do processo principal
Recurso de um acórdão do Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Tribunal Administrativo Regional da Toscânia, Itália) que deu provimento ao recurso interposto por um cidadão de um país terceiro de uma decisão de retirada das medidas de acolhimento que lhe foram aplicadas.
Objeto e fundamento jurídico do pedido de decisão prejudicial
Artigo 267.° TFUE; compatibilidade com a Diretiva 2013/33/UE da legislação italiana que prevê a retirada das medidas de acolhimento no caso de o requerente ser considerado autor de comportamentos violentos.
Questão prejudicial
O artigo 20.°, n.os 4 e 5, da Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, obsta a uma legislação nacional que prevê a
retirada das medidas de acolhimento a um requerente maior de idade e que não se enquadra na categoria das «pessoas vulneráveis», no caso de o requerente ser considerado autor de um comportamento particularmente violento, perpetrado fora do centro de acolhimento, que consistiu no uso de violência física contra funcionários públicos e/ou funcionários dos serviços públicos, causando ferimentos às vítimas que as obrigaram a procurar tratamento nos serviços de urgência locais?
Disposições de direito da União e jurisprudência da União invocadas
Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional; em especial o artigo 20.°, n.° 4.
Acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de novembro de 2019, processo C-233/18.
Disposições de direito nacional e jurisprudência nacional invocadas
Decreto legislativo 18 agosto 2015, n.° 142 – Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (Decreto Legislativo n.° 142, de 18 de agosto de 2015 – Aplicação da Diretiva 2013/33/UE que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional e da Diretiva 2013/32/UE relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional; em especial:
Artigo 14.°, que regula as modalidades de acesso ao sistema de acolhimento e prevê que o requerente que tenha apresentado o respetivo pedido e que se verifique não dispor de meios suficientes para assegurar um nível de vida adequado que garanta a sua subsistência para si próprio e para os seus familiares tenha acesso, juntamente com os membros da família, às medidas de acolhimento previstas no decreto legislativo.
Artigo 23.°, na versão em vigor no momento dos factos, que previa que o prefeito (prefetto) da região em que estavam sediados os centros de acolhimento inicial podia ordenar a retirada das medidas de acolhimento, designadamente em caso de violação grave ou reiterada – pelo requerente de asilo – das regras das instalações em que tinha sido recebido ou de comportamentos violentos graves. Ao adotar a decisão de retirada, deve ser tida em conta a situação do requerente, em especial as condições das pessoas com necessidades especiais. A decisão de retirada é recorrível para o tribunal administrativo regional competente.
Decreto legislativo 25 luglio 1998, n.° 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Decreto Legislativo n.° 286, Texto Único das Disposições Relativas à
Disciplina da Imigração e das Normas Relativas à Condição de Estrangeiro) artigos 4.°, n.° 3, e 26.°, n.° 7-A.
A jurisprudência nacional estabeleceu que a retirada, pelo prefeito (prefetto), das medidas de acolhimento se baseia numa avaliação amplamente discricionária dos pressupostos de facto e exige uma avaliação concreta do caso individual e da situação específica da pessoa em questão, incluindo do ponto de vista da proporcionalidade da decisão em relação à gravidade das condutas constatadas.
Esta jurisprudência ramifica-se em duas questões: 1) é necessário que a retirada das medidas de acolhimento seja precedida de uma comunicação do início do procedimento (o órgão jurisdicional de reenvio considera que tal comunicação deve preceder a retirada)? 2) só devem ser impostas sanções a comportamentos perpetrados no interior das instalações de acolhimento ou também a comportamentos cometidos fora dessas instalações, como sucede no caso em apreço (o órgão jurisdicional de reenvio considera preferível a segunda interpretação)?
Apresentação sucinta dos factos e do processo principal
1 TO, cidadão de um país terceiro, requerente de proteção internacional e alojado num centro de acolhimento temporário em Itália, é destinatário das medidas de acolhimento previstas no Decreto Legislativo n.° 142/2015 reservadas aos requerentes de asilo sem meios suficientes para assegurar a sua subsistência.
2 Em 28 de junho de 2019, a Polícia Municipal comunicou à Prefeitura (Prefettura) de Florença a conduta violenta e ameaçadora de TO durante um incidente ocorrido numa estação ferroviária. Nessa ocasião, TO agrediu verbal e fisicamente um funcionário dos caminhos-de-ferro e dois agentes da Polícia Municipal, os quais sofreram ferimentos que os obrigaram a procurar tratamento nos serviços de urgência. Por estes factos, TO foi objeto de uma queixa por parte dos agentes em questão e de um auto de notícia pela prática de um crime, elaborado pela Polícia Municipal.
3 Na sequência destes atos, a Prefeitura de Florença iniciou o procedimento de retirada das medidas de acolhimento por violação grave das regras de acolhimento. Uma vez que TO não apresentou, dentro do prazo que lhe foi fixado, observações ou documentos pertinentes, foi emitido um despacho que ordenou a retirada das medidas de acolhimento de que beneficiava.
4 TO recorreu desse despacho para o Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Tribunal Administrativo Regional da Toscânia, Itália), alegando que padecia de violação da lei e excesso de poder. O referido tribunal remeteu, designadamente, para o Acórdão do Tribunal de Justiça, de 12 de novembro de 2019, no processo C-233/18, considerando que desse acórdão resultava que o órgão jurisdicional nacional era obrigado a afastar a aplicação do artigo 23.°, n.° 1, alínea e), do Decreto Legislativo n.° 142/2015 por ser incompatível com o
direito da União, uma vez que prevê a sanção da retirada da medida de acolhimento como única sanção aplicável aos pressupostos de facto em apreço.
Por conseguinte, deu provimento ao recurso e anulou a decisão recorrida.
5 O Ministero dell’interno (Ministério da Administração Interna, Itália) interpôs recurso deste acórdão.
Argumentos essenciais das partes no processo principal
6 O Ministero dell’interno (Ministério da Administração Interna, Itália) sublinha, em primeiro lugar, que o referido acórdão do Tribunal de Justiça não exclui a possibilidade de retirada das condições de acolhimento e, em segundo lugar, que o caso que era objeto desse acórdão dizia respeito à retirada das medidas de acolhimento em relação a um menor não acompanhado, que tinha estado envolvido numa rixa no interior do centro de acolhimento onde estava temporariamente alojado, ao passo que, no presente caso, TO era não apenas maior de idade na altura da prática dos factos, como nem sequer fazia parte da lista das pessoas vulneráveis (mesmo não menores) referidas no artigo 21.° da diretiva em questão, conforme reproduzido no artigo 17.° do Decreto Legislativo n.° 142/2015; além disso, o caso que foi objeto do referido acórdão do Tribunal de Justiça dizia respeito à violação de uma regra do centro de acolhimento, ao passo que os factos imputados a TO consubstanciam uma conduta ilícita, claramente contrária ao direito penal italiano e que, segundo a jurisprudência interna, pode ser abrangida pelo conceito de «comportamentos violentos graves» a que se refere expressamente o artigo 23.°, n.° 1, alínea e), do Decreto Legislativo n.° 142/2015, que prevê a sanção da retirada das medidas de acolhimento.
7 O referido ministério acrescenta que a sanção da retirada também parece estar em conformidade com o princípio da proporcionalidade (referido no acórdão citado do Tribunal de Justiça como critério orientador para a previsão de sanções) precisamente devido à conduta particularmente violenta e agressiva de TO. Não teria sido possível impor sanções diferentes, designadamente a transferência de TO para outro centro de acolhimento, porque esta sanção só está prevista para violações sem gravidade. No caso presente, portanto, a retirada revelou ser não apenas uma sanção proporcional mas também uma sanção necessária.
8 TO alega que as sanções aplicáveis às violações cometidas por pessoas admitidas a medidas de proteção devem ser proporcionais tanto em relação às violações propriamente ditas como em relação à dignidade humana. Pelo contrário, a legislação interna de aplicação da diretiva europeia previu como única sanção a retirada das medidas de acolhimento, sem possibilidade de graduar a sanção de acordo com a gravidade da conduta.
Apresentação sucinta da fundamentação do pedido de decisão prejudicial 9 No caso em apreço, suscita-se, por um lado, a questão da compatibilidade da
legislação nacional com o direito da União e, por outro, a questão da compatibilidade dessa norma interna com a Constituição italiana (por violação do princípio da presunção de inocência). suscita-se assim o problema da chamada dupla prejudicialidade (doppia pregiudizialità) ou seja, a situação em que, no mesmo processo, se colocam simultaneamente questões de constitucionalidade e de conformidade com o direito da União das mesmas normas. O órgão jurisdicional de reenvio considera que este problema pode ser resolvido dando prioridade ao reenvio da questão prejudicial ao Tribunal de Justiça, com base na jurisprudência do Tribunal Constitucional italiano, que recentemente especificou que, nos casos da chamada dupla prejudicialidade, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio decidir se deve suscitar primeiro a questão da constitucionalidade ou a questão do direito da União.
10 Quanto ao possível argumento segundo o qual o Tribunal de Justiça, no seu Acórdão de 12 de novembro de 2019 no processo C-233/18, acima referido, já se pronunciou sobre uma questão materialmente idêntica, o órgão jurisdicional de reenvio considera, antes de mais, que existe uma diferença entre o caso já examinado pelo Tribunal de Justiça, no qual estava envolvido um menor não acompanhado, e o presente caso. Além disso, segundo a doutrina, mesmo que o Tribunal de Justiça já tenha decidido sobre uma questão idêntica, o órgão jurisdicional nacional tem a faculdade de reenviar a questão ao Tribunal de Justiça se considerar que pode apresentar novos argumentos ou se não tiver ficado convencido com a fundamentação do acórdão do Tribunal de Justiça e pretender pedir o seu aprofundamento, ou se considerar que pode ocorrer uma alteração dessa jurisprudência.
11 O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à compatibilidade com o direito da União da interpretação e da aplicação que o órgão jurisdicional de primeira instância propuseram desse acórdão do Tribunal de Justiça e que o levaram a afastar a aplicação da norma interna. No entender do órgão jurisdicional de reenvio, o acórdão proferido em primeira instância não é compatível com o direito da União.
12 Em primeiro lugar, reconhece um possível conflito da orientação expressa pelo órgão jurisdicional de primeira instância com o sentido literal do direito da União Europeia, em especial com o artigo 20.°, n.° 4, da Diretiva 2013/33/UE, com base na qual os Estados-Membros podem estabelecer «sanções» aplicáveis a violações graves das regras vigentes nos centros de acolhimento, bem como a
«comportamentos violentos graves». O órgão jurisdicional de reenvio considera que o emprego do termo «sanções» é extremamente significativo porque indica a intenção do legislador de graduar as sanções de acordo com a diferente gravidade das violações e, portanto, de fazer corresponder a condutas mais graves as sanções mais graves. Nesta perspetiva, parece compreensível a aplicação da sanção de retirada em relação às violações mais graves.
13 Em segundo lugar, teme um abuso dos princípios inferidos do acórdão proferido em primeira instância se não admitisse a retirada das medidas de acolhimento, mesmo no caso de conduta particularmente grave. A aplicação – a condutas que, como no caso em apreço, envolveram o uso de violência física – de medidas sancionatórias com efeitos menos radicais em relação ao requerente de proteção internacional não parece estar de acordo com o princípio da eficácia da reação da ordem jurídica. Tais medidas poderiam revelar-se ineficazes do ponto de vista da prevenção, pois não teriam uma função dissuasora geral e poderiam transmitir ao infrator um sentimento de impunidade. Além disso, por analogia com o regime previsto em Itália para outras condutas criminosas consideradas particularmente graves pelo sistema jurídico (por exemplo, crimes relacionados com estupefacientes, a liberdade sexual, a imigração ou a emigração clandestina ou a exploração da prostituição ou a utilização de menores em atividades ilícitas) em relação às quais, em caso de condenação, mesmo com um acórdão ainda não transitado em julgado, é proibida a entrada de um estrangeiro em Itália, não parece razoável supor que uma conduta igual ou equiparavelmente repreensível (ou ainda mais grave) possa escapar às sanções mais severas quando é cometida por pessoas que requerem proteção internacional.
14 Quanto à dignidade do requerente de proteção internacional – elemento que reveste particular importância no referido acórdão do Tribunal de Justiça – parece poder ser adequadamente assegurada com o respeito das regras fundamentais do procedimento administrativo, entre as quais: a) o princípio da exaustividade da investigação, que exige que sejam examinadas cuidadosamente as consequências para o beneficiário em caso de retirada das medidas de acolhimento, com a eventual identificação de instalações privadas dispostas a recebê-lo; b) o dever de fundamentação das medidas administrativas, que exige que as observações apresentadas pelo estrangeiro durante a fase de participação no procedimento sejam tidas em consideração; o cumprimento destas regras deve evitar o risco de a retirada das medidas de acolhimento privar a pessoa em questão da possibilidade de satisfazer as suas necessidades mais básicas, como, nomeadamente, alimentar-se, lavar-se e dispor de um alojamento, colocando-a num estado de indigência incompatível com o respeito por um nível de vida digno.
15 Por último, é também submetida ao Tribunal de Justiça a questão de saber se é ou não possível alargar a aplicação das «sanções» previstas na diretiva a comportamentos que – como no caso presente – foram perpetrados fora do centro de acolhimento: possibilidade sobre a qual não há concordância na jurisprudência nacional, em virtude também da formulação pouco clara da legislação. O órgão jurisdicional de reenvio considera preferível a opção interpretativa que inclui, entre os comportamentos puníveis com «sanções» na aceção do artigo 20.°, n.° 4, da diretiva, também os comportamentos cometidos fora do centro de acolhimento, se consubstanciarem «comportamentos violentos graves», por razões de ordem literal e teleológica. A) Do ponto de vista literal, a redação da diretiva parece dever ser entendida no sentido de que os Estados-Membros podem estabelecer sanções aplicáveis «a violações graves das regras vigentes nos centros de acolhimento, bem como a comportamentos violentos graves»: aqui, de facto, os
comportamentos violentos graves parecem ser uma hipótese autónoma e distinta relativamente às violações das regras vigentes nos centros de acolhimento, que podem, portanto, existir mesmo no caso de comportamentos praticados fora desses centros. Porém, a norma interna é mais equívoca, pois a sua redação presta-se a uma interpretação que torna esse comportamento punível apenas se cometido no interior do centro de acolhimento. B) Do ponto de vista teleológico, não pode haver dúvidas de que «comportamentos violentos graves», mesmo que cometidos fora do centro de acolhimento, podem ter um impacto muito negativo no bom funcionamento desse centro.
16 As questões apresentadas são relevantes para efeitos da decisão, sobretudo porque, se a aplicação da norma interna for afastada por ser incompatível com o direito da União Europeia, o acórdão de anulação proferido em primeira instância deve ser confirmado e negado provimento ao recurso. Pelo contrário, seguindo a tese oposta, deve ser dado provimento ao recurso, dado que o órgão jurisdicional de primeira instância teria erradamente afastado a aplicação do artigo 23.°, n.° 1, alínea e), do Decreto Legislativo n.° 142/2015. Do mesmo modo, se os comportamentos violentos graves puníveis ao abrigo da diretiva forem apenas os cometidos no interior do centro de acolhimento, deve ser negado provimento ao recurso.
